une réflexion méthodologique pluridisciplinaire adressée aux statisticiens et aux praticiens
Encadré 1. Portraits et trajectoires de membres d’AMIRA
3. La place d’AMIRA dans les cercles des statisticiens et praticiens du développement : AMIRA dans StatÉco
3.3 AMIRA : un statactivisme ?
A tese da titularidade municipal apresenta a vantagem de estar em maior sintonia com as características estruturais do saneamento. A despeito de toda a discussão acima travada, é importante asseverar, ainda, que na maioria das vezes os serviços de saneamento possuem inequivocamente um caráter local.
Assim é com a limpeza urbana, a coleta de resíduos, a distribuição de água e a coleta de esgoto e o manejo de águas pluviais. Admite-se, como feito em outros pontos deste trabalho, que alguns desses serviços podem ser inseridos em um contexto de gestão compartilhada (gestão associada de que trata o art. 241 da CF), mas não em razão de um necessário e inequívoco caráter interlocal, e sim em decorrência dos benefícios que uma atuação conjunta pode oferecer e já explorados preliminarmente no item 3.3 deste trabalho. Existem atividades, como a captação de água e a disposição final de esgotos, que podem, em alguns casos, atender a mais de uma localidade. O reconhecimento de uma função interlocal implicaria a conjugação de competências, em essência, municipais.
A titularidade municipal permite, ainda, um desenho mais claro das competências legislativas sobre saneamento, questão que será tratada com maior aprofundamento adiante.
Outro aspecto positivo é que a titularidade municipal não contraria a noção de gestão associada dos serviços (art. 241 da CF), uma vez que permite não apenas a reunião dos Municípios, como também de outras figuras federativas (Estados e União) na gestão, em razão, exclusivamente, de suas vontades, sendo prescindível qualquer consideração em torno da subsidiariedade a nortear essa decisão.
Trata-se, ainda, de uma decorrência do art. 23, IX, da Constituição Federal que determina que compete a todos as unidades federadas promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico. A verdadeira abrangência do dispositivo não é definir a titularidade comum do saneamento, e sim afirmar a necessidade de cooperação federal para seu desempenho. Note-se que a Constituição usa a expressão “promover a melhoria das condições de saneamento”, a qual, nem com muito esforço interpretativo, redunda na afirmação de uma competência comum do saneamento.
A titularidade municipal coaduna-se ainda com o tema das regiões metropolitanas, pois preserva a possibilidade de instituição dessas figuras regionais pelos Estados.
Há, aí, um efeito relevante e que simboliza uma possível desvantagem da tese: seguida esta à risca, não se poderia cogitar, nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, da participação dos Estados no processo decisório metropolitano, em contrariedade ao que afirmam, portanto, Alves (1998) e os Ministros Joaquim Barbosa e Gilmar Mendes na ADI 1842-5, bem como no que toca às experiências de região metropolitana que podem ser encontradas no Brasil. Trata-se da posição do Ministro Jobim (na ADI n. 1.842-5), quando afirma que a competência do Estado, nesses casos, seria meramente procedimental e não material.
Poder-se-ia argumentar que, ainda que não seja co-titular dos serviços, o poder- dever de integrar a organização, o planejamento e a execução de funções comuns pode exigir do Estado a participação nas decisões materiais atinentes à gestão. Não seria necessário ao Estado ser titular do serviço para ter voz ativa na gestão metropolitana, tampouco a partição na gestão denotaria tal titularidade.
Seguindo tal ideia, a inserção do Estado como partícipe da gestão metropolitana (ou figura afins) não ocorreria em virtude de possuir uma titularidade compartilhada com os Municípios, mas em razão de sua competência para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (art. 25, § 3º da CF).78
Outra reconhecida dificuldade a incidir na tese da titularidade municipal deriva do fato de que serviços de abrangência regional correriam o risco de se submeterem a distintas determinações legislativas emanadas pelos entes federados implicados na prestação, cada qual a viger sobre o território do respectivo titular. Uma constatação que mitiga esse problema é a de que a ampla maioria das determinações atinentes à gestão concreta dos serviços (determinações regulatórias) pode ser produzida por normas infralegais. Assim, as decisões tomadas conjuntamente nas instâncias de negociação estabelecidas entre os entes federados poderiam ser travestidas em um arcabouço normativo coerente e não disperso e contraditório como poderia se dar em virtude da produção de regras pelo processo legislativo ordinário (sujeito em maior intensidade aos influxos políticos e não técnicos).
Inegável, também, que a titularidade municipal torna a organização da gestão dos serviços de abrangência regional consideravelmente mais complexa. A existência de inúmeros atores envolvidos, cada qual dotado do poder de expressar sua posição, aumenta exponencialmente os custos de transação e o risco de que concertações ou problemas políticos possam inviabilizar o funcionamento da prestação que deveria ser compartilhada. Muitas vezes, a dura realidade da Administração Pública tornará a cooperação federativa um esforço hercúleo.
Avalie-se, em outra perspectiva, que a noção de titularidade municipal dos serviços de saneamento permite a consolidação de um critério de titularidade de aplicação homogênea e sistêmico, que não apresenta as contradições e dificuldades da titularidade conjugada. Permite, ainda, o efetivo exercício de competências legislativas pelos Municípios, e não apenas a legislação suplementar cabível no caso de competências concorrentes.
78 Nesse sentido, muitos defensores da titularidade exclusivamente estadual nas regiões metropolitanas reconheceram que a avocação de competências pelo Estado por meio de lei complementar não implicaria a exclusão dos municípios dos processos de decisão. Assim cogitou o Ministro Marco Aurélio em seu voto na ADI n. 1.842-5 e, também, Tácito (2000, p. 308) quando tratou do tema: “A Região Metropolitana pressupõe uma necessária e contínua competência estadual para a prestação do serviço público comum oferecido a uma comunidade que ultrapassa as fronteiras municipais, embora a lei instituidora possa admitir a ação conjunta do Estado e Municípios agrupados, como prevê o art. 153, § 1º, da Constituição do Estado de São Paulo”. Ora, a contrario sensu a participação estadual nas decisões regiões metropolitanas seria do mesmo modo bem-vinda, independentemente do fato da titularidade municipal.
Em síntese, a despeito dos aspectos negativos que a tese comporta, a existência de um interesse regional na prestação dos serviços não altera a competência municipal para a prestação, apenas exige a subordinação compulsória ou voluntária (tratando-se de região metropolitana – e figuras afins – ou de gestão associada, respectivamente) ao planejamento regional e às normas de organização compartilhada.
Com efeito, a subordinação aos ditames regionais será uma realidade que os Municípios não poderão negar. A diferença é que decidirão conjuntamente sobre tais temas. Com isso, espera-se deixar claro que a assunção da tese da titularidade municipal não significa um posicionamento em prol de uma suposta autonomia municipal de caráter absoluto. O problema regional existe e deve ser levado em consideração e a mera afirmação da autonomia da unidade federada não pode ser suficiente para enfraquecer o cumprimento do dever de cooperação implícito na lógica federativa tal como exposto.
Estabelecida a titularidade municipal material no saneamento, passa-se ao tratamento da competência legislativa no setor.