L’Inde et le Rwanda, qui sont membres de l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques, ont adopté les directives que contient la Déclaration de Lima. Selon les données de l’Organisation africaine des institutions supérieures de contrôle des finances publiques anglophones, le Rwanda obtient des résultats bien supérieurs à la moyenne régionale s’agissant de la mise en œuvre des directives tout en respectant les normes sur une longue période.
La comparaison de domaines clefs de la gestion des finances et du secteur public confirme que le pays dépasse la moyenne régionale, comme en témoigne la figure 3. En dépit de différences propres à chaque pays, le Rwanda et l’Inde affichent des niveaux comparables, dans des domaines importants, comme l’illustre la même figure, ce qui justifie la comparaison.
Le Rwanda et l’Inde obtiennent des résultats similaires concernant le secteur public et la gestion financière. Ce qui met aussi en évidence qu’au lieu de prendre pour modèle les pays du groupe BRICS, les pays africains peuvent trouver à l’intérieur du continent des exemples à suivre pour faire progresser leurs fonctions de contrôle des finances publiques et améliorer leurs institutions de gouvernance économique.
Figure 3
Évolution de la performance du secteur public et de la gestion des finances publiques
Source: Calculs de la CEA et données relatives à l’évaluation de la politique et des institutions nationales.
Expliquer les écarts de performance entre le Rwanda et l’Inde
Le Rwanda et l’Inde font quasiment jeu égal en termes de gestion du secteur public et des finances publiques. Cela étant, les différences que l’on peut observer dans les deux pays sur le plan social, politique et économique peuvent fournir des enseignements aux pays africains.
Les systèmes et les facteurs politiques influent tout particulièrement sur le développement et les performances des institutions, en général, et des institutions supérieures de contrôle des finances publiques, en particulier. Comme le montre la figure 4, les deux pays
Évaluation de la politique et des institutions nationales- Moyenne (2005-2013/4)
Qualité de l’administration
publique
Transparence, responsabilité et corruption
Gestion du secteur public et institutions
Qualité de la gestion budgétaire et financière Inde Rwanda Afrique
3,5 3,55 2,85
3,5 3,4 2,73
3,66 3,53 2,93
3,78 3,95 3,02
obtiennent quasiment le même score en termes de confiance dans leurs systèmes judiciaires et leurs parlements – organes de l’État qui ont une influence majeure sur les activités et l’indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques. Il en va de même de la qualité de l’administration publique professionnelle dans les deux pays. L’Inde fait mieux pour ce qui est de la participation de la société civile – un acteur important dans le suivi de la prestation de services publics. Elle fait également mieux en matière de séparation des pouvoirs entre les différentes branches du gouvernement, soit une illustration parfaite du haut niveau d’indépendance et d’autonomie. Toutefois, les deux pays obtiennent la même note au titre de l’indicateur relatif à la poursuite pour abus de fonction. Ils sont de toute évidence dotés de systèmes permettant de demander des comptes non seulement aux institutions supérieures de contrôle des finances publiques, mais aussi à d’autres institutions, notamment le parlement et le pouvoir judiciaire, qui peuvent influer sur le travail des institutions supérieures de contrôle. En effet, les efforts énergiques que déploie le Rwanda pour lutter contre la corruption illustrent cet aspect du pouvoir de ses institutions, comme le montre la figure 5. Et ce en dépit du fait que l’Inde affiche des indicateurs sociaux et économiques bien meilleurs, comme le montre la figure 6.
Figure 4
Variations des facteurs et des systèmes politiques
Source: Qualité des indicateurs de gouvernance (2016).
Note: Le classement va de 0 à 10, 0 indiquant une qualité très médiocre et 10 une qualité très bonne.
Rwanda Inde Confiance dans le parlement
Confiance dans le pouvoir judiciaire Administration publique professionnelle Qualité de l’administration publique Séparation des pouvoirs Poursuite des abus de fonction Participation de la société civile
Qualité des indicateurs de gouvernement
Figure 5
Variation des facteurs politiques
Source: Qualité des Indicateurs de gouvernance Figure 6
Variation des facteurs sociaux et économiques
Source: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde, pour les valeurs pour le PIB par habitant ; et PNUD, rapports sur le développement humain, pour les indicateurs sur le développement humain.
Lutte contre la corruption et État de droit
90 80 70 60 50 40 30 20 10
Rwanda Inde
63,52
81,04
Indice de développement humain
Tendances de l’indice de développement humain et du PIB par habitant
Produit intérieur brut par habitant
0,7 0,6
0,5
0,4 0,3 0,2
0,1
Inde PIB par habitant Rwanda PIB par habitant Inde IDH Rwanda IDH 1 800
1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200
Il est important de noter que l’évolution de l’institution supérieure de contrôle des finances publiques dans le Rwanda moderne est étroitement liée à la notion de bonne et responsable gouvernance, qui elle-même a été fortement compromise par la guerre civile, le génocide de 1994 qui s’en est suivi et ses conséquences.
Les séquelles laissées par le génocide ont fortement entravé le redressement social et économique du pays et la poursuite de son développement. La guerre a appauvri les Rwandais et les a rendus plus vulnérables face à d’autres crimes, comme la corruption, tout en augmentant les flux financiers illicites ainsi que le trafic de stupéfiants et la traite des êtres humains. La qualité des services s’en est fortement ressentie, notamment pour ceux devenus veufs ou orphelins à la suite du génocide, pour les réfugiés récemment rapatriés, les personnes déplacées et réinstallées et les familles de personnes détenues soupçonnées de génocide et de crimes qui y sont liés. Ces problèmes, combinés à la très forte densité de la population rurale et à la taille réduite des exploitations, font que de nombreuses communautés rwandaises ne sont pas en mesure de fournir, de manière satisfaisante, des services de qualité en faveur des groupes les plus pauvres et les plus vulnérables. Le génocide a également eu un impact important sur les compétences du pays, notamment dans les domaines de la comptabilité et de la contrôle des comptes.
Compte tenu de la typologie historique, les personnes vulnérables telles que les femmes et les enfants qui assument le rôle de chefs de famille sont davantage exposées à la pauvreté que d’autres groupes. En 2006, près de 25 % des foyers rwandais avaient une femme à leur tête, le pourcentage étant de 0,7 % pour les enfants. Les efforts concertés des pouvoirs publics en vue de mettre en place une société inclusive pour atténuer les effets du génocide ont permis de faire reculer la pauvreté. Par exemple, dans les ménages dirigés par une femme, le taux de pauvreté est tombé de 66 % en 2001 à 60 % en 2006.
Dans les années qui ont suivi le génocide, le Rwanda a connu une croissance économique rapide, tirée par ce qu’il est convenu d’appeler l’effet de « rattrapage » (étant donné que le pays partait d’un niveau très bas en 1994) et des flux d’aide relativement élevés.
Comme le montre la figure 6, le Rwanda a considérablement amélioré les conditions de son économie et le développement humain qui y est associé.
L’agence de notation Fitch Ratings a récemment attribué au Rwanda la note B – emprunts en devises, assortie de perspectives positives. D’après l’agence, cette note tient au bilan satisfaisant du pays en matière de réformes et de gestion macroéconomiques. Ces réformes étaient nécessaires pour garantir une bonne gestion financière des ressources substantielles liées à l’allégement de la dette bilatérale et multilatérale qui est intervenu après les années de conflit.
La Loi organique de 2006 relative au budget et le plan d’action de gestion des finances publiques, ainsi que diverses réformes des marchés publics, ont beaucoup contribué à renforcer la gestion des finances publiques du Rwanda. Diverses évaluations de l’aide au financement du budget au Rwanda montrent que certains partenaires ont aussi beaucoup contribué à améliorer les systèmes de gestion des finances publiques. Le partenariat dans le cadre de l’aide au financement du budget a fourni une assistance technique et facilité un dialogue sur les politiques qui ont contribué à mettre en place un système de gestion des finances publiques au Rwanda. Plus généralement, le partenariat a favorisé la capacité systémique du gouvernement de s’acquitter de missions essentielles de contrôle des finances publiques.
Le plan d’action pour la gestion des finances publiques faisait partie de réformes institutionnelles et de gouvernance plus larges, que les réalités de l’après-génocide rendaient indispensables. Le Gouvernement rwandais était conscient que la règle démocratique doit être soutenue par des institutions de bonne gouvernance et une forte volonté politique pour permettre au pays de se redresser après le conflit et de s’engager dans un réel développement.
La gouvernance participative, qui met les citoyens en mesure d’assumer la responsabilité de leur propre destin, est un élément indispensable au renforcement de la légitimité et du consensus. Le programme destiné à décentraliser l’administration publique est indissociable des efforts visant à améliorer la prestation de services et à donner aux citoyens les moyens de participer aux initiatives favorisant leur développement. Le gouvernement a établi plusieurs institutions décisives de contrôle et de gouvernance économique dans le but de lutter contre les crimes économiques, notamment la corruption. Par exemple, l’ombudsman examine principalement la richesse personnelle des hauts fonctionnaires et les acquisitions de biens qui y sont associées. Par ailleurs, l’office de l’Auditeur général examine la gestion des finances et d’autres ressources des institutions publiques et le Conseil national des marchés publics gère les achats publics. Plusieurs de ces institutions ont acquis la crédibilité nécessaire pour opérer à un niveau décentralisé et améliorer les contrôles financiers à tous les niveaux du gouvernement.
La politique nationale de décentralisation de mai 2000 a trois objectifs principaux : la bonne gouvernance, la prestation de services aux pauvres et le développement socioéconomique durable. Cette politique est le résultat de processus de consultation menés à l’échelle du pays pour déterminer les causes du génocide et trouver des solutions durables aux causes du conflit. La mauvaise gouvernance, la pauvreté extrême et des processus politiques exclusifs ont été désignés parmi les principales causes du génocide.
Tout d’abord, des cadres de gouvernance décentralisés ont établi des comités de développement communautaire qui font office d’organes de planification et sont tenus de rendre compte aux populations locales. Certains des comités, ayant renforcé leurs capacités de planification par la formation, ont établi par la suite des plans de développement au niveau du district. En deuxième lieu, les cadres ont également défini les compétences budgétaires et fourni des ressources financières aux unités décentralisées. Grâce à la décentralisation budgétaire et financière, les entités locales jouissent d’une relative autonomie en matière de budgétisation et de gestion financière. Ce qui a renforcé leur capacité à fixer des priorités en matière de dépenses lorsque les ressources font défaut. En troisième lieu, ce système a amélioré la prestation de services, notamment au niveau du commerce local, des petites industries, du tourisme et de la protection de l’environnement, grâce à l’umuganda (travail communautaire), aux coopératives et associations, aux routes des collectivités locales, etc.
Ces trois mécanismes ont renforcé les fonctions d’audit et de contrôle des finances publiques au Rwanda.
Comme il a déjà été indiqué, le cadre de gouvernance en Inde est fondé sur un système fédéral. L’Inde a libéralisé son économie en 1991. Les réformes avaient pour but de réduire drastiquement les taxes et les droits de douane, et d’éliminer le contrôle de l’activité au niveau microéconomique. Plusieurs activités jusque-là réservées au secteur public ont été ouvertes aux sociétés étrangères. Destinés à réduire la taille du secteur public et des administrations publiques, ces changements étaient censés éliminer la corruption qui gangrénait l’Inde depuis les années 70. Or, deux décennies après la libéralisation, l’Inde était toujours plongée dans une crise de gouvernance économique, des histoires d’escroqueries et des scandales financiers impliquant des ministres, des parlementaires et des dirigeants d’entreprises faisaient la une
des journaux (Sridharan, 2014). Un certain nombre de personnes exposées politiquement ont été condamnées à des peines de prison pour corruption.
L’indignation de la population contre la corruption est à l’origine d’un mouvement de la société civile qui a forcé les pouvoirs publics à créer un médiateur du peuple anticorruption (le Jan Lokpal), doté des compétences nécessaires pour poursuivre les faits de corruption aux plus hauts niveaux du gouvernement. La note de l’Inde selon l’indice de perception de la corruption établi par Transparency International, a varié considérablement. Le pays est passé de la 90e place en 2004, lorsque le gouvernement Alliance progressive unie, coalition conduite par le Parti du Congrès, est arrivé au pouvoir, à la 94e place (au même niveau que la Grèce) en 2012/2013 (voir tableau 2). Selon l’indice Bribe Payers 2011, qui mesure la probabilité de corruption dans les contrats publics, telle que perçue par les entreprises, l’Inde occupe le 19e rang parmi les 28 plus grandes économies, derrière le Brésil (14e) et l’Afrique du Sud (15e), mais devant la Chine (27e) et la Russie (28e).
Tableau 2
Évolution de la perception de la corruption pour l’Inde par rapport à différents pays
Pays
2013 2015
Rang Note Rang Note
Afrique du
Sud 72 42 61 44
Argentine 106 34 107 32
Brésil 72 42 76 38
Chine 80 40 83 37
Égypte 114 32 88 36
Inde 94 36 76 38
Indonésie 114 32 88 36
Mexique 106 34 95 35
Russie 127 28 119 29
Ukraine 144 25 130 27
Venezuela 160 20 158 17
Les institutions publiques et les initiatives de la société civile sont en mesure de détecter et de cibler les pratiques de corruption. Ce qui, à l’évidence, montre bien la résilience et le pouvoir de rectification de la société et du système politique démocratiques en Inde.
Malheureusement, ce type d’argument est contredit par la réalité qui est que la corruption reste largement répandue et omniprésente dans le pays bien après la libéralisation de l’économie.
En théorie, le pouvoir qu’ont les électeurs d’écarter de mauvais dirigeants contribue à endiguer la corruption et le népotisme (North, 1990 ; Olson, 1993 ; Przeworski et Limongi, 1993) Il favorise également la transparence associée à des institutions telles qu’une presse libre et la société civile, qui sont la marque distinctive de la liberté d’information. La démocratie stimule en général la demande de services de qualité améliorée et oblige ainsi à porter une attention accrue à l’efficacité des dépenses en matière d’éducation et de soins médicaux, sous l’effet de la demande publique, contribuant ainsi à renforcer la croissance sur le long terme (Baum et Lake, 2003 ; Helliwell, 1994). À cet égard, la démocratie va de pair
avec un contrôle et une gestion financière accrus. Shen et Williamson (2005) constatent qu’un renforcement de la liberté économique, notamment par la déréglementation, la libéralisation et la privatisation de l’activité économique, est ce qui contribue le plus à réduire la perception de la corruption en réduisant le gaspillage économique lié au secteur public.
À l’instar du Rwanda, l’Inde a entrepris d’importantes réformes administratives axées sur la décentralisation. Sengupta et Corbridge (2010) examinent comment et pourquoi des modes de croissance économique inégalitaires exercent une emprise sur un système politique démocratique et décentralisé, et comment et pourquoi ce système a influé sur le développement économique. Desai (2005) se penche sur le lien entre démocratie et développement dans le contexte indien et fonde ses arguments sur de solides données empiriques, se demandant si le développement indien est centré sur l’équité ou sur l’inclusion.
Quel rôle ont joué les réformes administratives dans la gestion des finances publiques – s’agissant en particulier du contrôle au sein du système ? Telle est la grande question.
Contrairement au Rwanda, le système de surveillance et de lutte contre la corruption en Inde est compromis par des lois inefficaces et la création désordonnée d’organismes (Quah, 2008). La Loi sur la prévention de la corruption de 1947, qui intégrait des articles du Code pénal indien, a été la première tentative de l’après-indépendance pour lutter contre la corruption et la mauvaise gestion des finances publiques. Les années 50 ont été marquées par une économie indienne tirée par la planification centrale et par des entreprises publiques strictement réglementées. La conséquence en était un renforcement perceptible de la corruption dans le secteur public. Le Gouvernement avait décidé d’établir en 1963 la Commission Santhanam, chargée d’étudier tous les moyens qui s’offrent pour prévenir et combattre la corruption. La Commission Santhanam a formulé trois recommandations : la formation (en 1964) d’un Comité central de vigilance pour instruire toute plainte ou soupçon de conduite indélicate impliquant des fonctionnaires ; la nomination d’un agent principal de vigilance au sein de chaque ministère et l’amendement de la Loi sur la prévention de la corruption érigeant en infraction pénale le fait pour des fonctionnaires de posséder des biens disproportionnés par rapport à leurs revenus. La Loi sur la prévention de la corruption, à nouveau modifiée en 1988, est toujours en vigueur.
La Commission Santhanam est le précurseur du Bureau central d’investigation, établi en 1963 pour enquêter sur les crimes économiques. Même si le Bureau central d’investigation enquête sur les crimes économiques, notamment la corruption, c’est essentiellement un service de police, et non un organisme consacré à la lutte contre la corruption. De plus, l’ordre public relevant de la compétence des États, le Bureau central d’investigation n’a aucun pouvoir dans un État donné. En substance, les autorités gouvernementales des 28 États indiens ont leur propre bureau de lutte contre la corruption. En raison de la conduite et de l’ingérence de personnes politiquement vulnérables durant les vingt dernières années, les bureaux ont perdu toute efficacité et ont été remplacés par des médiateurs, tout aussi inefficaces, dans la plupart des États. Ces derniers établissent, à leur discrétion, le bureau du médiateur, sans le doter des pouvoirs d’enquête ou d’arrestation nécessaires. En 1998, des problèmes de compétence ont abouti à la transformation du Comité central de vigilance en un organisme officiel chargé de superviser les opérations du Bureau central d’investigation.
L’Inde a également un commissaire aux comptes indépendant – le Contrôleur et vérificateur général des comptes – chargé de contrôler la gestion des comptes du gouvernement.
Dernièrement, des crimes financiers ont été mis au jour grâce aux interventions volontaristes du Contrôleur.
Depuis 1999, plusieurs réformes ont été entreprises pour s’assurer que les candidats à des postes impliquant la gestion de ressources publiques fassent l’objet d’une évaluation sérieuse sur le plan légal, financier et du niveau d’instruction. En novembre 2000, l’Association pour les réformes démocratiques, une organisation non gouvernementale, a saisi d’une demande d’intérêt public la Haute Cour de Delhi, qui avait donné instruction à la Commission électorale de collecter des données sur les casiers judiciaires (le cas échéant) des candidats briguant un poste à la Commission. Cette dernière était tenue de mettre à la disposition du public les données collectées, y compris les diplômes obtenus, l’actif et le passif des candidats (ainsi que ceux des conjoints et personnes à charge des candidats).
Depuis mars 2003, elle doit divulguer ces informations concernant les candidats. Les directives de la Haute Cour ont instauré une plus grande transparence en matière de gestion financière. D’autres mesures visant à accroître la transparence sont la Loi sur le droit à l’information de 2005 et le projet de loi de 2013 sur le défenseur du peuple (Jan Lokpal).
Toutefois, il faut noter qu’une grande partie de l’opposition politique et des médias ont accusé ce projet de loi Jan Kokpal d’être trop faible et de portée restreinte.
Certains observateurs associent les faiblesses de la fonction d’audit en Inde à la longue tradition démocratique du pays. Par exemple, Murthar (2015) qualifie la démocratie indienne de « démocratie voyou » où « les responsables politiques, avec le soutien actif de la bureaucratie, se livrent à la corruption tous azimuts et amassent des fortunes considérables sur
Certains observateurs associent les faiblesses de la fonction d’audit en Inde à la longue tradition démocratique du pays. Par exemple, Murthar (2015) qualifie la démocratie indienne de « démocratie voyou » où « les responsables politiques, avec le soutien actif de la bureaucratie, se livrent à la corruption tous azimuts et amassent des fortunes considérables sur