Com a intenção de se aproximar do entendimento das relações intergovernamentais no contexto do federalismo brasileiro, retoma-se, com aporte na noção de Wright (1997), a compreensão do termo como um conjunto de ações de interpenetração e compartilhamento na formulação e execução de políticas públicas entre variadas unidades governamentais, sob determinações sócio-históricas peculiares em sistemas federativos específicos.
Nesse entendimento, é necessário fazer uma retrospectiva que mostre, ainda que brevemente, as fases históricas do federalismo brasileiro e o padrão de relações intergovernamentais dele advindos desde sua origem. Tais fases servem como lastros sobre os quais se acamam e se projetam as fases posteriores e seus novos padrões. Como bem acentua Costa (2003, p. 78), “[...] a dinâmica das relações intergovernamentais no Brasil pode ser melhor entendida com o pano de fundo de algumas peculiaridades históricas do federalismo brasileiro”. Cury (2010) e Abrucio (2010), para citar estudos mais recentes, acentuam as
características e as oscilações tidas pelo regime federalista brasileiro, em especial, desde 1889, configurações que foram sendo assumidas em variados contextos, e apresentando relações intergovernamentais, ora centralizadas na União, ora nos estados.
De modo geral, Cury (2010) acentua dos anos de 1930-1934, 1937-1945 e 1964- 1992 relações intergovernamentais e de poder centradas na União e marcadas por condições de subordinação dentro do Estado Federal. As relações dos entes federados marcadas pela larga autonomia dos Estados-Membros são demonstradas pelo autor no período da Velha República, especialmente ante o poder das oligarquias paulistas e mineiras de 1898 a 1930. As relações mais colaborativas e cooperativas, com maior equilíbrio entre a União e os Estados-Membros, são vistas por Cury em 1934, em 1946 e muito mais acentuada no registro jurídico da atual Constituição.
No campo da provisão de educação, Abrucio (2010) descreve uma periodização semelhante, acentuando o arranjo das relações intergovernamentais, onde igualmente se alternam na maior intervenção da União ou dos entes subnacionais, entre períodos mais estadualistas, como na Velha República; mais centrados na participação da União e na centralização, como no período varguista; mais democrático, com entes mais autônomos e interdependentes, e com os contornos de um federalismo mais tridimensional e de feições municipalistas, como entre 1946-1964; mais centralizados como no retrocesso desse desenho a partir de 1964, de forte centralização decisória e implementação descentralizada, com redução da autonomia das unidades subnacionais. A trajetória dessas relações é vista em 1988, por Abrucio (2010), como num modelo mais cooperativo e equilibrado, em especial pelos elementos citados no Art. 211 da Constituição Federativa daquele ano, no qual se explicitou uma divisão de competências mais descentralizadas na execução dos serviços, a definição de um papel importante à União de produzir diretrizes e normas nacionais, somadas à sua função redistributiva e supletiva e, por fim, a necessária cooperação entre os níveis de governo para evitar choques ou ações descoordenadas.
Esses padrões que se mostram oscilantes no relato dos autores, são, desse modo, partes de uma prática histórico-social determinada ao sabor das posições mais centralizadoras ou descentralizadoras do perfil federativo brasileiro, condicionadas, sobretudo, porque “[...] ao longo do século XX, o federalismo brasileiro e suas relações intergovernamentais foram marcados pela oscilação entre regimes autoritários centralizadores e regimes liberais descentralizados” , como conclui Costa (2003, p. 78).
A discussão das RIG’s no escopo deste trabalho assenta-se, em especial, sob a transição histórica com origem na redemocratização brasileira durante os anos 1980,
sobretudo, porque, desde a abertura democrática, o padrão de RIG’s vem se metamorfoseando. A própria redemocratização é apresentada por Sano (2008) como uma mudança no padrão das RIG’s e uma conjuntura crítica, onde a conjunção de situações diversas, entre elas a crise fiscal, a eleição de governadores (1982), a promulgação da Constituição de 1988 e a descentralização das políticas, foram fatores de mudanças nessas relações. Para o autor,
Nessa conjunção houve uma mudança na correlação de forças entre os atores – enfraquecimento do Poder Central e fortalecimento dos governadores –, além de um processo de descentralização das políticas públicas, muitas das quais passaram a ser de responsabilidade conjunta das três esferas de governo, embora em alguns casos a divisão de papéis não estivesse tão clara na Constituição. (SANO, 2008, p. 67).
Pode-se dizer, com base nessas informações, que o padrão de relações intergovernamentais iniciado na fase de redemocratização incorpora a natureza mais descentralizadora emergente na condução das políticas públicas, mas não se traduz com precisão na definição do nível de atuação de cada esfera, ainda que os dispositivos constitucionais sinalizem caminhos. É um desarranjo, por assim dizer, que implica sobreposições e competitividade no quadro federativo. Sano (2008) acredita, no entanto, que, no referente às políticas públicas, essa fase, do ponto de vista do federalismo, revela mais uma forte tensão entre os entes federados, especialmente entre os níveis subnacionais com a União, do que a superioridade de um nível sobre o outro.
É nesse contexto que Abrucio (2001) situa os resultados de maior autonomia política e administrativa conferida aos governos subnacionais como um dos aspectos positivos, mas lembra os resultados negativos dessa fase, entre eles: a implementação de um federalismos estadualista e predatório41 vigoroso até os anos iniciais de 1990; o municipalismo autárquico,
elemento resultante da peculiar descentralização brasileira; e os esforços da União em redefinir suas funções sob uma ordem que a fragilizava mais que no período militar. Daí o autor dizer que, “[...] a despeito de alguns avanços, à luz da perspectiva histórica, esta situação federativa produziu relações intergovernamentais nas quais não houve uma combinação satisfatória entre autonomia e interdependência e entre cooperação e competição”. (ABRUCIO, 2001, p. 103).
Uma nova conjuntura crítica, ocorrida por volta de meados dos anos 1995, na primeira gestão de Fernando Henrique Cardoso, provoca a quebra no padrão da RIG’s no Brasil, segundo Sano (2008). As relações são intensamente afetadas pelo sucesso do Plano
Real e pelo fortalecimento e legitimidade alcançada pelo Governo Federal por meio dessa ação. No processo, evidenciam-se as tentativas de reenquadramento dos Estados pelo poder central em todo o Governo FHC, ante a situação de crise fiscal e de perda de poder em que se encontravam (KUGELMAS e SOLA, 1999; COSTA, 2003; SANO, 2008).
Para Abrucio (2001), o federalismo da “Era Real” ajudou a reestabelecer as relações intergovernamentais no Brasil, reordenando as finanças federativas, destruindo os instrumentos predatórios, criando formas mais estáveis de controle financeiro, como a Lei de Responsabilidade Fiscal42, e estabelecendo um novo tipo de repartição de recursos com maior
coordenação da ação intergovernamental, como, por exemplo, o FUNDEF, na área de educação. No dizer do autor, a ausência de fóruns de deliberação e decisão conjunta com a participação de todos os níveis de governo aparece, no entanto, como um dos problemas ainda prevalecente na coordenação intergovernamental no período.
Essa breve elaboração histórica dos padrões de relações intergovernamentais demonstra como bem diz Costa (2003, p. 741) a “[...] clara instabilidade na dinâmica institucional das relações intergovernamentais”, ensejando a recomposição lenta do federalismo brasileiro e de suas relações, na busca da solidificação de uma perspectiva de cunho colaborativo, firmada na regulamentação da ação federativa, seja na colaboração entre os entes federados, seja no papel coordenador da União. É nesse sentido que, em tese, se defende a existência do aperfeiçoamento da dimensão federativa do Estado em curso desde os anos 1990 (KUGELMAS e SOLA, 1999), e que supostamente se intensifica nos discursos, mas não necessariamente se solidifica a partir de 2003, no início do Governo Lula.
A experiência do estabelecimento de relações intergovernamentais no Brasil desde a fase de redemocratização está, então, para o modelo de federalismo dos dispositivos constitucionais de 1988, reconhecido como cooperativo (CURY, 2006, 2010; ARAÚJO, 2010a). Este federalismo é também um “federalismo tridimensional” (ARAÚJO 2010a), assim chamado por ser um sistema de três níveis (triplo federalismo) ante a incorporação dos municípios, junto com os estados, como integrantes da Federação. Tal incorporação exige da Federação colocar no centro da agenda a constituição de mecanismos de coordenação/cooperação que incluam milhares de municípios bastante heterogêneos, tanto do ponto de vista econômico-tributário como político e social (COSTA, 2010).
Os estudos acerca das práticas de relação intergovernamental oriundas desse modelo cooperativo, e com interesses compartilhados, reconhecem que sua efetivação traz vários
42 Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
desenhos e amplas dificuldades. Em trabalho com o propósito de analisar os problemas relacionados às RIG’s e suas influências na formulação e implementação de políticas públicas em espaços políticos descentralizados, Jordana (2002, p. 12) atesta que
[...] existe maior complexidade nas relações intergovernamentais quando existem três níveis de governo (local, estadual e nacional), com relação à existência unicamente de dois níveis (local e nacional). Com três níveis, se pode produzir simultaneamente três eixos de relação distintos (local-estadual, estadual-nacional e local-nacional), enquanto que com dois níveis, existe um só eixo43. (Traduziu-se). No Brasil, essa característica tridimensional com diversas possibilidades de eixos de ação na elaboração das relações intergovernamentais, e com a opção normativa pelo federalismo cooperativo, aumenta a complexidade da aferição dos papéis das unidades federativas. No caso brasileiro, isso ocorre, porque
Trata-se de uma estrutura complexa de repartição de competências, na medida em que o pacto federativo brasileiro se aproxima do modelo alemão, mas preserva as técnicas de repartição de competências típicas do federalismo norte-americano, em que se estabelecem competências fixas e reduzidas à União, sendo o restante das competências distribuídas às unidades subnacionais. (ARAÚJO, 2010b, p. 234).
O desenho das relações se expressa ainda mais difícil quando um desses eixos se evidencia, perdendo a natureza tridimensional/cooperativa que o modelo sugere. No Brasil, ao sabor da estrutura descentralizadora das políticas, ora se acentuam relações mais intensas entre União e municípios, ora entre Estado e municípios, e assim por diante, em detrimento da ação conjunta, coordenada e articulada para um esforço de assunção das competências que lhe são conferidas pelo dispositivo legal44.
Partindo do pensamento da Araújo (2010b) acerca da distribuição das competências federativas, pode-se aferir a ideia de que, quando se trata de “competência”, fala-se da ‘capacidade de a autoridade possuir atribuições’, do ‘poder que se confere a determinado ente
43 “[...] existe mayor complejidad en las relaciones intergubernamentales cuando existen tres niveles de gobierno
(local, intermedio y nacional), respecto a la existencia únicamente de dos niveles (local y nacional). Con tres niveles, se pueden producir simultáneamente tres ejes de relación distintos (local -intermedio, intermedio - nacional y local - nacional), mientras que con dos niveles, existe un sólo eje.”
44 A distribuição das competências exclusivas e privativas da União e das competências comuns e concorrentes
entre os entes federados pode ser bem visualizada nos Art. 21 a 23 da Constituição Federativa de 1988. No âmbito da educação a Lei de Diretrizes e Bases, Lei nº 9.394/1996, estabelece em seus Art. 8º ao Art. 11, as funções dos entes federados para assegurar a organização dos sistemas de ensino e demais ações decorrentes, firmados sempre na perspectiva do regime de colaboração assinalado no Art. 211 da Carta Constitucional. Alguns dos dispositivos elencados na Constituição Federativa de 1988 e na Lei nº 9.394/1996 recebem emendas e regulamentações por via de decretos e por meio de outras leis atuais. No que se refere à distribuição dos papéis dos entes federados, por exemplo, a Lei nº 10.709/2003(sobre as competências estaduais e municipais em assumir o transporte escolar) e a Lei nº 12.061/2009 (sobre o papel estadual em assegurar o Ensino Médio) ofereceram importantes alterações ao texto legal sobre o assunto.
federado para exercer suas funções’. O papel exercido, noção fundamental a este estudo, está numa outra dimensão, marcado que é pelas especificidades de um território, pelas regulações do espaço da gestão e pela capacidade do ente federado em atuar ante as características formais e o funcionamento dos sistemas políticos no seu entorno. Deste modo, o papel exercido se aproxima bem mais de prática efetiva no exercício das funções atribuídas, geralmente afetadas por processos decisórios particulares e localizados e pelas regulações locais. No escopo deste exame, a promoção das políticas de formação continuada, sinalizada no PNE como tarefa dos entes subnacionais, permanece até 2009 oscilando entre competência atribuída e papel exercido45. Em tese, a promoção das políticas de formação continuada de
alfabetizadores nos municípios é mais um papel atribuído do que exercido.
No âmbito dos papéis atribuídos às municipalidades no marco constitucional em que se afixa sua nova condição de ente federativo, o exercício de suas competências privativas, bem como das funções comuns e concorrentes com outros entes, mostra-se como uma complicada estrutura em que o equilíbrio federativo e as relações intergovernamentais dependem da requerida coordenação federativa e do regime de colaboração efetivamente operacionalizado.
2.1.3 Coordenação e colaboração federativa e regime de colaboração: complexidades e