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Lesobservationsformuléesdanscettepremièrepartieporteront d’abordsurlesystèmegénéraldedialoguesocialdanslafonctionpublique prisdanssonensemble,ensuitesurlestraitsparticuliersàchacunedes composantesdecesystème.
Un système d’ensemble fondé sur les instances consultatives plus que sur la négociation collective
Lesprincipesfixésparlestatut généraldesfonctionnaires Commetouslessalariés,lesfonctionnairesbénéficientdes droitssociauxaffirmésdanslePréambuledelaConstitutionde1946,et notammentdelalibertésyndicaleetdudroitàla«participation»1quiest formulédelamanièresuivante:«Touttravailleurparticipe,parl’inter- médiairedesesdélégués,àladéterminationcollectivedesconditionsde travailainsiqu’àlagestiondesentreprises».Ledroitdegrève,quia aussivaleurconstitutionnelle,«s’exercedanslecadredesloisquile réglementent». Maiscontrairementauxautressalariés,cesdroitssociauxne sontreconnusauxfonctionnairesquedepuisl’après-guerre:de1884à 1946lessyndicatsdefonctionnairess’étaientdéveloppésdansl’illégalité, mêmesileurforcepolitiqueetsocialeavaitconduitprogressivementla plupartdesgouvernementsàaccepterdediscuteraveceux.Lalogiquede lasouverainetédel’Étatetdupouvoirhiérarchiquejustifiaientalors,en conformitéaveclatraditionfrançaisedelafonctionpublique,qu’onrefuse aufonctionnairetouteautonomie,qu’ellesoitindividuelleoucollective. (1)Dansunedécisionno77-38DCdu20juillet1977,leConseilconstitutionnela confirméqueleprincipedeparticipationavaleurconstitutionnelleetajugéqu’il s’applique dans la fonction publique.ÀlaLibération,droitsyndicaletdroitdegrèveontétérecon- nusauxfonctionnaires,àl’exceptiondecertainescatégoriesparticipant directementàl’exercicedelaforcepublique1,etlestatutgénéraldes fonctionnairesdel’Étatvotéen19462 aposélesfondationsquirégissent encoreaujourd’huilecadrejuridiquedelafonctionpublique,dontlepéri- mètres’estélargien1984et1986àlafonctionpubliqueterritorialeetàla fonctionpubliquehospitalière.Ilreposesurl’idéefondamentalequele servicepublic,quiremplitunefonctionsocialeessentielleetestmûpar l’intérêtgénéral,n’estpasunmétiercommeunautre,enparticulierparce qu’ildoitpréserverentoutescirconstanceslesprincipesd’égalité,deneu- tralité,decontinuitéetdemutabilité(adaptationàl’évolutiondes besoins).Ilenrésultequel’administrationdoitpouvoir,àtoutmoment,de façonunilatérale,modifierlasituationdesesagents,etc’estpourquoi ceux-cisontplacésvis-à-visd’elledansune«situationstatutaireetrégle- mentaire»commel’affirmel’article4delaloidu13juillet1983portant droitsetobligationsdesfonctionnaires.Cesmêmesprincipesinspirent aussilaconstructiond’unefonctionpubliquedecarrièreetlaclarification desdroitsetobligationsdesfonctionnaires. Danscecadre,leprincipedeparticipationseconcrétisedansla créationd’organismesconsultatifsoùsiègentlesdéléguésdesfonctionnai- res,etportesur«l’organisationetlefonctionnementdesservicespublics, l’élaborationdesrèglesstatutairesetl’examendesdécisionsindividuelles relativesàleurcarrière»;ceprincipefixéparl’article9delaloide1983 sedéclinedansplusieurstypesd’instances:conseilssupérieursdelafonc- tionpublique,commissionsadministrativesparitaires,comitéstechniques paritairesetcomitéstechniquesd’établissement,comitésd’hygièneetde sécurité.L’article9préciseaussiquelesfonctionnaires«participentàla définitionetàlagestiondel’actionsociale,culturelle,sportiveetdeloi- sirsdontilsbénéficientouqu’ilsorganisent». Lesrèglesrégissantlacomposition,lescompétences,lefonc- tionnementdesdifférentesinstancesconsultativessontfixéesparlestex- tesparticuliersàchacunedestroisfonctionspubliques3,avecde nombreusesdifférencesdanslesmodalitésd’application,maislesprinci- pesgénérauxsontlesmêmes. (1)Lespréfetsetsous-préfetsn’ontpasledroitsyndical,lesmilitairesdecarrière n’ont ni le droit syndical ni la liberté d’association. Ontledroitdesesyndiquermaisnedisposentpasdudroitdegrève:lespersonnels descompagniesrépublicainesdesécurité,lespersonnelsdepolice,lespersonnelsdes servicesdéconcentrésdel’administrationpénitentiaire,lespersonnelsduservicedes transmissions du ministère de l’Intérieur, les magistrats. (2)Lepremierstatutgénéraldesfonctionnaires,édictéparlegouvernementde Vichyen1941,confirmaitexplicitementl’interdictiondudroitdegrèveetdudroit syndical. (3)Loino84-16du11janvier1984portantdispositionsstatutairesrelativesàlafonc- tion publique de l’État (titre II du statut général). Loino84-53du26janvier1984portantdispositionsstatutairesrelativesàlafonction publique territoriale (titre III du statut général). Loino86-33du9janvier1986portantdispositionsstatutairesrelativesàlafonction publique hospitalière (titre IV du statut général).
DOCUMENT 9
Livre Blanc du dialogue social (extraits) - Jacques Fournier – 22 janvier 2002
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duitessurmoyennepériode,etqueladispersiondesreprésentations syndicaless’estaccrue. Danslafonctionpubliqueterritorialeetdanslafonction publiquehospitalière,laCGToccupelapremièreplace,suiviedela CFDT,quiadevancéFOdanslesannéesquatre-vingt-dix.Cesorganisa- tionsobtiennent,àellestrois,environ80%dessuffrages.LaCFTCse maintiententre3et5%,tandisquelaCGCestpresqueinexistante.Les syndicatsnonconfédéréstotalisentmoinsde10%dessuffrages;parmi eux,lafédérationSUDSanté-sociauxaobtenu,en1999,4,5%desvoix danslafonctionpubliquehospitalière,cequiluiapermisd’êtrereconnue représentativeauniveaunationalparl’attributiond’unsiègeauConseil supérieurdelafonctionpubliquehospitalière.L’UNSAaatteint,en2001, prèsde10%desvoixdanslafonctionpubliqueterritoriale.Cesrésultats nationauxcachentdesdisparitéslocalesfortes,etauniveaud’unecollecti- vitépubliqueoud’unétablissementhospitalierparticulier,iln’estpasrare quelepaysagesyndicalsoitplussimpleetqu’uneorganisationsyndicale soitenpositiondominante. Danslafonctionpubliquedel’État,ladispersiondesreprésen- tationssyndicalesauniveaunationalestnettementplusforte,enraisonde l’existenced’unplusgrandnombredesyndicatsautonomescatégoriels,et dupoidsdumondeenseignant.Depuisl’éclatementdelaFEN1,en1993, laFédérationsyndicaleunitairedel’enseignement(FSU)aacquisune positionprépondérantedanslecorpsenseignant,cequiluiconfèreau niveaudel’ensembledesadministrationsetétablissementspublicsde l’Étatlapremièreplace,avecprèsde20%desvoixsurlapériode 1998-2000.L’UniondesfédérationsdefonctionnairesUNSA2 ,qui regroupeessentiellementlaFEN,laFGAF3,etl’UNSA-Police,atteint 15,4%desvoixsoitunscoreéquivalentàceluidestroisgrandesconfédé- rations.Lacatégorie«divers»quiregroupelessyndicatsnonaffiliésaux grandesfédérationsouconfédérations(dontlessyndicatsSUD)atteint presque17%. Élaboréaprèsunelongueconcertationpréalable,l’amendement Perbenàlaloidu16décembre1996acherchéàenrayerl’émiettement syndicalenréservantlaprésentationdecandidats4auxorganisationssyn- dicales«représentatives»,c’est-à-dire: –cellesquisontaffiliéesàuneuniondesyndicatsquidisposed’aumoins unsiègedanschacundesconseilssupérieursouquiarecueilliaumoins (1)Fédération de l’Éducation nationale. (2)Union nationale des syndicats autonomes. (3)Fédération générale autonome des fonctionnaires. (4)Siaucunelisten’estprésentéeparuneorganisationsyndicalereprésentative,ousi lenombredevotantsestinférieuràlamoitiédunombredesinscrits,ilestprocédéàun secondtourdescrutin,pourlequeltouteorganisationsyndicaledefonctionnairespeut déposer une liste.
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10%dessuffragesexprimésauxélectionsCAPdansl’ensembledela fonctionpublique,dontaumoins2%danschaquefonctionpublique; –etcellesquirépondent,parmilespersonnelsconcernésparl’élection,aux critèresdereprésentativitéfixésparl’articleL.133-2ducodedutravail. Cetteloianotammentincitélessyndicatsdelapolice,qui s’étaienthistoriquementdéveloppésdemanièreautonome,àunmouve- mentderattachementauseind’ensemblespluslarges:UNSA-Police, CGC(syndicatsAllianceetSynergie),CGT-FO(SGPN). Ellerestecontestéeparlessyndicatsenphased’implantation denouvellessectionssyndicales,notammentlessyndicatsSUD,mêmesi lajurisprudencedéjàanciennesurl’articleL.133-2ducodedutravailest suffisammentsouplepourpermettreauxorganisationsréellementactives auniveaud’uncorpsdefonctionnairesoudansleressortd’unCTPd’accé- derauxélections1. D’autrepart,l’attributiondesiègespréciputairesdanslestrois conseilssupérieursàcertainesorganisationsquin’ontqu’unefaiblerepré- sentativitédanslafonctionpubliqueestégalementcontestée. Cependant,cesrèglessontsimilairesàcellesenvigueurdans lesecteurprivé,etiln’apasparuutiledelesrediscuter,d’autantquele débatsurlarénovationdescritèresdereprésentativitéestactuellement engagéauniveaunationalinterprofessionnel. Lefonctionnementdesinstances consultatives Iln’estpaspossibledeformulerundiagnosticgénéralsurle fonctionnementdesinstancesconsultatives,tantcelui-ciestdépendantdes contextesextrêmementvariésquicaractérisentchaqueservice,collectivité publique,hôpital,ouministèreconcerné.Enoutreiln’existepasd’évalua- tionsqualitativesnimêmededonnéeschiffréessurlefonctionnementdes différentstypesd’instancesconsultatives.Maisquelques«tendances» généralespeuventêtreidentifiéesencroisantlesregardsportésparles acteurs. Lescommissionsadministrativesparitaires(CAP) Lefonctionnementdescommissionsadministrativesparitaires, oùlesdiscussionsportentsurlagestionindividuelledescarrières2,est considérécommeglobalementsatisfaisant. (1)Deplus,selonunavisrenduparleConseild’Étatle6décembre1999,lerecours spécifiqueprévuparlaloin’estouvertqu’auxsyndicatsdontl’administrationa déclaré la liste irrecevable, et non aux syndicats concurrents. (2)Ainsiquesurlessanctionsdisciplinaireslorsqu’ellessiègentenformationdisci- plinaire.
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L’attachementàcesinstances,garantesdelatransparencedans lagestiondescarrières,estextrêmementfort.Laparticipationàdescomi- tésd’avancementetdedisciplinead’ailleursfiguréparmilespremières revendicationsetlespremièresconquêtesdessyndicats,enréactionau clientélismeetaufavoritismepolitiquequisévissaientauXIXesiècledans lagestiondelafonctionpublique. Certainsresponsablesadministratifsdéplorentcependantque l’administrationaitlaissés’instaurerdanscertainesCAPdesmécanismes s’apparentantàunevéritablecogestiondescarrières,quiaboutissentàsur- valoriserl’anciennetédanslescritèresd’avancement(oumêmeàfaire intervenirl’appartenancesyndicale). Desresponsablessyndicauxsoulignentaucontrairequedans certainscorpsl’administrationnetientcomptedesavisdelaCAPquede manièretrèsmarginale,etquelespositionsprisesenséanceparlesres- ponsablesadministratifssontparfoiscontreditesparlesdécisionssignées ultérieurement. Auseindel’administrationd’État,laquestiondeladéconcen- trationdesCAPprêteaussiàdébats:lacréationdeCAPlocalesdeplein exercice1estindispensablepourdéconcentrervraimentlagestiondesper- sonnels,maissuscitesouventlesréticencesdesorganisationssyndicales quiyvoientunrisquederuptureduprinciped’égalité,mêmesilescondi- tionsposéesparleConseild’État2sontrespectées.Enoutrelegrand nombredecorpsdefonctionnairesetlaconstitutiond’uneCAPpour chaquecorps,principespécifiqueàlafonctionpubliquedel’État,limitent beaucouplespossibilitésdedéconcentration. Lescomitéstechniquesparitaires(CTP) etcomitéstechniquesd’établissement(CTE) Ilssuscitentbeaucoupplusdecritiques. Leurcompétenceconsultativeporteessentiellementsurles questionsd’organisationetdefonctionnementdesservices,demodernisa- tiondesméthodesettechniquesdetravail,surlespolitiquesdeformation etlescritèresderépartitiondesprimes.Danslafonctionpubliquehospita- lièrelescomitéstechniquesd’établissement,dontlacompositionn’est plusparitairedepuis1991,ontunecompétencepluslarge:ilssontaussi consultésobligatoirementsurlesprojetsd’établissementetlesprogram- mesd’investissement,surlebudget,lescomptesetletableaud’emplois, surlesactionsdecoopérationavecd’autreshôpitauxouinstitutions. (1)ParoppositionauxCAPpréparatoires,quiexistentdanscertainscorps,quidon- nent un premier avis avant l’examen des dossiers par les CAP nationales. (2)L’avisduConseild’Étatdu7juillet1990limitelapossibilitédecréerdesCAP auxcorpsdontl’effectiflocalestsupérieurà50agentsconsidérant,qu’endeçàles conditionsnesontpasréuniespourprocéderàl’examendesméritesrespectifsdes agents.
Dansaucunedesfonctionspubliques,lesCTPn’ontofficielle- mentcompétencepourdonnerunavissurlesprojetsd’évolutiondesmis- sionsconfiéesàchaqueservice,mêmesidanslesfaitscessujetsnesont pasabsentsdelaconcertationcarilsonttoujoursdesrépercussionsenter- mesd’organisationetdefonctionnementdesservices. Lefonctionnementdescomitéstechniquesestsouventdominé parleformalismeinstitutionnel,ilssontalorssansvéritablevaleurajoutée pourledialoguesocial.Cettedériveparaîtplusmarquéedanslesgrandes institutions(grandsétablissementshospitaliers,grandesvilles),etdansles CTPministérielsquisontsaisispouravisdetouslestextesmodifiantdes règlesstatutaires.Elleestaussifavoriséelorsquelesélectionsprofession- nellesconduisentàunémiettementdesreprésentationssyndicales,carles organisationssyndicalestendentalorsàutilisercetteinstancepourseposi- tionnerpubliquementlesunesvis-à-visdesautres.LeCTPdevientalors unetribuneoùadministrationetsyndicalistespratiquentlalanguedebois. Lacompositionparitairetendàrenforcerleformalismedeces instances:danslesservicesdel’Étatenparticulier,lesfonctionnaires désignésautitredelaparitéadministrativesontmuetsetvotentde manièremonolithiquepoursoutenirlespropositionsdel’administration, cequiestd’ailleursnormalpuisqu’ilslareprésentent.Uneoppositionde touslessyndicatssetraduitparun«partagedesvoix»,etilsuffità l’administrationdeconvaincreuneseuleorganisationsyndicalepourse prévaloird’un«avisfavorable»ducomitétechniqueparitaire. Bienquelesavissoientpartagéssurl’impactdelaréforme opéréeen1991danslesecteurhospitalier,ilsemblequelasuppressiondu paritarismeaclarifiélefonctionnementdescomitéstechniques,désormais clairementpositionnésentantqu’instancesd’échangesentrelesorganisa- tionssyndicalesetunedirectionresponsableappeléeàjustifierseschoix etàfairel’effortdeconvaincresesinterlocuteurs.C’estlaconclusionà laquelleestparvenuungroupedetravailnationalconstituéen1999parle ministèredel’EmploietdelaSolidarité1. Maisleparamètreessentielquidéterminel’efficacitédudia- loguesocialdanslechampdecompétencedescomitéstechniquessesitue enamontdeleursréunions;demanièreunanime,l’importancedes contactsréguliershorsinstitutionsestsoulignée:lestoursd’horizonbila- téraux,lesconsultationsinformelles,lesgroupesdetravailouréunions préparatoiresquipermettentd’organiserlepartagedesinformationsetla réflexionenamontdesconsultationsofficielles,sontreconnusindispensa- blespourdonnercorpsaudialoguesocialetpermettreuneconcertation véritable,voireunequasi-négociationsurlesprojetsderéforme. (1)Groupedetravailnationalsurla« modernisationdel’organisationetdufonction- nementinternedel’hôpital »,présidéparJean-PaulDarnis,inspecteurgénéraldes affaires sociales.
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Dèslorsquecedialogueinformelaeulieu,laréunionformelle desinstancesprenddusenscommeuneétapenécessaired’expressionoffi- cielleetpubliquedespositionsrespectives;aucontrairesicedialoguen’a paseulieu,laréunionduCTPouduCTEn’apporteauxsyndicatsqu’une informationsurdesdécisionsdéjàarrêtéesparl’administration;vuepar l’administration,elleestune«grandmesse»inutileetquiralentitson action.Ceciestparticulièrementnetsurlessujetsquinécessitentdespro- cessusdedécisionscomplexes,parexemplelesréformesstatutairesettou- teslesréformesayantdesincidencesbudgétaires;lesarbitragesinternes etexternes1onteneffetnécessairementdéjàeulieuaumomentoùlepro- jetestsoumisàl’avisducomitétechniqueetleprésidentducomitén’a plusdevéritablemargedemanœuvrepourprendreencomptelesremar- quesexpriméesenséance. Ilconvientenfind’évoquer,danscettelistedecritiquesconcer- nantlesCTP,lesproblèmesdereprésentativitéliésàleurmodedeconsti- tution;cesproblèmessontdéveloppésinfracarilssontspécifiquesàla fonctionpubliqued’État. Lescomitésd’hygièneetdesécurité(CHS) Lafonctionpubliquehospitalièrerelève,dansledomainede l’hygièneetdelasécurité,desdispositionsducodedutravail;depuis 1982,touslesétablissementsoccupantaumoins50agentsontdoncun comitéd’hygiène,desécuritéetdesconditionsdetravail(CHSCT)com- posédereprésentantsdespersonnelsmédicauxetnonmédicauxetprésidé parledirecteurdel’établissement.Lorsquelesreprésentantssyndicauxs’y investissent,cesinstancesetlesgroupesdetravailquienémanentjouent unrôleactif,trèsutilecomptetenudel’importancedesrisquesprofession- nelsdanslecontextehospitalier.Toutefois,ilexistedesrisquesdechevau- chementetdesproblèmesd’articulationentreleCHSCTetleCTEsurles questionsd’organisationdutravail. Danslafonctionpubliqued’Étatetdanslafonctionpublique territoriale,lesquestionsd’hygièneetdesécuritérelèvent(commelespro- blèmesrelatifsauxconditionsdetravail)delacompétencedesCTP;des comitésd’hygièneetdesécurité,structuresplusspécialisées,peuventêtre crééspourlesassisterdanscedomaine.LacompositiondesCHSestpari- tairedanslafonctionpubliqueterritoriale,maisdanslafonctionpublique d’Étatlenombredesreprésentantsdupersonnelestsupérieuraunombre dereprésentantsdel’administration. Leprotocolerelatifàl’hygièneetàlasécuritédanslafonction publiquedel’Étatsignéle28juillet1994aconservélacompétencedes CTPenmatièred’hygièneetdesécurité.Silethèmedesconditionsdetra- vailcontinuedereleverdirectementdesCTP,lacréationdeCHSchargés delesassisterdansledomainedel’hygièneetdelasécuritédevientplus (1)Exemple:arbitragesinterministérielspourl’État,accorddel’agencerégionale de l’hospitalisation pour les hôpitaux.
(1)Cf.protocolerelatifàl’hygièneetàlasécuritésignéle28juillet1994entrele gouvernement et six organisations syndicales, et décret du 9 mai 1995.
systématique.Enparticulier,lacréationd’unCHSestdevenueobligatoire auprèsdechaqueCTPrégionaloudépartemental. Leprotocoleacherchéégalementàaméliorerl’actiondes CHS,notammentenprécisantleurchampdecompétences,eninstituant cinqjoursdeformationpourlesreprésentantsdupersonnelauseindes CTPetCHSdel’Étatautitredel’hygièneetdelasécurité1,enorganisant undroitd’accèsauxlocauxpourlesmembresduCHS,etlapossibilitéde demanderàl’administrationdefaireappelàunexpertagréé«encasde risquegrave,révéléounonparunaccidentdeservice,oudemaladieà caractèreprofessionnel».Cesdispositionsontététransposéesàlafonc- tionpubliqueterritorialeparledécretno2000-542du16juin2000. L’impactdelamiseenœuvredeceprotocoledanslesservices del’Étatetdesesétablissementspublicsadministratifsn’apasfaitl’objet jusqu’àprésentd’uneévaluationqualitative. Laparticipationetl’expressiondirectes desagents L’information,l’écouteetlaconsultationdirectesdesagents sontpartieintégrantedu«dialoguesocial».Lestatutgénéralnerégle- mentepascedomaineparticulier,endehorsdudroitreconnuàtoutagent departiciperdurantsesheuresdeserviceetsanspertedetraitement,àune réunionmensuelled’informationsyndicaled’uneduréed’uneheure. Danslecadredufonctionnementnormaldesservices,lespos- sibilitésd’expressionetdeparticipationdesagentsdépendentbeaucoupde laqualitédumanagementdeproximité,delaclartédespolitiquesdéfinies auniveauplusglobal(État/ministère,établissementhospitalier,collecti- vitéterritoriale)etdeleurcohérenceaveclesobjectifsopérationnels. L’insuffisancedescompétencesetdesméthodesmanagerialesdansla fonctionpublique,soulignéepardenombreuxtravaux,estcertainementun desfreinsmajeursàl’améliorationdudialoguesocial,qu’ils’agissedes relationsdirectesaveclesagentsoudelagestiondesrelationsformelleset informellesaveclesorganisationssyndicales.Ilestcependantindéniable quedenombreuxprogrèssontencours,notammentàtraversuneplus grandeattentionportéeàlacommunicationinterneauseindesservices,et àlarecherchedeméthodesplus«participatives»pourlaconduitedepro- jetsdechangementimportants(démarchesqualité,projetsdeservice...). Danslesecteurhospitalier,laloidu31juillet1991acherchéà organiserdesformesdeparticipationdirectedesagents:elleanotamment créélacommissionduservicedesoinsinfirmiersetlesconseilsdeservice, etdéfinipourlesagentsnoncouvertsparcesconseilsundroitàl’expres- siondirecteetcollectivesurlecontenuetl’organisationdeleurtravail.Le rapportdugroupedetravailsurlamodernisationdel’organisationetdu fonctionnementinternedel’hôpitalmontrequecesnouvellesinstances n’ontpasencoretrouvéunpositionnementlégitimeauseindel’hôpital, pourdifférentesraisons2,etenparticulierquelamajoritédeschefsdeser- vicen’ontpasconstituédeconseildeservice.Ilpréconisenotammentla formationaumanagementdeschefsdeserviceetdescadresinfirmiers. (2)NotammentlepérimètretroplimitédesCSSIetlacompositionpartirageausort.
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Dansladéfinitionetlagestiondechangementsayantdesréper- cussionsfortesetdirectessurlesconditionsdetravaildesagents,ladirec- tioncommelesreprésentantssyndicauxontbesoindeplusenplusde réunirdesélémentsprécisd’analysesurlesaspirationsetlesopinionsdes agentsdirectementintéressés.Diversestechniquespeuventêtreutilisées pourcefaire:techniquesd’enquêtesessentiellement,maisaussiouverture de«forums»surlesréseauxintranetouorganisationdeconsultations référendaires.Onpeutendonnerquelquesexemplesrécents: –lecadrenationald’aménagementetréductiondutempsdetravaildu ministèredel’EmploietdelaSolidarité,quiprévoitl’organisationd’un référendumdanslesservicesdisposantd’uncyclehebdomadaireinférieur aucyclede38h30prévunationalement; –l’utilisationdel’intranetduministèredel’Intérieurpourlapréparation desassisesnationalesdespréfectures; –l’organisationd’unréférendumàlaCaissedesdépôtsetconsignations parquatresyndicatsopposésauprojetd’accordsurl’aménagementetla réductiondetempsdetravail. Lesorganisationssyndicalesressententégalementlanécessité derechercherunmeilleurcontactavecleurbase,dansuncontextemarqué parleseffetsdeladésyndicalisation,lanécessitéde«professionnaliser» desmilitantspermanentsetlesdifficultésrencontréespourorganiserles allers-retoursentrefonctionssyndicalesetfonctionsprofessionnelles. L’utilisationdesintranetsparlesorganisationssyndicalesestundessujets actuelsdudialoguesocial;encequiconcernel’État,desrecommanda- tionsinterministériellesontétérédigéesenconcertationaveclesorganisa- tionssyndicalesetdiffuséesenjuin2001,etchaqueministèreaétéinvitéà rédiger,surcettebase,unecharted’utilisationdestechnologiesdel’infor- mationetdelacommunicationparlesorganisationssyndicales1.
Respecter la spécificité de la fonction publique
Lestatutgénéraldesfonctionnairestrouvesajustificationpre- mièredanslavolontédelapuissancepubliqued’assurerlebonfonctionne- mentdesservicespublics. Danslatraditionfrançaise,l’administrationetlesfonctionnai- resquilacomposentontunrôlefondamentalàjouer,nonseulementpour contribueràlaconceptionetàlamiseenœuvredespolitiquespubliqueset pourfairefonctionnerlesservicespublics,maisaussipourassurerla continuitéetgarantirlerespectdeprincipesfondamentauxduservice public,telsquelesprincipesd’égalité,deneutralitéetde«mutabilité» (adaptationauxbesoins).Laspécificitédecettesituationetdecesmis- sionsjustifientquelesagentssoientplacésparrapportàleursemployeurs publicsdansunesituationdifférentedecellequ’ontvis-à-visdeleurs employeurslessalariésdusecteurprivé.Danscecadres’estaffirméle principeselonlequellesfonctionnairessontplacésdansunesituationsta- tutaireetréglementaire. L’attachementaustatutsejustifieaussiparsonapporthisto- riquedanslastructurationdel’administrationfrançaise:ilapermisdecla- rifierlesdroitsetobligationsdesfonctionnaires,d’accroîtrela transparencedesconditionsd’emploietdeconsoliderunefonction (1)Comité interministériel pour la réforme de l’État du 15 novembre 2001.(...)
publiquedontleprofessionnalismeestreconnu,etquicontribueàlacohé- sionsocialeparl’égalitédetraitementgarantieauxfonctionnairesdans leurcarrièreetàtouslescitoyenspourl’accèsauxemploispublics. Lesorientationsproposéesparcelivreblancs’inscriventdans lafidélitéauxprincipesdustatutdelafonctionpublique,etdoncaucarac- tèrestatutaireetréglementairedelasituationdesfonctionnaires.Pour autant,danslamesureoùl’absencedeportéejuridiquedesaccordscon- clusentrel’autoritéadministrativeetlesorganisationssyndicalescontrarie aujourd’huil’aspirationàdesrelationssocialesfaisantunepluslargeplace àlanégociation,cettequestionn’apasétééludéemaisaucontraireappro- fondiepourrechercherunevoiedesolutionpréservantlaspécificitédela fonctionpublique. Lestextesdudébutdesannéesquatre-vingtontmisenplaceun systèmed’ensembledelafonctionpublique,quiintègrenonseulementla fonctionpubliquedel’État,maisencorelesfonctionspubliqueshospitalière etterritoriale.Cetteconstructionsejustifieparl’existencedeprincipescom- munsgouvernantlesrapportsentrelescollectivitéspubliquesetleurs agents,etparlesoucid’assurerunecertaineégalitédetraitemententreces derniers.Ellesematérialise,encequiconcernelesrémunérations,parla fixationd’unebasedecalculcommune,lavaleurdupointd’indice,dontles évolutionss’appliquentàl’ensembledespersonnelsdestroisfonctions publiques.Commeonl’avusupra,l’enjeufinancierdelarevalorisationdu pointd’indiceesttrèslourd,cequigénèreuncontexteparticulièrementdif- ficilepourlanégociationsalarialedanslafonctionpublique.Cependant, personneneproposeaujourd’huideromprecetteliaisonentrelestroisfonc- tionspubliques,etc’estdoncenrespectantcecadrequ’ontétérecherchées desvoiesd’améliorationsusceptiblesdemieuxcirconscrirelesenjeuxdu dialoguesocialcommunauxtroisfonctionspubliquesetdemettreenplace lesformulesadéquatesàleurtraitement.
Apprendre à conduire les mutations nécessaires
Lafidélitéauxprincipesnesignifiepasimmobilisme,bienau contraire.L’aptitudeàconduirelesadaptationsvoirelesmutationsnéces- sairesdevientuncritèredéterminantdel’efficacitédumodèlefrançaisdu servicepublic,etdoncpourlemoyenterme,desapérennité.Aujourd’hui plusqu’hier,l’administrationetlesservicespublicsdoiventdémontrer leurcapacitéàfairevivreleprincipefondateurde«mutabilité»pour s’adapterenpermanenceàl’évolutiondesbesoins. Certainspensentqueledialoguesocialaveclesfonctionnaires etleursorganisationsnepeutêtrequ’unfreinauchangement,etqu’iln’est pasenvisageablederénoveretd’adapterlesservicespublicsenyassociant lesagents.Celivreblancreposesurlaconvictioninverse:l’aptitudeau changementnesedécrètepas,ellenepeutseconstruirequ’aveclesagents33/37
eux-mêmes, en prenant appui sur un dialogue social renouvelé. Cela sup-pose clarté et continuité dans l’affirmation des objectifs et de la stratégie de changement, mais aussi dans le dialogue avec les représentants du per-sonnel ; celui-ci ne saurait être octroyé par l’administration et utilisé au gré des circonstances ; il doit devenir plus régulier et plus responsable, et pour cela donner progressivement une place plus grande à la négociation.
Cette conviction inspire les propositions présentées dans la troisième partie, qui cherchent en particulier à tenir compte d’évolutions actuelles importantes pour l’avenir de la fonction publique.
Le dialogue entre l’employeur public et ses agents devra de plus en plus se référer explicitement aux attentes des citoyens, contribuables et utilisateurs des services publics ; ceux-ci souhaitent non seulement le meil-leur service au moindre coût, mais demandent aussi désormais à être infor-més, consultés, associés à la définition des réformes et aux évaluations.
Les attentes des agents publics eux-mêmes et de leurs organisa-tions pèsent dans le sens d’une conception moins « hiérarchique » des rela-tions internes à l’administration, d’un meilleur partage de l’information, de méthodes associant directement le plus grand nombre possible d’agents aux réflexions sur les projets de réforme, d’une place plus grande de la négociation pour la détermination des conditions du travail.
La « réforme de l’État », la modernisation du service public hos-pitalier et des services publics locaux, ont et auront des conséquences importantes sur les missions et l’organisation, donc sur le travail des agents.
Il est évident en particulier, que la réforme des procédures bud-gétaires opérée par la loi du 1eraoût 2001 aura des conséquences fortes sur les méthodes de gestion publique, et qu’il faut donc envisager dès mainte-nant ses répercussions sur l’organisation et la conduite du dialogue social dans la fonction publique de l’État.
De même, l’importance de la gestion des ressources humaines pour l’efficacité des services est reconnue depuis plus de dix ans ; pourtant la fonction ressources humaines souffre encore d’un déficit de stratégie et de professionnalisme, et n’implique pas suffisamment l’encadrement de proximité. Conjuguer le respect des principes fondateurs du statut de la fonction publique avec une gestion plus dynamique, plus personnalisée, plus motivante, constitue sans doute un enjeu central du dialogue social dans les prochaines années.
Les perspectives démographiques invitent à des réflexions de portée stratégique sur la gestion prévisionnelle des emplois, les méthodes de recrutement, la formation initiale et continue, la gestion des carrières et de la mobilité au sein des fonctions publiques.
Enfin, le partage de l’information et de la réflexion sur les conséquences potentielles de la construction européenne et sur la gestion des fonctions publiques de nos partenaires européens deviendra aussi natu-rellement un sujet incontournable pour le dialogue social dans la fonction publique française.
C’est en tenant compte de l’ensemble de ces évolutions qu’ont été élaborées les propositions développées dans la troisième partie.
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Wiki territorial - CNFPT- 13 septembre 2012