publique
La classification des dépenses et les systèmes de comptabilité publique sont en cours d’adaptation afin de faciliter l’application de BPP. Pour 13 des 15 pays ayant participé à l’enquête de CABRI, sept ont indiqué avoir mis en place un nouveau plan comptable (PC) comme mesure préparatoire à l’opérationnalisation de BPP. Au Bénin, le PC existant a été 36 Les nouveaux rôles et nouvelles responsabilités pourraient être pré-cisés dans le règlement qui complète les dispositions des nouvelles LBO/
Lois de finances publiques.
Nombre de personnes interrogées 12
Figure 4 : Activités de renforcement des capacités entreprises pour améliorer le système de BPP
Source : Enquête sur le système de BPP, CABRI, novembre 2012
Séances
de BPP et 46 pour cent avaient fait quelques progrès ou, du moins, avaient pris des mesures initiales vers la mise en œuvre de BPP. Près de 35 pour cent n’avaient pas encore débuté la mise en œuvre de BPP, bien que plusieurs pays s’étaient engagés à démarrer les réformes en matière de BPP dans un proche avenir (voir la Figure 5).
Figure 5 : État d’avancement des réformes de BPP dans les 54 pays africains, fin 2012
réussite est atteint lorsque le pouvoir législatif s’approprie les BP et que ceux-ci sont exécutés, évalués et que l’on en rend compte dans les rapports annuels de performance qui décrivent les résultats financiers et non financiers de performance par rapport aux projections dans le budget ex ante. Un système de BPP à part entière, dans ce contexte, est un système dans lequel les CDMT sont également axés sur les programmes et les prévisions à moyen terme des dépenses totales ne sont pas ignorées lorsqu’un nouveau cycle budgétaire débute. En outre, un système de BPP à part entière exige que l’on rende compte des raisons pour lesquelles les objectifs de performance n’ont pas été atteints ou ont été dépassés, ainsi que des ressources effectives utilisées dans chaque programme. Ces critères placent la « réussite » de BPP à un niveau très exigeant. Même les pays disposant de systèmes de BPP avancés pourraient avoir des difficultés à remplir l’ensemble des critères.
Afin d’évaluer dans quelle mesure les pays africains ont mis en place leurs systèmes de BPP, les critères propres à un BPP entièrement opérationnel ont été progressivement revus à la baisse. Ainsi, sept catégories en découlent qui permettent d’évaluer l’état d’avancement de la mise en place de BPP (voir le Tableau 10).
Sur la base de l’enquête du Partenariat budgétaire international, des rapports du Programme d’examen des dépenses publiques et d’évaluation de la responsabilité financière (PEFA), des sites Internet du ministère des Finances et autres sources d’informations, les 54 pays ont été classés à l’aide des critères susmentionnés (consulter l’Annexe 4 pour plus de détails). Fin 2012, aucun pays africain n’avait rempli les critères exigeants du système de BPP entièrement opérationnel. Près de 19 pour cent des pays africains avaient enregistré des avancées considérables vers la mise en œuvre
Tableau 10 : Catégories de l’état d’avancement du système de BPP Aucune
expliqués ex post X X
Objectifs de budget annuel ou le CDMT
Aucune réforme en matière de BPP à ce jour
Engagement à entreprendre des réformes en matière de BPP à l’avenir Début de réformes en matière de BPP Réalisation de certains progrès vers la mise en œuvre du système de BPP
15%
Réalisation de progrès
considérables vers la mise en œuvre du système de BPP
Mise en place du système de BPP opérationnel
Système de BPP à part entière
A
4
que les pays anglophones mettent en place une forme de disposition budgétaire qui tient compte de la performance : 75 pour cent des pays interrogés ont noté que, bien que les données de performance soient importantes, elles ne déterminent pas nécessairement la quantité de ressources affectées.
Si l’on compare le classement ci-dessus aux 31 pays figurant dans la Figure 2 (État de préparation pour la mise en œuvre du système de BPP), on distingue huit groupes de pays. Ceux qui :
• sont prêts ou presque prêts pour un système de BPP et qui ont réalisé des progrès importants dans la mise en œuvre du système de BPP (Maurice et l’Afrique du Sud) ;
• sont presque prêts pour le système de BPP et qui ont réalisé des progrès importants dans la mise en œuvre du système de BPP (l’Éthiopie, le Kenya, le Malawi, le Mozambique et l’Ouganda) ;
• font des progrès importants dans la mise en œuvre du système de BPP malgré qu’ils soient tout juste prêts (la Tanzanie), voire pas prêts (le Liberia) ;
• sont presque prêts pour le système de BPP et qui ont réalisé quelques progrès ou des avancées limitées dans la mise en œuvre du système de BPP (le Botswana, le Burkina Faso, le Cap-Vert, le Maroc, le Rwanda et la Tunisie) ;
• sont tout juste prêts (voire pas prêts) pour le système de BPP mais qui ont néanmoins réalisé certaines avancées dans la mise en œuvre du système de BPP (le Ghana, le Mali, le Niger, São Tomé et Principe, le Sénégal et la Zambie) ;
• sont presque prêts pour le système de BPP mais qui ont à peine commencé la mise en œuvre (les Seychelles) ;
• sont tout juste prêts, voire pas prêts, pour le système de BPP mais qui ont commencé à mettre en œuvre le système de BPP malgré tout (le Bénin, le Burundi, la RDC et la Sierra Leone) ; et ,
Bien que l’état d’avancement de la mise en œuvre de BPP en Afrique fluctue beaucoup, il existe des tendances communes dans certaines régions. Dans les pays francophones, la nature du système de BPP mis en place est relativement uniforme. Ceci est dû au fait que les organisations régionales (UEMOA et CEMAC) et d’autres pays exigent l’adoption de crédits annuels axés sur les programmes et la présentation de rapports annuels de performance pour chaque programme budgétaire. Ceci reflète en partie l’influence des conseillers francophones extérieurs qui sont particulièrement au fait des réformes de BPP adoptées en France depuis 2011. En outre, la formation externe des fonctionnaires africains (et maghrébins) francophones a eu lieu presque exclusivement en France. À compter de la fin de l’année 2012, les pays francophones étaient davantage groupés dans les catégories « démarrage imminent », « en démarrage » ou
« quelques progrès » que les pays anglophones. Certains pays lusophones ont également réalisé des progrès encourageants dans la mise en œuvre de BPP (voir le Tableau 11).37
Pour les pays qui disposent du système de BPP opérationnel ou ceux qui ont réalisé des avancées importantes, l’évolution de leur système de BPP semble être dotée d’une structure qui est adaptée aux dispositions constitutionnelles, institutionnelles et organisationnelles locales. L’enquête de CABRI de 2012 indique 37 Le classement des 54 pays est provisoire dans la mesure où il existe plusieurs incertitudes. Diverses mises en garde concernant la Figure 5 et le Tableau 11 figurent à l’Annexe 4. Il se peut, notamment, qu’existe un manque d’uniformité parmi les pays et leurs réponses aux quatre ques-tions clés de l’enquête du Partenariat budgétaire international. En outre, le nombre de questions liées au système de BPP dans cette enquête est relativement bas. Concernant les 25 pays pour lesquels il n’existe qu’une quantité limitée de données sur les systèmes de BPP, le risque d’un classement erroné est accru. De même, il existe des différences entre les pays au sein des catégories. Par exemple, dans la 5e colonne (« importantes avancées »), il est possible que l’Éthiopie et le Kenya se rapprochent davantage d’un « système de BPP opérationnel » que les six autres pays de cette colonne.
Tableau 11 : État d’avancement des réformes en matière de BPP dans les 54 pays africains37 Aucune réforme en
Début de réformes en
matière de BPP Réalisation de progrès vers la mise en œuvre
centrafricaine Algérie Angola Éthiopie Maurice
Îles Comores Tchad Burundi Bénin Kenya Afrique du Sud
Érythrée République du Congo Cameroun Botswana Liberia
Libye Côte d'Ivoire Cap-Vert Burkina Faso Malawi
Somalie Guinée équatoriale RDC Ghana Mozambique
Soudan Gambie Égypte Mali Namibie
Soudan du Sud Guinée Gabon Mauritanie Tanzanie
Swaziland Guinée-Bissau Lesotho Maroc Ouganda
Madagascar Nigeria Niger
Seychelles Sierra Leone Rwanda
Togo Tunisie São Tomé-et-Principe
Zimbabwe Sénégal
Zambie
CABRI de 2012 appliquent un plafond au nombre de programmes par ministère. Ces plafonds varient entre quatre au Bénin et dix au Congo-Brazzaville et au Mali.
En ce qui concerne le chiffrage des programmes, la majorité des 15 pays ayant participé à l’enquête de CABRI effectue des estimations de coûts en fonction des salaires, des frais généraux, des biens et services et des dépenses en capital. Toutefois, il est rare que les frais généraux soient affectés à différents programmes au sein d’un même ministère. Au Rwanda, par exemple, chaque programme intègre le coût des biens et services et des dépenses en capital. Le coût des salaires et des frais généraux est pris en compte dans des programmes distincts. Toutefois, en 2012, la structure de coûts des programmes était en cours de révision afin de pouvoir intégrer l’ensemble des coûts.