Actualisation des fonctions du langage dans le langage politique

O crescimento acelerado do turismo em áreas protegidas tem gerado inúmeros debates e posturas divergentes quanto às dificuldades concretas tanto de integrar as políticas públicas do turismo quanto as políticas públicas de gestão ambiental com as políticas públicas de controle de uso e ocupação do solo. De um modo geral, essas políticas têm se mostrado conflitantes e, teoricamente, visam a conciliar os interesses econômicos, com a preservação e a conservação ambiental, considerando os interesses das populações locais, com o objetivo de reduzir os impactos negativos sobre o meio ambiente, como também manter essas populações no seu lugar de origem (Gomes & Cavalcanti, 2011, p. 3).

Tal crescimento decorre de um movimento existente na sociedade atual que evidencia os elementos da natureza, partindo do pressuposto de coexistência econômica e ambiental, revelando a potencialidade de determinados espaços como as unidades de conservação, que por dispor de condições privilegiadas, constituem-se em áreas bastante atrativas para a realização de atividades como o turismo principalmente para o turismo ecológico e suas derivações, absorvendo transformações significativas ao passo em que pode ser intensificado gradativamente o fluxo de visitantes/turistas e consequentemente o consumo dos seus recursos naturais.

Nesse sentido, a estruturação do turismo em UC’s configura um cenário de alterações paisagísticas e socioambientais decorrentes da atuação antrópica constante, pondo em risco ambientes ecologicamente frágeis e alertando para a necessidade de uma visão mais focada para o processo de planejamento integrado da atividade junto a gestão ambiental e do uso e ocupação do solo, com a finalidade de ordenar as ações humanas. Para Boo (1992) os impactos negativos provocados pelo turismo em áreas protegidas devem-se ao fato da grande maioria dessas áreas não estarem preparadas para esta nova corrente de consumidores. Muitas dessas áreas não foram planejadas e designadas como lugares turísticos, além disso, faltam recursos e pessoal qualificado para satisfazer as demandas decorrentes do crescimento de visitantes nas áreas protegidas.

No caso das Áreas de Proteção Ambiental, que são mais flexíveis em relação ao uso e ocupação do solo e à prática de atividades econômicas do que outros tipos de UC’s, os desafios multiplicam-se visto a possibilidade de diferentes incorporações e interesses sob o território, concomitante ao fato de que o regime de propriedade fundiária da terra não exige desapropriação do interior da unidade, isto é, admitem a permanência das comunidades locais, tornando-se um fator adicional complexo na

dinâmica de planejamento e de gestão das áreas, como explicita Bensusan (2006, p. 27):

A questão das populações humanas residentes nas unidades ou em seu entorno é um dos grandes desafios das áreas protegidas. Infelizmente, o conflito, a expulsão e a realocação das populações que vivem dentro dos limites das áreas protegidas e o convívio difícil tem sido a regra desde o estabelecimento das primeiras áreas protegidas do ocidente. Somente nos últimos anos, os gestores das unidades de conservação passaram a adotar uma estratégia de aproximação e busca de alianças com populações, mas há ainda um longo caminho a ser percorrido, na imensa maioria dos casos.

Na busca por superar essa situacionalidade, observa-se constantes discursos acerca de um desenvolvimento “que se auto sustente, através da preocupação com a capacidade de suporte da natureza, transferindo a noção de desenvolvimento econômico para uma visão mais geral que inclua a natureza, as sociedades, as culturas” (Figueiredo, 1999, p.36), porém, sejam claras as tendências globais de desencontro a esse universo.

Como suporte legal para definir os limites e normas de condução nessas áreas, foi criado no Brasil o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, sob a Lei nº 9.985/2000, como principal instrumento norteador para a gestão em UC’s, documento no qual descreve as áreas protegidas como sendo “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo poder público com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”. Em seu art. 7, essa lei estabelece os grupos de unidade de uso sustentável, no qual o objetivo é compatibilizar a conservação com o uso sustentável dos recursos naturais, e o grupo de uso integral que admite o uso indireto dos recursos (SNUC, 2000).

Associados à aplicabilidade do SNUC, estão os planos de manejo e o zoneamento ecológico, fundamentais para atender as necessidades de operacionalização particulares de cada tipo de unidade no que diz respeito a seu planejamento e gestão, considerando seus limites e possibilidades. Segundo o art. 2º, inciso XVII da lei do SNUC, o plano de manejo é um documento técnico fundamentado nos objetivos gerais de uma UC, a partir do qual se estabelece o zoneamento e as normas que devem presidir o uso da terra, dos recursos naturais e a implantação de uma estrutura física necessária à gestão da unidade (SNUC, 2000). De forma complementar, no âmbito do turismo, algumas iniciativas contribuíram direta ou indiretamente para uma melhor orientação do fenômeno no meio ambiente, auxiliando

para uma noção mais clara de como ordenar e gerir a atividade em áreas diferenciadas como as UC’s, a partir de documentos como os Planos Nacionais de Turismo (versões 2007 - 2010 e 2013 – 2016), o PRODETUR-NE, os Planos de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável (PDITS), e o Programa para o Desenvolvimento do Ecoturismo na Amazônia (PROECOTUR).

No tocante ao processo de aplicabilidade desses instrumentos de gestão, tem-se observado na prática que o discurso, isto é, as disposições descritas nos documentos legais difundidas como base de orientação, são constantemente negligenciadas diferindo-se do real cotidiano perpassado nessas áreas, onde o turismo como agente transformador dos espaços pode tanto aproximar como distanciar o alcance da práxis do desenvolvimento aos enfoques conservacionistas, sendo então, um fator condicional para a efetividade destes instrumentos, não obstante seja preciso considerar que o aspecto da vontade política também implique numa maior burocratização quanto a realização de ações no contexto das unidades.

O mesmo vem ocorrendo com as APA’s, em função de suas características peculiares que até o momento, ainda não se consolidaram como um instrumento eficaz de políticas governamentais sociais e de conservação, como complementa Pádua (1997, p. 222), afirmando que:

Por serem de uso direto dos recursos naturais e na grande maioria em mãos de particulares, sem definições claras de gestão, vêm servindo muito mais como um instrumento político demagógico e propiciando que o leigo não consiga diferenciar uma unidade de conservação de uso indireto, com uma de uso direto, ou uma em que as terras fiquem em mãos de particulares. Se elas fossem estabelecidas com zoneamentos claros e se previssem um sistema de gestão adequado, do qual participariam as lideranças locais e os proprietários das terras inclusas em seus limites, poderiam funcionar adequadamente.

Nesse contexto, nas APA’s em que o turismo se constitui como a principal fonte econômica, a estruturação de cenários desordenados torna-se mais propositiva uma vez que os objetivos de conservação e as garantias de manutenção da qualidade de vida das populações residentes são postas em segundo plano. Nos casos em que estas áreas formam um mosaico de UC’s, em função da proximidade territorial de diferentes categorias, o êxito do planejamento e da gestão do turismo recai sobre a dependência de integração e alinhamento entre os objetivos, as políticas públicas e a capacidade operacional do órgão executor, com destaque para os conselhos gestores das unidades.

Nesse sentido, o exercício do planejamento por si só, exige a capacidade de realização assertiva nos prognósticos das atividades trabalhadas, quanto às ações e

práticas que se fazem necessárias antes e durante os processos, de forma que a partir disso, a gestão futura possa compatibilizar os feitos obtidos e convergir para desempenhos mais satisfatórios. Assim, “um bom planejamento do turismo requer uma profunda pesquisa social onde toda e qualquer tentativa de neutralidade seria um desrespeito para com os sujeitos que necessariamente fazem parte desse processo” (Barreto, 1995, p. 13).

Corroborando com essa perspectiva, Souza (2010, p. 46) destaca:

Planejar significa tentar prever a evolução de um fenômeno ou, para dizê-lo de modo menos comprometido com o pensamento convencional, tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra prováveis benefícios. O planejamento é a preparação para a gestão futura buscando evitar ou minimizar problemas e ampliar margens de manobra; e a gestão é a efetivação, ao menos em parte (pois o imprevisível e o indeterminado estão sempre presentes, o que torna a capacidade de improvisação e a flexibilidade sempre imprescindíveis), das condições que o planejamento feito passado ajudou a construir).

Assim, as APA’s como ferramenta de gestão abarcam o quesito participação como um dos principais pilares para seu desenvolvimento onde a partir de uma condução adequada do seu planejamento e gestão, podem oportunizar a criação de instâncias formais de cogestão da unidade, a partir de seus conselhos gestores, ampliando o processo de governabilidade no espaço regional onde a unidade está inserida.

Por outro lado, a persistência subliminar dos conceitos de planejamento inerentes ao modelo ‘clássico’ de unidade de conservação termina por levar à reprodução dos conflitos (Roper, 2002), que podem surgir por diferentes motivações como a inclusão de núcleos urbanos provenientes da expansão da atividade turística, falta de acesso às informações e a tomada de decisões por parte dos residentes locais etc.

Para tanto, no intuito de compreender com maior propriedade essas complexidade, é que se parte a seguir para uma maior discussão acerca das relações de poder que se estabelecem em espaços como as APA’s, enfocando suas consequências e desdobramentos quando associados à dinamicidade de atividades como o turismo.

3.2 ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL: CONFLITOS E RELAÇÕES DE