Une action publique fondée sur un modèle causal : les hypothèses causales d’effets

Une politique comprend un ensemble d’actions et de « non actions » afin de proposer des alternatives à des contextes existants ou à des modes de conduite. Cela relève d’une intention qui exprime rationnellement la finalité de la politique publique. Suivant cette logique, les postulats normatifs s’effacent progressivement face à des postulats factuels permettant de légitimer les politiques publiques selon des hypothèses causales. Cette logique causale se trouve d’ailleurs renforcée par l’utilisation de statistiques et d’instruments qui formatent des systèmes d’interprétation causaux grâce à des calculs scientifiques de moyennes et de régularités (Desrosières, 1993). Ainsi, dans leur logique causale du type « si… alors… », les politiques publiques postulent d’une manière plus ou moins implicite trois éléments: un état de condition désiré, une condition présente supposée et un ensemble de moyens pour changer, dans le futur, la condition présente ou la préserver si elle est menacée (Gibert, 1986; Thoenig, 2006).

Nous présenterons dans un premier temps le processus séquentiel d’une politique publique (2.1). Selon une logique d’impact sur la société, les politiques publiques visent à mettre en œuvre ces moyens afin que la situation présente s’oriente vers une situation désirée (2.2).

2.1 - Le processus séquentiel d’une politique publique : les hypothèses causales à l’origine de la mise en œuvre d’une politique publique

Le cycle d’une politique publique est un processus qui s’inscrit dans le temps politique. Ce cycle récurrent se caractérise par différentes étapes qui s’enchaînent de manière linéaire et séquentielle. Il a été proposé pour la première fois par Laswell avec une carte conceptuelle des 7 moments de la vie d’une politique publique : intelligence, promotion, prescription, invocation, application, terminaison et évaluation (Lasswell et al., 1951). Une nature moins linéaire du processus de politique publique le représente également par les 6 « p » du cercle des politiques publiques (Hardee et al., 2004). Une politique publique serait alors la combinaison de problèmes, d’individus, de processus, de coût, d’actes et de programmes de performance. Ces différentes approches processuelles se rejoignent sur la définition d’un problème politique faisant l’objet d’un traitement par le biais d’applications ou

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d’actes dont les effets sur la résolution du problème initial seront ensuite évalués à l’aide de programmes de performance. Dès 1970, ce processus a été précisé et formalisé par Jones avec une approche séquentielle en cinq étapes: la mise sur agenda, 1'élaboration et la légitimation de solutions, la mise en œuvre, 1'évaluation, la terminaison (Jones, 1970).

Ces approches circulaires, cycliques et linéaires proposent différents angles d’analyse du processus d’une politique publique. L’intérêt de la représentation linéaire séquentielle se situe dans sa capacité à identifier le rôle central des instruments de l’action publique au cœur de ce processus. Ils constituent en effet le chaînon central qui relie les modèles causaux et d’évaluation. Nous retiendrons l’approche linéaire et cyclique proposée par Parsons et Knoepfel comme un cadre d’analyse permettant de caractériser les différentes phases récurrentes des politiques publiques allant de l’émergence et de la perception d’un problème à son évaluation, puis à sa terminaison (Figure 1) (Parsons, 1995; Knoepfel et al., 2001). Cette approche séquentielle permet de distinguer clairement une phase amont de la politique publique qui va se concrétiser par l’élaboration et la mise en œuvre d’un programme politico-administratif regroupant les instruments des politiques publiques. Elle permet également de distinguer une seconde phase « aval » de la politique publique qui va s’intéresser au processus de production, ainsi qu’aux effets de ces instruments. Notre objet de recherche se positionne clairement dans la phase d’évaluation de ce processus qui s’intéresse à la performance des plans d’actions mis en œuvre grâce aux instruments et à leurs effets par rapport aux objectifs de résolution du problème qui ont été prédéfinis.

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Figure 1 : Le cycle d’une politique publique (Knoepfel et al., 2001),

Appliquée au cas d’une politique publique environnementale, Knoepfel propose une séquence de quatre grandes étapes qui permet de cadrer le processus de politique publique appliqué aux problématiques environnementales: mise à l’agenda, programmation, mise en œuvre et évaluation (Figure 2) (Knoepfel et al., 2006).

La troisième étape relative à l’identification des instruments mis en œuvre, ainsi que la quatrième étape relative à l’évaluation constituent donc le cœur de notre recherche sur les politiques publiques environnementales. Nous présenterons néanmoins les deux étapes précédentes afin de mieux inscrire notre perspective de recherche dans ce processus séquentiel.

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Figure 2 : les quatre étapes et les six produits d’une politique environnementale (Knoepfel et al., 2006, p.125)

2.1.1 - Emergence et perception d’un problème : problématisation et mise à l’agenda politique

La phase d’émergence et de perception des problèmes correspond à une situation qui sera à l’origine d’un besoin d’action collectif. En effet, le problème existe lorsque l’on constate une différence entre l’état actuel et l’état désiré d’une situation que l’on va chercher à atteindre (Chevallier, 2005). L’émergence d’un problème est donc souvent à l’origine de l’élaboration d’une politique publique. En effet, les politiques publiques constituent une réponse à une situation problématique car l'action publique suppose l'existence d'un problème et d'une insatisfaction, d'un manque ou d'une frustration qui appelle à une intervention permettant d'y remédier. Cette situation problématique doit pouvoir être nommée et dénoncée par certains acteurs. De plus, sa responsabilité doit pouvoir être imputée à des groupes-cibles afin d’élaborer un raisonnement logique qui permettra d’apporter une solution au problème en question. Cette rationalité causale doit permettre de légitimer et de donner de la cohérence au dispositif de politiques publiques retenu pour atteindre la situation désirée. Ce dispositif doit ainsi permettre d'aboutir à un changement à travers une chaîne de relation de cause à effet plus ou moins complexes. Cela suppose que chaque politique publique soit associée à une

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théorie du changement social, également appelée théorie d'action. En effet, toute politique publique est une théorie plus ou moins complexe, plus ou moins explicite et plus ou moins intuitive du changement social (Gibert, 2003).

Sur la base de cette théorie du changement social, il s'agit en effet d'être en mesure de construire une représentation du problème qui le rende politiquement traitable. Ce travail de problématisation signifie donc que le problème est mis à l’agenda politique car il a été pris en compte par les acteurs décisionnaires du système politico-administratif. Cette mise à l’agenda est nécessaire afin d'identifier le problème à résoudre, d'en rechercher les causes, de localiser les responsabilités et d'avancer des solutions possibles en établissant leur adéquation par rapport aux valeurs et aux principes qui sous-tendent l'action politique. Ces problèmes émergent souvent à travers la production de récits qui mettent en scène la réalité et qui lui donnent un sens à travers leurs trames causales et leurs schèmes interprétatifs. Différents médiateurs vont ainsi prendre en charge la mise en forme du problème : des porte-parole représentatifs de groupes sociaux, des entrepreneurs de morale, des promoteurs de causes et des acteurs administratifs. Ce travail permet de donner une force expressive à la demande sociale car il permet de préciser des aspirations vagues en les canalisant vers des objectifs communs. Au sein d'un cadre délimité par des valeurs et des significations sociales dominantes, cette phase de problématisation est donc marquée par un pluralisme et une compétition autour de formulations concurrentes des problèmes sociaux.

Cette problématisation et cette mise à l’agenda sont donc des étapes durant lesquelles des arrangements politico-administratifs vont être à l’œuvre entre les différents acteurs concernés par la politique publique. Elles doivent ensuite aboutir à la définition d’un programme politico-administratif.

2.1.2 - La programmation politico-administrative

La mise à l'agenda signifie qu’un travail d'élaboration est sur le point d’être engagé. Il doit alors aboutir à la conclusion d’un programme politico-administratif même si cette phase peut également constituer la terminaison d’une réflexion politique en cas de non aboutissement. Par exemple, malgré la mise à l’agenda et la volonté politique de créer une taxe carbone à la suite du projet de loi sur le Grenelle de l’environnement, cela ne s’est pas concrétisé par la mise en œuvre réelle d’un programme politico-administratif. Cela démontre que cette phase constitue une étape cruciale du processus séquentiel des politiques publiques. En effet, la confrontation des points de vue autour de la théorie du changement social qui sous-tend la

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politique publique, ainsi que du programme politico-administratif envisagé, devient plus systématique.

Ce processus décisionnel ne se déroule pas en vase clos car il met aux prises l'ensemble des parties prenantes : les acteurs politiques, les acteurs administratifs et les acteurs sociaux qui défendent parfois des intérêts contradictoires. Au fil de ces confrontations, se dessinent des conceptions différentes de l'évolution sociale qui sont progressivement intériorisées par les parties prenantes. L'action publique est donc le résultat d'un processus long, complexe et sinueux auquel de multiples acteurs prennent part. Il ne faut donc pas l’aborder selon la logique étato-centriste de l’analyse des politiques publiques mais avec le spectre plus large de l’action publique (Thoenig, 2005). Cette confrontation entre différents acteurs doit aboutir au meilleur équilibre possible entre des impératifs contradictoires et des intérêts divergents. Les procédures de consultation formelle ou des mécanismes plus souples de concertation vont permettre d’associer les représentants des forces sociales à l'élaboration des politiques publiques. Ces échanges vont permettre de localiser les sources potentielles de conflits, les terrains d'affrontement et les zones de compromis envisageables à travers la recherche d’un arrangement politico-administratif. La construction d’une représentation collective partagée se fait notamment au travers de discours qui peuvent parfois se caractériser par des raisonnements qualitatifs peu évidents à valider. Ces derniers se manifestent en effet parfois à travers des « affirmations péremptoires » et « un goût marqué pour les idéologies et leurs explications simplistes » (Gibert, 2003). Néanmoins, l'accessibilité des acteurs sociaux au processus décisionnel dépend des ressources qu’ils sont en mesure de mobiliser, de leur degré d'organisation, ainsi que de leur aptitude à se plier aux contraintes du jeu collectif. Les capacités d’actions des acteurs associatifs et des entreprises dans ce processus d’élaboration d’une politique publique environnementale font donc apparaître de grandes disparités au niveau des moyens dont ils disposent. Cette complexité des problèmes sociaux contemporains oblige donc aujourd'hui à élargir le cercle des acteurs concernés en créant des nouveaux lieux d'échanges et de débats en amont de cette négociation. Il s'agit alors d'explorer la pluralité des mondes avant d'instituer un monde commun. La légitimité des choix politiques est donc de plus en plus subordonnée au moment délibératif qui doit permettre de dépasser la simple dichotomie entre des intérêts individuels et collectifs (Boltanski et Thévenot, 2006). Autour des thématiques du développement durable par exemple, on souhaite associer la société civile et la voix des citoyens dans le cadre d'une politique plus délibérative autour des grands choix

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collectifs (Rumpala, 2010). La mise en œuvre des agendas 21 et des plans climats à un niveau local permet de mettre en œuvre ces phases de concertation et de délibérations légitimes3. La conclusion de cette phase délibérative se concrétisera par l’élaboration d’un programme politico-administratif qui comprend cinq éléments complémentaires: trois éléments substantiels (les objectifs, les éléments évaluatifs et les éléments opérationnels) et deux éléments institutionnels (l’arrangement politico-administratif et les éléments procéduraux) (Knoepfel et al., 2006). Bien que présenté dans une perspective linéaire, cette phase de programmation et ses arrangements se déroulent de manière continue, y compris lors de la mise en œuvre des plans d’action. Par exemple, les associations représentant les familles nombreuses, ainsi que les personnes handicapées ont obtenu que l’instrument du bonus malus écologique qui s’appliquait à l’achat de voitures neuves soit aménagé alors même qu’il avait déjà été mis en œuvre. Elles ne souhaitaient pas que des catégories de populations dont les caractéristiques objectives les destinaient à l’achat de véhicules de grande taille soient quasi-obligatoirement soumises au paiement d’un malus. Les éléments opérationnels et procéduraux du programme politico-administratif ont donc été revus une fois le plan d’action mis en œuvre afin d’optimiser les effets produits par l’intervention publique.

L’émergence d’un problème collectif, des discussions autour de la théorie du changement social et des choix collectifs envisagés, puis la délibération autour du contenu du programme politico-administratif sont des étapes qui doivent permettre d’améliorer la pertinence d'une politique publique. Elles ont également une fonction de socialisation qui vise à créer les conditions d'une meilleure acceptabilité sociale et d'une plus grande réceptivité aux changements. Cet apprentissage se poursuit d’ailleurs lors de la mise en œuvre de la politique publique.

2.1.3 - La mise en œuvre de la politique publique

Cette phase de mise en œuvre du programme correspond à la phase d’application des décisions. Elle comprend notamment l’organisation des moyens à mettre en œuvre, l’interprétation des directives gouvernementales et leur application proprement dite, à savoir la production de plan d’actions, puis d’actes (outputs) en vue d’appliquer le programme

3 Le projet de loi Grenelle II (loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010) rend obligatoire la mise en œuvre de plans climat énergie territoriaux pour les communes françaises de plus de 50 000 habitants avant le 31 décembre 2012. Leur processus d’élaboration implique une phase de concertation entre l’ensemble des acteurs concernés par ces plans d’actions.

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législatif de la politique (Knoepfel et al., 2001; Muller, 2009). Cette phase correspond aux actions publiques entreprises par les organisations afin de décliner le programme politico-administratif retenu lors de la phase précédente. Lors de cette phase, des décalages peuvent s’opérer entre la politique voulue et la politique réalisée. Ils peuvent se caractériser par des écarts temporels dans la mise en œuvre ou dans la manière d’appliquer le plan d’action. Ces écarts entre l’hypothèse d’intervention et sa mise en œuvre opérationnelle peuvent alors influencer les effets produits par la politique publique et impacter son évaluation lors de la dernière phase.

Le modèle causal se fonde sur des hypothèses qui vont aboutir à la formulation d’un programme de politique publique dont la mise en œuvre doit permettre d’apporter des solutions aux problèmes rencontrés. Ces programmes se caractérisent par une complexité croissante des types d’intervention qui visent à produire des effets à un niveau micro et macro-social. Notre objet de recherche s’intéresse aux étapes d’impact qui suivent cette mise et qui seront évalués sou l’angle de la performance des politiques publiques. Nous nous concentrons donc sur les effets produits afin de comprendre quels sont les mécanismes à l’œuvre lorsque qu’un politique publique impacte les comportements d’une société.

Pour permettre l’analyse des effets de l’action publique, nous retiendrons le cadre conceptuel du modèle instrumental d’impact de l’action publique. Il s’inscrit dans une logique d’impact similaire à celle adoptée dans le cadre de notre recherche.

2.2 - L’impact des politiques publiques sur la société

Les politiques publiques possèdent des finalités externes qu’elles cherchent à atteindre et qu’elles traduisent en objectifs socio-économiques permettant d’évaluer leur impact. Cette efficacité passe par des actions mises en œuvre au sein de politiques publiques qui ont depuis longtemps été utilisées par les gouvernements pour agir sur l’environnement externe (Wiman et al., 2001). Elles ont par exemple permis de réguler des activités marchandes pouvant avoir des impacts sociaux négatifs. L’imposition de la traçabilité des aliments a notamment permis de réduire les conséquences sanitaires négatives lors la crise de la « vache folle ». Ces effets sont cependant complexes à étudier car l'action publique a souvent des impacts plus larges que ceux explicitement visés par les décideurs, notamment certains qui sont inattendus. Par exemple, une politique de développement économique peut avoir un impact environnemental collatéral, et réciproquement. Evaluer l'impact d'une politique publique consiste donc à en mesurer l’ensemble des conséquences pour la société et à s'interroger sur leurs caractères

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bénéfiques. Malgré des objectifs et des effets complexes, cette logique d’impact rapproche les organisations publiques des organisations privées dans leur volonté d’agir sur le réel à travers des objectifs et des moyens d’action (Rainey et Bozeman, 2000). Cela permet d’expliquer le recours à un vocabulaire managérial d’évaluation de l’impact des politiques publiques qui comporte des similarités avec les modèles de mesure de la performance des organisations marchandes. Cette performance managériale permet de fournir un cadre conceptuel pertinent à notre réflexion sur les effets des politiques publiques environnementales visant à impacter des comportements de consommation.

2.2.1 - Une logique d’impact holistique

L’étude du modèle causal des politiques publiques s’inscrit dans une perspective holistique qui considère que l’action publique exerce des impacts à un niveau macro social. Pour préciser la logique causale de production de ces impacts, il convient de distinguer les « produits » de l’action publique (les « outputs ») qui sont les actes de mise en œuvre d’une politique publique et les résultats de cette action (les « outcomes ») qui désignent de manière plus large les effets visés par la politique (Hatry, 1996; Bussmann et al., 1998).

La logique d'action correspond en effet à une double hypothèse causale. Une première hypothèse vise à imputer la responsabilité du problème à des groupes sociaux, alors qu’une seconde hypothèse va définir les modalités de l'intervention étatique selon une relation conditionnelle du type : si « outputs », alors « outcomes ». Les « outputs » des politiques publiques désignent le programme politico-administratif sous-tendu par une logique causale qui sera mis en œuvre pour répondre au problème concerné. Il va regrouper l’ensemble des normes et des actes réglementaires que les Parlements, les gouvernements et les autorités chargées de l'exécution d’une politique publique considèrent comme nécessaires pour qu’elle soit effectivement appliquée. Il précisera notamment les objectifs de l'intervention publique d’une manière plus ou moins explicite.

Afin de passer d’une situation indésirable problématique à une situation désirable, des instruments vont être mobilisés. Il s’agit des modalités d'intervention ou des mesures prévues pour réaliser les objectifs d'une politique publique. L’étude de ces instruments constitue un champ de recherche transversal de l’analyse des politiques publiques que nous approfondirons ultérieurement. Ces instruments viseront notamment à agir sur des groupes-cibles dont les comportements agrégés sont considérés comme étant la cause du problème public que la politique publique cherche à résoudre. Ainsi, ces changements de comportement constitueront des « outcomes » intermédiaires de la politique publique qui influenceront par la suite les

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effets produits pour les bénéficiaires finaux (Hatry, 1996). Ces derniers regroupent les personnes directement et négativement affectées par le problème public. Ils peuvent d’ailleurs également appartenir aux groupes-cibles. Ces groupes-cibles et ces bénéficiaires finaux ne sont pas uniquement des acteurs passifs du processus de politique publique. Lors de la phase d’identifications des responsabilités du problème, ils vont notamment chercher à orienter les réflexions des acteurs publics afin d’influencer les plans d’action mis en œuvre lors du cycle de la politique publique.

Appliqués aux politiques publiques environnementales, ces instruments doivent permettre de produire des « outcomes » qui renvoient à «l’ensemble des changements dans la société et l’environnement naturel qui sont causalement imputables à des politiques publiques» (Flückiger, 2007, p.85). La production de ces « outcomes » à un niveau macro nécessite le passage par la production d’effets intermédiaires sur des groupes cibles dont on cherche à orienter les comportements à un niveau micro. L’analyse de ces « outcomes » finaux et intermédiaires constitue le cœur de notre objet de recherche.

2.2.2 - L’impact comportemental de l’action publique

L’État a toujours cherché à intervenir sur le comportement des citoyens afin de promouvoir des comportements considérés comme bons pour les individus et, plus largement, pour la société (Lewis, 2007). Il s’est donc logiquement intéressé aux impacts de ces politiques publiques sur l’environnement externe avec lequel il interagit. La notion d’impact implique le recours à « des données qui estiment le degré selon lequel un programme de politique publique a été la cause d’outcomes spécifiques » (Hatry, 2006, p.24). Cet impact des politiques publiques est alors envisagé comme étant la cause de l’adoption de différents