concrète visant à remédier aux problèmes soulevés par la Commission. Elle conteste que les pouvoirs du ministre de la justice interfèrent avec l’indépendance des présidents de juridiction en leur qualité de juges statuant sur des affaires et souligne que les pouvoirs du ministre ne concernent que les activités administratives desdits présidents. Toutefois, la réponse passe sous silence le fait que le pouvoir de révoquer arbitrairement les présidents de juridiction au cours de la période de six mois permet au ministre de conserver une influence sur lesdits présidents, ce qui est susceptible de nuire à leur indépendance personnelle lorsqu’ils statuent sur des affaires.
4.3.2. Autres préoccupations
(163) Le ministre de la justice peut adresser au président d’une juridiction inférieure des
«remarques écrites» concernant une prétendue mauvaise gestion de la juridiction par ce dernier. À la suite de telles «remarques écrites», le président de la juridiction inférieure peut se voir infliger une réduction de son indemnité de fonctions pouvant atteindre jusqu’à 50 % pour une durée maximale de six mois131. Le ministre lui-même peut adresser une «notification écrite» au président ou au vice-président d’une juridiction d’appel et réduire son indemnité de fonctions en conséquence. Étant donné que toute réduction des émoluments d’un juge en raison de son comportement doit être considérée comme une sanction disciplinaire132, le ministre de la justice ne devrait pas pouvoir décider d’une telle réduction seul, sans se fonder sur une décision judiciaire.
auxiliaires sont autorisés à exercer les fonctions de juge unique dans les tribunaux de district rend la question de leur indépendance encore plus importante.
(167) Au cours du processus législatif se rapportant à la loi sur l’École nationale de la magistrature, des craintes ont été exprimées par la Cour suprême et le Conseil national de la magistrature quant à la question de savoir si les garanties d’indépendance des juges auxiliaires étaient conformes à la Constitution et suffisantes pour satisfaire aux conditions d’un procès équitable consacrées par l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l’homme135. La Cour européenne des droits de l’homme a établi que le régime précédent des juges auxiliaires en Pologne ne répondait pas à ces critères136.
(168) La réponse des autorités polonaises, reçue le 28 août 2017, à la recommandation de la Commission du 26 juillet 2017 n’apaise pas les inquiétudes de celle-ci et n’annonce aucune mesure concrète visant à répondre aux problèmes soulevés par la Commission.
4.4.2. Autres lois
(169) Les lois relatives au ministère public137 ont fusionné les fonctions de ministre de la justice et de procureur général et ont considérablement augmenté les pouvoirs du procureur général pour ce qui est de la gestion du ministère public, en prévoyant notamment de nouvelles compétences permettant au ministre de la justice d’intervenir directement dans des affaires individuelles.
(170) Comme l’a souligné la commission de Venise138, tout en reconnaissant que l’indépendance ou l’autonomie du ministère public n’est pas aussi catégorique, de par sa nature, que celle des tribunaux, la combinaison de la fusion des fonctions de ministre de la justice et de procureur général, des pouvoirs accrus conférés au procureur général vis-à-vis du ministère public, des pouvoirs accrus conférés au ministre de la justice vis-à-vis du pouvoir judiciaire en vertu de la loi sur l’organisation des juridictions de droit commun et de l’insuffisance des contre-pouvoirs mis en place entraîne un regroupement de contre-pouvoirs trop nombreux dans les mains d’une seule personne. Cette situation a des conséquences négatives directes sur l’indépendance du ministère public vis-à-vis de la sphère politique, ainsi que sur l’indépendance du pouvoir judiciaire et, partant, la séparation des pouvoirs et l’état de droit en Pologne.
5. 5. CONSTATATION D’UN RISQUE CLAIR DE VIOLATION GRAVE DES VALEURS VISEES A L’ARTICLE 2 DU TRAITE SUR L’UNION EUROPEENNE
(171) En vertu de l’article 7, paragraphe 1, du TUE, sur proposition motivée d’un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission européenne, le Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen, peut constater qu’il existe un risque clair de violation grave par
de faire remarquer que la Cour suprême et le Conseil national de la magistrature ont, dans leurs avis, soulevé des questions de constitutionnalité au sujet de ladite loi.
135Avis de la Cour suprême du 3 février 2017; avis du Conseil national de la magistrature du 10 février 2017.
136Cour européenne des droits de l’homme, affaire Henryk Urban et Ryszard Urban c. Pologne, 23614/08, arrêt du 28 février 2011; Cour européenne des droits de l’homme, affaire Mirosław Garlicki c. Pologne, 36921/07, arrêt du 14 septembre 2011; Cour européenne des droits de l’homme, affaire Pohoska c. Pologne, 33530/06, arrêt du 10 avril 2012.
137Loi du 28 janvier 2016 sur le ministère public, publiée au Journal officiel le 15 février 2016, point 177; loi du 28 janvier 2016 - Réglementation portant exécution de la loi sur le ministère public, publiée au Journal officiel le 15 février 2016, point 178.
138Avis CDL-AD(2017)037, points 28 et 115.
un État membre des valeurs visées à l’article 2 du TUE. Avant de procéder à cette constatation, le Conseil entend l’État membre en question et peut lui adresser des recommandations, en statuant selon la même procédure139.
(172) La Commission est d’avis que la situation décrite dans les sections précédentes représente un risque clair de violation grave, par la République de Pologne, de l’état de droit visé à l’article 2 du TUE. La Commission est parvenue à cette conclusion après avoir examiné les faits susmentionnés.
(173) La Commission fait observer qu’en deux ans, plus de treize lois consécutives ayant des incidences sur la structure du système judiciaire polonais dans son ensemble ont été adoptées, avec des effets sur le Tribunal constitutionnel, la Cour suprême, les juridictions de droit commun, le Conseil national de la magistrature, le ministère public et l’École nationale de la magistrature. Toutes ces modifications législatives ont pour caractéristique commune de permettre systématiquement au pouvoir exécutif ou au pouvoir législatif de s’ingérer sensiblement dans la composition, les compétences, la gestion et le fonctionnement de ces autorités et organismes. Les modifications législatives et leurs effets cumulés compromettent gravement l’indépendance du système judiciaire et la séparation des pouvoirs en Pologne, qui sont des éléments essentiels de l’état de droit. La Commission fait également remarquer que cette intense activité législative a été menée sans consultation adéquate de l’ensemble des parties concernées, sans l’esprit de coopération loyale qui s’impose entre les autorités de l’État et sans tenir compte des avis d’un large éventail d’organisations européennes et internationales.
(174) La Commission a engagé un long dialogue avec les autorités polonaises depuis janvier 2016 afin de trouver des solutions aux préoccupations soulevées. Tout au long de ce processus, elle a toujours motivé ses préoccupations de façon objective et circonstanciée. Conformément au cadre pour l’état de droit, la Commission a émis un avis suivi de trois recommandations sur l’état de droit en Pologne. Elle a échangé de nombreux courriers et a tenu des réunions avec les autorités polonaises. La Commission a toujours été claire sur le fait qu’elle était disposée à poursuivre le dialogue constructif et a invité les autorités polonaises à plusieurs reprises à d’autres réunions à cette fin. Toutefois, en dépit de ces efforts, le dialogue n’a pas permis d’apaiser les préoccupations de la Commission.
(175) Malgré l’émission de trois recommandations par la Commission, la situation n’a cessé de se détériorer. En particulier:
(1) La nomination illégale du président du Tribunal constitutionnel, l’admission des trois juges nommés par la 8e législature de la Diète sans aucune base juridique valide, le fait que l’un de ces juges ait été nommé vice-président du Tribunal, le fait que les trois juges qui ont été nommés dans le respect de la loi en octobre 2015 au cours de la législature précédente n’aient pas pu exercer leurs fonctions de juge au sein du Tribunal, ainsi que les nouveaux éléments qui sont ensuite intervenus dans la situation du Tribunal, tels que décrits plus haut, ont conduit de facto à une recomposition complète du Tribunal en dehors du processus constitutionnel normal de nomination des juges. Pour cette raison, la Commission considère que l’indépendance et la légitimité du Tribunal constitutionnel sont gravement mises en péril et que, par conséquent, la constitutionnalité des lois polonaises ne peut plus être effectivement garantie.
139Voir également la communication de la Commission du 15 octobre 2003 intitulée «Respect et promotion des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée», COM(2003) 606 final.
Les décisions rendues par le Tribunal dans ces circonstances ne peuvent plus être considérées comme fournissant un contrôle constitutionnel effectif.
(2) La loi sur le Conseil national de la magistrature et la loi sur la Cour suprême, en liaison avec la loi relative à l’École nationale de la magistrature, et la loi sur l’organisation des juridictions de droit commun accentuent sensiblement la menace systémique envers l’état de droit, ainsi que la Commission l’avait fait observer dans ses recommandations précédentes. Les principales inquiétudes peuvent se résumer comme suit:
(a) En ce qui concerne la Cour suprême,
– la mise à la retraite d’office d’un nombre important de juges en exercice de la Cour suprême associée à la possibilité de prolonger leur mandat judiciaire actif, ainsi que le nouveau régime disciplinaire pour les juges de la Cour suprême, sapent de manière structurelle l’indépendance desdits juges, alors que l’indépendance du pouvoir judiciaire constitue un élément fondamental de l’état de droit;
– la mise à la retraite d’office d’un nombre important de juges en exercice de la Cour suprême permet également une profonde recomposition immédiate de la Cour suprême. Cette possibilité suscite des inquiétudes en matière de séparation des pouvoirs, notamment lorsqu’on l’envisage en combinaison avec les réformes simultanées du Conseil national de la magistrature. En réalité, tous les nouveaux juges de la Cour suprême seront nommés par le président de la République sur proposition du Conseil national de la magistrature dans sa nouvelle composition, où prévaudront dans une large mesure les nominations politiques. En conséquence, la majorité parlementaire actuelle sera en mesure de déterminer, tout au moins indirectement, la composition future de la Cour suprême dans une bien plus large mesure que ce qui serait possible dans un système où les règles en vigueur sur la durée des mandats judiciaires sont appliquées normalement – quelle que soit cette durée et quel que soit l’organe de l’État détenant le pouvoir de décider des nominations au sein de la justice;
– la nouvelle procédure de recours extraordinaire pose des problèmes en ce qui concerne tant la sécurité juridique que la séparation des pouvoirs, lorsqu’on l’envisage en combinaison avec la possibilité d’une profonde recomposition immédiate de la Cour suprême.
(b) Pour ce qui est des juridictions de droit commun,
– en abaissant l’âge de départ à la retraite des juges, tout en subordonnant la prolongation du mandat judiciaire à la décision discrétionnaire du ministre de la justice, les nouvelles règles portent atteinte au principe de l’inamovibilité des juges, qui est un élément fondamental de l’indépendance des juges;
– le pouvoir discrétionnaire du ministre de la justice de nommer et de révoquer les présidents de juridictions sans être tenu par des critères tangibles, sans aucune obligation de motivation, sans possibilité pour l’appareil judiciaire de bloquer ces décisions et
sans aucun contrôle judiciaire prévu peut compromettre l’indépendance personnelle des présidents de juridictions et des autres juges.
(c) En ce qui concerne le Conseil national de la magistrature,
– les préoccupations relatives à l’indépendance générale de la magistrature sont accentuées par la cessation du mandat de tous les juges membres du Conseil national de la magistrature et par la nouvelle nomination de ses juges membres dans le cadre d’une procédure qui autorise un niveau élevé d’influence politique.
(176) Les nouvelles lois suscitent de vives préoccupations quant à leur compatibilité avec la Constitution polonaise, comme souligné dans plusieurs avis, en particulier de la Cour suprême, du Conseil national de la magistrature et du Médiateur. Cependant, ainsi que la Commission l’a expliqué dans sa recommandation sur l’état de droit du 26 juillet 2017, un contrôle constitutionnel effectif de ces lois n’est plus possible.
(177) Les actions et les déclarations publiques du gouvernement polonais et de députés de la majorité au pouvoir dirigées contre les juges et les cours et tribunaux en Pologne ont entamé la confiance à l’égard du système judiciaire dans son ensemble. La Commission insiste sur le principe de coopération loyale entre les organes de l’État qui, comme le soulignent les avis de la Commission de Venise, constitue une condition constitutionnelle préalable dans un État démocratique régi par la primauté du droit.
(178) Étant donné que l’indépendance du pouvoir judiciaire constitue un élément fondamental de l’état de droit, ces nouvelles lois, notamment leur effet cumulé, exacerberont considérablement la menace systémique envers l’état de droit, ainsi que la Commission l’avait fait observer dans ses recommandations précédentes. À cet égard, la Commission de Venise a souligné que la combinaison des modifications proposées amplifiait les effets négatifs résultant de chacune d’elles dans la mesure où elle compromet gravement l’indépendance de toutes les parties de l’appareil judiciaire en Pologne140.
(179) Le fait que les autorités polonaises, à la suite de la suspension de la loi sur la Cour suprême et de la loi sur le Conseil national de la magistrature adoptées en juillet 2017, n’aient pas saisi cette occasion pour prendre en compte les préoccupations soulevées par la Commission dans sa troisième recommandation ainsi que par d’autres acteurs, en particulier la Commission de Venise, montre clairement qu’elles sont peu disposées à y remédier.
(180) Les conséquences de cette situation sont particulièrement graves:
(1) L’indépendance et la légitimité du Tribunal constitutionnel étant gravement mises en péril, la constitutionnalité des lois polonaises ne peut plus être garantie de manière effective. La situation est particulièrement inquiétante en ce qui concerne le respect de l’état de droit depuis que, ainsi que la Commission l’a expliqué dans ses recommandations, un certain nombre de nouveaux actes législatifs particulièrement sensibles ont été adoptés par le Parlement polonais, comme une nouvelle loi sur la fonction publique141, une loi
140Avis CDL-AD(2017)035, point 131.
141Loi du 30 décembre 2015 portant modification de la loi sur la fonction publique et de certains autres actes, publiée au Journal officiel le 8 janvier 2016, point 34.
portant modification de la loi sur la police et de certaines autres lois142, des lois relatives au ministère public143, une loi sur le Médiateur et portant modification de certaines autres lois144, une loi sur le Conseil national des médias145 et une loi en matière de lutte contre le terrorisme146.
(2) Le respect de l’état de droit n’est pas seulement une condition préalable à la protection de toutes les valeurs fondamentales énumérées à l’article 2 du TUE.
Il s’agit aussi d’une condition indispensable au respect de l’ensemble des droits et des obligations découlant des traités et à l’instauration d’une confiance mutuelle des citoyens, des entreprises et des autorités nationales dans les systèmes juridiques de tous les autres États membres.
(3) La Commission souligne que le bon fonctionnement de l’état de droit est également essentiel en particulier au fonctionnement sans heurts du marché intérieur et à la mise en place d’un environnement propice aux investissements147, étant donné que les opérateurs économiques doivent savoir qu’ils seront traités sur un pied d’égalité dans le respect de la loi. Le respect de l’état de droit est également essentiel à l’instauration d’une confiance mutuelle dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, en particulier pour ce qui est de la coopération judiciaire effective en matière civile et pénale, laquelle est fondée sur la reconnaissance mutuelle, ce qui ne saurait être garanti sans système judiciaire indépendant dans chaque État membre.
(181) La Commission rappelle que lorsqu’un système judiciaire constitutionnel a été mis en place, son efficacité est l’un des éléments clés de l’état de droit.
(182) La Commission souligne également que quel que soit le modèle d’appareil judiciaire choisi, l’indépendance de la justice doit être préservée conformément au droit de l’Union. Il incombe aux États membres de structurer leurs systèmes judiciaires, notamment d’instituer, ou non, un Conseil de la justice dont le rôle est de protéger l’indépendance de la justice. Cependant, dans le cas où un tel Conseil a été établi par un État membre, comme c’est le cas pour la Pologne, dont la Constitution confie explicitement au Conseil national de la magistrature la mission de préserver l’indépendance de la justice, l’indépendance dudit Conseil doit être garantie dans le respect des normes européennes.
(183) La Commission fait également remarquer que de très nombreux acteurs aux niveaux européen et international ont exprimé leurs vives inquiétudes au sujet de la situation de l’état de droit en Pologne148 et que le Parlement européen a déclaré que la
142Loi du 15 janvier 2016 portant modification de la loi sur la police et d'autres lois, publiée au Journal officiel le 4 février 2016, point 147.
143Loi du 28 janvier 2016 sur le ministère public, publiée au Journal officiel le 15 février 2016, point 177; loi du 28 janvier 2016 - Réglementation portant exécution de la loi sur le ministère public, publiée au Journal officiel le 15 février 2016, point 178.
144Loi du 18 mars 2016 portant modification de la loi sur le Médiateur et de certaines autres lois, publiée au Journal officiel le 17 mai 2016, point 677.
145Loi du 22 juin 2016 sur le Conseil national des médias, publiée au Journal officiel le 29 juin 2016, point 929.
146Loi du 10 juin 2016 sur les mesures antiterroristes, publiée au Journal officiel le 24 juin 2016, point 904.
147Considérant 14 de la recommandation du Conseil du 11 juillet 2017 concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2017 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Pologne pour 2017; JO C 261 du 9.8.2017, p. 88.
148La Commission de Venise, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, le Conseil consultatif de juges européens, le Comité des droits de l’homme des Nations unies, le rapporteur spécial des Nations unies sur l’indépendance des juges et des avocats, le Réseau des présidents des Cours suprêmes judiciaires des États membres de l’Union européenne, le Réseau européen des conseils de la justice, le Conseil des barreaux européens ainsi que de nombreuses organisations de la société civile telles qu’Amnesty International et le Réseau des droits de l'homme et de la démocratie.
situation actuelle dans le pays représentait un risque clair de violation grave des valeurs visées à l’article 2 du TUE149.
(184) Après deux années de dialogue avec les autorités polonaises, qui n’a produit aucun résultat et n’a pas pu empêcher une détérioration de la situation, il est nécessaire et proportionné de passer à une nouvelle phase du dialogue qui associe formellement le Parlement européen et le Conseil.
(185) Compte tenu de ce qui précède et conformément à l’article 7, paragraphe 1, du TUE, la Commission soumet la présente proposition motivée au Conseil, invitant le Conseil à constater qu’il existe un risque clair de violation grave, par la République de Pologne, de l’état de droit, lequel constitue l’une des valeurs visées à l’article 2 du TUE, et à adresser à la Pologne des recommandations appropriées à cet égard. Une proposition de décision du Conseil relative à cette constatation est jointe à la présente proposition motivée.
(186) La présente proposition motivée soumise conformément à l’article 7, paragraphe 1, du TUE l’est en même temps que la recommandation de la Commission du 20 décembre 2017 concernant l’état de droit en Pologne. La Commission est disposée, en étroite concertation avec le Parlement européen et le Conseil, à revoir la présente proposition motivée si les autorités polonaises mettent en œuvre les actions recommandées énumérées dans ladite recommandation dans le délai qui y est prescrit.
149Point 16 de la résolution du 15 novembre 2017 sur la situation de l’état de droit et de la démocratie en Pologne; par cette résolution, la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures a été chargée d’élaborer un rapport spécifique en vue de mettre aux voix en plénière une proposition motivée invitant le Conseil à agir conformément à l'article 7, paragraphe 1, du TUE.