Ao buscar valorizar o papel do Município no processo de distribuição dos terrenos de marinha, a PEC 53/2007 o faz em harmonia com a própria evolução da autonomia desse ente federativo no contexto democrático brasileiro. Ademais, com a autonomia administrativa e financeira preceituada pela atual Constituição Federal aos Municípios, não há falar em implantação de quaisquer políticas públicas no âmbito municipal, como a gerência dos terrenos de marinha com foco em programas sociais, sem a participação efetiva dessa unidade federativa.
É que, no mais das vezes, a autonomia municipal encontra-se relacionada ao grau de liberdade e de democracia de uma determinada sociedade. Estrada (1897), a respeito dessa relação, escrevia no final do século dezenove:
Os povos hispano-americanos batalham há meio século para se constituir sob o regimen da democracia republicana, e apenas conseguiram cimentar a desordem e a caudilhagem, o marasmo e o isolamento. Pretenderam edificar um grande palacio, olvidando os cimentos; quizeram aclimar no seu solo a planta da liberdade sem a seiva que a sustenta, a democracia sem a vida municipal. Esta é a verdadeira escola da democracia, o primeiro escalão para subir ao grande scenario da vida política. […] O municipalismo é liberdade e escola de liberdade. (Apud MAXIMILIANO, 2005, p. 659-660).
Por seu turno, Carlos Maximiliano (2005) arremata ao doutrinar que a autonomia do Município é a célula da democracia, pois a vida política municipal é a escola prática da liberdade.
A importância da municipalidade na organização política brasileira encontra-se presente desde a colônia. José Carlos dos Reis (2002) chega a afirmar que a nossa formação histórica e cultural é municipalista, tendo o Município precedido a própria formação nacional.
Não se pode olvidar, entretanto, que sua autonomia só veio de fato a ser reconhecida, de forma mais ampla e abrangente, pelo texto constitucional de 1988.
Esse hiato na história da autonomia municipal brasileira é perfeitamente justificável, pois como ensina Paulo Bonavides (2000, p. 313), “Liberdade e democracia exercem sensível influência sobre a maior ou menor amplitude da autonomia municipal”. E nesse quesito o Brasil ainda se inicia nessa jornada, pois sua história democrática é apenas incipiente.
Nesse contexto, uma breve explanação sobre o Município se faz necessária nesse estudo, em razão de sua importância histórica no papel desenvolvimentista do Brasil e em virtude de sua função e localização estratégicas na gestão dos terrenos de marinha. Não obstante tratar-se de propriedade da União, a gestão desses bens liga-se diretamente aos Municípios, pois a este compete ordenar o espaço urbano.
A zona costeira brasileira é uma das mais extensas do mundo com cerca de 8.500Km de extensão, aproximadamente 300 municípios, com uma população de 32 milhões de habitantes60 (Projeto Orla, 2004). Nessa conjuntura, o Município é o ponto central na inevitável e crescente geração de conflitos referentes à utilização dos terrenos de marinha e
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Apenas a zona costeira do Estado de Pernambuco corresponde a uma faixa de 187 km de extensão e abrange vinte e um municípios, constituindo-se no mais importante aglomerado populacional do Estado, onde se concentra cerca de 44% de sua população. Situa-se entre o município de Goiana, ao norte, no limite com o Estado da Paraíba, até o município de São José da Coroa Grande, ao sul, na divisa com o Estado de Alagoas. (GERCO-PE, 1997).
demais bens de domínio da União nele localizados. Ademais, afora sua competência constitucional para legiferar sobre interesse local,61 a própria legislação incumbiu a essa unidade político-administrativa a qualidade de entidade que deve ser obrigatoriamente consultada quando da análise dos pedidos de aforamento dos terrenos de marinha.62
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2006), a origem do Município, como unidade político-administrativa, deu-se com a república romana, preocupada em manter a dominação pacífica das cidades conquistadas por seus exércitos. De tal modo, os vencidos ficavam sujeitos às imposições do Senado romano, mas, em troca de sua obediência às leis romanas, a república lhes concedia certas prerrogativas, como eleger seus governantes e dirigir a própria cidade.
As leis locais provinham de um conselho municipal, constituído de elevado número de cidadãos do Município, periodicamente escolhidos e com funções semelhantes às do Senado romano. Assinala o autor que Júlio César, por meio de uma lei do ano 79, estendeu esse regime a todas as colônias da Itália, tendo sido adotado o mesmo sistema de governo nas províncias conquistadas na Grécia, Gália e Península Ibérica. Foi dessa forma que o regime municipal chegou à França, Espanha e a Portugal. Neste, com as alterações infligidas pelos invasores bárbaros e visigóticos, a comuna portuguesa passou a desempenhar funções políticas e a editar suas próprias leis, em conformidade com as atribuições administrativas e judicantes que lhe eram reconhecidas pelos senhores feudais.
Anota ainda Meirelles (2006, p. 35-36) que:
O Município Português foi transplantado para o Brasil-Colônia com as mesmas organização e atribuições políticas, administrativas e judiciais que desempenhavam no Reino. Sob a vigência das três Ordenações – Afonsinas, Manuelinas e Filipinas – que regeram o Brasil até a Independência (1822), nossas Municipalidades foram constituídas uniformemente por um presidente, três vereadores, dois almotacéis e um escrivão. Além desses encarregados administrativos, serviam junto à Câmara um juiz de fora vitalício e dois juízes comuns, eleitos com os vereadores.
Por outro lado, Carlos Maximiliano (2005, p. 13), referindo-se ainda ao período colonial brasileiro, leciona que não tinham todas as Câmaras Municipais as mesmas atribuições.
Dava-lhes o governo de Lisboa, ora uma, ora outra prerrogativa ou
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Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; [...] (BRASIL, ob. cit.).
honra, conforme lhe caiam em graça; o decreto referia-se a determinada edilidade, e não ao conjunto das corporações locaes. Por sua vez, cada uma foi alargando abusiva e gradativamente o seu poder [...]. Foram no seculo XVIII, reduzidas ao seu legítimo papel; tornaram-se colletividades admnistrativas municipaes, com attribuições restrictas.
Nesse período, segundo assevera o próprio Meireles (ob. cit.), a municipalidade, não obstante ter influenciado significativamente na incipiente organização política que se ensaiava no Brasil, sofreu restrições em sua expansão em virtude da idéia centralizadora das Capitanias. Essa situação teria perdurado até a Constituição Imperial de 1824, quando foram instituídas câmaras municipais em todas as cidades e vilas existentes.
No Império do Brasil já não se consideravam as câmaras municipais como agentes da administração geral, nem provincial, em virtude, não só do caráter meramente local da sua missão, como de certa autonomia que emanava da sua origem eletiva. Entretanto, o regime era centralizador. (Maximiliano, 2005).
Esse entendimento, contudo, não é uníssono. Para José Carlos Reis (2002, p. 152), a partir da Constituição de 1824 a atuação dos Municípios ficou restrita a assuntos domésticos das Províncias. Uma indiferença que se manteve na Constituição Federal de 1891, primeira da República, pois esta deferiu aos Estados a organização dos seus respectivos Municípios, tarefa apenas limitada pelo respeito ao “peculiar interesse”, jamais definido com contornos objetivos. “Isso representou um golpe na autonomia municipal, abandonada às conveniências políticas dos governos estaduais, que colocaram os Municípios a serviço dos interesses oligárquicos que imperaram durante a República Velha.”
Para Bonavides (2006), todavia, a partir da explicitação feita na Carta de 1988, a autonomia municipal alcança uma dignidade federativa jamais lograda no direito positivo das Constituições antecedentes. Não se conhece uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no país com a Carta de 1988. Esta se impõe aos aplicadores de princípios e regras constitucionais uma visão hermenêutica muito mais larga no tocante à defesa e sustentação daquela garantia.
De acordo ainda com esse autor (ob. cit.), no Brasil o poder municipal é anterior ao Estado e à Nação, tendo sido, com os Senados das Câmaras, aquele poder que conferiu base de legitimação ao constitucionalismo imperial, fundador de nossas instituições. Sem a verdade histórica e política do Município, a outorga da Carta imperial durante o
Primeiro Reinado teria sido aquém de toda a legitimidade. Portanto, aufere o princípio da autonomia municipal de relevância nova e decisiva a partir da Constituição de 5 de outubro de 1988, a qual o elevou a um grau qualitativo muito acima daquele a que juridicamente esteve cingido em quase cem anos de constitucionalismo republicano.
A inserção da figura do Município na gestão da orla pela Lei nº 7.661/1988, regulamentada pelo Decreto nº 5.300/2004 (BRASIL, ob. cit.), e por via de conseqüência com repercussão nas áreas de marinha, é um reflexo dessa autonomia alcançada ao longo dos anos. De resto, também reconhece que não há gerenciamento dessas áreas sem a integração efetiva do Município.
É que, se à municipalidade é atribuída a competência para regular o uso e a ocupação do solo no âmbito da circunscrição de seu território, o ordenamento da faixa marítima encontra-se contido em sua área de atuação. Dessa forma, dificilmente ocorreria uma mobilização social e uma gestão democrática da faixa de orla, sem a participação direta do Município nessa gestão.
Nesse sentido, dentre os “princípios fundamentais da gestão da zona costeira”, estampados no art. 5º do Decreto nº 5.300/2004, encontram-se:
·a integração da gestão dos ambientes terrestres e marinhos da zona costeira deve ser compatível com as políticas públicas em todas as esferas de atuação;
·a consideração dos limites municipais como unidade de operacionalidade das articulações necessárias ao processo de gestão.
Por outro lado, ao tratar das regras de uso e ocupação da zona costeira, o mencionado Decreto (art. 21) atribui ao Poder Municipal o papel de assegurar o direito para que todos tenham acesso às praias – bem de uso comum do povo. Para tanto é seu dever definir as áreas de servidão de passagem, responsabilizando-se por sua implantação. Tais áreas ou vias de acesso ao mar serão objeto de cessão de uso em favor do Município correspondente.
Em seu relatório de gestão (ob. cit., p. 42), a SPU reconhece que para implementação do Projeto Orla, a importância da municipalidade nesse processo é de fundamental importância, em face do princípio da territorialidade.
Nesse contexto, em conformidade com o citado relatório, a ação de desenvolvimento desse Projeto (Ação 0A18), coordenado nacionalmente pelo Ministério do Meio Ambiente, em parceria com a SPU, busca implementar o ordenamento dos espaços
litorâneos, sob o domínio da União, a partir de ampla articulação entre os três níveis de governo e a sociedade civil. Deste modo, a implementação local inicia-se com a adesão municipal ao Projeto - por intermédio do Órgão Estadual de Meio Ambiente - OEMA e da Gerência Regional do Patrimônio da União - GRPU, passando pela etapa de capacitação (nesta há o envolvimento de os gestores locais, universidades, sociedade civil organizada e entidades privadas), culminando com a estruturação do Plano de Gestão Integrada da Orla.
Portanto, sob o aspecto do gerenciamento dos terrenos de marinha, não há porque defender a tese de que devem esses bens continuar sob o domínio da União para que sejam melhor gerenciados. Ao contrário, a gerência deve ser realizada sempre de forma articulada entre as diversas hierarquias governamentais e a sociedade civil organizada, independentemente do titular do seu domínio ou propriedade.
Também sob esse raciocínio, o texto da PEC nº 53/2007 vai ao encontro da melhor medida gerencial das áreas de marinha. Se de um lado não interfere negativamente na gerência integrada desses bens que, em termos normativos, já se encontra bem definida inclusive com implantação de ações respectivas; de outro, fortalece a capacidade de resolução dos problemas de uso e ocupação dessas áreas. Da mesma forma, permite um maior poder de fiscalização na medida em que transfere ao Município – ente federativo mais próximo dos problemas socioambientais – o maior quinhão dessas áreas.
É nesse espírito que o relator da PEC em referência prolatou seu voto pela aprovação da emenda constitucional, na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania:
O objetivo da PEC nº 53, de 2007, é meritório, tendo em vista que não subsistem razões para a manutenção do anacrônico instituto dos terrenos de marinha. A submissão de vastas áreas litorâneas caracterizadas como terrenos de marinha ao domínio da União agrava a questão da propriedade fundiária em diversas regiões do país. De fato, terrenos de marinha ocupam grande parte da extensão territorial de muitos Municípios, inclusive em áreas densamente povoadas, o que dificulta a promoção de políticas de planejamento e desenvolvimento urbano pela administração pública local.
A solução adotada nesta proposta, de transferir, na maior parte dos casos aos Municípios, as áreas atualmente caracterizadas como terrenos de marinha, e, ao mesmo tempo, respeitar as situações já constituídas, representa uma valorização do poder local, em sintonia com o arranjo federativo brasileiro, que reconhece a relevância do papel desempenhado pelos Municípios. (RIBEIRO, 2008, p. 3).