COURRI ERE (Raymond), sénateur de l'Aude (S)
93 T ABLE . NOMINATIVE DAI
A pesquisa constituiu-se como base de fontes secundárias, portanto, a coleta de dados será realizada por meio de pesquisa bibliográfica e documental.
A escolha dos processos foi feita por conveniência que, de acordo com Gil (2008), é mais comum em estudos exploratórios. Para o autor é um modo no qual o pesquisador seleciona os documentos que tem acesso e usa deles para generalizar e representar o universo. Dessa forma, foram selecionadas as obras
públicas finalizadas após 11 de outubro de 2011, pois é a partir de então que a lei da RDC é regulamentada.
Portanto, foi adotado como critério, escolher processos que teriam o mesmo objeto licitado. Então ao selecionar a modalidade RDC apareceram 35 processos homologados presenciais, destes, um foi escolhido. A partir da escolha do RDC passou-se a procurar processos na modalidade de Concorrência com o mesmo objeto encontrado no RDC.
Foi utilizado o site da Empresa Brasileira de infraestrutura aeroportuária (Infraero) para obtenção dos dados sobre as obras, no referido se encontra todas
as informações sobre as licitações realizadas, todas separadas por modalidade. Para tanto, selecionou processos que fossem equivalentes. Em cada obra foram coletados os editais do processo licitatório, planilhas com os custos e orçamento estimado, atas das sessões, extrato de publicação e a homologação e adjudicação todos estes documentos analisados dariam base para que fossem coletadas informações necessárias para a comparação das mesmas.
3.3- Análise dos dados
A pesquisa fundamentou-se, primeiramente em uma quantificação dos dados qualitativos, a partir dos dados coletados das duas Obras públicas. A partir da sistematização dos dados as variáveis avaliadas foram:
- A Duração do processo: que vai desde a publicação do edital até a homologação e a duração do contrato. Contabilizando esse tempo será possível perceber a duração do processo licitatório, tanto na modalidade do RDC, quanto na concorrência (Lei 8666/93). O processo não se inicia com a publicação do edital, pois há uma preparação da fase interna. Não foi possível ter acesso para esta pesquisa estes documentos, então não serão utilizados como parâmetros de pesquisa.
- O número de licitantes participantes do processo licitatório: esta variável é importante na medida em que supõe que quanto maior o n° de participantes melhor será a competitividade e isso pode gerar certa economia.
- Economicidade: essa variável visa comparar o valor do orçamento previamente estimado e o valor contratado.
A próxima etapa utilizou a análise de conteúdo e teve como propósito os seguintes parâmetros:
- Descrever as inovações do RDC;
- Identificar as diferenças percebidas entre o RDC e a Lei 8.666/93; e - Estabelecer as Vantagens do RDC.
Após a realização destas etapas e, consequentemente análise dessas variáveis foi possível perceber os impactos nos processos de Obras e Serviços de engenharia, e, assim perceber a eficácia ou não da utilização do RDC.
4-RESULTADOS E DISCUSSÕES
4.1- Indicador tempo
O primeiro processo a ser tratado é o RDC n°
001/ADNR/SBRB/ 2013, cujo objeto é a Contratação de Empresa para Elaboração de Projeto Executivo e Execução de Obras e Serviços de Engenharia para Reforma e Ampliação do Terminal de Passageiros do Aeroporto Internacional de Rio Branco/Plácido De Castro, em Rio Branco/ AC realizado pela INFRAERO.Foi elaborado um quadro que sintetiza como todo o processo foi
realizado com o fim de perceber a questão dos prazos das sessões desde a
publicação do edital até o prazo final do contrato de execução da obra,
conforme Quadro 3- Duração do processo RDC.
Quadro 3 - Duração do processo RDC
RDC Contratação de Empresa para Execução de Obras e Serviços de Engenharia para Reforma e Ampliação do Terminal de Passageiros do Aeroporto Internacional de Rio Branco/Plácido De Castro, em Rio Branco/ AC
Publicação edital 14/10/2013 Recebimento das propostas 05/11/2013 Credenciamento 05/11/2013 Habilitação 05/11/2013
Etapas No RDC o certame se inicia com o credenciamento e logo depois a Análise das propostas e só será aberto a documentação do licitante vencedor. Sessões Todo processo foi realizado em apenas
uma sessão pública
Recurso administrativo Não houve intenção de interpor recurso por parte de nenhum licitante.
Homologação 08/11/2013 Prazo até a homologação 24 dias
Contrato Vigência: assinatura 18 de novembro. 630 dias
Termo aditivo Não Prazo Final 654 dias
Fonte: Elaborado pela autora, 2015.
Analisou-se o processo de Concorrência 001/ADNR/SBTF/2013 que tem como objeto a Contratação de empresa para a execução de Obras e Serviços de Engenharia para Reforma e Ampliação do Terminal de Passageiros o
Aeroporto de Tefé, em Tefé/AM, ou seja, o mesmo objeto das licitações apresentadas e realizadas pelo RDC. Para que seja possível fazer uma comparação entre os processos. O Quadro 4 sintetiza como foi feito todo o processo, do ponto de vista do prazo.
Quadro 4- Duração do processo Concorrência
Concorrência Contratação de empresa para a execução de Obras e Serviços de Engenharia para Reforma e Ampliação do Terminal de Passageiros o Aeroporto de Tefé, em Tefé/AM
Fase interna Sim Publicação edital 21/02/2013 Recebimento das propostas 25/03/2013 Credenciamento 25/03/2013 Habilitação 25/03/2013
Etapas Na concorrência se faz o credenciamento dos participantes e faz Análise da habilitação e depois passa para a proposta. Sessões Todo processo foi realizado em quatro
sessões públicas
Recurso administrativo Houve intenção de interpor recurso por parte de alguns licitantes.
Homologação e Adjudicação 18/06/2013 Prazo até a homologação 117 dias
Contrato Vigência: 09/07/2013 a 30/11/2014
Prazo total 714 dias
Fonte: Elaborado pela autora, 2015.
Percebe-se que a fase que vai da publicação do edital até a homologação/adjudicação é muito mais rápido no RDC do que na concorrência. No RDC observamos que a duração é de 24 dias, diferentemente no processo de concorrência que é quase cinco vezes maior sendo num total de 117 dias.
No processo de concorrência, todo o certame licitatório foi desenvolvido em quatro sessões públicas em função de que ao término de cada sessão ser imposto um recurso. O que de certa forma confirma o pensamento de Martins (2012) de que todo esse processo é moroso e atrasa todo certame já que só poderiam passar para as outras fases quando os julgamentos dos recursos tiverem sidos julgados.
No RDC não há esta interrupção para avaliação de recurso, uma vez que o mesmo ocorre em uma única vez ao final do certame, quando divulga-se a vencedora. Para comprovar que o processo no RDC se desenvolve de forma mais célere, observou-se que o mesmo foi desenvolvido em apenas uma sessão, o que significa maior eficiência e agilidade para administração pública.
Na concorrência a fase de julgamento inicia com a habilitação dos participantes do certame e, só após ocorre a abertura das propostas. Rezende (2011) afirma que a possibilidade de deflagração de recursos se multiplica e, que de certa forma implicará no atraso do certame. O mesmo não se percebe no RDC em que primeiro se faz a abertura das propostas de preço e só abre a documentação da empresa vencedora. O beneficio dessa inversão de fases pode ser evidenciado no tempo de realização dos dois processos, no qual o RDC se mostrou mais rápido.
Na parte de contrato percebe-se que no processo de concorrência o tempo de execução é maior e ainda é feito um termo aditivo aumentando o prazo
por mais 90 dias. Tudo isso evidencia um despreparo por parte da administração pública quanto à elaboração do projeto executivo já que o mesmo precisa de termo aditivo para que a obra seja finalizada. O que não ocorre com o processo realizado pelo RDC que se utiliza a contratação integrada, no qual o projeto fica a cargo da contratada. No RDC caberá a administração apenas elaboração de um anteprojeto que, como observa Peixoto (2011), pode ser vantajoso já que a administração apresenta grande dificuldade na elaboração.
As inovações trazidas pelo RDC como a inversão de fases, fase recursal única, contratação integrada estão surgindo efeito, já que se percebe uma grande diminuição de tempo para realização do certame e, é esse um dos intuitos da lei, o de trazer mais agilidade aos processos, eliminado possíveis excessos e, é claro, sem deixar de lado a qualidade dos serviços prestados.
O Gráfico 1 ilustra apresenta uma comparação dos tempos gastos entre os dois processos. Fica claro que o processo realizado pelo RDC é mais rápido tanto na fase externa quanto na soma final, ou seja, do inicio à execução da obra. A duração do contrato é maior no RDC do que no processo de concorrência, contudo isso pode ser explicado pelo fato da empresa contratada ficar responsável pela elaboração do projeto executivo e também de sua execução. O projeto deve ser feito de forma minuciosa, pois qualquer erro que tenha nele quem deverá arcar com possíveis prejuízos é a contratada.
Gráfico 1- Duração do processo Fonte: Elabora pela autora, 2015.
4.2- Indicador número de licitantes participantes
Este indicador é importante na medida em que aumentado o número de participantes, aumenta a concorrência e isso pode gerar economia para administração pública, um dos princípios inseridos pelo RDC.
O Gráfico 2 indica quantas empresas participaram do certame:
Gráfico 2- Licitantes Participantes Fonte: Elaborada pela autora, 2015.
0 100 200 300 400 500 600 700 800 Prazo até a homologação Prazo do Contrato Prazo final RDC Concorrencia 0 1 2 3 4 5 Licitantes participantes RDC Concorrencia
Como demonstrado, no processo realizado pelo RDC participaram quatro empresas e no processo de concorrência três. O que não é uma diferença tão considerável, mas já é um começo por se tratar de uma modalidade nova e que ainda esta em fase de experiência.
4.3- Indicador economicidade
Ao analisar os dois processos percebe que ambos os valores finais estavam dentro do valor previamente estimado. Constata-se que nos dois processos foram concluídos com um valor abaixo do orçado, como demonstrado no Quadro 5: Quadro 5- Economicidade RDC Concorrência Valor estimado R$32.833.073,13 R$32.833.073,13 Valor contratado R$28.977.000,00 R$28.977.000,00 Diferença R$3.856.073,13 R$3.856.073,13
Fonte: Elaborada pela autora, 2015.
Os dois processos tiveram um índice de percentual de economicidade considerável, sendo o RDC de 11,74% e a concorrência um pouco maior com o percentual de 13,94%, conforme demonstrado no Gráfico 3. Considerando que já existe um orçamento destinado a estas obras, fechar com o preço menor que o estimado é positivo para administração, uma vez que ela poderá investir o valor economizado em outras áreas, favorecendo toda a sociedade.
Gráfico 3 - Percentual economicidade. Fonte: Elaborada pela autora, 2015.
4.4-Inovações propostas pelo RDC
Ao avaliar o RDC e compará-lo a Lei Geral de Licitações percebe-se que possui diferenças consideráveis, já que os instrumentos inseridos pelo RDC buscam pela simplificação, transparência, otimização dos custos, de certa flexibilização, incentivo a inovação tecnológica e ainda o compartilhamento de riscos, para comprovar todas essas características supracitadas serão tratadas algumas destas diferenças.
Lunelli (2013), em adequada intervenção, diz que o RDC traz inovações importantes quanto aos processos licitatórios, tais como: a fase recursal única; a inversão de fases; possibilidade de orçamento sigiloso; contratação integrada e a remuneração variável.
A fase recursal única está previsto no artigo 27 da Lei 12.462/11, portanto esta fase só será feita após o julgamento e habilitação. Já de acordo a lei 8.666/93 é previsto duas fases para julgamento: uma após a habilitação e
10,50% 11,00% 11,50% 12,00% 12,50% 13,00% 13,50% 14,00% 14,50% Percentual de economicidade RDC Concorrencia
outra após o julgamento, ou seja, pela Lei de geral de Licitações pode ser interposto recurso ao final de cada ato. Assim sendo, aos dizeres de Martins (2012, p.88):
“esta sistemática gerava muita morosidade, na medida em que somente poderia haver concessão de lances, se todos os recursos na fase de habilitação tivessem sido julgados. Da mesma forma somente pode haver a homologação do certame após julgamento de todos os recursos da fase de julgamento.” (MARTINS, p. 88, 2012)
Celestino (2013), afirma ainda que o RDC inova pela obrigatoriedade dos licitantes participantes do processo licitatório em manifestar interesse de interpor recurso logo após o ato em questão. O mesmo deverá constar na ata da sessão e o prazo são de cinco dias úteis.
Esta fase se assemelha muito ao regime recursal do que se observa na modalidade de pregão, possibilitando assim, a interposição de recursos após a declaração do vencedor, diante de métodos desenvolvidos de forma irregular durante o certame (ROMERO, 2012).
No mesmo segmento, observa-se outro método adotado no RDC e que é oriundo do pregão, a inversão de fases, que se refere a exigida as propostas dos licitantes previamente habilitados, assim sendo se economiza prazo, uma vez que su ser vez que dos licitantes previamente habilitados,
Quanto a essa prática adotada, Rezende (2011) percebe algumas vantagens, já que, em licitações sem inversão de fases forma-se cartéis entre os integrantes não interpondo recurso contra habilitação uns dos outros, Mas quando se observa um licitante fora desse comboio o fazem para garantir que tudo se encaixe. O objetivo dos cartéis é adquirir a compra com contratos superfaturados. E a comparação das propostas entre os licitantes pode ser minimizada com a utilização do RDC.
O orçamento estimado só se tornará publico após encerramento da licitação, por isso, o nome “orçamento sigiloso”, pode ser considerado uma das relevantes inovações trazidas pelo RDC (BRASIL, 2011). O intuito principal por trás dessa medida é o de evitar cartéis formados pelos licitantes antes do processo licitatório, mas ofende o princípio da publicidade.
Rezende (2011, p. 41) tem outra posição quanto ao orçamento sigiloso:
Embora a previsão do orçamento sigiloso seja justificada com o argumento de que ele poderia combater estratégias cartelísticas, é duvidosa a sua eficácia. Em um mercado cartelizado, bastará aos participantes do conluio persistir nas práticas atuais, para obterem resultado semelhante aos verificados atualmente. Se todos oferecerem propostas de preço superiores ao orçamento sigiloso da Administração, esta findará por negociar melhores condições com o autor da melhor proposta, valendo-se do disposto no parágrafo único do art. 26 da Lei, até que o preço por ele oferecido se equipare ao constante do orçamento (REZENDE, 2011, p. 41).
Além dessa visão, Charles (2013) leva em conta algumas observações e ressalta que este procedimento não rompe com o principio da publicidade, pois o orçamento é disponibilizado aos órgãos de controle interno e numa percepção mais ampla ainda, ressalta que o entendimento dos princípios percebe certa relatividade em razão de outros, como os da economicidade e eficiência, assim, deve haver um consenso ao tratar ou reavaliar apenas um principio, pois existem outros a serem assegurados também.
A Lei do RDC não é que seja obrigatória essa prática, tanto é que quando a Administração pública achar necessária a disponibilização do orçamento, ela o fará (BRASIL, 2011).
No que se refere a obras e serviços de engenharia pode-se observar que a contratação integrada é um tipo de regime de execução indireta que visa acabar com as possíveis dificuldades que a administração tem na elaboração do projeto
básico, assim sendo, a contratação integrada dispensa o projeto básico como um pré-requisito para o ato convocatório e institui o pré projeto de engenharia, o qual deve conter alguns requisitos mínimos. À elaboração do projeto básico ficará sob responsabilidade da empresa contratada (BRASIL, 2011).
Este é um dos aspectos mais relevantes e que gerou grande polêmica por ser previsto na Lei 8.666/93 a impossibilidade de se licitar obras e serviços de engenharia sem elaboração de projeto básico. Mas, em contraponto, observa-se que a maioria das licitações com estes projetos são necessários à elaboração de termos aditivos. Imagina-se então, que se a administração passar a responsabilidade da elaboração do projeto para a empresa contratada, os projetos poderão representar melhor a realidade das obras e assim, estabelecer os prazos certos para execução da obra, não admitindo os aditamentos dos contratos.
Peixoto (2011) percebe grande vantagem em apenas elaborar um anteprojeto, já que a elaboração de projeto básico sempre foi um grande dificultador para administração pública. Portanto, pressupõe que o anteprojeto seja mais fácil, mas ressalta que o mesmo deve ter informações necessárias para a caracterização da obra.
Reis (2011) contrariamente destaca que se com a elaboração de um projeto básico as variações já são de 25%, imaginem apenas com um anteprojeto. Dessa forma, o autor deixa claro sua contrariedade já que para ele não será possível apenas com um anteprojeto estabelecer os mínimos detalhes para contratação desse tipo de serviço.
A remuneração variável está prevista no artigo 10° da Lei 12.462, “na contratação das obras e serviços, inclusive de engenharia, poderá ser estabelecida remuneração variável vinculada ao desempenho da contratada, com base em metas, padrões de qualidade, critérios de sustentabilidade ambiental e
prazo de entrega definidos no instrumento convocatório e no contrato”. (BRASIL, 2011)
Para adoção deste método é necessário apresentar devida justificativa e os parâmetros que fizeram para que fossem aferidos desempenho por parte da administração pública. Portanto, a remuneração só se fará na medida em que a contratada vai atingindo as metas estabelecidas (BRASIL, 2011).
Com o advento da questão da sustentabilidade e questões ambientais, a administração se achar necessário pode dar algum incentivo para empresas que incorporam algumas praticas relacionados a isso. (BRASIL, 2011).
O RDC apresenta inovações, as quais apresentam aspectos positivos e negativos o que se espera contribuir para a melhoria nas compras governamentais. Evidenciar estas mudanças é necessário já que algumas destas vem de experiências das outras modalidades.
A proposta do RDC não surgiu originalmente da necessidade de desburocratização da Lei Geral de Licitações, mas percebe-se que ela traz impactos significantes. A começar por incorporar o principio da eficiência, questões envolvendo sustentabilidade e a assuntos ambientais, assim, entende-se que ela incorpora temas atuais diferentemente da Lei de Licitações.
A inversão de fases e a fase recursal única traz mais agilidade ao processo licitatório o tornando mais célere e evitando também todo aquele processo de análise de habilitação antes da proposta que por sinal é bastante demorado e burocrático. Tal prática traz um acúmulo de papéis desnecessário quando se trata de licitações presenciais. O recurso único também agiliza todo processo, já que é feito após o julgamento das propostas e depois as empresas licitantes podem interpor o recurso caso tenham manifestado interesse.
4.5- Diferenças percebidas entre o RDC e a Concorrência (Lei 8666/93)
Diante do que foi apresentado e observado identificaram-se diferenças consideráveis no que se refere à contratação através do RDC e da Lei Geral de Licitações. O Quadro 6 descreve algumas destas diferenças observadas nas duas fases em que se divide o processo licitatório:
Quadro 6- Diferenças entre RDC e Concorrência (Lei 8666/93)
RDC (Lei 12462/11) Concorrência (Lei 8666/93) Fase interna Fase interna
- Justificativa da escolha desta modalidade expressa claramente;
- definição do objeto e a justificativa da contratação;
-Não há necessidade de projeto básico, mas sim de um anteprojeto, caso regime escolhido seja a contratação integrada;
- projeto básico autorizado e devidamente publicado nos jornais de grande circulação; Art. 7° § 2° da Lei 8666/93. - orçamento detalhado com custo total da
obra. Art. 7° § 2°, II da Lei 12.462/11
- orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; Art. 7° § 2° Lei 8666/93. - previsão de custos e recursos orçamentários ou adequação da obra às metas do plano plurianual; Art. 7° § 2° Lei 8666/93.
- Foi criado um novo regime quando se utilizar a execução indireta, a contratação integrada. Este se diferencia só na questão em que é dispensado o projeto básico como componente do edital, assim, a elaboração ficará a cargo da contratada. Mas deverá ser elaborado um anteprojeto de engenharia com as informações e requisitos necessários para caracterizar o objeto ser contratado. No Art. 9° § 2° da Lei 12.462/11 estabelece alguns requisitos pelo qual o anteprojeto deve observar. E ainda tem alguns critérios estabelecidos, conforme, art. 74 § 1° do Decreto
Ainda na fase interna deverá ser escolhido o regime: execução direta; ou execução indireta que poderá ser a partir dos seguintes regimes: a) empreitada por preço global;
b) empreitada por preço unitário; c) (Vetado)
d) tarefa;
e) empreitada integral. Art. 10° da Lei 8666/93
7.581/13.
- Também possui uma comissão de licitação com as mesmas atribuições da Lei 8666/93, mas com uma atuação mais efetiva, pois deverá ajudar também na elaboração de minutas de editais e contratos, responder a impugnações e esclarecimento no edital, entre outros, conforme, art.7° do decreto 7581/11.
- criação de comissão de licitação; Esta comissão ficará responsável de processar e julgar todas as etapas na sessão, da habilitação preliminar, registro cadastral, e as propostas.
- Elaboração de instrumento convocatório não difere do da Lei Geral de Licitações. O prazo do recebimento das propostas foi diminuído. Se diferencia também por não apresentar orçamento estimado. Mas há a disponibilização do detalhamentos dos quantitativos e das informações necessárias para elaboração da proposta.
- Elaboração de instrumento convocatório (edital); Alguns elementos deverão constar obrigatoriamente no edital e estão previstos no Art. 40. Da Lei 8666/93.