Les instruments économiques utilisent les mécanismes financiers pour tenter de réduire, au moindre coût possible, la pollution, les risques environnementaux et sanitaires reliés aux activités des entreprises et des consommateurs. Les instruments économiques peuvent permettre de récompenser (pénaliser) les agents les plus (moins) performants sur le plan environnemental. En plus de permettre aux agents économiques de décider des niveaux de pollution qu’ils désirent et des moyens de diminuer cette dernière, les instruments économiques ont l’avantage de s’appliquer à tous les types de pollution ou d’activités et d’inciter à accroître les performances atteintes, contrairement au système du Command and Control où l’incitation à réduire la pollution disparaît lorsque la norme est atteinte. Il existe une grande variété d’instruments économiques. Ceux qui sont le plus utilisés pour les fins de réduction des matières résiduelles sont la tarification au poids ou au volume et la redevance à l’élimination. Dans le secteur des émissions atmosphériques, un autre instrument utilisé est le permis échangeable.
La tarification au poids ou au volume
La tarification des matières résiduelles destinées à l’élimination au poids ou au volume visent directement les producteurs (collecte sélective, commerces, industries, etc.) qui paient en fonction de la quantité de résidus qu’ils jettent. En l’absence de tarification au poids ou au volume, l’incitation à réduire les matières par les générateurs est presque nulle. La tarification au poids ou au volume permet ainsi d’attribuer une certaine valeur aux quantités additionnelles de résidus produits. Toutefois, les ménages ne contrôlent pas la quantité d’emballage fournis avec les biens qu’ils consomment et, s’il n’existe pas de programmes de collecte sélective, ils ne peuvent facilement réduire leur quantité de matières résiduelles vouées à l’élimination.
Relativement à la collecte sélective, la tarification au poids nécessite que les camions soient munis d’un système de pesée des matières qui soit fiable pour toutes les conditions climatiques (neige, gel, etc.) et de transport (inclinaison, modèles bacs roulants). Des problèmes de redistribution et de politique sociale (famille de plusieurs personnes ou famille à revenu modeste) peuvent aussi se poser lorsqu’il est question de charger le coût d’un service de collecte sélective basé sur la tarification au poids ou au volume. Néanmoins, les programmes de soutien du revenu et d’aide aux familles peuvent servir à corriger ces situations.
La tarification au volume exige, quant à elle, que les ménages se procurent des étiquettes spécifiques, des sacs identifiés ou des bacs roulants de différents volumes. Ces derniers ont d’autres avantages : ceux de la protection contre les animaux et d’être de manipulation plus facile. Si la tarification au volume permet d’établir un lien direct entre la génération de matières résiduelles et le montant payé (principe du pollueur-payeur), l’automatisation de ce système est pratiquement impossible. De plus, partout où ce type de tarification a été adopté, le problème du multilogement s’est posé.
Tableau 25 : Avantages et inconvénients de la tarification au poids ou au volume Avantages
9 Respect du principe utilisateur payeur (capacité d’induire le comportement recherché).
9 Suivi de la performance des utilisateurs permettant de mieux cibler les efforts de sensibilisation (avec tarification au poids).
9 Effet incitatif important à réduire les matières résiduelles produites et à éliminer.
Inconvénients
9 Utilisation de sacs munis d’étiquettes qui peuvent se déchirer ou être ouverts par les animaux (avec tarification au volume).
9 Nécessité d’une facturation par unité résidentielle (avec tarification au poids).
Difficilement applicable dans les immeubles locatifs où le conteneur à déchets est souvent commun.
9 Système régressif : quantité de matières générés par 1000 $ de revenus est probablement plus élevée pour une famille à revenu modeste que pour une famille aisée.
9 Risque d’incitation à la disposition illégale des matières (plus en début de programme).
Aux États-Unis, on comptait en 2001, plus de 4100 communautés dans 42 états (regroupant plus de 10 % de la population) qui utilisent une tarification au poids ou au volume. La plupart de ces communautés utilisent la tarification au volume et accordent à leurs citoyens le droit à une quantité donnée de déchets pour un montant fixe. Au Canada, les principales expériences se retrouvent en Colombie-Britannique et en Ontario. En Ontario, on peut mentionner les cas des municipalités de Clinton, Peel, Kingston et Toronto. Dans cette dernière ville, le programme est en fonction depuis le 3 septembre 2002 et s’adresse aux commerces dont la municipalité enlève les ordures. Ces clients doivent mettre leurs déchets dans des sacs jaunes spéciaux vendus 3,10 $ l’unité30 dans les quincailleries à travers la ville. Ce coût comprend les coûts de la collecte et de l’élimination. On compte étendre le système aux déchets résidentiels en 2005.
Au Québec, deux façons de faire peuvent mener à l’adoption de la tarification au poids ou au volume par les municipalités. Soit que le gouvernement impose l’utilisation de ce mode de tarification, ce qui est peu souhaitable compte tenu des différences des milieux et des divergences dans les résultats déjà atteints au niveau de la gestion des matières résiduelles et compte tenu qu’une telle intervention ne respecterait pas l’autonomie municipale; soit que les municipalités choisissent par elles-mêmes ce type de facturation étant donné sa capacité à inciter à la réduction des matières envoyées à l’élimination. Un autre instrument économique en essai en Grande-Bretagne dans le domaine de la gestion des matières résiduelles est le permis échangeable.
Les permis échangeables
Les permis échangeables sont bien connus lorsque l’on parle de réduction des gaz à effet de serre. Le principe de l’utilisation de cet instrument économique pour la protection du climat peut aussi être appliqué en vue de diminuer les impacts sur l’environnement de l’élimination des matières résiduelles31.
Pour mettre ce système en place, le gouvernement pourrait décider de plafonds décroissants de matières résiduelles à produire au cours d’une période donnée, par exemple 75 % du niveau de 2002 en 2008, 50 % en 2015 et 40 % en 2020. Une fois ces objectifs fixés, des permis d’élimination seraient distribuées aux municipalités (ou aux municipalités régionales de comté et aux communautés métropolitaines) ou à leurs organismes qui s’occupent de gestion des matières résiduelles. Ces organismes pourraient être désignés comme les seuls habiles à détenir ou à transiger les permis. L’allocation initiale des quantités à éliminer permises pourrait se faire sur la base de différents critères : année de référence antérieure, quota selon la population ou le nombre de ménages, profil de la communauté (urbaine ou rurale), etc.
30 http://www.toronto.ca/yellowbag/index.htm
31 En 2001, l’Angleterre a lancé une consultation publique pour discuter du mécanisme de mise en place d’un système de permis échangeable dans le domaine de la gestion des matières résiduelles et réduire ainsi les quantités de déchets destinés à l’enfouissement. Les permis échangeables s’appliqueraient seulement aux déchets municipaux biodégradables (60 % des 28 M de tonnes de déchets municipaux sur une production totale variant entre 170 M de tonnes et 210 M de tonnes). Les avantages de l’utilisation des permis (parmi 5 options) relevés lors de la consultation sont : plus faible coût de conformité, moins de transfert de richesse d’une zone à une autre, faible coût d’administration plus faible.
L’objectif des permis échangeables est d’amener les municipalités à investir dans le recyclage et à vendre leurs permis d’élimination inutilisés à celles qui ne peuvent recycler, pour des raisons de coûts ou de priorités. Ainsi, la décision de recycler ou d’éliminer serait prise sur la base du prix relatif des permis par rapport à celui du recyclage. Normalement, le prix du permis serait déterminé par l’offre et la demande, et devrait s’aligner sur celui du recyclage. Ce système basé sur la libre concurrence permettrait d’atteindre les objectifs de réduction des matières résiduelles à éliminer à moindre coût, s’il était implanté avec succès. Cependant, il n’est pas certain que les conditions d’information parfaite et de marché complet soient réalisées ou réalisables à court terme dans le marché québécois en raison du nombre peu élevé de joueurs.
De plus, il serait difficile de mettre en place rapidement un tel système et il n’est en outre pas certain qu’il permettrait de générer des revenus suffisants pour assurer un financement accru de mesures visant la réduction, la réutilisation, le recyclage et la valorisation (3R-V).
Tableau 26 : Avantages et inconvénients de l’utilisation des permis échangeables Avantages
9 Choix des priorités laissé aux municipalités.
9 Atteinte des objectifs de réduction des matières résiduelles au moindre coût possible.
9 Plus grande flexibilité dans le choix des moyens de réduire les matières résiduelles.
Inconvénients
9 Difficulté à obtenir un consensus dans le choix de l’allocation initiale des redevances.
9 Mécanique à mettre en place et période de rodage du système nécessaire.
9 Libre circulation des matières résiduelles et effet sur les émissions de gaz à effet de serre (transport).
9 Non disponibilité de fonds pour financer les 3R-V.
9 Conditions d’information parfaite et de marché complet non réalisées.
La redevance d’élimination
L’application dans l’économie d’une redevance à l’élimination relève de l’existence d’externalités, celles-ci étant des bénéfices non négociés ou des coûts non chargés provenant des activités de production et de consommation. Théoriquement, la redevance d’élimination peut être prélevée sur les effets, les biens ou les procédés de production responsables des coûts environnementaux et doit être un moyen d’internaliser ces derniers. En pratique toutefois, la mesure des externalités est complexe. En conséquence, le niveau de la redevance à l’élimination qui compenserait pour les dommages à l’environnement demeure un sujet de controverse.
L’imposition d’une redevance à l’élimination sur une activité polluante laisse le choix au contribuable, soit de diminuer sa pollution, soit de continuer à polluer et de payer en conséquence. Les effets de la redevance à l’élimination adéquatement fixée convergent avec ceux des permis échangeables. Si le montant de la redevance à l’élimination est bien déterminé (taxe pigouvienne), les deux systèmes peuvent avoir le même effet sur la réduction des matières résiduelles envoyées à l’élimination.
Si le montant de la redevance à l’élimination est suffisamment élevé pour s’approcher de la valeur du dommage causé par l’élimination des matières résiduelles, il incitera le pollueur à réduire son activité polluante ou à adopter des technologies alternatives moins polluantes, le recyclage étant l’une de celles-ci. À notre avis, le montant de 10 $ ne couvre pas toutes les externalités de l’élimination et ne doit pas créer un choc extrême sur les prix. Il permettra cependant de générer des fonds suffisants pour accroître le recyclage et le compostage de manière significative. Après une première période de 5 ans d’application, il sera possible de réévaluer le niveau de la redevance comme d’autres juridictions l’ont fait.
Tableau 27 : Avantages et inconvénients de l’utilisation de la redevance d’élimination Avantages
9 Incitation à réduire la pollution demeure effective à tous les niveaux tant que la redevance à l’élimination est en vigueur (contrairement au Command and control).
9 Revenus utilisables pour financer des mesures environnementales, telles le recyclage et le compostage.
9 Mesure facile à adopter et à administrer.
Inconvénients
9 Niveau de la redevance à l’élimination nécessaire pour atteindre d’ici 2008 les objectifs pouvant être considéré trop élevé pour être acceptable.
9 Affectation des sommes perçues pouvant être critiquée si non dédiées aux activités du secteur.
9 Obligation de pesée des matières résiduelles.
Tout avantageuse que soit la redevance d’élimination comme source de revenu, il faut éviter qu’elle ne devienne une mesure fiscale sans égard aux objectifs environnementaux.