Évolution du « prix de l’énergie »

O orçamento público tem se instituído, há séculos, como um importante instrumento de gestão para as entidades governamentais. É verdade que o processo inflacionário que assolou o país por décadas seguidas tenha descaracterizado os valores dos produtos e serviços, dificultando intensamente a sistemática de cálculos das receitas e despesas futuras; talvez porque o conhecimento sobre a técnica orçamentária esteja restrito a uns poucos que trabalham nas esferas federal, estaduais e municipais; ou, talvez, porque o cidadão comum tenha dificuldade de entender o “economês” em que o orçamento público está escrito.

Tudo isso mudou radicalmente, por razões concretas. Primeiro pelo fim do processo inflacionário, que, agora, permite calcular com relativa segurança as receitas públicas para um ou mais períodos; segundo, porque existe uma reação de indignação do cidadão às ações ou omissões dos responsáveis pela entidade pública; terceiro porque a divulgação de desvios de recursos públicos irrita os cidadãos e evidencia a fragilidade dos controles sobre o dinheiro da sociedade e relativa impunidade aos gestores eleitos, ou que são admitidos pelos políticos e encarregados de aplicar o dinheiro do contribuinte.

Percebe-se que o orçamento é uma lei, sendo assim, caracteriza-se como um documento público. Não pode ser uma “caixa preta”, com informações sigilosas ou secretas, conforme o que decide quem está responsável pela sua elaboração e execução, à qual poucos podem ter acesso. A lei de orçamento é pública pelo seu conteúdo, porque trata de despesas que se destinam a atender às necessidades de gestão da administração pública com receita que se origina de recursos obtidos junto à população. É pública também porque é elaborada e aprovada num espaço público, sendo discutida e emendada, se for o caso, em sessões públicas. Sobretudo, para ter efeito legal e vigorar, é necessário ser publicada para conhecimento de todos.

Estabelecer o orçamento é, evidentemente, um ato importante na vida universitária. É o meio de se prever a produção a ser realizada em determinado

período; dessa maneira permite consignar formalmente os recursos financeiros que essa produção exige para ser viabilizada. No início de cada ano, tem-se o começo da fase da execução orçamentária, que é efetivada no transcorrer do exercício financeiro. A autorização da execução cabe à administração da universidade e os respectivos registros ficam a cargo do setor de contabilidade. As modificações e os aperfeiçoamentos que se fizerem necessários no decurso do ano a que se refere o orçamento da universidade são feitos pelo setor de orçamento, normalmente vinculado ao órgão de planejamento, obedecendo aos dispositivos legais vigentes.

No caso do orçamento anual das universidades públicas, é claro que as tarefas de elaboração e apresentação do orçamento aos órgãos superiores trazem grande movimentação para os elementos ligados ao planejamento e à administração superior. A preocupação com o conhecimento de sua base, que são os departamentos e suas necessidades de ensino, pesquisa e extensão, se justifica na medida em que o orçamento não deve ser apenas o somatório de fatos estanques, mas sim o resultado de uma definição das prioridades das universidades.

Em nível de Estado do Paraná, na prática, a metodologia de distribuição de recursos atualmente admitida pelos órgãos estaduais para suas universidades tem sido projetada para proteger o Governo do Estado contra um possível gerenciamento inadequado, ao invés de estimular a boa prática nas instituições que dependem de financiamento governamental. A sistemática atual, no caso paranaense, é através de uma proposta orçamentária, onde as Instituições Estaduais de Ensino Superior – IEESs apresentam as suas necessidades à SETI/PR dentro de um “teto” já previamente estabelecido; e, através de uma análise que envolve elementos de barganha, é estabelecida uma dotação para cada IEES. Não existe um modelo, e sim, um processo, mas a filosofia básica é a de um modelo de

inputs (necessidades). Os orçamentos das IEESs aprovados pelo Estado são

excessivamente itemizados e rígidos, com escrituração detalhada, cheia de controles em excessos - uma situação muito fértil para a ineficácia e a ineficiência típicas da burocracia decorrente.

A análise e interpretação dos dados resultantes da investigação documental mostram que o orçamento das universidades, em nível de Estado, aponta para quatro pontos que afetam diretamente as instituições públicas de ensino superior, quais sejam:

1. No QDD, quadros 4 a 6, contidos no tópico 3.7.5, p. 100-102, do presente estudo, percebe-se que na coluna “Orçamento Inicial” consta o valor orçamentário aprovado pelo Estado para cada universidade. Logo a seguir, vêm as colunas “Orçamento Programado” e “Recursos a Programar”. Estas duas colunas representam: a primeira, os valores orçamentários a serem utilizados imediatamente; a segunda, os recursos que, apesar de aprovados oficialmente, encontram-se bloqueados, portanto em indisponibilidade. Percebe-se que não são somente os recursos do tesouro do Estado que ficam em indisponibilidade, mas também os recursos gerados pela própria instituição na forma de prestação de serviços, doações, contribuições escolares de pós-graduação ou outras. Inclusive os recursos provenientes dos convênios firmados com as entidades federais, estaduais, municipais e da iniciativa privada. A liberação destes recursos bloqueados na forma de “Recursos a Programar” depende de análise e autorização do Governo do Estado, mediante a elaboração de processo de alteração orçamentária.

2. O orçamento das universidades, em nível de Estado, aponta que a programação ocorre em um nível bastante detalhado da natureza da despesa; acrescente-se ainda que esse detalhamento ocorre por fonte de recursos. Qualquer remanejamento de valor por natureza de despesa ou de fonte de recursos é feito através de processo de alteração orçamentária encaminhado aos órgãos estaduais, que emitem análise, parecer e posterior aprovação ou não do ajuste solicitado.

3. Os investimentos em obras e instalações estão sujeitos a uma duplicidade de controle. Primeiro, na própria LOA, quando se exige um detalhamento desta rubrica de despesas e fontes de recursos; segundo, na forma de anexo, um plano de obras onde em cada obra prevista, novamente relacionam-se os valores pelas várias fontes pagadoras.

4. A investigação documental mostra ainda que as universidades não participam, em nenhum momento, na elaboração da lei que estabelece as diretrizes orçamentárias para o Estado do Paraná, mesmo sendo elas entidades autárquicas de direito público, com vários assuntos mencionados no conteúdo da LDO que afetam diretamente a vida acadêmica e administrativa.

Em nível interno das instituições paranaenses, a análise e interpretação dos dados evidenciam que:

1. Não existe modelo mais avançado de distribuição interna de recursos do orçamento. A Universidade Estadual de Maringá há anos, adota exatamente os

mesmos índices históricos de participação relativa. A Universidade Estadual de Ponta Grossa evidencia fortes características de centralização do orçamento nos órgãos da administração central; e a Universidade Estadual de Londrina iniciou 2004 com o embrião de uma metodologia, mas ainda pondera bastante os índices históricos de participação relativa das unidades orçamentárias acadêmicas.

2. A capacidade financeira constitui-se no único documento interno de programação dos recursos nas universidades públicas paranaenses. Não existe orçamento interno na forma estabelecida na Lei nº 4320/64, que sirva como elo de ligação entre o planejamento e as finanças e onde as prioridades institucionais sejam monetarizadas e levadas a cabo através dos programas orçamentários internos. Existe apenas um orçamento em nível macro, institucional, em nível de Estado, caracterizado como QDD – Quadro de detalhamento de despesa.

3. Especificamente na Universidade Estadual de Ponta Grossa, não há a classificação institucional (unidades universitárias acadêmicas e administrativas executoras dos valores do orçamento), e nem a classificação funcional (ações programáticas ou programas orçamentários internos). Utiliza-se uma programação por objeto de gasto (pessoal, material de consumo, serviços de terceiros, equipamentos, etc.), de acordo com os tetos fixados pelo Estado, via QDD, na forma típica do orçamento tradicional. Não há uma tridimensionalidade entre unidades, atividades e objeto de gasto, o que significa um orçamento sem distribuição de recursos, sem programas orçamentários internos, portanto, com dotações e sua respectiva execução centralizadas nos órgãos da Reitoria, com pequenas exceções, como no caso das diárias e passagens.

4. Já as universidades estaduais de Maringá e de Londrina evidenciam uma estrutura de classificação institucional das unidades universitárias em que as unidades recebem os recursos orçamentários em nível de centro, e não de departamento, bem como possuem uma estrutura de classificação funcional onde evidenciam toda a codificação dos programas orçamentários internos contemplados com recursos do orçamento. Por outro lado, ao contrário do que acontece na Universidade Estadual de Ponta Grossa, nas duas em foco não existem conciliações entre os tetos fixados pelo Estado em cada rubrica de despesas, via QDD e os valores internamente programados às várias unidades orçamentárias.

Em resumo, conclui-se que cada instituição adota um método diferente de alocação de recursos orçamentários nas suas várias unidades universitárias. O

MEC/SESU adota um modelo discutido com a Andifes para alocação de recursos em Outras despesas correntes e de capital (OCC) junto às instituições federais de ensino superior. A Universidade Federal do Rio de Janeiro trabalha com objetivos pretendidos, executados e adequados ou neutros; a Universidade Federal de Santa Catarina trabalha com poucas variáveis e com tratamento isonômico aos desiguais; e, das universidades estaduais paranaenses, duas (UEM e UEPG) não possuem um modelo propriamente dito, mas um simples critério de rateio, que considera apenas a variável índice histórico de participação relativa; e, por fim, a UEL inicia 2004 com uma metodologia ainda muito incipiente e com bastante ponderação para os índices históricos.