Évaluation d’ensemble : une intégration insuffisante du risque dans les plans d’aménagement et d’urbanismes

L’existence d’un arsenal juridique suffisamment étoffé, ainsi qu’il a été exposé ci-dessus, et en dépit de compétences humaines avérées, la récurrence des impacts d’aléas d’origine diverse au cours de plus de trois décennies d’urbanisation, soulèvent bien des interrogations.

Comment ne pas s’interroger en effet sur la qualité et la pertinence de l’instrumentation juridique, sur la question du risque et sur l’existence de faiseurs de procédures agissant dans un cadre illégal et en toute impunité ?

C’est à travers cette grille qu’une autre lecture du processus d’urbanisation s’impose, pour tenter d’évaluer si le risque est réellement pris en charge.

Le processus d’urbanisation : quelle pertinence ?

Les instruments législatifs et réglementaires, mis au point pour une gestion de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, qui se voulait initialement rationnelle et cohérente, ont véhiculé une série de lacunes et n’ont pu empêcher institutions, organismes et particuliers d’être à l’origine de situations porteuses de graves dangers. Le législateur a tenté chaque fois d’adapter le support juridique aux réalités nouvelles pour mettre un terme aux dysfonctionnements constatés et sanctionner les transgressions enregistrées.

Mais le constat est là : les fréquents changements ou amendements apportés à la législation ont révélé le caractère éphémère de certaines dispositions, notamment dans le domaine de l’habitat et du foncier.

3-1 La période socialiste

C’est entre 1974 et 1990 que se sont effectués les trois quarts de l’urbanisation post indépendance et que pratiquement l’ensemble du tissu industriel s’est développé. Par contre, en matière d’aménagement du territoire, les outils mis en place n’ont, à aucun moment, eu de portée significative.

En vérité, le SNAT et les SRAT n’ont jamais été officiellement approuvés et de ce fait, n’ont pu devenir des outils opposables à l’administration ou aux tiers, de même qu’ils n’ont pu constituer des outils légaux d’appui à la décision. Ils sont demeurés limités à de simples instruments de référence pour quelques initiés.

L’absence de référence à des outils d’aménagement du territoire soulève une autre lacune lourde de conséquences liées au manque d’ancrage des instruments d’urbanisme. C’est à ce niveau qu’il faut situer une des raisons fondamentales de la sur-occupation et de la sur-urbanisation du Nord du pays, fortement concerné par les effets de l’industrialisation.

En matière d’instrumentation d’urbanisme, un certain nombre d’observations peuvent être dégagées : - L’instrumentation PUD-PUP n’est pas codifiée. En effet, de 1974 jusqu’à 1990, l’urbanisation

s’est effectuée en s’appuyant sur une instrumentation non opposable à l’administration et aux tiers, du fait qu’elle n’était validée que par circulaire sectorielle.

- Le PUP n’est pas à proprement parler une étude d’urbanisme effectuée par un bureau d’études spécialisé. Il a été établi, dans la plupart des cas, par une commission technique locale qui définit sur plan, par trait rouge, le périmètre d’urbanisation d’une agglomération, sur la base des normes de superficie par habitant, et trace les zones industrielles, sans prendre en compte une étude spécialisée qui définit les risques majeurs (l’étude de danger).

En 1985, plusieurs centaines de milliers de constructions illicites étaient recensées à proximité des zones industrielles ou sur des gazoducs. Cette situation s’est développée sans respect des règles en matière de localisation et de construction (partie I, chapitre II).

En outre, l’affectation d’un certain nombre de lots de terrains à bâtir par an et par commune ne permettait pas une préparation technique suffisante pour remplir cette obligation. Cette pratique a notamment induit des lotissements localisés dans des zones dangereuses sans aucune viabilité. Des extensions urbaines démesurées se sont développées durant cette période et ont rejoint des sites industriels dangereux.

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Parallèlement à la politique de l’équilibre régional et la nécessité de résoudre le problème de l’emploi, le développement industriel a impliqué d’importants besoins en foncier qui ont été localisés sous le sceau de l’urgence au détriment des règles élémentaires de sécurité.

Il convient de rappeler que durant cette période, plus de soixante quinze zones industrielles ont été créées. Vu leur caractère urgent, un organisme spécialisé a pris en charge leur localisation, à savoir la Caisse Algérienne d’aménagement du Territoire (CADAT) (voire la carte N° 01).

Mais l’ampleur de la situation n’a pas toujours permis à cet organisme de prendre en considération l’ensemble des paramètres de dangerosité des sites et unités industrielles déterminés par une étude d’impact et étude de danger. Donc l’absence totale d’une culture de sécurité, nous oblige à nous interroger sur la question de la maîtrise de l’urbanisation, lorsqu’on sait qu’à partir de 1985 on assiste à l’implantation d’une multitude de zones d’activités sans la moindre étude de faisabilité et sans le moindre détail sur les unités programmées.

3-2- La période libérale

Cette période, postérieure à 1990, est caractérisée par l’avènement dans l’économie nationale de principes de libéralisme destinés à mettre fin à une gestion fortement administrée. Ce passage à une nouvelle forme d’organisation et de fonctionnement du pays, s’est effectué sans changement notable dans les comportements et les mentalités, et retentit encore de façon préjudiciable sur l’environnement urbanistique.

Le contexte institutionnel et le problème de sécurité particulier qui a caractérisé les premières années de la décennie 1990 n’ont pas favorisé une concertation à même d’appréhender les aspects fondamentaux liés au processus d’urbanisation.

Dès lors, les instruments élaborés, loin de constituer des outils de référence, ne furent pas respectés, notamment à travers une consommation trop rapide du foncier urbain. Cette situation peut trouver son explication, soit dans l’absence d’autorité de certains responsables locaux, soit dans l’impossibilité de mettre en œuvre l’éventail du dispositif de sanctions ou encore dans les lacunes du dispositif réglementaire.

En tout état de cause, si certaines actions ont pu se développer dans le temps sans suivi ni contrôle, c’est que l’appareil d’Etat n’a pas joué pleinement son rôle. Ce recul de l’Etat ne pouvait que favoriser une urbanisation irrationnelle, émanant de citoyens peu soucieux du respect de la

légalité, partisans du fait accompli et créant ainsi un environnement où la transgression de la loi par le plus grand nombre devient la norme référentielle.

Ainsi donc se trouve posé le triple problème d’un processus inachevé de la réglementation, de la coordination intersectorielle, et des moyens de mise en œuvre humains et financiers.

S’agissant de la réglementation, elle présente souvent l’inconvénient de ne pas terminer le cycle des procédures. En effet :

- Très souvent les lois renvoient à des textes réglementaires dont bon nombre ne sont pas promulgués, contrariant ainsi leur bonne application ;

- L’imprécision de certaines lois et de certains règlements devient une marge de manœuvre relativement importante pour tous ceux dont la propension naturelle est de contourner la norme juridique ;

Concernant les moyens humains et financiers, les prescriptions édictées pèchent souvent par l’absence de procédures de mise en œuvre.

Dans cette optique, le PAPC est investi par le code communal en matière d’urbanisation et d’habitat d’un grand nombre de prérogatives. Or, une constatation devenue récurrente souligne que la majorité des APC ne disposent pas de moyens humains, administratifs et techniques aptes à faire face à ces diverses missions.

Après avoir pu donner une idée sur la façon de gérer l’espace urbain et de déterminer le rôle de l’Etat, il est intéressant de présenter les lois qui gèrent les installations classées et de définir les institutions de protection de l’environnement en Algérie.

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CHAPITRE III

LE CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL QUI GERE LES RISQUES INDUSTRIELS