Évaluation des expositions

SUBNACIONAIS

Ao concluir o primeiro capítulo, anunciamos a impossibilidade de entender a autonomia financeira das escolas do mesmo modo como percebemos as autonomias pedagógica e administrativa, uma vez que as escolas dependem dos órgãos públicos a que se vinculam para a sua manutenção e custeio, não sendo autônomas no que se refere à quantidade de recursos necessários para executar o seu planejamento. Por esse motivo, consideramos apropriado o aprofundamento do estudo sobre a descentralização dos recursos financeiros a partir dos órgãos públicos centrais para as escolas. Tal abordagem torna-se importante na medida em que as duas políticas estudadas neste trabalho têm o aporte financeiro e a regulamentação para a implementação centralizados no âmbito da União.

A descentralização que ora analisamos ganhou impulso desde o processo de formulação da CRFB de 1988 e conotação específica no que diz respeito ao financiamento da educação no contexto da Reforma Administrativa do Estado, quando a descentralização das funções administrativas passou a exigir o respectivo aporte financeiro para a manutenção e o custeio das despesas de competência das escolas. Tal processo foi complexificado, gradualmente, na medida em que, após a aprovação da LDBEN de 1996 as escolas públicas também passaram a receber apoio financeiro das redes de ensino a que se vinculam para fazer face à autonomia regulamentada no artigo 15 dessa LDBEN. Confluiu nesse mesmo contexto de gestão escolar, a partir da segunda metade da década de 1990, a ampliação do atendimento da demanda do ensino fundamental, desencadeado pela implementação do FUNDEF. Além disso, em alguns Estados das regiões norte, nordeste e centro-oeste, escolas públicas experimentaram também a implantação do Programa de Desenvolvimento da Escola (PDE), vinculado ao Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA).

Em síntese, no que se refere aos sistemas de ensino de todo o Brasil, para que as escolas recebessem os recursos financeiros como aporte às despesas oriundas da descentralização, houve a criação do Programa Dinheiro Direto na Escola em 1995 e, após a aprovação da LDBEN, as redes municipais e estaduais também criaram mecanismos para o repasse de verbas diretamente às suas escolas. As escolas municipais passaram a receber esse apoio para as despesas de manutenção e custeio da instituição e, após o FUNDEF, também

mais alunos, professores e outros profissionais da educação, no caso do ensino fundamental. A regulamentação da LDBEN, no mesmo mês em que o FUNDEF foi aprovado, trouxe mudanças no que se refere à institucionalização dos sistemas de avaliação em larga escala, porque, pela primeira vez, houve a vinculação entre a avaliação e a qualidade do ensino (Lei 9.394 de 1996, artigo 9, inciso VI).

Tal fato induziu a consolidação desses sistemas de avaliação em um mesmo contexto no qual foram propostos os parâmetros e as diretrizes curriculares para a educação nacional a partir de 1997. Tudo isso foi exposto para sintetizar a intensidade de forças que passaram a induzir mudanças na gestão da escola pública na década de 1990. Em que pese tal indução de mudanças nas instituições de ensino públicas, findada, a década de 1990 não foi capaz de garantir o padrão de qualidade subjacente ao contexto de formulação da CFRB de 1988, conforme já analisado no primeiro capítulo. Em tal período, foi iniciado o processo de implementação de políticas em função das demandas geradas pela CFRB de 1988 e em acordo com o contexto político, conformando perspectivas antagônicas em um único tecido normativo, mas também induzindo mudanças em uma dimensão universalista, do que decorreu a permanência de arestas fundamentais a serem acertadas.

A necessidade de melhorar a qualidade do ensino público passou a ocupar o centro do debate sobre as políticas educacionais, ganhando força, no início do século XXI, o processo do qual derivou a proposição do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) em 2007. Como o PDDE foi utilizado como meio para o financiamento das ações propostas pelo PDE Escola e pelo Programa Mais Educação, que integram o PDE e são estudados neste trabalho, tal mecanismo de financiamento é matricial50 para nosso estudo não somente pelo aspecto financeiro, mas também pela sua relação com os processos de descentralização, democratização da educação e de garantia da qualidade do ensino. Ambiguamente, desse mesmo processo, emerge a necessidade de pensar como, no seio das tendências descentralizadoras, uma gestão financeira tendenciosamente centralizada passou a demandar a difusão do modelo de gestão gerencialista como aquele capaz de induzir mudanças na gestão escolar e, assim, contribuir para melhorar a qualidade do ensino nas escolas públicas.

Por essa importância desse contexto de formulação das políticas educacionais na década de 1990, buscamos compreender as influências políticas, nacionais e internacionais,

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Uso da palavra matricial no sentido de ser esse mecanismo de financiamento uma matriz para a implementação do PDE Escola e do PME.

presentes na indução de mudanças por parte do Estado e da sociedade civil, priorizando as políticas de financiamento da educação, a descentralização, o cumprimento do dever do Estado ante os direitos educacionais promulgados na CRFB de 1988 e, também, o gerencialismo, como modelo priorizado para a ação no contexto da prática da gestão democrática que, em acordo com a CRFB de 1988, é um princípio geral sob o qual o ensino deve ser organizado.

Finalmente, analisamos, de forma pormenorizada, o processo sob o qual os recursos financeiros são destinados, diretamente, da União para as escolas das redes de ensino dos entes federativos subnacionais. A despeito de considerarmos extremamente positivo o fato de a União atuar de forma mais ativa no que concerne ao apoio técnico e financeiro às escolas públicas vinculadas aos estados, aos municípios e ao distrito federal, essa ação traz à tona a sua problematização ante o federalismo como princípio constitutivo da república brasileira, uma vez que tal processo de descentralização financeira desconsidera a organização política e administrativa do território nacional, podendo trazer consequências no que se refere à própria organização e ao fortalecimento dos sistemas de ensino locais, aspecto fundamental a ser considerado em um estudo sobre a implementação de políticas educacionais no município.

2.1 - O contexto da formulação das políticas educacionais na década de 1990

Governar relaciona-se ao exercício do poder político por um determinado grupo de pessoas, do qual deriva a orientação política para uma determinada sociedade (BOBBIO, MATTEUCCI e PASQUINO, 2010, 553). Por isso, as mudanças nos governos podem trazer mudanças nas orientações políticas já encaminhadas anteriormente. Já no primeiro capítulo deste trabalho, ao analisar o contexto que levou à formulação da CRFB de 1988, percebemos a relação entre a cidadania e a educação e a construção dessa orientação política. Naquele contexto, a existência de intensos debates sobre as teorias pedagógicas, ainda que se apoiassem em projetos históricos diferentes, “tinham em comum algum horizonte de luta pela transformação da sociedade e da escola ...” (FREITAS, 2004, p. 134). Essa perspectiva iluminava o caminho construído no seio dos movimentos sociais e, neles, as reflexões e ações

propositivas para a redemocratização do Brasil na década de 1980. Portanto, delineava a orientação política desejada pela sociedade civil para os governos que estavam por vir.

Paulatinamente a esses movimentos, a legitimação da direção preconizada no seio dos organismos internacionais começava a se consolidar no cenário político nacional, tendo como preocupação central uma reestruturação produtiva desde o âmbito internacional. Tal direção, na compreensão de Lima (2010, p.7), foi introduzida no campo educacional desde o final da década de 1970, quando eventos internacionais começaram a propor objetivos, projetos e programas para induzir avanços no campo educacional e, consequentemente, para a redução das desigualdades sociais. A exemplificar essa fase, temos o Projeto Principal de Educação para a América Latina e Caribe (PROMEDLAC), assinado em 1979 pelos países da região, passando a ser chamado, posteriormente, de Projeto Regional de Educação para a América Latina e Caribe (PRELAC).

Como se pode ver, em uma mesma conjuntura convergiam, para o contexto de influência na formulação das políticas brasileiras, vetores internos e externos. Internamente, a pauta da democratização impulsionava as reflexões e a orientação sobre a política nacional. Da democratização, como tema central, derivavam os outros temas relacionados à educação brasileira. Das influências externas, iniciava-se o processo que mais tarde reverberou na formulação das políticas educacionais focalizadoras, de cunho assistencialista, atreladas ao objetivo de erradicação da pobreza pari e passu à proposição da racionalização dos gastos públicos.

Consolidando tais influências externas, nas décadas de 1980 e 1990, o Brasil tornou-se signatário dos documentos resultantes de importantes eventos, financiados por organismos multilaterais. A ideia de induzir a educação para todos já era preconizada quando foram realizadas a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança em 1989; a Conferência Mundial sobre Educação para Todos em 1990; o Encontro Mundial de Cúpula pela Criança, também em 1990; o Encontro de Nova Delhi em 1993 e a Reunião de Kingston, na Jamaica, em 1996. A consolidação das influências externas ocorreu conforme o entendimento de Carreira e Pinto (2005, p.20) e também de Oliveira (2000), para quem o fato de o Brasil assumir os compromissos decorrentes desses eventos é evidência de que as políticas nacionais passaram a ser formuladas em acordo com as orientações decorrentes das perspectivas dos organismos internacionais.

No plano externo, há que se destacar que, a despeito dos significados o processo de implementação das políticas assume nas mais diversas culturas, inúmeras organizações internacionais, incluindo as Nações Unidas, o Banco Mundial e a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) relacionam a educação como a primeira área de interesse (MC NEELY, 1995). Segundo Mc Neely, o propósito dessas organizações, internacionalmente ativas, é facilitar o estabelecimento de uma ideologia homogênea, alcançando as práticas, através dos Estados. Por isso, Mc Neely considerou que, principalmente, aquelas organizações com membros potencialmente universais apoiaram a propagação de uma teoria padronizada do desenvolvimento.

Já no plano interno, ou seja, nacional, tomando como marco a Constituição Federal de 1988, é inevitável notar, na correlação de forças já estabelecidas desde a década de 1970, que tais influências externas também estavam subjacentes ao campo de disputa pelo direito positivo. Ainda que a formulação da CRFB de 1988 tenha reverberado, fortemente, a influência dos ideários nacionais, foi também marcada pelas perspectivas políticas presentes no cenário internacional, não somente pelo fato de que os organismos internacionais induzem a formulação de determinadas políticas sob o argumento de protagonizar mudanças para o desenvolvimento dos países (MC NEELY, 1995), mas também porque tais processos convergiam com os interesses patrimonialistas que, em acordo com Pinheiro (1991), eram também representados fortemente nesse contexto.

Em uma perspectiva republicana, ainda que o Estado acolha, também, os interesses particulares, o faz sob a hegemonia do interesse público. Assim, as deliberações democráticas e o fortalecimento de uma esfera pública, contribuem para que esse interesse público seja efetivado (OLIVEIRA, 2007). No final da década de 1980, as orientações genuinamente nacionais e as internacionais passaram pela arena de disputa entre os interesses republicanos e

patrimonialistas. Como resultado, a agenda política dos anos de 1980 foi alterada, quando

houve a proposição das reformas na década de 1990 já havia uma agenda hibridizada pelos interesses de patronagem, termo usado por Oliveira (2005) para tratar a forte influência dos interesses particulares na aprovação das proposições no âmbito do poder legislativo.

No período compreendido entre 1995 e 2003, o “poder legislativo” (...) não pertence ao parlamento, mas ao Poder Executivo” (OLIVEIRA, 2005, 183). O papel que deveria ser desempenhado pelo Poder Legislativo, na formulação das políticas educacionais, foi realizado

pelo Poder Executivo, envolvendo a distribuição de benefícios de patronagem. Com interesses particulares nas benesses públicas, os membros do “poder legislativo” (redação e destaque da autora) afastavam-se dos interesses regionais que deveriam representar (OLIVEIRA, 2005).

Note-se que o contexto de influências na formulação das políticas foi constituído pelo campo das lutas pela redemocratização, pelas orientações dos organismos internacionais e pelos interesses patrimonialistas em um curto espaço de tempo, como que a evitar que as perspectivas democratizantes fossem levadas a cabo. Tal fato tem uma explicação histórica. Ocorre que a tradição patrimonialista imprimiu marcas tão profundas na cultura brasileira que, mesmo as raras passagens pela democracia política nunca conseguiram estabelecer um Estado de Direito com instituições capazes de conter, dentro delas, o seu próprio aperfeiçoamento e a moldura de regulação das lutas das oligarquias regionais e dos movimentos sociais (TAVARES, 1999). Enfim, a década de 1990 mostrou a prevalência dos interesses

patrimonialistas a hibridizar o tecido normativo formulado no final da década de 1980 aos

novos interesses políticos presentes nos governos da década de 1990.

Dessa orientação, a ênfase recaiu sobre as políticas sociais, das quais derivaram as políticas assistencialistas, muitas delas implementadas diretamente nas escolas. De acordo com Campos (2003), as políticas de combate à pobreza formuladas na década de 1990, nessa perspectiva patrimonialista, passaram a focalizar a educação e, portanto, a escola, como locus da sua implementação. Com objetivos difusos, que extrapolam a educação escolar, o radicalismo na problematização da desigualdade social deslocou o foco de uma análise global do sistema para a ênfase no seguimento mais vulnerável da população, omitindo que a pobreza resulta de um processo e escondendo o retorno a uma visão mais retrógrada do social como remédio para as consequências mais escandalosas do econômico (CAMPOS, 2003, p. 183). Some-se a tal percepção a adesão às propostas das organizações internacionais, a propagação de uma teoria padronizada do desenvolvimento por elas, conforme mencionado anteriormente, a prevalência dos interesses patrimonialistas e teremos o contexto de influências no governo e na formulação das políticas educacionais na década de 1990, fundamental para a análise das políticas educacionais em vigor.

2.2 – A consolidação do contexto de influência na produção das políticas de financiamento da educação na década de 1990

Desde o início do governo presidido por Fernando Henrique Cardoso, esforços objetivaram a Reforma Administrativa do Estado (PEREIRA, 1997). Definiu-se uma nova agenda pública centrada na estabilização econômica, na reinserção internacional e na institucionalização da democracia. Como objetivos centrais, a Reforma Administrativa do Estado se orientava pela redefinição do papel do Estado e da sua organização. Tendo sido desenvolvida pelo Ministério da Administração Federal, a Reforma do Estado (MARE, 1995) teve impactos relevantes no âmbito das políticas educacionais. Nesse campo, a referência central para a proposição das mudanças foi a Lei da Reforma Educacional Inglesa de 1988, que introduziu um currículo nacional para o ensino obrigatório junto de um programa nacional de avaliação.

A introdução da Education Reform Act (ERA), em 1988, na Inglaterra, foi, segundo Levin e Fullan (2008, p. 289-290), um divisor de águas não só naquele país, mas internacionalmente. Para além do alinhamento do currículo a um programa de avaliação, a lógica subjacente às mudanças educacionais no Reino Unido tinha como fundamentos: a) a crença de que a competição, a partir do modelo no campo da economia, poderia ser aplicada às escolas para impulsionar melhores resultados para os estudantes; b) em decorrência dessa competição, o ranqueamento levaria à competição entre as escolas e c) a partir dessas referências, os pais poderiam ser capazes de escolher as escolas para seus filhos serem atendidos. Assim, para escolher, os pais e o público, exigiriam medidas de comparação do desempenho dos alunos e da qualidade da educação de todas as escolas, orientadas por um único currículo nacional (IDEM).

Contudo, Levin e Fullan (2008, p.290), ainda que reconhecendo a influência da ERA em outros países, consideram um erro achar que o mundo como um todo tem imitado amplamente as reformas do Reino Unido, porque muitos países, na época dessa reforma, ainda lutavam para oferecer educação básica elementar e secundária para todos os estudantes. Assim, estariam longe da situação de serem capazes de introduzir a lógica da concorrência. Tal lógica requer excesso de capacidade de atendimento não somente no que se refere às matrículas, mas também aos insumos necessários para a condução do cotidiano escolar, à

infraestrutura adequada nas escolas, à formação adequada dos professores e, entre outros fatores, o reconhecimento e a remuneração condizente com o trabalho dos profissionais que atuam na educação escolar.

Por isso, ainda que a ERA tenha influenciado a “Reforma Educacional” no Brasil, não é possível atribuir as consequências no ensino brasileiro ao padrão de reforma realizado na Inglaterra. No Brasil, na década de 1990, não havia as condições necessárias, como citado no primeiro capítulo, para elevar o ensino público à concorrência entre as escolas. Além dos desafios já mencionados para a universalização do ensino, não houve os avanços necessários em função da ênfase na estabilização econômica e na contenção da inflação em prejuízo da agenda social, principalmente, pelo que decorreu do enfoque racionalista desfavorável à hipótese do aumento do gasto social (OLIVEIRA, 2000). Efetivando essa perspectiva, o governo adotou políticas de ajuste econômico, que impuseram restrições às políticas sociais, subordinando a discussão sobre a qualidade do ensino à agenda das reformas educativas “com ênfase na transposição da lógica de mercado para a área social” (CARREIRA e PINTO, 2007, p.20). Nesse sentido, pode-se dizer que, sem aprovar no orçamento público os recursos financeiros necessários para dar consequências à proteção do direito educacional, o governo buscou formas de gerir as condições postas de modo a cumprir, ainda que minimamente, a agenda de direitos educacionais obrigatórios. A lógica administrativa como opera o mercado surge, então, como alternativa para o governo, na medida em que, no âmbito mercantil, a boa gestão é ponto nevrálgico para a obtenção de bons resultados. Quais eram os desafios a essa garantia e o que foi realizado na direção de protegê-la?

Embora houvesse no Brasil, no final da década de 1980, vagas no ensino fundamental para o atendimento potencial a toda a população na faixa etária regular para esse nível de ensino, cerca de 800 mil crianças, com idade para cursar esse nível de ensino, ainda estavam fora da escola. (...) podendo uma região ou estado ter poder de oferta maior do que a demanda e, em outros casos, a demanda ser maior do que a oferta (OLIVEIRA, 2007, p. 669). Esses dois aspectos constituíam, no final da década de 1980, os dois desafios para a universalização do ensino fundamental, já contraída como dever constitucional do poder público (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 2014)

Nesse mesmo quadro, as pesquisas já haviam mostrado o “fracasso escolar na década de 1980” (GATTI, 2009). Tal “fracasso” foi construído através de um processo histórico em que a ampliação do acesso à escola pública não foi acompanhada de uma ampliação correspondente de todas as dimensões que garantiam a existência da escola pública, no período que antecedeu o processo de urbanização no Brasil (ALGEBAILE, 2009). Tal escola,

no início do século XX, era dualista (ROCHA, 2000), por isso excludente, sendo frequentada pela elite brasileira por oferecer uma educação de boa qualidade. Nesse processo histórico, a década de 1990 herdou, junto da necessidade de universalizar o acesso ao ensino obrigatório, o desafio de realizar ações para a mudança no quadro histórico do “fracasso escolar”. De modo diverso das Constituições anteriores, a CRFB de 1988 tornara compulsório para o Estado, no mínimo, universalizar o ensino fundamental e garantir o padrão de qualidade do ensino.

Detendo-nos, por ora, sobre as estratégias criadas na década de 1990 para a universalização do ensino fundamental, vale a pena recuperar a história da criação, na década de 1940, do mecanismo do Fundo para operar com o objetivo específico de expandir a oferta do ensino primário no Brasil, em um contexto em que a Constituição Federal de 1937, no seu artigo 130, havia determinado a sua obrigatoriedade e gratuidade. Com o traço de reserva financeira indisputável por outras demandas do orçamento público, a instituição do Fundo Nacional do Ensino Primário (FNEP), em 1942, não só ampliou o atendimento da demanda de acesso ao ensino primário, como também contribuiu para que, por esse meio, tivesse início o que Paiva (1990, p 13) denominou de pressão-intrassistêmica, que equivale a dizer que a expansão do ensino primário gerou pressões sociais para a ampliação das oportunidades ao nível secundário.

Ainda que sem o objetivo de aprofundar na complexa análise dos mecanismos sob os quais operam os fundos públicos criados no âmbito do orçamento educacional, percebemos que a sua criação acompanhou os novos ciclos que levaram à culminação da pressão-

intrassistêmica pela obrigatoriedade da educação básica, em 2009, e pela exigência da

melhoria da qualidade do ensino público, conforme já analisado sob a perspectiva de evolução do direito educacional no primeiro capítulo.