Étude de la redondance des mesures de performance

Aprovada na sequência da LRF, a RCN-1/2001 foi o instrumento utilizado pelo Congresso Nacional para atualizar o regimento interno da CMO às novas regras e diretrizes estabelecidas por referida norma. Nesse sentido, promoveu reformas na divisão de atribuições internamente à CMO através dos comitês, tornando mais criteriosa – ao menos no plano normativo – a avaliação da receita e a distribuição de recursos entre as bancadas. Além disso, aprimorou as ferramentas dispostas à Comissão para o exercício de suas competências de fiscalização, controle e acompanhamento, instituindo novas relatorias e regulamentando a atuação do Órgão junto ao o TCU e outras autoridades federais.

169 _{RCN-1/2001 Art. 33. Somente serão admitidos destaques, no âmbito da Comissão, a requerimento de qualquer}

de seus membros, observado o apoiamento, quando cabível, para: I - inclusão de dotação, por meio de aprovação total ou parcial de emenda com parecer pela rejeição; II - aumento de dotação, por meio de aprovação de emenda com parecer pela aprovação parcial; III - redução ou cancelamento de dotação; IV - remanejamento de valores entre emendas de um mesmo autor; V - recomposição total ou parcial de dotação constante da proposta orçamentária, que tenha sido suprimida ou reduzida; VI - supressão, total ou parcial, de dispositivo do texto da lei; VII - restabelecimento de dispositivo suprimido do texto da lei; VIII - aprovação de emenda à receita ou a dispositivo do texto da lei, que tenha sido rejeitada ou parcialmente aprovada. § 1º Ressalvadas as hipóteses deste artigo, não serão admitidos destaques de acréscimo de recursos sem que exista emenda previamente apresentada. § 2º Os destaques que tenham como finalidade inclusão, aumento ou recomposição de dotação orçamentária somente serão aprovados pela Comissão caso sejam previamente identificadas as origens dos recursos suficientes para seu atendimento. § 3º Para efeito do disposto no § 2º, somente serão admitidos os recursos previamente aprovados e provenientes de: I - cancelamentos propostos na própria emenda; II - remanejamentos entre emendas do mesmo autor; III - cancelamentos decorrentes da aprovação dos destaques de que tratam o inciso III do caput; IV - indicações de cancelamentos de iniciativa dos respectivos Relatores.

Nesse novo formato, mais responsável e colegiado, “o Congresso adotou um papel mais ativo na definição de gastos” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 69 e 70). No que diz respeito ao texto original da RCN-1/2001, três elementos principais de regulação foram destacados:

(1) A substituição das subcomissões por áreas temáticas e comitês de apoio às relatorias, com destaque à criação de três: Comitê de Avaliação da Receita Orçamentária; Comitê de Avaliação das Emendas e Comitê de Avaliação das Informações enviadas pelo TCU;

(2) Quanto às relatorias, houve mais uma redefinição – provocada, especialmente, pela extinção da figura dos relatores-adjuntos e pela reorganização de cargos relacionados às proposições de acompanhamento e controle relacionadas à nova disciplina fiscal instituída pela LRF: relator da contas do art. 56 da LRF; relator das contas do TCU – art. 56, §2º da LRF e relatores do acompanhamento e à fiscalização da execução;

(3) Quanto às emendas, houve a redefinição de regras sobretudo no campo das coletivas (os mesmos tipos foram mantidos, modificando- se, porém, as regras específicas de cada um) e de relator (limitando-se ainda mais as hipóteses de cabimento destas); ademais, pela primeira vez no regimento as regras para a apresentação de destaques foram disciplinadas.

Para além das importantes inovações que promoveu no âmbito normativo, a terceira “fase normativa” é marcada por um evento curioso. Além de trazer uma pequena alteração na disciplina das emendas coletivas – que se comenta no item anterior, a RCN-3/2003 também previu, em seu art. [ ?? ]§2º, que “a Resolução nº 1, de 2001, do Congresso Nacional, e suas alterações perderão sua eficácia a partir de 30 de agosto de 2004”, colocando, assim, um termo final para a vigência da resolução principal e suas modificadoras.

Uma vez instituído este prazo, ganhava corpo um novo movimento de reforma do regimento interno da CMO, criando-se uma pressão para a sua pronta discussão e aprovação antes que o regimento fosse revogado.

A justificativa dessa disposição é apresentada por um de seus principais defensores, o Deputado Ricardo Barros (PP-PR), que articulou a apreciação do Projeto de Resolução nº 6 de 2003-CN, sob o regime de urgência, na sessão conjunta de 10 de dezembro de 2003. Em sua fala, o parlamentar sustentou tratar-se de uma medida relevante para viabilizar, de maneira mais célere, o estudo e a elaboração de uma nova norma a orientar os trabalhos da CMO:

Sr. Presidente, Srªs. e Srs. Congressistas, esse projeto de resolução nos dará oportunidade de, numa comissão mista de Deputados e Senadores, fazer um estudo e elaborar a proposta de uma nova resolução que definirá toda a tramitação de matérias referentes ao Orçamento e à LDO nesta Casa.

Penso que isso é muito produtivo, para que aqui haja mais celeridade nos trabalhos e para que o Congresso como um todo seja melhor contemplado. (BRASIL, 2003, p. 3081).

As transcrições no Diário do Congresso Nacional indicam que, naquele momento, havia acordo a respeito da edição de um artigo estabelecendo um “termo final” para a terceira fase de regulação da CMO. Houve, no entanto, um debate acalorado a respeito da data a ser definida. O presidente da sessão, o Deputado Inocêncio Oliveira (PFL-PE), desejava manter a que constava no projeto – 30 de julho. Isso porque o presidente do Senado Federal, o Senador José Sarney (PMDB-AP), havia assinado “de próprio punho” o documento, escolhendo esta data ele mesmo (BRASIL, 2003, p. 3032).

O Deputado Pauderney Avelino (PFL-AM) vocalizava o entendimento diverso, sugerindo que se utilizasse a data de chegada do Orçamento no Congresso Nacional – 30 de agosto: “Ora, se vamos ter que reconstruir um projeto de resolução para o Orçamento de 2005, não vejo por que também não haver essa alteração para que possamos discutir esse projeto de resolução a partir de 30 de agosto, já que antes, praticamente não acontece nada” (idem).

“Vamos apreciar até o dia 30 de julho porque somos capazes e responsáveis por isso, e vamos elaborar uma resolução em substituição à nº 1”, respondeu Oliveira, que, já sem paciência, impediu que o colega continuasse a falar: “Corto a palavra de V. Exª. [...] V. Exª está discutindo com o presidente, tentando desmoralizar o presidente e eu não permito” (idem). Contudo, ao perceber que a maioria concordava com a posição de Avelino, Oliveira decidiu voltar atrás: “Esta presidência vê que a alteração proposta pelo ilustre Deputado Pauderney Avelino, para que o prazo seja o dia 30 de agosto, foi aceita por todos. Então, o projeto será votado com a referida alteração” (BRASIL, 2003, p. 3081). Submetida à apreciação, a Resolução, foi aprovada.

A data, no entanto, transcorreu sem que o novo regimento fosse deliberado – e o Congresso Nacional não chegou a aprovar, como um possível contorno à situação, uma norma que estabelecesse uma nova data ou que então retirasse, em definitivo, o termo final de vigência. Assim, a RCN-1/2001 e suas “acessórias” – RCN-1/2003, RCN-2/2003 e RCN-3/2003 – foram revogadas, extintas pela incapacidade do Legislativo em propor uma norma substituta em seu devido tempo. Voltava-se, formalmente, ao vácuo normativo do final da década de 1980, e a CMO viu-se, uma vez mais, sem um regimento próprio.

Entretanto, se naquela época a Mesa do Congresso conseguiu remediar a situação a partir de um acordo de procedimentos exposto na fala do Senador Nelson Carneiro (a que este trabalho se refere como a “fase normativa 0” da CMO), os Deputados e Senadores certamente encontrariam um meio de solucionar este novo problema agora, anos mais tarde.

Assim, o Senador José Sarney, como presidente do Congresso Nacional, editou um ato que, juridicamente, chama a atenção por sua curiosa simplicidade e duvidosa legalidade: escreveu um Ofício, o OF.CN/824/2004, endereçado ao presidente da CMO à época, o Deputado Paulo Bernardo (PT-PR), informando-lhe que a presidência do Congresso, em conjunto com as lideranças, havia deliberado no sentido de que as normas revogadas permaneceriam a operar seus efeitos até o advento de nova resolução. Em outras palavras, decidiu-se fingir que o art. 2º da RCN-3/2003 nunca existira:

Senhor Presidente,

Tendo em vista que a Resolução nº 1, de 2001 – CN [...], bem como as Resoluções nºs 1, 2 e 3, de 2003 – CN foram revogadas, comunico a V. Exª e, por seu alto intermédio, À Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, que esta Presidência, após consulta ao Presidente João Paulo Cunha, ouvidas as Lideranças desta Casa, as Lideranças do Senado Federal e a Liderança do Governo no Congresso Nacional, adota as normas previstas naquelas resoluções, exceto o art. 2º da última, até que o Congresso Nacional aprove resolução disciplinando a competência da Comissão e a tramitação das matérias orçamentárias. [...]

Senador José Sarney

Presidente do Senado Federal.

Embora juridicamente precário, posto que o Regimento Interno do Congresso Nacional não antevê a hipótese de um ofício tornar sem efeito uma disposição regimental, o Ofício do Senador José Sarney foi absolutamente eficaz: desde a sua assinatura, em 12 de novembro de 2004, a CMO continuaria operando sob o sistema de 2001 até o advento da Resolução seguinte, que inauguraria a quarta (e, por enquanto, última) fase normativa da CMO.

4.5 FASE 4 – A GRANDE TRANSFORMAÇÃO DA RCN-1/2006