O sexto período abrange a transição da década de 1980 para a 1990 até a virada para o século XXI. Inicia-se com a promulgação da nova Constituição Federal (C.F.), em 1988, e com a abertura macro-econômica do país que marcou a década de 1990. Termina com a aprovação do Estatuto da Cidade, considerado como marco que elege o padrão da reforma urbana redistributiva, como proposta para a consecução de política urbana recente no país. As implicações territoriais tanto da aprovação da C.F. e da inserção periférica do país nas dinâmicas da economia internacionalizada serão exploradas com maior profundidade mais adiante. Como veremos, esses eventos têm influenciado a caracterização da urbanização brasileira na virada do século XXI.
Em décadas recentes, sobretudo a partir dos anos 80 e 90, a cidade ganhou conotação positiva nos meios acadêmicos e político-institucionais, pois seria a partir dela que o processo de democratização dos direitos sociais ocorreria, seja por meio do acesso a esses direitos, como pela possibilidade de participação popular no processo decisório sobre os rumos coletivos. Parece haver, aqui, o embrião de uma associação das noções de cidade, cultura e sociedade.
Um acontecimento ocorrido no início da década de 1990, importante para a nossa reflexão, foi a realização da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92). Como também comentaremos melhor adiante, a popularmente conhecida Eco-92 marcou uma mudança no discurso oficial brasileiro, que passou a assumir, perante a comunidade internacional, a questão ambiental como objeto de política pública e institucional.
Quanto às características da urbanização no final do século XX, Castriota (2003) concorda com a tendência sugerida por Milton Santos23 de que o aparente arrefecimento das taxas de crescimento das grandes cidades brasileiras não significava um processo de desurbanização, pois a população rural e agrícola continuava a diminuir. A desmetropolização dos maiores centros tem sido acompanhada pelo crescimento das metrópoles regionais, o que apontaria para uma tendência crescente à diferenciação e à complexidade da urbanização brasileira em curso. A discussão de nosso caso empírico no capítulo III, em Chapecó no oeste catarinense, confirma essa avaliação.
Refletir sobre a importância do padrão da reforma urbana redistributiva para o processo de urbanização e os problemas urbano-ambientais no Brasil, certamente consiste numa tarefa difícil, devido à relativa proximidade temporal dos acontecimentos. Cabe salientar que a análise de Ribeiro e Cardoso (1996) antecedeu a sanção do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) e a atuação do Ministério das Cidades24. A apontada contradição “autonomismo versus ação protetora do Estado”, da mesma maneira, perfaz uma pergunta também recente e bastante complexa, ainda a ser problematizada e teorizada com maior profundidade. Outra possibilidade de investigação reside no questionamento acerca da persistência ou não dos padrões observados por Ribeiro e Cardoso (1996), com relação à hegemonia intelectual no campo do debate urbano, no começo do século XXI. Devido à
23 Milton Santos (2005) trabalhou com dados disponíveis até 1991 e lançou a primeira edição de A
Urbanização Brasileira em 1993. O estudo organizado por Castriota data de 2003, portanto, uma década
após o livro de Santos.
necessidade de focar argumentos pertinentes a esta tese, não entraremos no mérito dessas questões.
Todavia, o que nos parece importante mencionar é que o padrão da reforma urbana redistributiva forneceu bases teórico-conceituais para a formulação de uma política urbana nacional prevista na Constituição Federal do Brasil. Os movimentos sociais que defenderam os ideais da reforma urbana redistributiva tiveram importante papel no momento da constituinte, iniciando o processo que culminou na sanção do Estatuto da Cidade mais de dez anos depois. Assim, pensamos que de alguma forma esse padrão tem tido a possibilidade de expressão no âmbito político, institucional e jurídico. O que não significa que os outros padrões tenham sucumbido ou se modificado mediante outras discussões. Mesmo não sendo um objetivo, deste estudo, empreender tal discussão, consideramos que há influências desses padrões até os dias atuais, seja nas metodologias de estudos e análises para a formulação de planos voltados ao ordenamento territorial ou mesmo em propostas que tentam promover, por exemplo, a sustentabilidade urbana, como veremos no capítulo III.
Um outro fator importante a ser salientado, que justifica a nossa menção aos padrões referentes ao pensamento urbano no Brasil, é que nenhum deles assumia claramente uma discussão ambiental. Esse debate não figurava nas preocupações e formulações daqueles padrões, naquele período. Essa observação vem ao encontro do que Ribeiro e Cardoso (1996), em meados da década de 1990, apontaram. Segundo suas afirmações, no final do século XX, estaria a emergir um novo padrão, referente ás correntes de pensamento urbanístico.
Os autores salientam que quando o planejamento urbano no Brasil parecia ter consolidado, finalmente, os padrões que buscavam constituir a sociedade como objeto da ação racional e que tinha na razão as bases da sua legitimidade25, nos países centrais outros estudos indicavam a emergência de um outro padrão. O paradigma do planejamento entrava em declínio, nos países ricos, com a crise generalizada dos anos 70.
Um importante fator desta crise, que será melhor discutida adiante, refere-se à ampliação e popularização do debate ambiental. Impactos ambientais negativos provocados pelo crescimento econômico começavam a ser entendidos como um problema global. A institucionalização da proteção do meio ambiente, segundo Guay citado por Leite
25 Com base no que mencionamos anteriormente, consideramos que a interpretação dos autores seja pertinente face à projeção do padrão da reforma urbana redistributiva e à afirmação do plano diretor como forma de consecução de política urbana com função social e de cunho redistributivo.
(2006, pg. 138), trouxe a corporificação de práticas sociais em organizações, normas e procedimentos aceitos e legitimados, a fim de assegurar sua reprodução. Tais práticas sociais envolveram um conjunto de representações, atitudes e valores que resultaram de discussões sobre a relação da natureza e sociedade, bem como de críticas às relações sociais em si.
Assim, estaria em emergência um novo paradigma - o ecológico -, o qual estabeleceria novos problemas, novas técnicas de ação e novas escalas de articulação, segundo Topalov (citado por Ribeiro e Cardoso, 1996). Estes dois paradigmas - o antigo calcado na ênfase social e o novo na questão ecológica - difeririam nos seguintes pontos.
(i) A ordem social deixava de ser a base da legitimidade de discursos e ações, sendo substituída pela temática ambiental, a qual incorporaria as idéias de participação, autonomia local e desregulamentação.
(ii) A sociedade deixava de ser vista como objeto da ação, substituída pela caracterização da natureza como sistema global, onde os homens estariam incluídos.
(iii) O Estado Nacional deixava de ser a escala da formação das identidades coletivas e da constituição de instituições garantidoras dos direitos e deveres inerentes a essas identidades. O planeta e o nível do local passam a ser os novos territórios da ação coletiva.
Os autores ressaltam que não é necessariamente evidente a articulação que Topalov estabelece entre o projeto de foco ambiental e a desregulamentação dos Estados Nacionais. Outras análises apontam, ao contrário, como a incorporação da questão ambiental, no âmbito das políticas públicas, poderia se traduzir num fortalecimento das bases legítimas para a intervenção reguladora do Estado Nacional (Pádua, citado pelos autores). Segundo essa perspectiva, é possível que a emergência da questão ambiental signifique não um novo paradigma, mas um novo padrão passível de ser articulado ao paradigma do planejamento.
Neste novo padrão, a cidade passaria a ser tematizada não mais sob o viés da questão social ou do desenvolvimento, mas a partir da problemática ambiental. A Agenda21, aprovada pela Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), na opinião dos autores, colocou a questão dos assentamentos humanos como um problema ambiental a ser tratado no âmbito de uma política global, juntamente com os problemas ambientais26.
26 Apesar da articulação entre cidade e meio ambiente já ter sido estabelecida pelo Relatório Brudtland (1987), segundo Ribeiro e Cardoso (1996).
Todavia, a tentativa de inserir o debate ambiental no campo do planejamento urbano tem ocorrido juntamente ao fortalecimento e a crescente hegemonia das forças políticas de postura neoliberal, as quais têm redefinido o papel econômico do Estado e trazido nova legitimidade à economia internacionalizada.
Tais desafios têm influenciado agentes e instituições que se articulam em torno do padrão da reforma urbana redistributiva a incorporar como bandeiras a defesa do meio ambiente nas cidades juntamente com a reforma do Estado. Essa incorporação da temática sustentável pode ser constatada no texto do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), uma vez que o mesmo coloca como diretriz geral “a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra- estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”.
Nesta citação, podemos observar que a incorporação da temática sustentável não modificou o conteúdo essencial defendido pelo padrão da reforma urbana redistributiva. O que nos leva a ponderar que a menção à cidade sustentável não significa necessariamente a tradução de um novo padrão, mas pode indicar que tenha havido a complementação de um novo termo/tema ao conteúdo do padrão da reforma urbana redistributiva e, por extensão, a certas formas paradigmáticas de fazer urbanismo, sobretudo as calcadas no plano diretor e no zoneamento territorial.
Neste sentido, se pensarmos sobre a influência que as discussões internacionais têm tido sobre o debate urbano nacional – em suas diversas formas de proposições/ experimentações bem como de interpretações do fenômeno urbano - notamos que essa situação encontra-se presente durante diversos momentos do processo da urbanização brasileira. Como visto, a condição colonial e a inserção periférica do país nas relações econômicas internacionais tiveram implicações também na dependência intelectual e na importação do conhecimento de referência européia e também norte-americana.
A rápida revisão histórica brasileira nos salientou um padrão que, via de regra, sempre privilegiou interesses exógenos (da Metrópole e das corporações transnacionais) a partir da coalizão de elites minoritárias no país. Essa parceria de longa data negligenciou os interesses coletivos, bem como a conservação da natureza no território, fato perceptível através da fraca e quase inexistente implementação de políticas públicas e planejamentos de cunho territorial, construídos a partir de bases coletivas.
Estes dois aspectos (fraca mobilização social orientada à prática democrática e participativa e frágil estruturação territorial capaz de equilibrar as investidas corporativas
transnacionais) constituem importantes variáveis que determinam tanto a gênese quanto o aprofundamento dos problemas urbano-ambientais no país. Em uma escala intra-urbana, a adoção generalizada da lógica capitalista de (re)produção do solo urbano, privilegiando agentes associados ao mercado imobiliário, alimentam o ciclo vicioso dos problemas já mencionados, como será aprofundado a seguir.
Apesar de não caber a este trabalho o debate da questão acerca da possível contradição entre o “autonomismo x presença protetora do Estado”, colocada por Ribeiro e Cardoso (1996) - no caso da corrente caracterizada pela reforma urbana redistributiva - , parece pertinente apontar influências que parecem permear essa corrente, a qual se firmou a partir da sanção do Estatuto da Cidade, a fim de proceder algumas considerações.
A lógica que rege a argumentação desta postura visualiza um Estado de Direito plenamente constituído, por um lado, já que o campo de atuação desse padrão é o jurídico, em âmbito nacional - ancorado na Constituição Federal - e, por outro, aposta também na ampla atuação dos movimentos sociais, a fim de reivindicarem sua participação no processo democrático. Em um país, em que existam essas condições, a proposta da reforma urbana redistributiva passa a ser coerente, em nosso entendimento. A influência da experiência européia novamente parece estar presente neste caso, tanto sob o ponto de vista teórico quanto prático, a partir das experiências de gestão e planejamento urbanos realizados em países europeus, a partir da década de 1980.
Pelletier e Delfante (1997, pg. 251-262) afirmam que, na década de 1980, em alguns países como a França houve uma mudança política, onde uma nova cultura mais democrática e flexível começou a orientar o desenvolvimento econômico e social. Propostas político-administrativas envolvendo a descentralização, os processos de participação e a instituição de conselhos puderam ser desenvolvidos, dentro de um quadro amplo de planejamento e gestão. Como o leitor poderá verificar, mais adiante, esse tipo de abordagem político-administrativa será adotado no caso das políticas territoriais, tanto urbana quanto ambiental, que têm por base a Constituição Federal de 1988.
Entretanto, gostaríamos de lembrar o fato de que alguns destes países, dos quais freqüentemente são importados paradigmas para a intervenção urbana e regional no Brasil, possuem não só uma estrutura de sociedade diferente, como também outra trajetória com relação às experiências relacionadas às intervenções urbano-regionais27.
27 Segundo Pelletier e Delfante (1997, pg. 251-262), houve grande esforço para a reconstituição das redes urbanas e o desenvolvimento dos planos operacionais para a reestruturação econômica em diversas
Há que se pensar que a lei per si não garante uma cidade mais justa e/ou sustentável, mas só a efetiva apropriação e atuação da sociedade como um todo pode fazê- lo. A partir desta perspectiva, que será melhor explorada no capítulo III, podemos avaliar o porquê de alguns entraves existentes à efetivação das idéias da reforma urbana redistributiva no Brasil, visto a complexa trajetória sócio-histórica que tem caracterizado a formação das desigualdades sociais e territoriais e as disputas de poder que afetam os rumos da coletividade neste país.
Assim, pensamos que talvez a contradição apontada por Ribeiro e Cardoso (1996) denote um descompasso. Se por um lado, a busca pela constituição do Estado Brasileiro atingiu alguma importância a partir de meados do século passado, por outro lembramos que a reforma urbana redistributiva prescinde de uma estrutura de Estado consistente, sobretudo no que tange à articulação e efetividade de ação entre diferentes escalas e instâncias de governança e participação da sociedade.
Há análises, como a de Pedrão (2003), que apontam que essa consistência e efetividade de governança e participação nunca tenham ocorrido no país. Assim, antes que esse tipo de Estado tenha sido consolidado, houve a desestruturação daquele Estado Nacional, a partir da década de 1990, promovendo a permeabilidade e fragilidade das instâncias locais face aos interesses de mercado transnacionais. Certamente, há os que defendem que o Estado consistente e aberto à participação popular poderá ser viabilizado à medida que a reforma urbana redistributiva for implementada e apropriada pela sociedade. Porém, face às condições existentes associadas à formação do espaço e da sociedade brasileira, no mínimo, há que se atentar aos movimentos que se configuram no fosso que se forma entre a sociedade imaginada e a real. O que ocorrerá adiante, dentre diversos possíveis históricos e jogos de força, ainda está para ser percebido, debatido e teorizado.
1.3 A PRODUÇÃO CAPITALISTA DO SOLO URBANO E OS PROBLEMAS