O estudo das políticas públicas integra um ramo da ciência política. Tradicionalmente, segundo Dye (1995:02), essa ciência concentra-se na estrutura institucional e na justificação filosófica do governo, deixando de lado o conteúdo das políticas públicas ou
dos arranjos institucionais. Só mais recentemente houve uma mudança de foco e o conteúdo das políticas públicas passou a ser observado, por ser capaz de “orientar os governos nas suas decisões e entender como e por que os governos optam por determinadas ações” (SOUZA, 2002:03). O novo foco envolve a descrição do conteúdo da política pública; a análise do impacto social, econômico e político das forças políticas no conteúdo da política pública; o levantamento do efeito de vários arranjos institucionais e de processos políticos na política pública; e a avaliação das conseqüências das políticas públicas na sociedade, esperadas ou não (DYE, op.cit:03).
Faria (2003) considera que a análise de políticas públicas pode abranger diversas vertentes: a institucional; a interessada em perceber as formas de atuação e o impacto dos grupos e das redes; as abordagens que dão ênfase aos condicionantes sociais e econômicos no processo de produção das políticas; a teoria da escolha racional; e as abordagens que destacam o papel das idéias e do conhecimento. Arretche (2003) relaciona o objeto de análise de políticas públicas ao estudo de programas governamentais, suas condições de emergência, seus mecanismos de operação e seus prováveis impactos sobre a ordem social e econômica. Já segundo Souza (2003:51), a disciplina “abarca, no mínimo, a definição da agenda política, sua legitimação, gestão, implementação e avaliação”, nas análises de “formulação, implementação ou de resultados de policies”.
Diante de muitas propostas de abordagem levantadas para essa fundamentação teórica, de maneira geral, nesse trabalho, considera-se que o estudo de uma política pública poderia se dar a partir da análise de uma ou mais das suas três fases: formulação, implementação e avaliação. A figura a seguir ilustra os aspectos, em cada uma dessas etapas, que têm chamado atenção de estudiosos.
Figura 4: Representação das etapas de uma política pública e de seus diversos aspectos, que têm sido objeto de pesquisa.
Fonte: a autora
Faria (2003) ressalta que as pesquisas sobre implementação e avaliação das políticas públicas foram negligenciadas, preteridas à análise da etapa de formulação e questões que lhes são associadas. Por essa razão, a etapa de formulação é representada na figura em tamanho maior que o das outras duas. Seu estudo segue merecendo uma grande atenção dos pesquisadores e compreende pesquisas sobre grupos decisores, outros grupos interessados, o jogo de poder na determinação das prioridades políticas, a agenda, tensões e conflitos postos durante o delineamento de determinadas políticas em detrimento de outras, o contexto onde essa interação se dá, etc.
Vale ressaltar, entretanto, que, no Brasil, os diversos autores chamam atenção para a necessidade de criação de uma agenda de estudo de políticas públicas, dado o seu estágio atual de franco crescimento, embora disperso, e à qualidade nem sempre boa dos artigos produzidos na área, muitas vezes escritos para cumprir objetivos práticos. Souza (2003:17)
Etapas e aspectos da política pública sob estudo
Formulação
Implementação AvaliaçãoInteração Grupos decisores Condicionantes econômicos e sociais Tensões e conflitos Av. de efetivida de Avaliação de metas Av. de impacto Práticas Limitações Controles Agenda
por exemplo, sugere, para inclusão nessa agenda, a continuidade do desenvolvimento de tipologias analíticas, a concentração de esforços no sentido de identificar as variáveis que causam impactos sobre os resultados das políticas públicas e a questão da “tensão e possíveis contradições entre os princípios orientadores da ação”. É interessante perceber que, por muito tempo, estudos sobre a etapa de implementação foram deixados de lado também por essa percepção de que eles estavam contribuindo pouco para o campo e que as abordagens existentes não eram adequadas (LESTER, 1998:01). Isso mudou.
Para um Estado que pretende ser mais eficiente e oferecer serviços com melhor qualidade, a análise da etapa de implementação é importante por que ajuda a explicar a relação entre a etapa de formulação de uma política e sua bem sucedida (ou não) materialização. Ele pode ser benéfico tanto teoricamente quanto pode ter utilidade prática (LESTER, 1998). Para Haddad, 1995, citado por Walker (2004:341),
[...] essa tendência para olhar superficialmente o processo de implementação, associada a uma subestimação do que seja necessário para assegurar que uma política esteja adequadamente implementada, frequentemente enfraquece a eficiência de muitas políticas.
Reis (2003:13) enfatiza que nos “caberia o empenho de analisar policies como práticas políticas, práticas essas onde a interação entre interesses, valores e normas merece tanta consideração quanto os critérios técnicos e as restrições orçamentárias”.
Esse mesmo raciocínio pode ser aplicado à crescente importância dada à fase de avaliação da política, que pode merecer uma política especial ou fazer parte do corpo da própria política sendo implementada, através de ações de avaliação de processo, de desempenho, de impacto, de efetividade, dentre várias.
Estabelecidos os conceitos básicos e o campo de estudo das políticas públicas, com mudança de foco da ciência política para o conteúdo da política pública e da sua formulação para as etapas de implementação e avaliação, as subseções a seguir apresentam, de maneira breve, um panorama com várias abordagens de estudo para cada uma das fases. Entende-se que modelos são úteis ao fornecer uma estrutura para o entendimento de cada etapa dessas políticas. A partir desse panorama foi possível identificar as abordagens mais adequadas para se lidar com a política de Avaliação da Aprendizagem do Estado da Bahia.