A educação no Brasil passou a ser reconhecida como direito de todos e dever do estado a partir da Constituição de 1988, no período da redemocratização do Estado brasileiro. Antes disto a escola pública não tinha capacidade de atender toda a população, restringindo suas vagas às classes mais abastadas por meio de provas de seleção para o ingresso. No entanto, foi durante o regime militar que iniciaram os movimentos de expansão da educação para as classes antes excluídas. Esta seção abarcará os aspectos históricos da educação no Brasil, o desenvolvimento das políticas educacionais e o desafio da democratização através da universalização e qualidade. O foco da exposição será a educação básica, mais particularmente o ensino fundamental, alvo historicamente central de políticas e investimentos em educação e tronco do sistema educativo responsável pela aquisição e fixação dos conhecimentos de base que serão gradativamente desenvolvidos.
É no regime militar, em função das demandas de modernização do mercado face à expansão industrial, impulsionada pelo “milagre econômico”, que a educação das massas torna-se um objetivo no sentido da produção de mão de obra com algum grau de qualificação. Nesse período houve a junção dos quatro anos do ensino primário com os quatro do ginásio, criando um único ciclo de oito anos que passou a ser obrigatório (Ferreira Jr. & Bittar, 2006). Essa determinação gerou uma expansão quantitativa do ensino fundamental, demandando o aumento no número de professores nesta etapa de ensino. As políticas do período combinaram o crescimento quantitativo à formação acelerada de professores para suprir a nova necessidade,
além de medidas que acarretaram em arrocho salarial, tendo em vista a ampliação a um menor custo para o Estado (Ferreira Jr. & Bittar, 2006).
Essas transformações mudaram o perfil do professor primário, antes caracterizado por ser uma categoria profissional pequena, composta por mulheres da classe média e da elite. As medidas tomadas para a ampliação, sobretudo, do ensino fundamental deram origem a “um processo tanto ascendente quanto descendente, pois os que tinham origem nos “de cima” se proletarizaram enquanto os de origem popular ascenderam a uma profissão da classe média.” (Ferreira Jr. & Bittar, 2006, p.1159). A proletarização da profissão ocorreu no sentido não apenas do empobrecimento econômico, mas da depauperação do capital cultural da antiga categoria, pelo processo de aligeiramento da formação no período e perda do status social: “teve início a construção da nova identidade social do professorado do ensino básico, ou seja, a de um profissional da educação submetido às mesmas contradições socioeconômicas que determinavam a existência material dos trabalhadores.” (Ferreira Jr. & Bittar, 2006, p.1167).
A redemocratização brasileira consolidou-se com a promulgação da constituição de 1988, a qual, em seu artigo 205, reconhece oficialmente a educação enquanto direito de todos e dever do Estado, dando continuidade à ampliação do processo de escolarização das massas através de políticas de caráter neoliberal. A partir da Constituição de 1988, em 1996 é promulgada a LDB, lei 9.394/96, que define e regulariza a organização da educação brasileira. Está em pauta o processo de democratização da educação através do desafio de sua universalização e qualidade, processo este permeado por interesses antagônicos, sendo as reformas e ações políticas empreendidas comprometidas com o funcionamento do sistema capitalista contemporâneo, globalizado e flexível (Arelaro, 2005; Frigotto & Ciavatta, 2003). Nesse sentido, ressaltam-se os
interesses que caracterizam a lógica neoliberal, na qual a educação volta-se para o mercado, funcionando à sua semelhança, e torna-se produto (Lopes & Caprio, 2008). Estão também em jogo as negociações e os interesses da sociedade civil na luta pela educação enquanto direito (Frigotto & Ciavatta, 2003). A perspectiva assumida é a da constituição da educação na sociedade de classes, com suas contradições e lutas, “Toda lei expressa uma política e encaminha uma forma de gestão, sendo, sua versão final, resultante do embate das forças políticas que participam desse processo” (Gracindo, 1988, como citado em Lopes & Caprio, 2008, p.10). Norteando as políticas empreendidas encontra-se o Plano Nacional de Educação, também elaborado no âmbito de estados e municípios, que determina diretrizes, metas e estratégias para a política educacional compreendendo prazos decenais. Seus blocos de metas envolvem a universalização e qualidade da educação básica, redução das desigualdades, valorização da diversidade e a valorização dos profissionais da educação, referindo-se também ao ensino superior.
O Banco Mundial, representante do capital internacional, bem como outros organismos internacionais, influenciaram e orientaram as reformas e políticas educacionais no Brasil na década de 1990. Propostas do Banco Mundial que fazem eco às medidas assumidas no Brasil, são: a descentralização da educação a nível financeiro e gerencial na direção de estados e municípios, a educação escolar reduzida a objetivos de aprendizagem observáveis por meio de formulação de padrões de rendimento passíveis de compor critérios de avaliação em escala, a autonomia administrativa versus a centralização das avaliações enquanto mecanismo de controle, etc. (Libâneo, 2012; Lopes & Caprio, 2008). Caracteriza a estratégia neoliberal na educação, ainda, o enxugamento do investimento na mesma, o funcionamento por uma lógica de produtividade e eficiência, e a ampliação da participação do setor privado. Em uma lógica
neoliberal a educação é percebida restrita “ao papel de reproduzir a força de trabalho para o capital, formar ideologicamente conforme interesses do mesmo e servir como segmento do mercado a ser explorado comercialmente pelo setor privado” (Lopes & Caprio, 2008, p.14).
De acordo com a LDB o ensino fundamental passou a ser responsabilidade compartilhada de estados e municípios, sendo prioridade para os segundos. Enquanto materialização do processo de descentralização, a criação do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), implantado pela Emenda Constitucional no14 de 1996, foi um marco, estabelecendo a contribuição dos entes federados no financiamento de seus sistemas educativos. O FUNDEF abarcava unicamente o ensino fundamental e não previa a contribuição da União, compreendendo apenas as receitas dos Estados e Municípios. Com a implantação da Lei 11.494 de junho de 2007 foi implementado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), que passou a substituir o FUNDEF. O FUNDEB representou um avanço no sentido da ampliação da previsão de recursos para a educação, contribuição de repasses de complementação da União e abrangência, incluindo educação infantil e ensino médio, além do ensino fundamental.
A municipalização da educação e autonomia gerencial de Estados e Municípios em relação aos sistemas sob sua responsabilidade favoreceu a difusão do acesso à educação, mas também contribuiu para as desigualdades municipais, estaduais e regionais em função das desigualdades socioeconômicas entre as unidades federativas. A dificuldade de articulação entre as três instâncias (municípios, estados e união) também não favoreceu a aplicação da lei, dos
direitos sociais e trabalhistas, nos sistemas educacionais, contribuindo para um cenário de precarização.
No tocante à lógica de eficiência e produtividade, a partir dos anos 1990 foram implantadas, no ensino fundamental, medidas de regularização de fluxo em diversas cidades e estados brasileiros tendo em vista o cenário de evasão e repetência herdado da última década do regime militar (Oliveira, 2007; Paparelli, 2009). Com a ampliação do acesso à educação a preocupação passou a ser a “produção do fracasso escolar” através da denominada “pedagogia da repetência” (Patto, 1987). Dentre as medidas de regularização de fluxo está a “progressão continuada”, que diz respeito a uma compreensão de aprendizagem em ciclos, sobretudo no ensino fundamental, comprometida com modos de avaliação flexíveis e lida com problemas e lacunas no sentido de sua superação ao longo do ciclo, podendo envolver reforço e direcionamento do olhar e da ação pedagógica. Ocorre de a “progressão continuada”, por falta de preparo das equipes e articulação das políticas, resumir-se à mera promoção automática, sem o acompanhamento necessário às situações desafiantes. Há também os programas de “aceleração” que envolvem modos de funcionamento diferenciados (criação de turmas, medidas de formação continuada de professores, etc.) visando a que os alunos atrasados alcancem seu grupo-nível de pertencimento.
A difusão das medidas de “regularização de fluxo” contribuiu para a diminuição da retenção e evasão de alunos, favorecendo a progressão na escolaridade, conclusão do ensino fundamental e movimento de expansão do ensino médio (Oliveira, 2007; Paparelli, 2009). No entanto é questionada a eficácia das medidas em detrimento da qualidade do ensino. Estabelece- se uma dinâmica de exclusão-inclusão, em que a exclusão da escola é reduzida e amplia-se a
exclusão na escola (Oliveira, 2007; Paparelli, 2009). Oliveira (2007) observa que “(...) o lócus da exclusão não é mais o mesmo. Isso tem profundas consequências para o sistema como um todo e para a natureza das contradições em seu interior.” (p.680).
No contexto da democratização, a avaliação entra na perspectiva da articulação com as políticas e acompanhamento das mesmas, estabelece critérios de qualidade compreendidos em uma lógica de controle e eficiência/produtividade. Busca-se a articulação do resultado das avaliações a políticas de responsabilização, implicando em consequências simbólicas ou materiais aos agentes escolares (Bonamino & Sousa, 2012). Em 2005 é implantada a Prova Brasil e em 2007 o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Índice que reúne em apenas um indicador dois conceitos considerados importantes para a qualidade da educação: o fluxo escolar e as médias de desempenho nas avaliações, tornando-se o principal indicador usado pelo Governo Federal para traçar metas a serem alcançadas pelas escolas e redes de ensino. Passa a ser comum a realização de rankings e devolução dos resultados às escolas e redes no intuito de contribuir no planejamento de ações visando o desenvolvimento das unidades e sistemas (Bonamino & Souza, 2012). Em alguns Estados e Municípios os resultados são utilizados também como referenciais para implantar medidas punitivas ou de bonificação de escolas e professores (Bonamino & Souza, 2012).
As críticas à política de avaliação apresentada envolvem seu viés de responsabilização e caráter individualizante, passível de mobilizar e dirigir esforços de instituições e professores no sentido do desempenho em detrimento do domínio dos conteúdos escolares pelos alunos. A avaliação também é criticada como instrumento de desenvolvimento, “fortemente marcada por
testes estandardizados em detrimento de um sistema ou subsistema que articule variáveis com a perspectiva de desenvolvimento institucional.” (Dourado, 2013b, p.769).
Em referência ao desafio da qualidade da educação conforme acima mencionado, Dourado e Oliveira (2009) ressaltam a perspectiva polissêmica do termo, que varia de acordo com a concepção de mundo e de educação. Está em pauta a consideração da educação enquanto mercadoria ou direito social. A partir da compreensão da educação como elemento constitutivo e constituinte das relações humanas, suas lutas e contradições, e a escola como espaço institucional de produção e disseminação sistemática do saber historicamente acumulado, Dourado e Oliveira (2009) colocam o desafio da qualidade diante do cenário brasileiro de desigualdades regionais, estaduais, municipais e locais, abarcando diversas redes e normas nem sempre articuladas. A busca pela qualidade precisa levar em consideração uma:
Descentralização qualificada, onde a coordenação federativa não se traduz em centralização por parte da União, mas é resultante de esforços de cooperação e colaboração entre os entes federados, que, desse modo, não prescindem de diretrizes e padrões de qualidade nacional ao participarem de sua proposição e materialização. (Dourado, 2013b, p.780).
A educação pública básica voltada ao acesso das massas antes excluídas e a orientação neoliberal das políticas na década de 1990 intensificaram o movimento paralelo de privatização da educação, tendo como consequência que os filhos das classes média e alta fossem matriculados em escolas privadas de certa referência, enquanto as escolas públicas tornaram-se o destino dos filhos das classes desfavorecidas. Nesse sentido e também considerando a exclusão e segregação que ocorre dentro das próprias escolas, compreende-se a crítica de Libâneo (2012), segundo a qual as influências de caráter neoliberal de organismos internacionais na educação
(sobretudo o Banco Mundial) propõem uma inversão em que “o direito ao conhecimento e à aprendizagem é substituído pelas aprendizagens mínimas para a sobrevivência.” (p.23). Há um dualismo em que:
(...) Num extremo, estaria a escola assentada no conhecimento, na aprendizagem e nas tecnologias, voltada aos filhos dos ricos, e, em outro, a escola do acolhimento social, da integração social, voltada aos pobres e dedicada, primordialmente, a missões sociais de assistência e apoio às crianças.
(Libâneo, 2012, p.16)
No tocante às reformas e políticas voltadas para a educação, este autor critica o:
(...) Caráter economicista e pragmático, estando ausentes análises do ponto de vista pedagógico-didático, ou seja, análises sobre como essas políticas induzem objetivos para a escola e concepções de ensino e aprendizagem, com repercussões nas práticas de gestão pedagógica e curricular e nas formas de trabalho dos professores na sala de aula. (p.23).
Deixa-se de “investir nas ações pedagógicas no interior da escola para um enfrentamento pedagógico-didático dos mecanismos de seletividade e exclusão.” (Libâneo, 2012, p.23).
Apesar de ter de responder a problemas sociais, por fazerem parte do seu contexto, a função da escola não deve ser primordialmente percebida como assistencialista. É necessária uma base comum de conhecimentos, uma vez que não há justiça social ou cidadania sem conhecimento (Libâneo, 2012). Em relação ao tratamento das heterogeneidades em sala de aula, que podem produzir e acentuar desigualdades, e da própria função da escola pública, compreende-se a colocação de Charlot (2005), segundo a qual:
A mundialização-solidariedade implica uma escola que faça funcionar, ao mesmo tempo, os dois princípios, o da diferença cultural e o da identidade dos sujeitos enquanto seres humanos, ou seja, os princípios do direito à diferença e do direito à semelhança. (...) A diferença só é um direito se for afirmada com base na similitude, na universalidade do ser humano. (p.136).
A perspectiva de criação de um currículo comum para a educação básica, uma Base Nacional Comum Curricular (BNCC), cuja versão final foi entregue pelo MEC ao CNE em abril de 2017, tem potencial para contribuir no processo de democratização da educação pelo estabelecimento de orientações e referências, a serem construídas e debatidas pelos coletivos de profissionais competentes, não se contrapondo necessariamente à possibilidade de enriquecimento e diversificação curricular, tendo em vista o estabelecimento de diretrizes nacionais para a formação de professores visando garantir unidade na diversidade (Dourado, 2013a). No entanto, assume-se a presença de interesses de mercado na proposta e questiona-se a perspectiva de ligação do currículo a avaliações no sentido de garantia de saberes mínimos e ampliação do controle e padronização de conteúdos e do trabalho docente (Freitas, 2014). Também é considerada a necessidade de melhoria das condições de trabalho e salário dos professores para uma reforma viável e emancipadora, do contrário a responsabilidade do processo é individualizada, focando-se em docentes e alunos (Alferes & Mainardes, 2014; Dourado, 2013a). O estabelecimento de um currículo comum é perpassado por interesses de controle orientados pelas avaliações, no entanto a ausência de um currículo comum deixa igualmente os critérios das avaliações nortearem as escolas e contribui para um cenário de orientação fragmentado e contraditório (Alferes & Mainardes, 2014; Freitas, 2014).