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Les services au public : du service public au service d’intérêt

CHAPITRE V QUELS NOUVEAUX BESOINS, QUELLE NOUVELLE

2. Les services au public : du service public au service d’intérêt

Y parvenir requiert une approche globale des services à la population et aux territoires mais aussi des choix d’ordre politique.

Comme le soulignait Alain Rousset, la distinction entre services publics et services au public ne correspond pas à une réalité pratique. Les deux notions sont liées et les services qu’elles recouvrent ensemble sont essentiels pour l’aménagement du territoire. L’efficacité des uns conditionne celle des autres, à un moment où il devient nécessaire d’optimiser les services publics.

Cette approche globale apparaît aujourd’hui dans toutes les demandes d’analyse des besoins (priorités en matière de services dans les chartes de pays ; expérimentations sur les services publics, en fait recensement de tous les besoins en services…).

En outre, beaucoup de responsables locaux se préoccupent des services aux entreprises, dont certains d’ailleurs sont mixtes et concernent aussi la population.

b) Une tentative de définition des services au public

Dans ces conditions et compte tenu des orientations principales précitées, il apparaît que la notion de services au public regroupe l’ensemble des services d’intérêt général, publics et privés, répondant aux besoins des populations et des entreprises et indispensables à la vie des territoires.

Dans les services au public pourraient être distingués

:

• Les services publics, qui remplissent une mission de service public définie par la puissance publique et qui réclament une prise en charge (directe ou indirecte) par la collectivité ; ils devraient eux-mêmes être classés en :

services publics non marchands, exclus du marché intérieur et des mandats de négociation de l’Organisation mondiale du commerce (services régaliens, éducation, santé publique, protection sociale…) ;

services publics marchands, notamment services en réseau (énergie, transports, télécommunications, poste…) dont l’exploitation est ouverte à la concurrence.

• Les services privés, associatifs ou à but lucratif, considérés comme de première nécessité sur un territoire :

- ces services ne sont pas encadrés par la puissance publique ou le sont à degrés divers (réglementation, conventions, modes de financement…) ;

- il s’agit des activités artisanales et commerciales de proximité, des activités de certaines coopératives, des transports de personnes handicapées, des transports à la demande, des services aux familles, aux personnes âgées, des services rendus par les professionnels de santé libéraux…

La ligne de partage entre les différentes catégories - et le champ des services qu’elles recouvrent - ne doit pas être considérée comme immuable. Elle dépend de la rencontre entre les besoins exprimés et les choix politiques faits à un moment donné. La puissance publique peut réduire ou étendre son champ d’intervention (par exemple dans le domaine social). De nouveaux services publics peuvent être ouverts à la concurrence en fonction des évolutions de la législation européenne.

La distinction entre services publics non marchands et services publics marchands permettrait notamment d’aboutir à une définition plus claire du champ du service public. Mais elle requiert la recherche, dans la durée, de la meilleure complémentarité entre ouverture des services publics au marché et obligation de service public.

c) Services publics marchands et nécessité de définir les obligations de service public

La France est le pays le plus avancé en matière de délégation de service public ; par exemple dans le transport public, presque toutes les villes ont délégué la gestion de leurs transports collectifs urbains.

Mais la France est aussi le pays le plus en retard dans la définition des obligations de service public. Ainsi pour La Poste, c’est l’histoire qui a construit ses obligations de service public, qui ne sont formalisées par aucun texte, si ce n’est l’obligation d’apporter le courrier 6 jours sur 7 à tous les Français. Alors

que tous les pays d’Europe ont depuis longtemps défini ce qu’était l’obligation de présence postale, la France commence à s’y intéresser.

« On peut les appeler « obligations », « missions », « contraintes »,

« exigences », en tout état de cause il est tout à fait essentiel de bien les définir car elles sont au cœur même du service public »95.

Un service public est un ensemble de missions dont la composante et les tarifs ne sont pas définis simplement par les règles du marché ou de la concurrence mais par une intervention publique. « Public » ne veut pas forcément dire l’Etat mais désigne un niveau de collectivité publique. Des régions et des départements, voire des collectivités locales, peuvent

« intervenir ». En tout état de cause, c’est une collectivité publique d’un rang à définir, qui dit, au travers d’un cahier des charges et d’une fonction de maître d’ouvrage, ce qu’elle attend.

Cette collectivité définit en général le contour du service et des obligations qui s’y rapportent, c’est-à-dire l’extension, les formes de présence ou les formes d’accessibilité. Quand il s’agit de lignes de bus, par exemple, ce sera l’itinéraire des lignes ou le nombre de lignes et la fréquence, bref la qualité et une politique tarifaire.

A noter que lorsqu’une autorité organisatrice est défaillante, c’est l’opérateur lui-même qui fixe les objectifs à atteindre - en fonction de ses propres contraintes et de la vision qu’il a du service. Claude Martinand96 a souligné les conséquences d’une telle inversion des rôles et évoqué notamment la mauvaise desserte des zones excentrées ou l’abandon de liaisons transversales par la SNCF parce que l’Etat n’a pas suffisamment exercé ses responsabilités d’autorité organisatrice.

Aujourd’hui dans le contexte d’ouverture à la concurrence d’un nombre croissant de services publics marchands, la définition des missions de service public est indispensable car c’est à partir d’elle que vont être organisés les services. L’organisation se réfère à la fois à la nature de ces exigences de service public, à l’évaluation de leur coût et à leurs modalités de financement.

Une fois cet acte accompli, il est possible de déterminer qui va réaliser et mettre en œuvre ce service public tel qu’il a été défini. Les solutions sont très ouvertes et vont des modèles traditionnels d’entreprises contrôlées par tout l’éventail des collectivités nationale et territoriales, à des formules mixtes, comme les sociétés d’économie mixte, ou des formules de délégation de service public.

Il s’agit là de véritables choix d’ordre politique.

A ce titre, l’arbitrage entre les activités relevant du marché et les actions de cohésion territoriale (aménagement du territoire) incombe aux pouvoirs publics et concerne en particulier l’ensemble des SIEG ou industries de réseau (transport, services postaux, énergie et communications…).

95 Jean-Paul Bailly, Audition devant la section des économies régionales et de l’aménagement du territoire, 15 juin 2005.

96 Claude Martinand, Audition devant la section des économies régionales et de l’aménagement du territoire, 19 octobre 2005.

Pour aboutir à la meilleure cohésion économique et territoriale, cet arbitrage suppose, de la part des pouvoirs publics nationaux et européens, un certain nombre de choix en matière de :

séparation des activités de réseaux et des activités de services ;

mutualisation des équipements ;

maîtrise de la cohérence des réseaux aux niveaux national et régional ;

contenu du principe d’adaptabilité ;

régulation, évaluation et contrôle des SIEG ;

afin de permettre in fine, une ouverture à la concurrence des activités de services sur les réseaux.

Pour préparer ces choix, un état des lieux partagé et une évaluation des résultats sur les SIG déjà ouverts à la concurrence en Europe s’impose.

II - DES BESOINS EN SERVICES AU PUBLIC A MIEUX CERNER A - ETABLIR UN DIAGNOSTIC PARTAGÉ

L’appréhension des besoins et le respect de l’intérêt général doivent résulter d’un processus de construction partagée entre les différents acteurs.

« L’Etat doit accepter le fait qu’il ne peut plus, aujourd’hui, prétendre définir à lui seul l’intérêt général. Il en reste le garant ultime. Dans la même logique, les organisations syndicales doivent prendre en compte le fait qu’elles ne sont pas les seuls acteurs intéressés à l’organisation des services publics. Si elles restent évidemment un interlocuteur essentiel et incontournable, les associations de consommateurs, d’usagers ou de parents d’élèves ont également leur mot à dire. Cette exigence de concertation s’impose aussi aux élus, qui ne peuvent plus décider seuls, au motif qu’ils sont élus au suffrage universel »97.