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Les politiques partenariales

Dans le document sommaire (Page 137-142)

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Dans sa volonté de lutter contre les discriminations, l’Etat doit avoir un rôle d’exemplarité. Or, des textes législatifs ou réglementaires restreignent l’accès à certains emplois ou fonctions pour les étrangers. Ces discriminations n’ont plus cours pour les ressortissants de l’Espace Economique Européen (UE, Norvège, Islande, Lichtenstein) qui se sont vu ouvrir des emplois précédemment réservés aux nationaux sans être liés à des fonctions régaliennes de l’Etat. Il serait temps de procéder à une analyse permettant d’étendre ces mesures aux étrangers non communautaires, comme l’avait annoncé la ministre de l’Emploi et de la solidarité au conseil de ministres du 21 octobre 1998.

b) Le ministère de l’Emploi et de la solidarité joue un rôle spécifique dans l’accès aux droits fondamentaux. De même le secrétariat aux droits des femmes et à la formation professionnelle participe au financement du réseau des centres d’information aux droits des femmes.

c) Le ministère de l’Economie, des finances et de l’industrie, quant à lui, est concerné par l’information des consommateurs et l’encouragement au règlement amiable des litiges de consommation. Si les « Boîtes postales 5000 », créées en 1976 à l’initiative des pouvoirs publics, n’ont pas toutes perduré, le ministère finance actuellement des associations de consommateurs agréées qui remplissent cette mission d’information et d’aide au règlement des petits litiges.

Ainsi l’accès au droit et aux droits ne concerne pas uniquement le ministère de la Justice. Il doit à l’évidence être abordé sous l’angle interministériel.

Les municipalités sont également amenées à jouer un rôle de plus en plus important dans l’accès au droit, souvent dans le cadre du partenariat au sein des CLS. Un certain nombre de régions ou départements participent au financement des dispositifs.

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La confrontation des différents points de vue, élus, administrations (notamment Education nationale), services publics, élus syndicaux, représentants d’associations, bailleurs sociaux, sociétés de transport, travailleurs sociaux… est nécessaire à la vie démocratique et à l’efficacité de l’intervention publique.

Aux interventions sectorielles et d’inspiration verticale s’est substituée une coordination horizontale ancrée sur un territoire et répondant à une logique de projet. Il s’agit d’adapter les réponses aux besoins du terrain à partir d’un diagnostic partagé et d’éviter les déperditions d’énergie d’interventions parallèles en établissant un réseau cohérent de complémentarités.

Le lien avec les dispositifs de sécurité s’opère au sein de ce partenariat pour une coproduction de sécurité : les coordinateurs des MJD, le parquet, participent généralement aux CCPD, CLS, GLTD (Groupes locaux de traitement de la délinquance). La sécurité n’est pas seulement une opération d’ordre public, un apanage des institutions régaliennes, mais une œuvre collective relevant de tous les acteurs de la démocratie locale. La connaissance des sites qui produisent l’insécurité est un élément indispensable ; d’où la nécessité d’un partenariat global (usagers, travailleurs sociaux, institutions, élus, associations…), seul capable de définir une stratégie territoriale d’intervention, sa méthodologie, ses objectifs, ses réseaux, ses moyens d’action.

La politique de la ville a contribué à favoriser cette vaste mobilisation de la société civile ; si la coproduction de sécurité prônée par le gouvernement n’est pas encore partout une réalité, elle s’est déjà incontestablement traduite sur le terrain. Une maturation est à l’œuvre, une prise de conscience de l’efficacité d’une articulation et d’une mise en cohérence des actions de tous les acteurs.

La MJD est l’aspect visible de la politique judiciaire de la ville. La coopération entre l’Etat, les régions et les collectivités territoriales permettent de réunir les financements des projets.

Aux dires des partenaires et notamment des élus (Jacques Bruhnes, député et ex-maire de Gennevilliers a insisté sur ce point), la MJD est le pivot d’une coordination beaucoup plus étroite que celle qui s’opérait jadis au sein des CCPD. La nouveauté tient en particulier au travail de collaboration étroite entre la police et la justice et aux concertations entre la justice et les élus locaux au sein de ce partenariat global.

3.2. Le lien avec les politiques de sécurité : les CLS

La première circulaire instituant une politique de prévention de la délinquance date de 1983. A la fin des années 1990 les conseils communaux, départementaux et interdépartementaux de prévention de la délinquance apparaissent « usés », en perte de vitesse et dépassés. L’ensemble des partenaires semble les juger trop larges, relèvent leur vocation plus sociale que réellement opérationnelle.

La politique de prévention en vigueur jusque-là était en outre en pleine redéfinition. Une circulaire du Premier ministre crée les CLS en octobre 1997.

Ils ont pour objet, dans le cadre du Pacte de relance pour la ville, de réorienter les priorités de la politique de prévention en la recentrant sur ce qui apparaît comme le ferment du sentiment d’insécurité : les incivilités, la délinquance des mineurs et la violence.

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Les CLS naissent au moment où édiles et professionnels s’interrogent sur la pertinence des politiques de prévention. Au moment de leur lancement, tout en s’appuyant sur les dispositifs préexistants (CCPD et CDPD en particulier) ils apparaissent comme des outils pilotés par des professionnels de la sécurité, qu’ils relèvent du parquet, de la gendarmerie ou de la police, à même d’apporter des réponses pragmatiques aux problèmes de leur cité.

De nombreux élus, confrontés aux problèmes de délinquance et/ou au sentiment d’insécurité de leurs concitoyens ont vu dans les CLS les moyens d’obtenir un renforcement des effectifs de la police d’Etat dans leur commune, ce qui correspondait aux attentes exprimées. Les CLS ont en effet permis à la police d’obtenir des moyens nouveaux.

La police de proximité a bénéficié d’un renforcement des effectifs et de dotations budgétaires spécifiques. Le partenariat au sein des CLS permet en outre l’utilisation de crédits particuliers (comme ceux de la ville).

Les CLS ont bénéficié de l’attribution de plus de 15 000 adjoints de sécurité et 7 000 ALMS. Cet apport a permis le recrutement de nouveaux policiers adjoints.

a) Le diagnostic préalable

Celui-ci devait être réalisé avant la signature d’un CLS. Dans les secteurs où le partenariat existait au préalable, les différents partenaires ont utilisé les bases de données existantes pour réaliser un diagnostic plus ou moins consistant.

Malheureusement, c’est loin d’être le cas sur les 541 CLS signés à ce jour. La difficulté tient à la fois à l’absence de méthodologie préalable et à la difficulté culturelle ou réelle de certaines administrations ou services à fournir des données fiables sur des sujets aussi sensibles que la délinquance ou la sécurité. Quand cela a été possible certains services (par exemple bailleurs, transporteurs, PJJ) ont fourni les éléments nécessaires au diagnostic ; il n’en demeure pas moins que la méthodologie permettant de mesurer le « sentiment d’insécurité » est encore à inventer. Certaines collectivités locales ont eu recours à des sondages ; leur exploitation nécessite une grande prudence.

L’absence d’état des lieux ou de diagnostic préalable rend difficile l’évaluation ultérieure : d’où part-on et qu’a-t-on obtenu ?

b) Le partenariat

Dans une grande majorité de cas ce sont les préfets qui ont pris l’initiative du CLS. Cette volonté de l’appareil d’Etat a reçu un accueil très favorable des collectivités locales confrontées au problème d’insécurité

Au-delà des moyens mis à disposition de la police, les CLS ont bénéficié d’une impulsion politique importante donnée par les ministres eux-mêmes qui a largement contribué à sensibiliser les élus. Ainsi les circulaires du 5 janvier et du 9 mars 1998 de la DACG (ministère de la Justice) ont contribué à impliquer de façon assez importante l’autorité judiciaire, surtout représentée par les parquets.

La participation des juges pour enfants et des autres magistrats spécialisés est plus marginale.

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A la demande des collectivités locales d’autres partenaires ont souvent été associés : éducation nationale1, bailleurs sociaux, transporteurs… L’engagement effectif de ces différents partenaires est très variable suivant les CLS et la dynamique locale qui s’est instaurée.

Ainsi les CLS peuvent-ils être conclus sur un partenariat minimal : préfet- maire-procureur ou beaucoup plus large, associant d’autres administrations ou partenaires.

L’association des citoyens eux-mêmes à la prise en charge de leur propre sécurité ou même de leur sentiment d’insécurité reste problématique ou, au mieux, embryonnaire ou expérimentale.

L’intérêt majeur des CLS a été de donner aux maires une capacité d’appréciation et d’association à la gestion des politiques de sécurité menées par l’Etat dont c’était jusque là la fonction régalienne. Ils ont permis aux collectivités locales d’être reconnues comme véritables partenaires d’un des éléments de la politique de la ville que constitue la sécurité, d’être associées aux politiques de recrutement des personnels chargés d’assurer ou d’améliorer la sécurité (emplois-jeunes en particulier).

Si les CLS ont connu un important succès quantitatif, il semble que, qualitativement, les résultats soient beaucoup plus hétérogènes. De nombreux élus n’y ont vu que l’opportunité de disposer de moyens supplémentaires, sans procéder à une analyse approfondie des dysfonctionnements et des remèdes à y apporter dans le cadre d’une véritable politique partenariale.

Enfin on peut s’interroger sur l’émiettement des CLS qui ne prennent pas nécessairement en compte l’intercommunalité et la géographie des quartiers.

1 Les CLS ont aussi été le cadre de très nombreuses initiatives innovantes. L’un des exemples parmi les plus intéressants de l’efficacité de ce partenariat nous a été donné par J. Brunhes, député et ancien maire de Gennevilliers et Jean-Jacques Pacou, éducateur de la PJJ, exerçant à l’antenne de justice de Gennevilliers (cf. annexe n° 9).

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V - LES MODES ALTERNATIFS DE GESTION DES CONFLITS : LEUR INTÉRÊT ET LES PROBLÈMES QU’ILS SOULÈVENT

Notre culture nationale est assez éloignée, à l’inverse de celle de nombreux pays européens, d’une culture de la négociation et du compromis. Des pays comme la Grande Bretagne, l’Ecosse, les Pays Bas, les pays de « Common law » ont su, de longue date, mettre en place des structures de règlements amiables plus opérationnelles que les pays de droit romain dont la mentalité est moins réceptive à la recherche de solutions médianes. Dans ces pays, les citoyens connaissent les instances de régulation amiable des litiges et ont le réflexe de s’adresser à eux ; ce qui n’est pas encore le cas en France.

Néanmoins, aujourd’hui, les MARC, aussi bien dans la sphère judiciaire que dans la sphère sociale, ne peuvent plus être considérés comme des expériences. Inscrits dans certains dispositifs des politiques de la ville ou figurant dans des lois ayant modifié les codes de procédure pénale et de procédure civile, ils constituent désormais une véritable politique publique inscrite non seulement dans les textes, mais aussi dans les pratiques. Par exemple en matière judiciaire :

- au civil, en 1999, 92 650 litiges ont été traités par les conciliateurs (soit 5,5 %) alors que 1 663 160 litiges civils ont été traités par les tribunaux ;

- au pénal, en 1999, 213 727 procédures alternatives aux poursuites ont été ordonnées par les parquets soit 16,9 % des affaires poursuivables, en augmentation sensible par rapport à 1998 : 163 799 procédures soit 13,7 % des affaires poursuivables (chiffres clés de la justice 2000).

Il convient de remarquer, parmi les procédures alternatives aux poursuites pour l’année 1999, une hausse importante des rappels à la loi/avertissement (95 863 en 1999 contre 52 471 en 1998) ainsi qu’une augmentation des classements après médiation (30 334 contre 25 971 en 1998).

- dans le même temps, les classements sans suite passaient de 34,9 % à 32,8 %des affaires poursuivables.

Le graphique suivant illustre l’importance croissante prise par ces procédures.

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Graphique 1 : Traitement des affaires poursuivables

Source : Ministère de la Justice.

Par ailleurs, les réticences fortes qui avaient accompagné la phase d’expérimentation ne s’expriment plus avec la même vigueur, comme nous avons pu le constater au cours de nos auditions.

A - L’INTÉRÊT DE LA MÉDIATION ET DE LA CONCILIATION

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