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L’accord de partenariat et de coopération, pierre angulaire des

Dans le document conseil economique et social (Page 134-144)

CHAPITRE II LA RUSSIE ET L’ÉLARGISSEMENT

1. L’accord de partenariat et de coopération, pierre angulaire des

a) L’accord initial

À ce jour, la pierre angulaire des relations bilatérales entre l’Union européenne et la Russie repose sur l’accord de partenariat et de coopération, signé à Corfou en juin 1994 pour une durée de dix ans renouvelable, et entré en vigueur le 1er décembre 1997.

D’emblée, il convient de souligner l’importance des termes choisis pour dénommer cet accord et par delà même pour définir la nature des relations que ces deux blocs entendent développer.

L’accord de partenariat et de coopération se propose d’aller plus loin dans ses objectifs que l’accord de commerce et de coopération de 1989 qui présidait alors aux relations entre les deux ensembles : ce texte constituait le fondement juridique de leurs relations et il avait en tout cas déjà permis à l’Union d’apporter, par un large éventail de mesures, son soutien à la transition de la Russie vers la démocratie et l’économie de marché, illustrant en cela l’importance qu’elle accordait au processus de réformes lancé. Il avait en outre permis d’initier un dialogue politique qui s’était traduit par des rencontres périodiques à différents niveaux.

De fait, cet accord de partenariat revêt une configuration singulière dans la mesure où il ne peut être assimilé ni à un classique partenariat de développement, ni aux accords d’association, ni davantage à « l’association partenariale » avec les pays tiers méditerranéens. Rien n’empêcherait cependant qu’il puisse à terme tendre vers une de ces configurations.

L’accord de partenariat et de coopération constitue, sur le fondement de valeurs et d’objectifs réciproquement partagés, le cadre institutionnel, politique et administratif à partir duquel doivent se dessiner et se déployer les différentes formes de coopération entre la Fédération de Russie et l’Europe.

L’institution d’un Etat de droit et le respect des droits de l’Homme sont énoncés dès le préambule de l’accord et la nécessité de l’instauration d’un dialogue politique, comme devant contribuer à l’émergence d’un faisceau de convergences dans les domaines économique, de politique internationale ou encore de l’exercice des libertés fondamentales, figure dans l’article premier de ce texte.

Quant au fond, l’accord vise à l’institution d’un dialogue fructueux pour les deux parties et au développement d’actions de partenariat dans un nombre non négligeable de domaines.

Le volet économique et commercial ainsi que le volet sur le dialogue politique occupent donc une place centrale.

Pour ce qui concerne le premier volet, l’APC vise à la promotion du commerce et à l’amélioration de la qualité de l’environnement pour les investissements, avec pour finalité une intensification des relations économiques entre l’UE et la Russie. À terme, l’objectif est de parvenir à réunir les conditions nécessaires à la création d’une zone de libre-échange entre la Russie et l’Union européenne.

Dans le cadre de l’APC, les deux partenaires se sont réciproquement confirmés le statut de « nation la plus favorisée », bien que ce fût au demeurant déjà le cas dans le cadre de l’accord de commerce et de coopération de 1989.

C’est le seul Accord de partenariat et de coopération signé par l’UE avec un pays de la Communauté des Etats indépendants (CEI) qui affiche l’abandon de la condition de « pays à commerce d’Etat ». Considérant la Russie comme un Etat doté d’une économie en transition, l’APC formule en conséquence des propositions pour libéraliser le commerce.

L’APC pose le principe du démantèlement immédiat et intégral des restrictions quantitatives aux échanges83. Toutefois, certaines exceptions sectorielles devaient, notamment pour les exportations de produits textiles, agricoles et métallurgiques, donner lieu à la signature d’accords séparés84.

À ce propos, un nouvel accord sur l’acier après celui paraphé en 1997 est entré en application en juillet 2002. Un accord sur les produits textiles a également été conclu en 1998.

De même, il doit contribuer à faciliter l’implantation de sociétés et d’activités de services dans un certain nombre de secteurs en Russie et au sein de l’Union européenne.

En parallèle, la Russie pour ce qui la concerne doit œuvrer à l’harmonisation de sa législation avec celle de la Communauté européenne en matière de normes et de certifications, de droit de la concurrence, de droit de l’entreprise, de droit bancaire, de code fiscal, de services financiers, et de législation douanière.

L’APC contient en outre des dispositions qui ont pour but d’assurer la protection adéquate des droits de la propriété intellectuelle comme le copyright, les brevets, les marques et le dessin industriel. À cet égard, la Russie affiche la

83 Ainsi que le fait l’article XI du GATT. Article 15 de l’APC.

84 Commission européenne, DG IA, « A short guide to the Agreement on Partnership and Cooperation » signé à Corfou le 24 juin 1994 par l’Union européenne et la Fédération de Russie, Moscou, 1994, p. 7.

volonté d’adopter un niveau de protection similaire à celui qui existe dans l’Union européenne.

Outre le champ économique à proprement parler, l’accord de partenariat et de coopération met l’accent sur un certain nombre de secteurs au bénéfice desquels la coopération doit être renforcée : les transports, l’énergie, les télécommunications, l’environnement, la culture.

Enfin, le domaine de la justice et des affaires intérieures doit également donner lieu à de fortes actions de partenariat : la prévention d’activités illégales, le trafic de drogue, le blanchiment d’argent et le crime organisé sont plus particulièrement ciblés. Le plan d’action arrêté en juin 2000 pour combattre le crime organisé s’inscrit dans cette perspective.

En ce qui concerne le dialogue politique, l’accord pose, dès son premier article, le principe de son renforcement et de son institutionnalisation à différents niveaux85. Ainsi, l’accord prévoit des rencontres régulières destinées à favoriser une meilleure compréhension réciproque ainsi qu’une approche plus précise, par les deux parties, des principaux enjeux, priorités, objectifs et problèmes.

On notera que le dialogue politique comporte également un dispositif visant à favoriser la résolution des conflits locaux. Il prolonge en cela les aides existant par ailleurs, destinées à soutenir la transition démocratique et la mise en œuvre des droits de l’Homme.

À cet égard, on observera que l’APC contient une clause particulière relative aux droits de l’Homme applicable en matière de procédures de consultation lors de difficultés, d’interprétation contestée d’une situation relative aux droits de l’homme, ou encore de mise en œuvre d’une procédure spécifique de règlement des différends en cas d’urgence86.

Pour mener à bien le dialogue et faciliter l’instauration de contacts aux différents niveaux, l’accord de partenariat et de coopération définit les modalités de concertation entre les deux partenaires :

- deux sommets bi-annuels au plus haut niveau entre le Président de la Fédération de Russie et les Présidents de la Commission et du Conseil dont la vocation est de donner l’impulsion et les orientations nécessaires au développement et à l’approfondissement des relations : en mai et novembre 2002, se sont respectivement tenus les sommets de Moscou puis de Bruxelles ; en 2003, il y a eu notamment le sommet de Saint-Pétersbourg (31 mai) auquel participèrent les futurs nouveaux Etats membres de l’Union et le sommet de Rome en novembre ; le 21 mai 2004, s’est tenu le sommet de Moscou.

85 Höbl K., Mûller H., Schaper A., sous la direction de Schmitt B., « L’UE et la réduction de la menace en Russie », Cahiers de Chaillot, n° 61, juin 2003, p. 18.

86 Bayou C., « Les relations entre l’Union européenne et la Russie : vers une nouvelle frontière », http://www.upmf-grenoble.fr/curei/cahiers/16/bayou.pdf.

- un conseil permanent de partenariat qui se réunit au niveau des ministres compétents une fois l’an et qui est chargé d’examiner l’ensemble des questions relatives à l’application de l’accord ainsi que tous les sujets d’intérêt commun ;

- enfin, les comités de coopération au niveau des hauts fonctionnaires qui se tiennent en tant que de besoin alternativement en Russie et dans l’un des pays de l’Union. Ils sont au nombre de neuf et ils permettent d’aller plus avant dans l’instruction des thématiques ; - une commission parlementaire mixte qui réunit des représentants du

Parlement et de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie.

Pour sa part, le gouvernement russe a créé en son sein une Commission interdépartementale pour les relations avec l’Union européenne.

En termes de bilan, si l’accord de partenariat et de coopération n’a pu qu’œuvrer, malgré des divergences, à une meilleure compréhension réciproque, il n’en demeure pas moins qu’au-delà des déclarations politiques ambitieuses et l’élaboration de stratégies - « stratégie commune de l’Union européenne à l’égard de la Russie » et « stratégie à moyen terme de la Russie par rapport à l’Union européenne » et d’une interdépendance croissante -, les résultats sont mitigés. Telle est la conclusion à laquelle est parvenue la Commission, et qu’elle a exprimée en février 2004, dans sa communication au Conseil et au Parlement.

La structure de l’APC « n’est ni dépassée, ni épuisée » mais les institutions de l’APC apparaissent insuffisamment souples et opérationnelles, ce qui aboutit à freiner la mise en œuvre des objectifs du partenariat. De même, l’APC pâtit d’une insuffisante lisibilité de la ligne de conduite de la Commission.

La Commission souligne « qu’il est nécessaire d’accroître la coordination et la cohérence de l’Union européenne dans tous ses domaines d’activités, en envoyant à la Russie des messages clairs et dénués d’ambiguïté ». La nécessité d’un réel renforcement de la coordination des politiques de l’Union à l’égard de la Russie est désormais d’autant plus souhaitable que lors du sommet de Saint- Pétersbourg, tenu sous présidence grecque, il a été décidé de l’établissement de quatre « espaces communs » - un « espace économique commun », un « espace commun de liberté, de sécurité et de justice », un « espace commun de coopération dans le domaine de la sécurité extérieure » ainsi qu’un « espace commun de recherche et d’éducation ».

b) L’accord de partenariat et de coopération à l’aune de l’élargissement

L’extension de l’APC

La Russie a toujours souligné le caractère positif des relations avec l’UE et l’importance de cet espace qui constitue pour elle le principal partenaire commercial. En même temps, la Russie a toujours insisté sur la nécessité d’une prise en compte des intérêts russes dans les initiatives et les évolutions futures de l’UE.

Dans cette perspective, l’extension de l’APC aux dix futurs Etats membres a été au cœur des préoccupations de la Russie. Cet accord régit l’ensemble des relations entre l’UE et la Russie sur des sujets aussi variés que les droits de l’homme, la sécurité, le commerce ou la culture. Lors du dernier sommet UE/Russie, en novembre 2003 à Rome, la Russie avait d’ailleurs exprimé son refus d’une extension automatique de cet accord.

La Russie craignait entre autres que ses intérêts commerciaux avec chacun des pays de l’Europe centrale et orientale et les pays baltes issus de l’ancien bloc soviétique puissent être lésés.

Plus précisément ses inquiétudes ont été formalisées, en février 2004, dans un document adressé à la Commission européenne énumérant quatorze sujets de préoccupation pour lesquels elle souhaitait des garanties de la part de l’UE avant son prochain élargissement. Elles s’ajoutent aux contentieux bilatéraux traditionnels (la ratification du protocole de Kyoto, les droits de survol de la Sibérie, etc.). Les inquiétudes russes portaient notamment sur les relations commerciales, l’industrie, les ressources énergétiques, le commerce de matériaux nucléaires, le développement durable, le transit de marchandises de l’enclave de Kaliningrad vers la Russie, la situation des minorités russes dans les pays baltes ou encore l’instauration d’un régime sans visa entre l’UE et la Russie87. La Russie avait demandé également un délai supplémentaire, au minimum le 1er juin, ainsi qu’une application « provisoire » de l’Accord.

Les positions se sont rapprochées, suite aux négociations entre la Russie et l’UE, les 22-23 avril 2004 à Moscou, notamment sur trois dossiers principaux liés à l’élargissement : l’accès à l’enclave de Kaliningrad, les nouveaux tarifs douaniers entre la Russie et l’UE et le statut des minorités russophones en Lettonie et en Estonie.

De son côté, M. Prodi a souligné la nécessité d’ouvrir le marché européen aux compagnies russes et le fait que la Russie et l’UE doivent réunir leurs marchés énergétiques. Il a insisté de même sur la ratification par la Russie du protocole de Kyoto sur la réduction des gaz à effet de serre (une plus grande flexibilité est perceptible du côté russe depuis que le ministère de l’Economie a reconnu que ses effets économiques ne seraient pas forcément défavorables à la Russie) en offrant en échange l’aide de l’UE pour l’adhésion de la Russie à l’OMC.

Les discussions à Moscou n’ont pas permis de sceller un accord sur la déclaration politique qui doit accompagner le protocole d’extension de l’APC aux dix pays adhérents, même si les positions se sont rapprochées. Ce protocole a été signé le 27 avril 2004 à Luxembourg au cours du Conseil permanent de partenariat UE/Russie. Parallèlement, une déclaration conjointe y a été approuvée.

87 « UE/Russie : « La Russie veut obtenir des garanties de l’UE pour protéger ses intérêts dans les dix pays adhérant à l’UE le 1er mai 2004 », Communication de la Commission européenne, Bruxelles, 2 février 2004, (Agence Europe).

En ce qui concerne les revendications économiques et commerciales de la Russie (Moscou arguait jusqu’ici qu’elle allait perdre une grande partie de son commerce traditionnel avec les dix nouveaux membres en raison de leur inclusion dans le régime commercial, douanier et anti-dumping de l’UE), la déclaration conjointe commence par la constatation (appuyée par les deux côtés) que les droits de douane imposés à partir du 1er mai dans les dix nouveaux pays membres aux importations en provenance de la Russie vont diminuer, en moyenne de 9 à 4 %, ce qui signifie des « conditions plus favorables pour le commerce ». Après cette introduction, la déclaration conjointe annonce une série de mesures concrètes visant à aider certaines industries russes à faire face à la nouvelle situation après l’élargissement de l’UE, notamment :

- des mesures transitoires (jusqu’au 1er mai 2007) pour les droits à l’importation frappant les exportations russes d’aluminium vers la Hongrie ;

- une augmentation du quota pour l’importation d’acier russe dans l’UE élargie ;

- des mesures spéciales applicables aux principales procédures anti- dumping en cours contre certains produits russes, l’objectif étant d’éviter un « impact trop important et trop rapide » sur les flux commerciaux traditionnels. Il a aussi été convenu que les procédures anti-dumping toujours en cours dans les dix pays adhérents seront abolies dès le 1er mai ;

- la garantie que les contrats de fourniture de matériaux nucléaires existants entre la Russie et les dix pays adhérents resteront en vigueur et valables au-delà du 1er mai, à condition que les nouveaux pays membres notifient ces contrats à la Commission (conformément aux règles Euratom) ;

- la libre circulation des marchandises (y compris de l’énergie) entre Kaliningrad et le reste du territoire russe. Le transit de marchandises sera libre et ne sera soumis à aucune restriction ou procédure superflue. Ce transit sera exempté de droits de douane et d’autres taxes liées au transit (à l’exception des frais de transport). Des restrictions au transit de marchandises pourront être introduites seulement pour des raisons de sécurité publique, protection de la santé humaine, etc. ;

- les facilités existantes entre la Russie et les dix adhérents pour l’octroi de visas seront maintenues au-delà du 1er mai, à condition qu’elles ne soient pas contraires aux législations européenne et russe.

L’UE et la Russie confirment aussi leur intention de faciliter réciproquement l’octroi de visas et de poursuivre les pourparlers sur l’abolition de l’obligation de visa à long terme.

Ainsi, la Russie pourra tirer parti du potentiel qu’offrira l’élargissement de l’UE pour accroître ses échanges avec l’UE élargie, le potentiel industriel étant important et les règles du jeu les mêmes pour tous. Le passage de 15 à 25 entraîne pour la Russie des enjeux non seulement commerciaux : elle négocie désormais avec un bloc de pays et non plus dans le cadre de relations bilatérales.

Cependant, la Russie n’est pas parvenue à faire inclure dans cette déclaration un engagement formel de l’UE et des trois pays baltes à faire davantage pour l’intégration sociale et le respect des droits des minorités russophones vivant dans ces pays. L’UE et la Russie considèrent que l’adhésion des pays Baltes à l’UE constitue en elle-même déjà une « solide garantie » pour la protection des droits de l’homme et les personnes appartenant à des minorités.

Ce protocole doit être ratifié par la Douma après que soit effectué un bilan de son application sur six mois.

Les problèmes restant en suspens (adhésion à l’OMC, ratification du protocole de Kyoto et mise en place des quatre espaces communs définis au sommet de Saint-Pétersbourg en mai 2003) ont été reporté au sommet Russie/UE du 21 mai 2004.

Le cas particulier de Kaliningrad

D’une superficie de 15 100 km², entouré par la Pologne et la Lituanie, le territoire de Kaliningrad compte près d’un million d’habitants, dont 430 000 dans la capitale, Kaliningrad. Du temps de l’URSS, Kaliningrad (l’ancienne Königsberg) était un centre militaire clos et le siège de la marine soviétique en mer Baltique88. La région a perdu sa dimension stratégique dans les années 1990 et a subi un déclin économique notable qui s’est accompagné d’une transformation de l’économie régionale : les industries liées au secteur militaire se sont considérablement affaiblies, tout comme le secteur de la pêche, qui constituait une activité économique majeure. Aujourd’hui, le pétrole et l’extraction de l’ambre89 constituent les principales industries de la région. Située au confluent de plusieurs frontières, Kaliningrad se prête à toutes sortes d’activités informelles. Si le niveau de vie moyen de la population est inférieur à celui du reste de la Russie, l’économie souterraine permet partiellement de le compenser. En outre, en vertu du statut de « zone économique spéciale » accordé en 1996, les entreprises locales peuvent importer hors droits de douane des marchandises pour les exporter, avec une valeur ajoutée plus ou moins élevée, vers le reste de la Russie, en réalisant des bénéfices au passage. Ce régime a attiré beaucoup de capitaux russes en provenance de Moscou, mais aussi de Lituanie et de Pologne. Ces préférences douanières ont généré des emplois.

88 Communication de la Commission au Conseil, « L’UE et Kaliningrad », Commission des Communautés européennes, Bruxelles, 17 janvier 2001, annexe, p. 12.

89 Kaliningrad renferme environ 90 % des ressources mondiales d’ambre.

- La circulation des personnes

Du fait de l’entrée de la Lituanie et de la Pologne dans l’UE, la Russie possède un territoire « à l’intérieur » de l’UE, ce qui pose le problème du transit des personnes et des marchandises entre ce territoire et le reste de la Russie.

Moscou s’est préoccupé de cette question, au principe du droit fondamental de la libre circulation des personnes et des marchandises au sein du pays. Le transit est important : près de 600 000 personnes ont été concernées en 2003 dont 300 000 par avion. Aussi l’obligation de visa imposerait aux consulats européens la délivrance d’un nombre important de visas chaque jour

Un certain nombre de dispositions ont été convenues pour garantir, avec un minimum d’obstacles bureaucratiques, le transit des personnes entre Kaliningrad et la Russie continentale. L’UE et la Russie manifestent par ailleurs conjointement une volonté politique d’œuvrer dans le sens de l’instauration d’une exemption de visa.

Dans l’attente de l’instauration d’un tel régime, la Russie avait proposé, à titre de solution provisoire, une « procédure simplifiée » pour le transit des citoyens russes voyageant à destination ou en provenance de Kaliningrad : des trains et des bus directs transitant par la Lituanie selon des horaires et des itinéraires autorisés.

Aux termes du compromis de septembre 200290, le transit de citoyens de Kaliningrad sera effectué avec des visas à entrées multiples délivrés par les consulats ou avec visas à entrée unique délivrés avant le voyage ou à la frontière91, à un coût symbolique mais nécessairement avec un passeport international. Un traitement plus souple est accordé à certaines catégories telles que les routiers.

En ce qui concerne la proposition de mettre en place des trains et des bus

« directs » et rapides, les travaux d’investissements nécessaires prendront du temps et la Lituanie aura besoin d’un soutien financier important pour pouvoir les mener à bien. En tout état de cause, la décision concernant cette solution ne pourrait être prise que par l’UE élargie sur la base d’un examen approfondi et après la levée des obstacles techniques.

S’agissant de la question de l’exemption de visa, d’après la Communication de septembre 2002, l’abolition du régime de visas implique un renforcement de la coopération en matière de criminalité et d’immigration clandestine ainsi que la conclusion d’un accord de réadmission.

90 Communication de la Commission au Conseil, « Kaliningrad : Transit », Commission des Communautés européennes, Bruxelles, le 18 septembre 2002.

91 Cette procédure n’est généralement pas recommandée en raison de la longueur des formalités, qui freinerait la circulation aux frontières.

Dans le document conseil economique et social (Page 134-144)