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L’accès au droit

Dans le document sommaire (Page 129-137)

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- L’autre grande innovation des MJD est d’avoir conduit l’institution judiciaire à travailler en partenariat avec tous les acteurs locaux concernés. La justice est sortie du palais de justice et s’est trouvée partie prenante à nombre de dispositifs partenariaux : contrat de plan Etat/régions, contrat de ville, CLS, conseils départementaux d’accès au droit… Même si l’on doit regretter une trop faible implication des magistrats pour lesquels pourtant une meilleure connaissance de la situation urbaine, de l’environnement social, à travers ces structures de concertation, permettrait de mieux percevoir les réalités locales et donc de faciliter leurs missions.

- La mise en place des MJD par l’institution judiciaire est aussi une occasion pour celle-ci de remettre en cause de façon globale son fonctionnement, ses cloisonnements internes, son isolement.

L’enquête de mars 2001, commanditée par le ministère de la Justice à l’institut CSA confirme l’intérêt de cette évolution à travers le taux de satisfaction des utilisateurs de MJD : 89 % des personnes interrogées à la sortie d’une MJD se déclarent « satisfaits » (58 % de « très satisfaits ») du contact avec les MJD1.

En contrepartie de ce large succès, des moyens supplémentaires sont attendus pour « augmenter le nombre de permanences de professionnels de la justice », et « le nombre de personnes travaillant dans les MJD » afin de

« réduire les délais d’attente avant d’obtenir un rendez-vous » et d’élargir les horaires d’ouverture ; et 78 % des personnes interrogées souhaitent une augmentation du nombre de MJD sur le territoire.

Le Conseil économique et social considère que tout citoyen, où qu’il habite, doit avoir la possibilité de s’adresser à une MJD.

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Il y aurait tout à la fois :

Un besoin d’accès au droit : plus de 80 % des personnes qui fréquentent les MJD le font, non pas parce qu’ils y sont convoqués, mais semi spontanément parce qu’ils y recherchent une information juridique sur des questions relatives à la vie quotidienne (travail, famille, logement) qu’ils souhaitent aborder avec un minimum de connaissances juridiques.

Un besoin d’accès à la justice : le droit d’ester en justice et de faire entendre ses prétentions est protégé par la convention européenne des droits de l’homme. L’effectivité de ce droit nécessite encore des améliorations telles que la modification de la carte judiciaire, l’élargissement des conditions financières et procédurales de l’octroi de l’aide juridictionnelle…

L’augmentation récente de la demande de droit a stimulé une réponse globale des pouvoirs publics, du monde associatif, des institutions, voire des entreprises qui, pour y faire face, ont créé des lieux d’accès au droit et des instances de régulation des conflits de plus en plus nombreux.

Cette augmentation de l’offre a, à son tour, stimulé la demande : à Paris par exemple où l’offre d’accès au droit est multiple et variée, on pouvait s’interroger légitimement sur l’utilité de l’implantation d’une MJD. Celle du 14ème arrondissement fut créée, dans un quartier n’ayant pas de difficulté particulière et, très vite, elle fut saturée ! La demande d’accès au droit est donc commune à l’ensemble des territoires, des classes sociales…

Sommes-nous en présence d’un cercle vicieux, l’offre créant la demande ? Il s’agirait plutôt d’un cercle vertueux : on a ainsi fait émerger des demandes qui ne s’exprimaient pas, donc n’étaient pas satisfaites, mais étaient lourdes de frustrations, de rancœurs, génératrices de difficultés futures.

Ceci a impliqué la mise en place de structures spécifiques telles que les Conseils départementaux de l’accès au droit, les Maisons de la justice et du droit, les Antennes de justice et les Points d’accès au droit1, ainsi que le développement des moyens existants en matière d’aide juridictionnelle, objectifs que s’est fixée la loi du 18 décembre 1998.

Celle-ci pose comme principe que l’accès au droit doit permettre de prévenir les litiges et de favoriser leur résolution amiable et elle précise les objectifs des actions à conduire :

- mission d’accueil, d’orientation et d’accompagnement du service public de la justice qui complète l’accueil traditionnel dispensé aux greffes des tribunaux ;

- mission de développement et d’animation des modes alternatifs de résolution des conflits ;

- mission de conseil et de consultation juridiques.

1 La qualité de la pré-orientation est essentielle : les PAD, animés par des agents d’accès au droit, sont ou seront implantés dans des structures proches des gens : mairie, gare, hôpital, MJD, tribunal… et seront un élément de requalification des quartiers en difficultés.

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2.1. Les Conseils départementaux d’accès au droit

La loi du 18 décembre 1998 prévoit la généralisation et le changement de dénomination des Conseils départementaux de l’aide juridique (CDAJ), créés par la loi du 10 juillet 1991, qui deviennent les CDAD.

Le CDAD est un groupement d’intérêt public doté de la personnalité morale, placé sous la présidence du président du tribunal de grande instance. La nouvelle loi a ouvert les CDAD aux acteurs de terrain en intégrant en qualité de membre de droit, aux côtés de l’Etat, du conseil général et des professions juridiques et judiciaires, une association œuvrant dans le domaine de l’accès au droit et l’association départementale des maires. Le procureur de la République exerce une mission de contrôle du fonctionnement des CDAD.

Il est prévu qu’un CDAD soit implanté dans chaque département mais on est encore loin du compte. Il y a loin de la loi à son entrée en vigueur sur tout le territoire. Il reste encore un certain nombre de résistances à vaincre. Le résultat est très inégal selon les départements : véritable réussite dans certains d’entre eux, simple façade dans d’autres. Ce résultat tient aussi à la personnalité du président : on peut être excellent magistrat sans être pour autant motivé et qualifié pour animer un réseau aussi large.

Le rapport de la commission de réforme de l’accès au droit et à la justice (Commission Bouchet, mai 2001) fait un bilan très contrasté de la mise en place des CDAD et conclut que « les difficultés de création et de fonctionnement des CDAD tiennent notamment à certaines lourdeurs de structure et à la faiblesse des moyens mis en œuvre ». Il note que « les CDAD reposent essentiellement sur l’engagement militant de quelques personnes, notamment quelques chefs de juridiction, qui doivent y consacrer un temps important en sus de leur activité habituelle »

Un CDAD a pour missions essentielles de : - recenser les besoins d’accès au droit ;

- définir une politique locale d’accès au droit dans le département ; - dresser et diffuser un inventaire des actions menées ;

- donner un avis pour toute demande de concours financier adressée à l’Etat, notamment les crédits de la Délégation interministérielle à la ville (DIV) ;

- évaluer la qualité et l’efficacité des dispositifs auxquels ils apportent leur concours ;

- participer le cas échéant, au financement des actions poursuivies.

Il doit aussi établir un rapport annuel sur son activité.

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Le CDAD est donc l’organisme ad hoc pour :

- animer le partenariat avec les acteurs locaux concernés ;

- faire un état des lieux, créer un réseau entre les différents dispositifs existant dans le département et impulser les actions complémentaires, les projets nouveaux correspondant aux besoins non satisfaits ;

- articuler l’accès au droit avec les autres dispositifs publics (CLS-CDPD, contrat de ville, contrat de plan Etat-région) ;

- jouer un rôle de communication de l’information concernant les lieux d’accès au droit et de médiation/conciliation ainsi que le dispositif d’aide juridictionnelle ;

- mener des actions de formation pour les acteurs de l’accès au droit ; - prendre des initiatives en direction de certains publics spécifiques

(jeunes, étrangers, femmes en situation d’exclusion…).

En dehors des dispositifs publics, déjà cités, notamment des MJD où avocats, notaires, voire huissiers, tiennent des permanences gratuites d’information juridique, les avocats et les notaires dispensent depuis longtemps des consultations gratuites dans leur cabinet ou d’autres lieux. D’autres dispositifs relèvent de l’initiative citoyenne et de l’acquis social diffusé par les organisations syndicales et les bourses du travail par exemple.

2.2. Les dispositifs citoyens a) Les boutiques de droit

Le modèle nord-américain de structures autonomes par rapport à l’institution judiciaire et reposant essentiellement sur des volontaires, a été développé en France.

Les boutiques de droit sont des structures de proximité qui s’adressent aux minorités et aux « exclus du droit », c’est-à-dire aux citoyens qui méconnaissent leurs droits les plus élémentaires. Elles cherchent à s’adapter aux besoins très divers des demandeurs :

- diffusion d’informations juridiques ;

- traduction en termes compréhensibles pour l’usager de la demande des institutions ;

- gestion des conflits familiaux ou de voisinage en faisant appel à des médiateurs qui sont des habitants des quartiers ;

- interprétation des règles de droit pour les populations étrangères (médiation interculturelle).

L’activité des boutiques de droit ne se limite pas à la diffusion d’informations juridiques mais elles ont aussi mis en œuvre des services d’aide aux victimes et de médiation axés sur les litiges nés de la vie quotidienne.

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Les boutiques de droit ont toujours fait preuve d’une grande autonomie par rapport aux institutions judiciaires ; elles ont associé des non-juristes à leurs travaux et se sont implantées dans des lieux atypiques, proches des gens : locaux HLM, restaurants… pour en faire des lieux de socialisation.

Si cette initiative fut l’une des premières en France, d’autres associations se sont fixé pour objectif d’aller au plus près des populations pour les aider à faire valoir leurs droits : ASMAJ à Marseille1 ou Droits d’urgence à Paris2, par exemple.

Depuis la mise en place des CDAD, de plus en plus d’associations se sont investies, participant à cette dynamique de l’accès au droit que l’on constate dans les départements où les CDAD se sont mobilisés et lorsque les Conseils régionaux ont apporté leur appui (cf. région Ile de France).

b) L’accès au droit, un service offert par les organisations syndicales Les organisations syndicales disposent toutes dans leurs unions départementales, leurs fédérations professionnelles, voire leurs unions locales, de permanences ou de services juridiques pour informer et conseiller leurs adhérents en matière de droit social (droit du travail, de la sécurité sociale, de la formation professionnelle et des fonctions publiques).

La loi les oblige à se situer dans un cadre associatif pour créer un service d’information, d’accès au droit et de défense sur les questions relatives à la consommation.

c) L’accès au droit fourni par les associations

C’est en particulier le cas des organisations familiales, de consommateurs, d’habitants, d’aide aux migrants, des associations humanitaires, de lutte contre le racisme et les discriminations, de lutte contre l’exclusion, des différentes ONG…

2.3. Accès au droit et lutte contre l’exclusion

Selon la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, il faut « garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l’emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l’éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l’enfance ». Elle mentionne spécifiquement le droit des personnes condamnées à une peine d’emprisonnement à être informées sur leurs droits sociaux.

La loi sur les exclusions crée une obligation juridique à toutes les administrations concernées, afin qu’elles « prennent les dispositions nécessaires pour informer chacun de la nature et de l’étendue de ses droits et pour l’aider, éventuellement par un accompagnement personnalisé, à accomplir les démarches administratives ou sociales nécessaires à leur mise en œuvre dans les délais les plus rapides ».

1 Voir annexe n° 4.

2 Voir annexe n° 8.

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Ainsi est introduite par la loi, l’obligation d’informer et d’aider chacun dans l’accès aux droits. Ces dispositions vont au-delà de l’accueil au guichet et soulèvent la nécessité, pour les administrations, d’aller vers les personnes, à leur rencontre si elles sont illettrées et/ou en situation de précarité ou de grande pauvreté. L’accompagnement prévu par la loi s’apparente à une sorte de médiation sociale.

Le plus souvent les personnes les plus démunies ne s’adressent pas à une structure traditionnelle d’accès au droit, même une MJD. D’ailleurs, très souvent, ces personnes ne font pas valoir leurs droits les plus élémentaires, faute de les connaître ou pour d’autres raisons plus complexes de crainte vis-à-vis de l’administration. D’où la nécessité de structures souples, points ou relais d’accès au droit, au plus près des personnes concernées jusqu’à aller à leur rencontre. En la matière, les initiatives sont nombreuses et variées1.

Des associations ont choisi d’implanter leurs relais d’accès au droit dans des lieux institutionnels ou associatifs qui reçoivent les personnes en situation de précarité pour leur prodiguer des soins médicaux ou traiter leur problèmes sociaux. Elles soulignent le rôle important que la médiation peut jouer dans l’accès au droit et la lutte contre l’exclusion et réfléchissent aux moyens à mettre en œuvre pour que les plus démunis ne soient pas privés de cet outil qui leur paraît répondre à un besoin social profond.

L’accès au droit est aussi un enjeu dans le cadre de la lutte contre l’exclusion des jeunes les plus en difficulté dans les quartiers dits « sensibles ».

En effet, la lutte contre les « normes parallèles » qui régissent ces quartiers (celles des réseaux illégaux, des clans et des bandes) passe par l’accès au droit, et donc le rétablissement de la loi républicaine pour favoriser l’insertion sociale.

Il s’agit de faire en sorte que le droit puisse intervenir concrètement dans les problèmes de la vie quotidienne et de permettre ainsi un apprentissage des règles de la vie en société : amener les jeunes à connaître le droit, leurs droits et leurs responsabilités et à modifier leur comportement en conséquence.

Mais rejoindre les jeunes en général, comme rejoindre les exclus n’est pas évident ; ils ne viennent pas spontanément dans une MJD. Il est donc nécessaire de jeter des ponts vers les publics jeunes comme vers les publics en voie d’exclusion et de constituer des réseaux avec le tissu associatif et institutionnel qui est au contact de ces personnes.

2.4. Accès au droit par la citoyenneté

Beaucoup de jeunes perçoivent la loi comme un instrument de répression et le droit comme une succession d’interdits. La connaissance des principes de l’Etat de droit, des droits et des devoirs de chacun, constitue les bases de la citoyenneté. Dans ce contexte, les actions de sensibilisation et d’éducation à la loi constituent un véritable vecteur de socialisation en permettant aux jeunes d’accéder à des repères structurants.

1 Voir annexe n° 9.

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Le ministère de la Jeunesse et des sports est à l’origine de la création de bureaux et de centres d’information jeunesse qui accueillent plusieurs millions de jeunes par an et éditent un journal gratuit « Droit des jeunes ».

L’école s’est ouverte à la justice pour donner aux jeunes la possibilité de débattre des problèmes concernant leurs droits et leurs devoirs au sein de la famille et de la société. De nombreuses expériences sont en cours sous des formes diverses : ateliers du droit, rencontres avec des magistrats, avocats, policiers, dans le cadre scolaire, dispositifs d’accès au droit des jeunes : Jeunesse et droits à Créteil, Thémis à Strasbourg et Mulhouse, dispositif régional de Lille, services d’accès au droit des jeunes à Metz et Albi…

La Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ ) est fortement impliquée dans ces dispositifs et est à l’origine de la diffusion, au plan national, de nombreux outils centrés sur l’accès au droit et l’éducation à la citoyenneté. Elle soutient l’initiative prise par des dispositifs d’accès au droit des jeunes de se constituer en réseau national en vue de mutualiser leurs outils et leurs savoir-faire, de nourrir la réflexion, de faire des propositions et d’impliquer plus fortement les institutions en lien avec les CDAD1.

2.5. Droits des malades hospitalisés

Des dispositions officielles existent pour tenter de régler les conflits dans les établissements publics de santé.

a) La Charte du malade hospitalisé présente le droit des patients. Elle est en principe remise avec le livret d’accueil au moment de l’hospitalisation.

b) Deux représentants des usagers siègent au Conseil d’administration des centres hospitaliers universitaires, spécialisés, généraux et des hôpitaux locaux (décret du 30 octobre 1996).

• Ils y siègent avec voix délibérative et sont désignés par le directeur de l’Agence régionale d’hospitalisation. Ils peuvent être choisis, après avis du préfet de département, parmi les organisations représentant les intérêts des patients, des consommateurs, des familles, des personnes âgées ou handicapées, en fonction de l’orientation médicale de l’établissement.

• Les dites organisations doivent avoir une représentation au niveau régional ou départemental (ce qui exclut les associations purement locales).

1 Voir annexe n° 8.

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c) L’ordonnance du 24 avril 1996 a prévu la création d’une commission de conciliation dans chaque établissement de santé.

Un décret du 2 novembre 1998 et une circulaire du 1er juin 1999 en ont précisé les modalités. Cette commission a pour mission

« d’informer, d’orienter et d’assister » les usagers en conflit avec un établissement.

Elle comprend des membres du personnel de l’établissement et des représentants des usagers, mais ne constitue pas un passage obligé, l’usager pouvant adresser directement sa plainte par écrit au directeur.

Une proposition de recours amiable peut être faite aux plaignants ; mais si cette démarche est mal préparée, elle peut priver de son droit d’accès à la justice le plaignant qui aurait dépassé les délais de dépôt de plainte.

Il est donc évident que les dispositifs actuels comportent des risques importants et ne constituent pas une véritable conciliation opérée par un tiers neutre et impartial.

2.6. Accès au droit des étrangers

Faciliter l’accès au droit des étrangers nécessite une approche spécifique dans la mesure où, bien souvent, ceux-ci rencontrent des difficultés cumulatives : situation précaire, maîtrise insuffisante de la langue, différences de cultures, complexité des législations les concernant et, trop souvent, confrontation avec le racisme et la discrimination en dépit des lois.

Une prise en charge est prévue pour les demandeurs d’asile conventionnels, quand ils ont réussi à pénétrer sur le territoire ; par contre, les demandeurs d’asile territorial, n’ayant ni droit au travail, ni droit au logement, sont dans des situations d’extrême précarité. Si les ONG qui s’occupent des réfugiés et des demandeurs d’asile font un travail remarquable, le militantisme de leurs adhérents et le dévouement de leurs avocats ne sont pas suffisants pour faire face à l’ensemble des demandes. On peut par ailleurs comprendre que les fonctionnaires préfectoraux chargés du service des étrangers n’aient pas la disponibilité nécessaire pour assurer un service adapté. Il n’en reste pas moins que, du fait de ces lacunes, l’accès au droit des étrangers est en train de devenir un vrai marché avec toutes les dérives afférentes.

D’où la nécessité de prévoir des services d’accès au droit, gratuits et adaptés aux besoins spécifiques et proches de cette population notamment en matière d’interprétariat.

2.7. Des dispositifs spécifiques

a) Les Commissions départementales d’accès à la citoyenneté (CODAC) ont pour objectif de combattre les discriminations dans l’emploi, le logement… ou l’accès aux boites de nuit, discothèques.

Elles sont composées de représentants de l’Etat, élus, organisations de salariés et d’employeurs, associations. On peut regretter que le numéro d’appel des CODAC soit encore sous-utilisé et que beaucoup de victimes de discrimination ne voient pas toujours l’intérêt d’une telle démarche.

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Dans sa volonté de lutter contre les discriminations, l’Etat doit avoir un rôle d’exemplarité. Or, des textes législatifs ou réglementaires restreignent l’accès à certains emplois ou fonctions pour les étrangers. Ces discriminations n’ont plus cours pour les ressortissants de l’Espace Economique Européen (UE, Norvège, Islande, Lichtenstein) qui se sont vu ouvrir des emplois précédemment réservés aux nationaux sans être liés à des fonctions régaliennes de l’Etat. Il serait temps de procéder à une analyse permettant d’étendre ces mesures aux étrangers non communautaires, comme l’avait annoncé la ministre de l’Emploi et de la solidarité au conseil de ministres du 21 octobre 1998.

b) Le ministère de l’Emploi et de la solidarité joue un rôle spécifique dans l’accès aux droits fondamentaux. De même le secrétariat aux droits des femmes et à la formation professionnelle participe au financement du réseau des centres d’information aux droits des femmes.

c) Le ministère de l’Economie, des finances et de l’industrie, quant à lui, est concerné par l’information des consommateurs et l’encouragement au règlement amiable des litiges de consommation. Si les « Boîtes postales 5000 », créées en 1976 à l’initiative des pouvoirs publics, n’ont pas toutes perduré, le ministère finance actuellement des associations de consommateurs agréées qui remplissent cette mission d’information et d’aide au règlement des petits litiges.

Ainsi l’accès au droit et aux droits ne concerne pas uniquement le ministère de la Justice. Il doit à l’évidence être abordé sous l’angle interministériel.

Les municipalités sont également amenées à jouer un rôle de plus en plus important dans l’accès au droit, souvent dans le cadre du partenariat au sein des CLS. Un certain nombre de régions ou départements participent au financement des dispositifs.

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