• Aucun résultat trouvé

Impliquant usagers et personnels

CHAPITRE V QUELS NOUVEAUX BESOINS, QUELLE NOUVELLE

2. Impliquant usagers et personnels

a) Faire circuler l’information, expliquer et organiser la concertation Les politiques publiques et les coûts publics doivent être connus.

L’information doit circuler et être aussi claire et transparente que possible. Elle devient un devoir à l’égard de tous les citoyens. Thierry Kaeppelin exprime cela en abordant le problème de la dette publique : « Or, n’est-ce pas un devoir aujourd’hui de faire bien comprendre aux Français que lorsqu’on emprunte pour payer les fonctionnaires ou équilibrer les dépenses de santé, on admet qu’ils vivent aux crochets des générations futures, c’est-à-dire de leurs enfants ? »121.

Le fonctionnement, le mode de financement, la politique tarifaire des services au public ainsi que toute réorganisation projetée doivent être expliquées pour une compréhension partagée voire une appropriation par tous. Les difficultés rencontrées dans la Creuse autour de la fermeture de cinq trésoreries ont certainement été amplifiées par l’absence d’une bonne concertation.

« La réforme des services publics passe… par la prise en compte des attentes (des usagers) et par une vaste concertation avec tous les acteurs concernés… L’association étroite des usagers aux décisions touchant aux services publics n’est pas vraiment dans la culture française. Pour l’imposer, une véritable « révolution culturelle » est nécessaire » 122.

Thierry Kaeppelin ajoutait : « Il n’y aura pas de réelle et rapide modernisation sans la pleine adhésion et participation des agents des services publics et de leurs représentants à cette démarche ».

A l’échelon des communes, le législateur a encouragé ou imposé la mise en place d’instances participatives : conseils de quartier, commission consultative des services publics locaux. « En plus de ces instances prévues par la loi, de nombreuses expériences de consultation, de concertation, de débats publics sont initiés par les élus locaux et suscitent souvent un intérêt de la part des habitants dès lors qu’ils sont considérés comme partie prenante dans les décisions qui vont être prises tant en termes de projets que de services rendus »123.

Il convient certes de faire preuve d’une certaine prudence car trop de consultations pourraient tuer la concertation. Comme l’a souligné Fabienne Keller, maire de Strasbourg, à l’occasion de la IIème convention nationale des Conseils économiques et sociaux qui s’est tenue le 28 septembre 2005, la multiplicité des procédures obligatoires lors des opérations d’urbanisme peut entraîner des dérives avec des retards préjudiciables aux réalisations. Par exemple, un procès intenté par une minorité peut même bloquer pendant des années une opération à laquelle la majorité de la population est pourtant favorable.

121 Thierry Kaeppelin, préfet de région honoraire, Audition devant la section des économies régionales et de l’aménagement du territoire, 7 septembre 2005.

122 Jean Kaspar, Club Penser et Agir, Working paper n°4, janvier 2005.

123 Pierre-Jean Rozet, « Communes, intercommunalités, quels devenirs ? », Conseil économique et social, 22 juin 2005.

Mais l’information, l’explication et la concertation, à condition qu’elles soient de qualité et correctement conduites, constituent une étape indispensable à toute évolution. Les instances de la société civile, Conseil économique et social et conseils économiques et sociaux régionaux notamment, ont un rôle important à y jouer.

Il en est de même au niveau intercommunal avec les conseils de développement. L’intercommunalité est un échelon où les sujets concernent directement la vie des citoyens et des entreprises - questions de l’emploi, du logement, de l’aménagement urbain, des infrastructures, de l’eau - et où sont rendus nombre de services que les communes ne sont pas en mesure d’assurer.

« En consolidant le rôle consultatif des conseils de développement, …c’est la logique de mobilisation des acteurs qui est confortée »124.

De plus, l’information circulera encore mieux grâce aux TIC. Ces technologies favoriseront non seulement la compréhension de nouveaux services au public mais aussi une meilleure utilisation de ces services. Encore faut-il que le citoyen ait les capacités de vérifier la fiabilité de l’information.

L’apprentissage de ces technologies devra en outre comporter une dimension éthique qui ne pourra s’acquérir sans une formation intellectuelle et non moins citoyenne.

« Développer un exercice actif de la citoyenneté suppose un renouvellement méthodologique, un patient travail d’apprentissage pour faire émerger l’intelligence collective, le recours aux expérimentations et la définition de critères d’évaluation des résultats. Les initiatives locales doivent être relayées par des politiques nationales, dont la pérennisation implique l’adhésion et le soutien des milieux économiques et sociaux »125.

b) Responsabiliser : former, associer et intéresser

« L’administration suédoise est beaucoup plus appréciée par la population que l’administration française. Le retard français ne signifie pourtant pas que les agents des services publics se désintéressent des enjeux de qualité. Bien au contraire. En premier lieu parce que les agents au contact du public sont les premières victimes de la non-qualité »126. Le contrôleur SNCF est par exemple en première ligne face aux usagers en cas de perturbation du service ferroviaire.

La deuxième explication du « malaise » des fonctionnaires et agents publics, avancée par Jean-René Brunetière, ingénieur général des Ponts et Chaussées, est la suivante : « les démarches administratives sont de plus en plus compliquées : l’agent doit assumer le rôle d’interface entre un usager perdu et la complexité d’un système qu’il a lui-même du mal à maîtriser ».

Il s’agit donc de responsabiliser à la fois les agents qui rendent un service et les citoyens-usagers qui doivent prendre conscience de la difficulté de décision.

124 Pierre-Jean Rozet, Ibid.

125 Conseil économique et social, « Le temps des villes », avis du 27 mars 2002.

126 Jean-René Brunetière, Compte rendu de la réunion du 9 novembre 2004 du Club Penser et Agir sur « Le rôle et les attentes des usagers des services publics ».

Cela peut passer par l’implication des usagers dans la gestion de certains services comme c’est le cas dans le secteur associatif pour les services d’aide à la personne. Cela passe aussi par la formation.

Comme le soulignait Claudette Brunet-Léchenault127, « les jeunes ne connaissent pratiquement rien du fonctionnement de la société… Il conviendrait dès l’école primaire de permettre aux enfants de faire l’apprentissage de l’exercice de la responsabilité, de la vie en collectivité avec ses règles de fonctionnement, les droits et les devoirs qu’elle implique…Outre une nécessaire instruction civique, les jeunes ont besoin d’une véritable instruction à la vie économique, sociale et citoyenne ».

Cette appréciation sur la méconnaissance des institutions et services publics et le besoin de formation ne concerne d’ailleurs pas que les jeunes, mais l’ensemble de la population, toutes générations confondues.

L’apprentissage et la formation sont aussi indispensables pour comprendre les particularités locales et les intégrer dans la gestion des services. La formation est également un outil qui facilite la réactivité, la polyvalence et donc la capacité d’adaptation des acteurs aux évolutions.

Par ailleurs, il existe souvent un rapport de force déséquilibré entre les collectivités locales concédantes et les grands opérateurs. Sauf dans les grandes villes, les services municipaux manquent d’experts ayant la compétence nécessaire pour négocier ou traiter de questions devenues - notamment en raison de la décentralisation et de la libéralisation des grands réseaux - de plus en plus complexes et diversifiées.

Pour favoriser les échanges avec les différents opérateurs et les administrations, une formation des élus devrait être prévue. Elle devrait s’accompagner de la mise en place de services d’expertise et de conseil s’appuyant notamment sur les réseaux de collectivités (AMF, ADCF…). En tout état de cause, le développement de l’intercommunalité devrait conduire à un certain rééquilibrage des forces entre les cocontractants dans la mesure notamment où elle contribue à renforcer le poids des collectivités et où elle permet de bénéficier de personnels plus qualifiés.

Citant Bertrand Schwartz, Thierry Kaeppelin a indiqué : « Son idée, apparemment simple, mais qui était très intelligente, était que, pour qu’une formation soit efficace, il fallait qu’elle soit désirée et définie par les bénéficiaires eux-mêmes. Il fallait aussi qu’elle corresponde à un projet, un changement de poste, une évolution des tâches, une nouvelle qualification ».

C’est non seulement par une gestion positive, c’est-à-dire en tenant compte le plus possible des compétences et des goûts personnels de chacun, mais encore par une meilleure adéquation entre diplômes, concours et emplois que les performances des personnels seront exploitées de manière optimale, ce qui, nécessairement, aura des impacts importants sur la qualité de l’organisation générale.

127 Claudette Brunet-Léchenault, « La décentralisation et le citoyen », Conseil économique et social, 21 juin 2000.

La commune de La Cavalerie, cité templière en Aveyron, a ainsi proposé à ses quatre employés communaux chargés de la voirie - dont l’un était un ancien tailleur de pierre - de participer à la restauration de l’enceinte du rempart.

L’objectif était de trouver une meilleure adéquation entre les compétences du personnel et leurs projets professionnels.

D’autres sont allés plus loin, comme le préfet Kaeppelin qui dans ses fonctions de secrétaire général de la communauté urbaine de Lyon a mis en place un système qui, d’une part, associait les personnels à la recherche d’une meilleure qualité des services rendus, d’autre part, leur accordait une prime d’intéressement, identique quel que soit le grade.

C’est aussi le problème de la rémunération des agents publics qui doit être posé. Comme le souligne Nicolas Jacquet128, « au risque d’étonner, avouons-le, les fonctionnaires ne sont pas bien payés, et sont trop rarement payés en fonction de leurs compétences réelles, de leur capacité de travail ou de leur productivité. Pourquoi le salaire ne serait-il pas attribué en fonction d’un poste, plutôt qu’en fonction de l’ancienneté ? Ne serait-il pas logique qu’un enseignant en ZEP, quel que soit son âge, gagne 30 % de plus qu’un de ses collègues de centre-ville ? ».

Cette gestion positive ne peut se faire que par le contact humain au travers d’une relation de confiance, « il est équitable et salutaire d’associer par l’esprit et par le cœur aussi bien que les mains à ce qui est gestion, organisation et perfectionnement des entreprises, tous ceux qui y prodiguent leur peine »129.

*

* * En conclusion

Les services au public, concept plus large que celui de service public stricto sensu, regroupent l’ensemble des services nécessaires à la vie de la population sur un territoire donné à un moment donné. Facteurs majeurs de cohésion sociale et d’aménagement du territoire, ces services requièrent l’implication de la collectivité au niveau de leur définition, de l’évaluation des besoins et du choix des moyens pour y répondre.

Leur évolution - et en conséquence leur avenir - pourrait se trouver dans la recherche du mode de prestation le plus efficace au coût le plus pertinent pour la collectivité… dans le respect dynamique des principes fondateurs du service public, en préservant en tout état de cause la maîtrise du système par les pouvoirs publics. Cette évolution vers les services au public, qui dans les faits traduit une réforme des services publics, ne se fera qu’avec l’adhésion des usagers et des personnels.

128 Nicolas et Guéric Jacquet, « La France qui gagne », Odile Jacob, 2005.

129 Général de Gaulle devant l’Assemblée consultative, le 2 mars 1945.

CONCLUSION

Au terme de ce rapport, les multiples réalités de la notion de service public apparaissent ; elles sont fonction de l’époque, du pays, de la perception qu’en ont les usagers. En France, depuis 1946, la notion se fond dans une doctrine qui identifie service public, monopole public, entreprise publique et agents publics.

De leur côté, les pays européens, en mettant en place leurs services essentiels, ont adopté une approche différente, plus utilitariste. L’Union européenne quant à elle recourt à l’appellation de services d’intérêt général.

Aujourd’hui, alors que le ralentissement de la croissance réduit, toutes choses égales par ailleurs, les capacités financières de la collectivité, que ses ressources humaines se révèlent souvent inadaptées pour répondre à des citoyens de plus en plus exigeants et que l’Union européenne pousse à la modernisation de la gestion publique, le Conseil économique et social a estimé urgent de préciser cette notion floue, extensive et modulable et d’en suggérer les adaptations souhaitables.

Les nombreuses mutations qui touchent la société imposent de passer d’une conception organique à la française à une conception fonctionnelle axée sur le service rendu. Elles conduisent à adopter une notion plus large de services au public qui regroupe l’ensemble des services nécessaires à la vie des populations sur un territoire donné à un moment donné : services publics marchands et non marchands, qui supposent une intervention ou une maîtrise de la puissance publique - mais aussi services privés qui, relevant de la seule initiative privée, sont néanmoins considérés comme de première nécessité.

La définition d’un service rénové a paru d’autant plus indispensable que services publics et services au public constituent un facteur essentiel de l’attractivité et du développement de nos territoires, un noyau dur de la cohésion sociale et un élément structurant pour l’aménagement du territoire.

Le contexte actuel paraît favorable à une réforme.

L’Union européenne s’est donné un programme de travail ambitieux pour clarifier le cadre juridique relatif aux services d’intérêt général et à la compensation des obligations de service public.

En France, progressivement les élus admettent la nécessité de changer. Le maintien des services publics n’est plus synonyme de statu quo. Les citoyens opèrent des choix : entre la trésorerie - dont ils ne veulent pas la fermeture plus par principe que par nécessité - et les services à la petite enfance - dont les besoins sont de plus en plus pressants en raison des nouvelles conditions de travail et de logement des parents -, le choix se porte in fine sur les seconds. Et leurs préoccupations concernent moins le mode de gestion que la satisfaction de leurs besoins. Pour eux, au-delà des services rendus, peu importe ceux ou celles qui en ont la charge, l’essentiel est qu’ils existent de façon durable.

Cette volonté de renouveau, qui s’exprime à tous les niveaux territoriaux, arrive à point nommé car elle conditionne l’avenir des services au public.

Elle devrait trouver sa traduction dans la mise en oeuvre de solutions innovantes pour offrir, au meilleur coût pour la collectivité, des services plus efficaces et répondant mieux à la demande des usagers. Cela suppose :

- un diagnostic objectif et partagé sur les besoins réels des populations, fondé à la fois sur une analyse de la diversité des attentes et la recherche de la cohérence de l’offre ;

- une application dynamique du principe d’adaptabilité prenant mieux en compte les préoccupations d’aménagement du territoire, notamment les besoins spécifiques de certains territoires ;

- le choix des critères de qualité et d’accessibilité aux services plutôt que du critère de proximité physique ;

- une mise en oeuvre suffisamment souple pour s’adapter aux particularités locales et évolutive pour s’ajuster en permanence aux besoins ;

- une évaluation régulière des services mis en place.

La généralisation de la coopération entre services, voire la mutualisation des réseaux, outre qu’elle permet d’éviter des doublons, de réduire les coûts, éventuellement de favoriser des redéploiements, devrait répondre à cet objectif de souplesse. Ainsi maisons de services publics, maisons de l’emploi, relais poste chez les commerçants, points multi-services, ventes de billets SNCF par La Poste, mise en place de partenariats public/privé, utilisation des télé-procédures, recours à des associations pour pallier certaines carences de l’offre…, témoignent de l’étendue de la gamme de choix d’organisation possibles.

Ces évolutions ne pourront aboutir qu’avec l’implication et l’adhésion des usagers et des personnels. L’information, l’explication et la concertation constituent une étape indispensable à toute réorganisation, étape au cours de laquelle les TIC vont tenir une place de plus en plus importante. La formation est tout aussi indispensable car elle facilite la polyvalence et la capacité d’adaptation des acteurs aux évolutions. Elle doit viser au premier chef les personnels ; elle doit aussi concerner les élus conduits à traiter de questions de plus en plus complexes et les usagers-citoyens qui souvent ne savent plus où s’adresser.

Outils de compréhension, de respect mutuel et de responsabilisation, information, concertation et formation, à condition qu’elles soient bien conduites, seront un gage de réussite dans la rénovation de nos services au public. Mais la collectivité a aussi un rôle majeur à jouer dans cette rénovation : il lui revient d’assumer pleinement sa responsabilité dans la détermination des besoins, le choix des moyens pour y répondre, la définition des obligations de service public et l’évaluation des performances des services par rapport aux objectifs fixés.

En définitive, si le Conseil économique et social est persuadé que le service rendu prime sur le statut juridique, il est tout aussi convaincu que la puissance publique doit en conserver pleinement la maîtrise.

ANNEXES

Annexe 1 : Les services publics en Outre-mer

1. Etat des lieux dans les DOM (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion)

Service Public Situation actuelle

Contexte Général

Malgré les progrès enregistrés, les DROM restent en retard de développement, avec une situation sociale des plus préoccupante. L’évolution démographique bien plus élevée qu’en métropole, une cohésion sociale très fragile, une insécurité persistante et des inégalités croissantes, de nombreux besoins fondamentaux non satisfaits.

Logement social

La situation, qu’aggrave le développement de l’habitat insalubre, ne peut répondre à la demande et combler les retards accumulés. L’offre de logements sociaux reste largement insuffisante. De même, la persistance de l’habitat insalubre est une source de préoccupation.

Route- Transport

Avec une faible densité de réseau de communication et l’absence de réseaux de transport en commun, les territoires d’Outre-mer, qui sont éloignés de la métropole et enclavés dans leur environnement, souffrent de la discontinuité territoriale interne et externe.

Electricité

La dépendance énergétique est réelle, les coûts de production élevés et le réseau est insuffisant pour suivre la progression du développement de la consommation.

D’importants projets sont en cours dans certaines collectivités pour le développement des énergies renouvelables

Eau Disparité, qualité, assainissement et déperdition sont les principaux problèmes rencontrés.

Education Malgré d’importants progrès, le système éducatif reste incomplet et pas toujours adapté.

Santé La situation sanitaire est dégradée, une faible démographie médicale et l’absence de nombreuses spécialités rendent indispensables de nombreuses évacuations sanitaires.

Des équipements vétustes et inégalement répartis.