UN PLAN POUR QUOI FAIRE?

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UN PLAN

POUR QUOI FAIRE ? L

a place que l'Union Soviétique a donnée à la planification dans

son système économique, lui a conféré une signification importante et durable.

Bien que le plan français ait été plus le résultat de la pénurie de « l'après-guerre » que d'une véritable conception doctrinale, les milieux libéraux se sont, pendant un certain temps, attachés à dénoncer le danger qu'il représentait pour la libre initiative, qui reste aux yeux de beaucoup le moteur essentiel de l'expansion économique.

Cette querelle cependant, a été de courte durée. Très vite le Commissariat général au Plan a pris sa place dans l'Administration, place importante, mais nullement envahissante. Reconnu par tous, le Plan a perdu une grande partie de son rôle politique et ne figure même plus comme un élément essentiel dans les programmes politiques d'inspiration socialiste.

Il serait même possible d'affirmer que l'idée de planification imprègne tous les esprits et toutes les doctrines et qu'elle devient le cheval de bataille privilégié du néo-capitalisme. Pour chaque entreprise en effet, la prévision à long terme, qui permet de pro- céder au choix des grands objectifs, s'exprime chaque année dans l'élaboration des budgets, alors que pour le consommateur, il appa- raît souvent nécessaire d'introduire l'ordre et la prévision au niveau de l'utilisation de ses revenus.

En fait, et bien que l'on puisse faire quelques réserves sur la portée réelle de ces notions, le souci d'optimiser et de rationaliser l'action, correspond bien à une préoccupation générale.

Sur le plan de la gestion des affaires publiques, tous les milieux s'entendent, pour exiger du Gouvernement qu'il s'inspire de prin-

cipes tout à fait analogues. On ne saurait, en effet, tout entrepren- dre en même temps, dans un pays qui ne dispose plus que de moyens limités. Un choix des objectifs s'impose.

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L'Etat d'autre part, joue dans la société contemporaine, un rôle très important. Il contrôle une part trop essentielle des richesses nationales, pour qu'il ne s'impose pas à lui-même un souci de ratio- nalité dans ses actions.

Ce sont ces aspects techniques, familiers à tous, qui prennent aujourd'hui le pas sur le contenu autoritaire et socialisant que la planification avait à son origine. D'impératif, le Plan devient sim- plement indicatif.

La très grande souplesse et même, le caractère un peu vague, que revêt dans ces conditions la planification, s'ils n'entraînent plus ni opposition violente ni véritable enthousiasme, ne lui permettent pas en contrepartie semble-t-il, d'exercer un rôle très dé- terminant dans l'élaboration de la politique économique. On parle plus volontiers des contraintes de la concurrence internationale, de l'évolution technique, ou même des lois économiques naturelles, que de celles de la planification.

Sans doute, les fonctionnaires chargés du Plan, ont-ils depuis vingt ans, amélioré leurs techniques d'analyse, pour donner un caractère plus global à leurs prévisions et introduit des notions nouvelles — telles que la planification régionale, les indicateurs d'alerte, les indications en valeur — dans leurs documents, mais l'importance réelle de leurs travaux au niveau du Gouvernement, comme à celui des entrepreneurs, ne paraît pas s'être développée en proportion des progrès obtenus sur le plan technique.

Dès lors, on peut se demander s'il existe encore, dans une économie de plus en plus ouverte aux mouvements internationaux, une place et un rôle pour une planification de caractère indicatif.

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a mission du Plan est d'intégrer progressivement toutes les données caractéristiques de l'évolution économique. Il défi- nit pour une période de cinq ans, le montant des développements concernant la production, la consommation, l'investissement, l'emploi, ainsi que les mouvements d'importation et d'exportation et les équilibres de la balance des comptes. Il retient d'autre part, depuis le V^e Plan, les hypothèses concernant « les indications en valeur » soit : prix, revenus, transferts, etc.

Le rôle du Plan dans ces conditions, consiste à déterminer des valeurs pour chacun de ces éléments, qui permettent la réalisa- tion d'un équilibre global sur le plan de la nation tout entière et de même, dans une certaine mesure, au niveau des différentes régions de programme.

Dans ces conditions, si les équilibres ainsi définis avaient réel-

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lement une valeur contraignante et si les éléments qui composent ces équilibres devaient être observés régulièrement, la planification aurait des conséquences aussi rigoureuses que celles que peuvent avoir les planifications socialistes.

Le spectacle que nous offre l'économie française montre que nous sommes bien loin de cette situation et que les prévisions et les réalisations demeurent en général fort éloignées.

Les à-coups de la politique économique ne sont pas en effet, en France, moins violents que ceux qui existent à l'étranger. Ils sont quelquefois plus marqués.

Les successions de périodes inflationnistes et de récession que nous avons connues depuis dix ans, s'accordent mal avec l'idée d'une croissance harmonisée et scientifique, et les ministres des Finances français ne manquent pas, à chaque crise de conjoncture, d'invoquer les influences néfastes que provoquent en France, les mouvements économiques qui existent chez nos voisins, en recon- naissant de ce fait, qu'ils sont bien loin de contrôler l'ensemble des facteurs qui se trouvent à l'origine du mouvement. L'examen des budgets économiques annuels permet d'ailleurs assez facile- ment, de mesurer les écarts existants entre les réalisations et les objectifs.

Nous pourrions ainsi observer que pour les années 1965-1966 et 1966-1967, si la consommation des ménages ne s'éloigne qu'assez peu des moyennes prévues, la consommation des administrations reste très en retard et les investissements productifs largement en avance, alors que le pourcentage annuel d'accroissement des exportations fixé à 8,9 % s'établit à 6,7 % pour la première an- née, 3,4 pour la deuxième, les mêmes valeurs étant respective-

ment pour les importations de 8,8 %, 12,2 % et 4,2 %.

Le caractère peu apparent de l'influence que la planification exercerait sur l'économie française semble provenir de deux cau- ses qui se situent à des niveaux différents.

Au niveau des objectifs et des décisions, le Plan ne semble pas comporter de véritables choix. Il est classique d'observer qu'un certain nombre des objectifs importants qui ont des conséquences sur la vie économique restent purement politiques et échappent à la planification, il en va ainsi par exemple de la politique mili- taire, et d'autre part, il existe de la part des pouvoirs politiques, une tendance à vouloir réaliser tous les objectifs en même temps, sans établir clairement de priorité tenant compte de manière très précise des possibilités réelles du pays.

Le pouvoir politique paraît accorder la même importance à l'expansion et à la stabilité des prix, à la consommation et à l'épar-

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gne, aux secteurs de base et à l'emploi, au rail et à la route, à l'agriculture et à l'industrie, etc.

Le Plan pour sa part enregistre ces décisions et les consolide dans des équilibres globaux qui, évidemment sur le plan des chif- fres, peuvent toujours être obtenus. Il existe toujours un équili- bre quelconque, l'important est de savoir si les données partielles qu'il accompagne ont une véritable signification économique. A ce titre, l'évaluation sur les prix faite dans le V^e Plan, soit 1,5 d'augmentation par an, peut sembler par exemple, fort peu significa- tive. Il en va de même pour les prévisions d'augmentation des revenus qui, si elles avaient été respectées, auraient sans doute permis une croissance non inflationniste, mais qui peuvent elles aussi, être considérées comme peu réalistes.

L'existence d'un tel décalage entre les réalités telles que l'expé- rience nous permet de les évaluer et le modèle économique à allure mathématique qui nous est présenté, explique dans ces conditions que l'on rencontre, en cours d'exécution, les plus grandes difficultés à ne pas s'écarter des positions moyennes qui sont défi- nies à l'origine.

Il existe d'ailleurs peu de raisons pour que la réalité se sou- mette à la prévision dès lors que le Plan ne met à la disposition du Gouvernement aucun moyen spécifique nouveau, en plus de ceux qu'il détient déjà. Il ne lui donne aucun moyen de se garder contre les mouvements conjoncturels existant en particulier dans les autres pays du Marché commun. Au niveau de la politique inté- rieure, les options prises concernant l'évolution des revenus n'ap- portent aucun moyen particulier de réaliser une politique quelconque dans ce domaine et la projection régionale n'empêche pas les investissements de continuer à être réalisés dans les zones industrielles traditionnelles.

Le décalage entre les prévisions à moyen terme et une politique économique essentiellement dominée par les problèmes de conjoncture à court terme, paraît dans ces conditions, presque inévitable.

Au niveau de la politique économique d'ensemble, le Plan indicatif n'a plus aucun rapport avec le Plan impératif qui existe dans les pays socialistes. Il n'en a pas plus semble-t-il, avec les plans à long terme d'entreprises, dont le rôle essentiel est, préci- sément, de définir les objectifs prioritaires au service desquels on mettra la totalité des moyens disponibles.

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e fait que le Plan n'ait pas d'influence déterminée sur la politique économique ne saurait en définitive surprendre en

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l'absence d'une collectivisation générale des moyens de production et une fois surmontée la situation de pénurie qui exigeait une répartition très minutieuse et très autoritaire des ressources disponibles.

On peut estimer cependant, que son rôle devrait être nettement plus affirmé dans le domaine des investissements publics. Indi- catif dans le domaine de la politique économique d'ensemble, le Plan prendrait ainsi un caractère plus impératif au niveau de la politique financière de l'Etat.

Les dépenses d'investissement public sont traditionnellement classées en trois rubriques : Logement et Urbanisme, Action cultu- relle et sociale, Action économique.

Les dépenses relatives au logement et à l'urbanisme occupent proportionnellement une part moins importante des objectifs de l'Etat qu'il y a une dizaine d'années, la charge du financement social ayant été en partie transférée à des organismes para-publics comme le Crédit Foncier.

Par contre, les dépenses culturelles et sociales incluant l'Edu- cation nationale, sont en nette augmentation.

Il s'agit là en principe, d'un domaine dans lequel les orienta- tions du Plan peuvent avoir une influence très directe, puisqu'il

s'agit d'investissements réalisés par l'Administration pour son propre compte. Il serait toutefois assez délicat de faire la part de ce qui revient en propre au Commissariat général et aux ser- vices des Ministères intéressés, ne serait-ce que parce que les fonctionnaires chargés de l'élaboration du Plan sont précisément ceux qui établissent et exécutent les projets à long terme de leur département.

Il existe toutefois des secteurs dans lesquels les conclusions du Plan se montrent nettement plus ambitieuses que les possibi- lités résultant des attributions de crédit et dans ce cas, il faudrait pouvoir comparer les investissements définitivement retenus par les lois de programme avec les prévisions du Plan, pour se faire une idée exacte de l'utilité pratique de ces dernières prévisions.

On peut toutefois prétendre que l'extension de la planification dans ces domaines introduit de nouvelles méthodes de réflexion et de travail et qu'à la longue prévisions et réalité ont tendance à se rapprocher.

On ne saurait d'autre part, évaluer l'influence exercée par le Plan dans le domaine des investissements publics de caractère culturel et social, sans remarquer que ces investissements sont très sensibles à la conjoncture. En cas de difficultés financières, les plans d'austérité entraînent des abattements prioritaires dans ces

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secteurs, ce qui signifie que l'exécution des prévisions du Plan est ici aussi, étroitement soumise aux conditions de l'économie, elle- même assez indépendante des équilibres retenus par le Commis- sariat général.

Il semble donc que la question essentielle à se poser dans ce domaine, soit de savoir si la planification exerce une influence réellement déterminante sur l'action économique exercée par l'Etat par le moyen de ses investissements directs et de ses subventions. Dans ces domaines, il existe un moyen de vérification assez simple, qui consiste à analyser la répartition des crédits publics dans les principaux secteurs d'action économique. Nous retiendrons à ce titre les deux périodes de 1960-62 et 1967-68 comme caractéristiques des deux derniers plans.

Pour les deux périodes considérées, les subventions économi- ques sont destinées à environ 95 %, aux trois secteurs de l'Agri- culture, de l'Energie et des Mines et des Transports. A l'intérieur de cette enveloppe nous observons de faibles glissements entre l'Agriculture et les deux autres secteurs qui représentent en presque totalité le secteur public et, à l'intérieur du secteur public, le report d'une partie des crédits consacrés aux Charbonnages, vers la S.N.C.F. ou la R.A.T.P.

Sans chercher à établir un inventaire très complet et en utili- sant les documents budgétaires les plus officiels, on relève en 1968, 6 615 millions de subvention économique à l'Agriculture (aux- quels s'ajoutent d'autre part les subventions de caractère social des régimes socio-agricoles, d'un montant de 6 200 millions), alors que la subvention à la S.N.C.F. atteindrait cette année 4 485 millions.

En ce qui concerne les investissements directs de l'Etat, nous observons une légère baisse de pourcentage pour les trois secteurs précédemment indiqués, qui passerait de 90 à 80 % environ.

Ce faible déclin ne saurait cependant cacher le fait que l'essentiel des crédits publics en matière d'action économique, est consacré aux mêmes secteurs de base en 1968 qu'en 1962 et pourrait-on dire, en 1962 qu'en 1948, lors de l'établissement du Ier Plan.

Au regard de l'ensemble des autorisations de programme pour tous les secteurs d'intervention de l'Etat, les crédits du secteur national et de l'agriculture représentent encore 38 °/o du budget.

Il convient d'ajouter que les prêts du Fonds de Développement Economique et Social et les bonifications d'intérêts sont presque intégralement consacrés aux mêmes établissements publics ou aux secteurs industriels lourds à assez faible rentabilité, qui conser- vent traditionnellement un caractère prioritaire.

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Bien que depuis vingt ans, le Plan se soit enrichi, étendu et transformé, la politique de subventions et d'investissements suivie par l'Etat dans le secteur économique, est restée, pour sa part, assez proche de ce qu'elle était à l'origine. Il existe cependant une exception qui intéresse les crédits de recherche scientifique et technique, en développement très rapide depuis trois ans. Par ce moyen, l'Etat apporte un concours déjà important aux secteurs de pointe tels que l'industrie aéro-spatiale et l'industrie électro- nique engagées dans les options du Plan-Calcul.

L'intervention financière de l'Etat présente ainsi deux caractères qui méritent d'être soulignés.

En premier lieu, l'affectation pendant près de vingt ans, d'une masse très importante de crédits, à des secteurs de base, tels que les entreprises nationales ou d'autres secteurs industriels lourds, montre que l'effort réalisé dans ce domaine, au cours du I^er Plan, n'a pas abouti. Il s'agissait en effet à cette époque, de supprimer les « goulots d'étranglement » et de favoriser le rééqui- pement dans ces secteurs, avec l'espoir qu'à moyen terme, ils seraient en mesure d'accéder à un équilibre durable de gestion et à un développement satisfaisant.

Nous n'analyserons pas les raisons différentes qui n'ont pas permis d'atteindre ces objectifs, mais les subventions aujourd'hui attribuées n'ont certainement pas les mêmes justifications écono- miques.

L'autre caractéristique singulière semble être que les crédits publics sont presque exclusivement accordés à des secteurs industriels à très faible rentabilité. Parmi ceux-ci, certains ne sont pas en mesure de réaliser leur équilibre d'exploitation, alors que d'autres, ce qui est le cas des industries de pointes, ne sont pas encore parvenus au stade d'évolution où les premiers efforts d'investissement et de recherche se révèlent payants.

Ces quelques constatations très simples permettent de com- prendre quelle faible part revient dans le choix des investissements, au raisonnement proprement économique, et combien peu l'investissement public peut être considéré, dans un pays comme la France, comme un facteur d'accélération de la croissance et du développement.

Il resterait d'ailleurs, si l'on voulait être complet, à examiner la répartition des investissements à l'intérieur de chacun de ces secteurs et à se demander s'il existe de véritables critères de choix, permettant d'établir des priorités entre les dépenses d'électrifica- tion, de construction d'autoroutes et de canalisations par exemple.

Une telle analyse présenterait sans doute de l'intérêt ; il est peu

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probable qu'elle soit de nature à infirmer les conclusions générales auxquelles on peut parvenir par d'autres voies.

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es quelques remarques qui viennent d'être faites, il faudrait sans doute conclure que l'amélioration des techniques de prévision a été sans effet notable sur l'action économique de l'Etat.

Bien plus, ce sont ces progrès mêmes qui tendent à donner à la planification une cohérence et une extension incompatibles avec une économie en majorité libérale et largement ouverte sur l'étranger et qui rendent inévitables son déclin et son effacement pratique.

Se donner pour rôle de prévoir toutes les données de l'équi- libre économique dans les cinq ans, c'est s'engager dans la voie d'un autoritarisme inacceptable dans les conditions actuelles ou, au contraire, se résigner à un certain académisme.

On peut donc se demander si la notion de plan indicatif ne recouvre pas des réalités bien différentes, soit, d'une part, un effort d'analyse et de prévision destiné à faire apparaître des contra- dictions ou des incompatibilités économiques et, d'autre part, le choix d'objectifs limités concernant des secteurs prioritaires et dont la réalisation doit être assortie de moyens.

L'analyse économique globale, dans la mesure où elle n'a aucun effet contraignant, comme c'est d'ailleurs le cas actuellement, peut avoir un rôle très important, en amenant les pouvoirs publics à mesurer les conséquences de leurs décisions. Il est bien certain par exemple, qu'une expansion qui suppose, comme dans le V^e Plan, une hausse des prix inférieure à 2 % est irréalisable.

Dans ces conditions, et sous la seule contrainte des réalités, d'autres équilibres doivent être pris en considération, dont le rôle du Plan serait de donner une expression chiffrée.

A l'inverse, il devrait être possible de définir quelques secteurs dans lesquels l'action de l'Etat prendrait un caractère prioritaire et d'y consacrer de véritables moyens financiers, voire réglemen- taires, très spécifiques. Ce serait sans doute revenir à des concep- tions anciennes, celles définies par Jean Monnet pour l'élaboration du Ier Plan, mais dans ce domaine seulement.

Un Plan de caractère général, sans obligations, ni sanctions, comportant un programme d'action impératif, permettrait peut- être, dans ces conditions, de rendre à la notion même de planification, le rôle qu'elle parait avoir perdu depuis quelques années.

ALAIN CHEVALIER