CHAPITRE 7. INTEGRATION EUROPEENNE ET POLITIQUE ECONOMIQUE.
SECTION 1. L’EUROPE : UN MODELE ABOUTI D’INTEGRATION REGIONALE ?
A.
La régionalisation : une fragmentation de l’espace mondial ?
1. La régionalisation : définition et évolution.
a. L’intégration régionale : définition.
Processus qui conduit plusieurs économies distinctes à former un seul espace économique au sein duquel les obstacles aux échanges tendent à être abolis. La constitution d’espaces régionaux constitue l’une des formes de cette intégration (la mondialisation de l’économie peut être considérée comme l’étape ultime de l’intégration !)
b. La montée des blocs régionaux.
Depuis le premier choc pétrolier en 1973, on assiste à la multiplication d’accords régionaux de toutes sortes. Ainsi, à la fin des années 90, on a pu dénombré plus d’une centaine d’unions économiques régionales, près de 70 ayant été mises en place depuis 1990.
Parmi les plus importants : - l’Union Européenne
- l’ALENA (Accord de Libre Echange Nord-Américain) signé par le Canada , les USA et le Mexique en 1992 et appliqué depuis 1994
- l’ASEAM (Association of South-East Asian Nations) regroupant plusieurs pays d’Asie du Sud-Est (Brunei, Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour, Thaïlande, Birmanie, Viêt-Nam, Laos) par un accord signé en 1993 et prévoyant une zone de libre-échange en 2003 (AFTA ou Asean Free Trade Area)
- le MERCOSUR (Mercato Comùn Del Sur) réunissant le Brésil, l’Agentine, le Paraguay et l’Uruguay 1995 ( Chili et Bolivie étant associés au Mercosur depuis 1996 par des accords de libre-échange)
- l’APEC (Asia Pacific Economic Coopération), née en 1989, comprenant 18 membres dont les USA, le Canada, le Mexique, le Chili, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, la Chine, le Japon, la Corée du Sud, Taïwan, Hong Kong, l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour, la Thaïlande, et constituant un forum de discussion devant déboucher dans les années 2010 sur la constitution d’une vaste zone de libre- échange consacrant le déplacement du centre de gravité de l’économie mondiale vers le Pacifique et l’Asie.
L’observation de l’évolution des échanges internationaux laisse clairement apparaître la croissance de la part des échanges intra régionaux au sein du commerce mondial. Celle- ci est passée globalement de 38,7% des exportations et des importations mondiales en 1928 à 47% en 1968 et 50,4% en 1993. Pour l’Europe de l’Ouest cette part est passée de 50,7% en 1928 à 69,9% en 1993, pour l’Amérique du Nord et le Mexique de 25% à 33%
et pour l’Amérique Latine de 11,1% à 49,7%. La progression des échanges intra régionaux est à nuancer sur la période la plus récente.
4 grands blocs régionaux structurent le commerce mondial :
en 1996, l’ALENA réalisait 18,7% du commerce mondial, l’UE pesant pour 37,4% des échanges mondiaux , l’ASEAM et le MERCOSUR représentant respectivement 7,3% et 1,5% des échanges de marchandises.
c. Les différentes formes d’intégration régionale.
Suivant la classification établie par Bela Belassa, 5 formes d’intégration régionale sont distinguées :
Zone de libre-échange : Exemple : ALENA
Caractéristiques : espace économique constitué par plusieurs pays qui tendent à éliminer les barrières douanières faisant obstacle aux échanges de biens et services au sein de cette zone.
Union douanière :
Exemple : Communauté
Andine (1995)
Caractéristiques : ensemble de pays appartenant à une zone de L.E. adoptant une politique commerciale commune, notamment un tarif extérieur commun.
Marché commun : Exemple : MERCOSUR
Caractéristiques : pays d’une union douanière qui instituent la libre circulation des capitaux et des hommes au sein de cette zone.
Union économique : Exemple : UE avant 1999
Caractéristiques : au marché commun s’ajoute la coordination des politiques économiques.
Union économique et
monétaire :
Exemple : UE depuis 1999
Caractéristiques : l’union économique se trouve renforcée par une coopération monétaire renforcée voire la création d’une monnaie commune.
d. 3 modèles.
Parmi les blocs commerciaux qui semblent structurer l’économie mondiale, J.M. Siroën différencie trois modèles :
- un multilatéralisme régional dont le cas typique sera l’ALENA. Il s’agit de reproduire au niveau régional certaines modalités de l’OMC ;
- une intégration confédérale dont le cas typique serait le MERCOSUR. L’accord autorise des exceptions dans la libéralisation interne des échanges mais prévoit un certain nombre de structures politiques et administratives intergouvernementales. Pour certains secteurs (automobile, agriculture), les politiques économiques sont coordonnées ;
- une intégration fédérative dont l’exemple typique est l’UE. La démarche européenne s’accompagne d’un projet d’intégration politique et dont témoignent l’existence de politiques communes, la création d’instances supranationales, la mise en place d’un droit européen et l’instauration d’une monnaie unique.
2. La régionalisation : protectionnisme larvé ou étape vers le libre échange ?
a. Les dangers de la régionalisation.
■ Remise en cause du multilatéralisme et détournement de trafic
Si l’on s’en réfère à la vision classique et néoclassique des échanges internationaux, le libre-échange n’exerce ses effets bénéfiques que si celui-ci est multilatéral. Les accords bilatéraux sont susceptibles de pénaliser un pays tiers plus performant et remettent en cause le multilatéralisme et la clause de la nation la plus favorisée. Ce que redoutent les libéraux, c’est le phénomène de détournement du trafic. Une union douanière, en supprimant les obstacles à l’échange entre pays membres et en instaurant un tarif extérieur commun peut provoquer un détournement de trafic : les importations en provenance d’un pays extérieur sont remplacées par des importations plus coûteuses en provenance d’un pays de la zone. C’est ainsi que la Banque Mondiale a reproché au MERCOSUR de favoriser les exportations d’automobiles (premier poste du commerce des 4 pays du MERCOSUR) pour lesquelles ces états n’auraient aucun avantage comparatif mais bénéficieraient de la baisse des tarifs douaniers qu’ils se sont accordés à eux seuls (il faut noter toutefois que les importations du MERCOSUR en provenance du reste du monde ont triplé malgré ces différences de tarifs). La communauté européenne a souvent été mise au banc des accusés pour son manque d’ouverture sur l’extérieur : alors que la part des échanges intracommunautaires dans le PIB a doublé de 1960 à 1993 passant de 6% à 13,5%, la part des exportations extracommunautaires dans le PIB est passée de 8,7% à 8,5%, le taux d’ouverture de l’UE étant inférieur de moitié à celui des pays
membres. Certains ont qualifié l’Europe de « forteresse » pour fustiger cette tendance à se replier sur soi. Des accusations que l’on peut récuser par les faits suivants : le taux d’ouverture de l’UE est très proche de celui des USA et du Japon (environ 10%) et le niveau de protection externe de la Communauté a fortement baissé ce qui signifie que les pays tiers n’ont pas eu à souffrir de l’intégration européenne.
■ La montée des conflits commerciaux entre les blocs régionaux La difficulté de pénétration de certains marchés aurait tendance à provoquer l’élargissement de certaines pratiques protectionnistes aux comportements des consommateurs, distributeurs, épargnants et à certaines formes de politiques économiques. Selon Krugman (père de la P.C.S.), dans les négociations entre blocs régionaux, chacun tendrait à adopter un comportement stratégique pour orienter les termes de l’échange à son profit. En 1991, il écrit : «L’analyse des zones de libre-échange laisse penser que leur formation peut être préjudiciable à l’économie mondiale. Des distorsions de trafic peuvent contrebalancer et annuler la création de nouveaux courants d’échange même sans relèvement des tarifs extérieurs ; et l’augmentation du pouvoir sur le marché dont bénéficient les pays qui se constituent en blocs peut conduire des gouvernements qui recherchent l’optimisation et non la coopération à relever leurs tarifs douaniers, ce qui accroît les coûts […] Les zones de libre-échange peuvent causer beaucoup de torts à des pays plus petits qui, pour une raison ou une autre, ne font pas partie des grands blocs. » La multiplication des conflits commerciaux entre les différents blocs régionaux, les différents de plus en plus nombreux qu’a à traiter l’OMC, le « néo- mercantilisme » dans lequel semblent baigner les gouvernants et les conseillers techniques chargés des négociations internationales sont là pour illustrer cette thèse.
■ L’intégration régionale à l’origine de conflits à l’intérieur des unions douanières.
Par exemple, plusieurs sources de conflits sont liées à l’intégration européenne :
- Conflits engendrés par la difficulté des régions les plus fragiles à s’adapter aux transformations de la production et des conditions de la concurrence induites par la rapidité de l’intégration ; difficultés qui pourraient être atténuées par des programmes d’ajustement ou par une augmentation du budget communautaire que certains trouvent très insuffisants mais à propos desquelles d’autres dénoncent l’inefficacité des aides, les comportements opportunistes des nations et plus généralement l’accroissement des dépenses publiques que cela entraînerait (on reconnaîtra là les libéraux et en particulier l’école du Public choice)
- conflits engendrés par la mise en place de politiques communes (politique agricole ou politique sociale, par exemple) que les libéraux jugent comme autant de contraintes et législations supplémentaires et insupportables et que d’autres appellent de leurs vœux car elles pourraient être à l’origine d’un accroissement de la productivité de la main d’œuvre des pays les moins favorisés et d’une dynamique économique durable
- conflits engendrés par l’élargissement de l’Europe (à qui, comment, sous quelles conditions, avec quelles modifications des institutions européennes, etc.).
Pour autant, ces critiques ne doivent pas faire oublier les effets positifs attendus de l’intégration.
b. Les effets positifs de l’intégration.
■ Création de trafic contre détournement de trafic.
En fait, les détournement de trafics peuvent être compensés, et au delà, par des créations de trafics (cas où une production nationale est remplacée par une autre moins coûteuse en provenance d’un pays de la zone). Si les effets de création l’emportent, alors les économistes diront qu l’on atteint un optimum de second rang. Plusieurs conditions peuvent aider à cette création de trafic :
- niveau initial des droits de douane élevé - tarif extérieur commun bas
- coûts de transport faibles - taille importante de l’union
- proximité des structures productives des pays participants
- commerce intra zone plus fort avant création de l’union douanière - circulation interne des facteurs de production…
■ L’intégration favorable à la croissance économique
Les mécanismes expliquant comment l’intégration conduit à la croissance sont les suivants :
- réalisation d’économies d’échelle - stimulation de la concurrence - baisse des coûts de transaction
- anticipations plus optimistes des entrepreneurs soutenant la croissance des marchés potentiels
- gains liés à l’existence d’une monnaie commune si celle-ci existe (cf. polycopié distribué).
Ainsi, le rapport Cecchini (1988) évaluait les avantages du marché unique européen à un supplément de PIB de l’ordre de 4,5% et à 1,8 millions d’emplois créés ; un enthousiasme que la réalité a quelque peu tempéré…
■ L’efficacité retrouvée de la politique économique
La mondialisation met en cause de plus en plus profondément la faculté des Etats nations à mener une politique économique indépendante et efficace. Contrainte extérieure, tyrannie des marchés monétaires et financiers, pouvoirs occultes des FMN, mobilité croissante des capitaux, paradis fiscaux, etc. sont des facteurs qui jouent contre les pouvoirs de régulation économique des Etats. Aussi, l’intégration en allégeant la contrainte extérieure et en constituant des zones économiques aux dimensions considérables en termes de production ou de consommation restaure les conditions pour mener à bien politique économique et sociale efficace et indépendante, politique décidée en commun et donc prenant plus ou moins en compte les objectifs poursuivis par chaque nation.
B.
La dynamique de l’intégration européenne.
1. Les étapes de la construction européenne.
a. De la CECA au marché commun.
La CECA.
Une idée simple à l’origine de la CE : rendre la guerre impossible entre des pays qui seraient reliés par des solidarités concrètes. Idée qui inspire le projet de J. Monnet et de son ministre des affaires étrangères R. Schuman : mettre en commun la gestion de 2 branches industrielles symboliques càd le charbon et l’acier et qui donne naissance à la CECA en 1951 (RFA, Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas). La CECA préfigure déjà l’Europe communautaire par ses principes (libre circulation des produits, mise en œuvre de politiques communes) et son architecture (une institution indépendante des gouvernements, l’établissement d’un droit communautaire).
La CE.
6 ans après, le 25 mars 1957 est signé le traité de Rome instituant le marché commun.
Une ambition plus grande : créer une véritable union douanière, mettre en place des politiques communes, fixer un cadre juridique et institutionnel de l’intégration.
L’union douanière a permis un développement des échanges intra zone : ceux-ci passent de 25% du commerce total de la CEE en 1957 à 60% en 2000.
Les politiques communautaires mises en œuvre ont été :
- la PAC qui a permis de soutenir le développement de l’agriculture et la modernisation des exploitations
- les fonds structurels càd fonds spécifiques destinés à la mise en œuvre d’actions de formation, de qualification et d’insertion professionnelle – FSE créé en 1957-, au développement des régions en retard (FEDER, créé en 1975) et à la modernisation de l’agriculture
- une politique de l’énergie avec la création d’Euratom.
b. Le marché unique ou l’approfondissement de l’intégration.
Malgré l’adhésion de nouveaux pays (GB., Eire et Danemark en 1973, Grèce en 1981), l’instauration du SME en 1979, l’intégration européenne semble marquer le pas au cours des années 70 et au début des années 80 : épuisement des effets positifs du
désarmement douanier avec en particulier la baisse généralisée des droits de douane négociée dans le cadre du GATT, médiocres performances économiques…
La relance de l’Europe va passer par la réalisation d’un objectif : supprimer toutes les entraves aux échanges non seulement de marchandises mais aussi de capitaux et d’hommes en créant un marché unique. Après l’adhésion de l’Espagne et du Portugal le 1er janvier 1986, est signé l’Acte Unique Européen en février 1986 prévoyant
l’instauration du marché unique en 1993.
Une idée simple mais dont la réalisation est complexe du fait de nombreux obstacles à l’intégration et qui tiennent :
- à la diversité des normes techniques et sanitaires nationales - aux réglementations professionnelles
- à la fiscalité
- à la législation sociale
- au partage entre sphère privée et sphère publique très différent d’une économie à une autre.
Le bon fonctionnement d’une économie de marché requiert l’existence de telles réglementations car sans cela le coût d’accès à l’information serait prohibitif pour le consommateur et la concurrence entre producteurs ne serait pas équitable. Pour autant, l’existence de règles nationales trop différentes risque de bloquer les échanges. Pour sortir de ce dilemme, l’harmonisation des réglementations semble s’imposer. Cependant, celle-ci risque d’être l’occasion de discussions sans fin.
L’acte unique, sans véritablement résoudre le problème de l’harmonisation des règles sociales, techniques, sanitaires et fiscales, met la machine en route en s’appuyant sur 2 innovations :
- la reconnaissance mutuelle qui impose à tous les signataires d’accepter tout produit qui sera reconnu comme propre à la consommation dans l’un des pays de l’union
- le vote à la majorité qualifiée permettant d’éviter les blocages liés au vote à l’unanimité.
c. Un saut qualitatif décisif : le passage à l’UEM.
L’Europe des politiques macroéconomiques a été longtemps à la traîne par rapport à celle des marchés jusqu’à la création du SME et surtout à son prolongement par l’UEM. Un retard compréhensible car il plus facile pour les Etats de supprimer des obstacles aux échanges de marchandises ou de capitaux que d’accepter l’idée d’abandonner la maîtrise des grands instruments de politique économique que sont la monnaie et le budget. A partir des années 80, 2 facteurs vont redonner vie au projet d’une union monétaire :
- les initiatives de politiques économiques autonomes échouent, en particulier la tentative de relance de l’économie française entamée après l’élection de Mitterrand en 1981 qui vient butter sur les déficits extérieurs et la dévaluation - le succès du SME établi à la fin des années 70.
■ Le SME : Origines et principes – un bilan contrasté.
Le projet d’une coordination monétaire existait dès le traité de Rome mais il faut attendre les années 70 pour que les européens prennent conscience de l’instabilité monétaire et de ses conséquences désastreuses après l’abandon du SMI mis en place lors des accords de Bretton Woods. Une première tentative, le « serpent monétaire européen », échoue rapidement. A la suite du sommet de Brême en juillet 1978 est instauré le SME qui se caractérise par 3 principes essentiels :
- le rattachement des monnaies européennes à un étalon unique, l’ECU (European Currency Unit) défini à partir des monnaies des pays membres (panier de
monnaies), la part de chaque monnaie étant pondérée par le poids économique de chaque pays au sein de la CEE
- chaque banque centrale adhérant au système s’engage à maintenir le taux de change de sa monnaie dans des marges situées de + 2,25 % à – 2,25 % autour du cours pivot
- l’ECU est une unité de compte utilisée par les banques centrales et son émission est gérée par le Fonds Européen de Coopération Monétaire (FECOM).
Le bilan du fonctionnement du SME sera contrasté.
Les points forts :
- il se signale par un bon comportement lors des tempêtes monétaires des années 80 car les nombreux réaménagements de parités (17 entre 1979 et 1994)
s’avèrent d’ampleurs limitées par rapport aux fortes variations du dollar et du Yen ;
- il est un succès en matière de lutte contre l’inflation et a agi dans ce domaine comme un facteur de convergence.
Les points faibles :
- les performances en matière d’emploi et de croissance sont médiocres, les politiques monétaires restrictives étant à l’origine de cette médiocrité ; - le fonctionnement du SME est « asymétrique » : l’influence de la politique
monétaire allemande et le rôle central joué par le D.M. sont tels que le SME est qualifié de « zone Mark » ;
- le SME n’est pas à l’abri des spéculations et crises monétaires puisqu’en 1993 les marges de fluctuations sont portées à 15% pour maintenir artificiellement le système.
■ L’UEM : l’avènement de la monnaie unique.
En avril 1989, le plan Delors pose les jalons de l’intégration monétaire. Les propositions qui y sont faites servent de base au traité de Maastricht qui est signé le 7 février 1992.
Le traité de Maastricht :
- définit le processus de transition vers l’UEM en 3 phases (cf. doc. page 384 du livre), l’entrée dans l’UEM étant subordonnée au respect des fameux « critères de convergence » (voir plus loin) ;
- institue une coopération politique (en matière de politique étrangère) et juridique plus intense entre pays membres ;
- définit les contours d’une citoyenneté européenne ;
- promeut le principe de « subsidiarité » qui stipule que l’intervention
communautaire se substitue à l’action des gouvernements nationaux si celle-ci ne permet pas la pleine réalisation des politiques et principes définis au niveau européen.
+ 2,25 %
Cours pivot - 2,25 %
2. Une intégration encore incomplète (source : manuel Bordas) a. Les réussites de la construction européenne
• Les réussites de l'Union européenne sont évidentes. Le Grand Marché, par définition, ouvre aux entreprises et aux consommateurs européens un marché de bientôt 450 millions d'individus. Les économies d'échelle induites doivent permettre une meilleure compétitivité, une baisse des prix, une plus grande capacité d'innovation. Ces avantages sont a priori cumulatifs et devraient rendre la zone attractive pour les pays proches géographiquement. On observe ainsi que les pays d'Europe centrale et orientale réalisent déjà aujourd'hui la majeure partie de leur commerce extérieur avec l'Union européenne.
La monnaie unique devrait normalement amplifier ces effets et apporter de nouveaux avantages : disparition des risques liés aux variations des taux de change entre pays participant à la zone euro, réduction des coûts (de conversion, d'information sur les prix)...
CF. documents 11 et 14 du livre pages 383 et 385 et document tiré du manuel de terminale ES La Découverte « Où sont passés les gains du marché unique ? »
• Mais l'Europe n'est pas qu'un grand marché. Elle a également, à travers des politiques économiques et sociales, pu agir directement sur les économies nationales.
Ainsi, de la Politique agricole commune, qui représente encore le premier budget européen. Ou encore des fonds structurels, dont le but est de permettre un rattrapage des régions pauvres de l'Europe vis-à-vis des pays riches. Dans les années 1990, l'Irlande a ainsi bénéficié d'une amélioration très nette de sa situation, due en partie aux aides euro- péennes.
Cf. document annexe sur les politiques communautaires « Quand Bruxelles décide » tiré du manuel de Terminale ES La Découverte
b. Les insuffisances actuelles
• Malgré ces réussites, les objectifs de l'Union ne sont pas tous atteints. Les espoirs qu'avaient porté le Grand Marché et l'euro ne sont pas tous (encore ?) au rendez-vous.
Lors de l'introduction de l'euro « papier » en 2002, beaucoup d'Européens ont eu l'impression que celui-ci s'accompagnait de hausses des prix. L'harmonisation et la baisse des prix n'est pas non plus réalisée. Dans le champ des politiques structurelles, la PAC, si elle a permis à l'Europe d'atteindre l'autosuffisance alimentaire, n'a pas empêché et a même favorisé le « productivisme » et ses conséquences néfastes, notamment sur la sécurité alimentaire, comme l'a montré l'affaire de la « vache folle ».
• En réalité, si l'Europe économique est quasiment achevée, l'Europe politique est encore insuffisante. Dans un espace complètement ouvert, l'absence d'harmonisation des législations, notamment fiscales, peut se traduire par une concurrence fiscale désastreuse. Ainsi, les États risquent d'être conduits à préférer taxer le travail plutôt
Les 5 critères de convergence.
La possibilité d’adhérer à l’UEM dépend du respect des critères dits « critères de convergence » càd d’objectifs macroéconomiques ayant pour but de réduire les disparités des pays européens.
Le taux d’inflation ne doit pas dépasser de plus de 1,5 point la hausse moyenne des prix des 3 pays membres de l’UE les moins inflationnistes.
Le taux d’intérêt à long terme ne doit pas dépasser de plus de 2 points la moyenne des taux d’intérêt des 3 pays les moins inflationnistes.
Le déficit public ne doit pas excéder 3% du PIB.
L’endettement des administrations publiques doit être inférieur à 60% du PIB.
Durant 2 ans, le pays ne doit pas avoir procédé à des dévaluations de sa monnaie et doit avoir respecté les marges de fluctuations du SME.
que le capital, puisque le second est plus mobile que le premier et qu'une fiscalité importante sur le capital pourrait se traduire par une évasion fiscale de la part des entreprises. La question ici est moins celle de l'insuffisance de l'Europe que de l'insuffisance de la construction européenne. Seule une harmonisation européenne peut éviter ce risque de dumping où seul le « moins-disant » fiscal se trouve récompensé. Mais cette harmonisation se heurte aux spécificités nationales et au risque d'un alignement par le bas des politiques nationales.
Sur les disparités européennes voir livre pages 386 et 387 plus document « Quand faut-il harmoniser ? » tiré du manuel de Terminale ES La Découverte.
• Ce déficit de construction européenne se rencontre également au niveau de l'Europe sociale, terme un peu vague qui recouvre à la fois la protection sociale et l'ensemble des questions sociales, par opposition aux problèmes économiques: chômage, niveau de vie, protection des travailleurs et des citoyens... Certes, l'Europe sociale avance, mais plus lentement que l'Europe économique. Là aussi, on se heurte à des spécificités nationales difficilement compatibles: diversité des salaires, des modes de négociation salariale, des formes de syndicalisme. Le risque existe également d'un nivellement par le bas favorisé par la concurrence. Seule une réelle volonté politique, mais aussi l'action de la « société civile » (citoyens, associations, syndicats...) peuvent permettre de construire une véritable Europe, qui ne soit pas un géant économique et un nain politique et social.
Cf. doc. livre pages 388 à 390 et article d’Alter Eco
L'Europe économique, si elle n'est pas achevée, est en tout cas bien avancée. Mais son avancement même souligne les problèmes politiques et sociaux qu'elle soulève l'absence d'harmonisation des politiques économiques et de construction d'une Europe sociale peut amener la victoire d'une « Europe des marchands », espace économique où la pression de la concurrence risque d'aboutir à la remise en cause de l'autonomie politique des États et des conquêtes sociales de la social-démocratie. D'autre part, la construction d'une Europe politiqué et sociale pose concrètement la question de l'abandon de souveraineté des Etats nations : ayant déjà abandonné à l'Europe l'exercice de la politique monétaire, vont-ils accepter de lui déléguer d'autres symboles de leur souveraineté ? L'Europe est aujourd'hui à un tournant : pour être autre chose qu'un espace économique et disposer de la légitimité nécessaire aux avancées futures, elle doit s'appuyer sur une réelle citoyenneté européenne, et celle-ci ne peut se faire sans les citoyens européens.
3. Les enjeux de l’élargissement.
Cf. document distribué tiré du manuel de terminale ES La Découverte, dossier d’Alter Eco, documents du livre pages 391 à 393
SECTION 2. LES NOUVEAUX CADRES DE L’ACTION PUBLIQUE.
A. Les politiques économiques : notions générales.
1. Définition.
La politique économique est constituée par l’ensemble des objectifs et des instruments mis en œuvre par les pouvoirs publics afin d’agir sur les variables économiques.
La politique économique vise donc, par définition, à modifier l’évolution spontanée de l’économie et témoigne du refus, chez les dirigeants politiques, du dogme du « laisser- faire » des économistes classiques selon lequel le libre jeu du marché est le meilleur moyen de réguler la production, les échanges et la répartition des richesses.
Les politiques économiques peuvent se caractériser à partir de 4 composants : finalités, objectifs, instruments et contraintes. De plus, on peut différencier les politiques économiques selon qu’elles concernent le court ou le long terme.
2. les composants d’une politique économique.
a. Les finalités.
Elles sont essentiellement de nature politique et sociale. Elles reflètent les choix des citoyens qui s’expriment normalement lors des consultations électorales. Il peut s’agir, par exemple, de la réduction des inégalités, du développement industriel…
b. Les objectifs.
Permettent de traduire les finalités à travers des grandeurs économiques mesurables.
Une représentation des principaux objectifs poursuivis par les pouvoirs publics est donnée par le célèbre « carré magique » mis au point par l’économiste Kaldor (1971). Un schéma qui permet de caractériser les principaux objectifs de la politique : la croissance, le plein emploi, la stabilité des prix, l’équilibre extérieur.
Ce carré permet non seulement de mettre en évidence les principales caractéristiques macroéconomiques d’un pays mais aussi de faire ressortir les conflits d’objectifs, les choix et les contraintes qu’entraîne toute politique économique.
Contraintes des enchaînements macroéconomiques choix à effectuer hiérarchie des objectifs.
Ainsi, durant les années 60 et 70, les politiques économiques ont fonctionné selon le principe que l’on pouvait opérer un arbitrage entre la croissance et l’inflation : soit on cherchait à favoriser la croissance et cela se payait par une légère accélération de l’inflation, soit on cherchait à réduire l’inflation et cela se payait par une moindre croissance économique (cf. courbe de Phillips).
c. Les moyens d’action.
Les pouvoirs publics disposent d’un vaste ensemble d’instruments et de moyens d’action que l’on peut classer en 2 grands sous-ensembles :
La politique conjoncturelle.
La politique conjoncturelle a une portée à court terme.
La conjoncture est déterminée par les fluctuations à court terme des variables macroéconomiques (PIB, niveau des prix, emploi, etc.). La politique conjoncturelle
cherche à agir essentiellement sur ces variables macroéconomiques càd, selon le carré magique, la croissance économique, l’emploi, les prix et les échanges extérieurs. Les politiques monétaire et budgétaire en sont les principaux instruments.
Suivant la « règle de Tinbergen », il doit exister autant d’instruments que d’objectifs à atteindre. Par exemple, on doit s’appuyer sur la politique budgétaire pour agir sur le niveau de l’activité économique, sur la politique monétaire pour agir sur le niveau des prix et sur la politique des changes pour rééquilibrer les échanges extérieurs.
La politique structurelle.
La politique structurelle est une politique de long terme. Les structures sont les données fondamentales de l’économie qui concourent à son fonctionnement. On peut envisager que ces structures soient la cause de certains dysfonctionnements. La politique structurelle s’attache donc à infléchir ou modifier les structures en place afin d’améliorer les performances de l’économie ou de supprimer ces dysfonctionnements.
Il y a deux conceptions de la politique structurelle. La conception libérale donne comme objectif à la politique structurelle d’orienter le fonctionnement de l’économie afin que celle-ci s’approche le plus possible du modèle de la concurrence pure et parfaite. Elle s’appuiera essentiellement sur des mesures de désengagement de l’Etat. La conception interventionniste (keynésienne) qui remet en cause l’idée d’une organisation spontanée des structures économiques par le marché (la « main invisible » d’A. Smith).
Production, répartition et échanges vont constituer les lieux d’intervention de la politique structurelle qui va comprendre : la production industrielle qui agit sur le tissu industriel et économique (nationalisations, privatisations, etc.), l’aménagement du territoire (politique urbaine, politique de reconversion des territoires ruraux, etc.), l’organisation des marchés (politique des prix et de la concurrence, législation du travail, etc.), la politique des revenus, la politique de redistribution de l’Etat (sécurité sociale, impôts, etc.).
d. Les contraintes.
Des contraintes de toute nature limitent la liberté d’action des Etats et les obligent à effectuer des choix. Ainsi, par exemple, le degré d’ouverture d’une économie, sa spécialisation, le statut international de sa monnaie vont déterminer l’intensité de la contrainte extérieure pesant sur le pays et la possibilité pour lui de mener ou non une politique économique autonome.
Ainsi, le triangle d’incompatibilité de Mundell combine trois éléments : le degré de rigueur de la règle de change (flottement ou fixité des changes), le degré de mobilité des capitaux (de la mobilité parfaite à nulle), le degré de sensibilité des objectifs de la politique monétaire aux contraintes extérieures (politique monétaire autonome ou commune).
Le théorème d’impossibilité = impossible de combiner changes fixes, mobilité des capitaux et politiques monétaires indépendantes.
Ainsi, la stabilité des taux de change que suppose l’UEM et la mobilité des capitaux imposent la définition d’une politique monétaire commune pour les pays européens.
Dans les contraintes, sont aussi à prendre en compte les délais de réalisation qui correspondent à chaque instrument.
B. Les politiques de régulation keynésiennes.
1. Les soubassements théoriques.
a. l’analyse libérale : un bref retour en arrière.
De la fin du XVIIIième au début des années 30, la pensée économique a été dominée par le libéralisme (classique puis néoclassique). Le marché et la concurrence, comme une
« main invisible » (l’expression est d’A. Smith), en laissant chacun poursuivre son intérêt individuel harmonisent les différentes activités économiques, assurent l’équilibre économique et permettent à l’économie d’atteindre le bien-être maximum. Sur le marché du travail, la flexibilité des salaires assure spontanément l’équilibre entre offre et
demande (chômage inexistant). Conformément à la loi des débouchés de J.B. Say selon laquelle l’offre crée sa propre demande, le marché des biens et services est toujours à l’équilibre. Enfin, sur le marché des capitaux, la flexibilité du taux d’intérêt permet un ajustement automatique entre épargne et investissement. Autrement dit, les lois de la concurrence assurent un équilibre général qui s’instaure spontanément et de manière durable. Dans ce cadre là, toute intervention de l’Etat est inutile et ne peut être que facteur de dysfonctionnements. L’Etat doit s’en tenir à ses fonctions régaliennes.
b. Pour Keynes, la politique économique est nécessaire.
L’intensité de la crise de 1929, la forte montée du chômage, l’inefficacité voire le caractère aggravant des politiques économiques inspirées du libéralisme vont pousser Keynes à rompre avec la pensée « classique », en particulier dans son ouvrage « La théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie » publié en 1936.
Pour Keynes, les mécanismes économiques ne peuvent être compris que par une approche macroéconomique considérant les grandeurs économiques d’ensemble telles la production nationale, le revenu national, l’investissement, la consommation… Les prix ne sont pas flexibles mais rigides à court terme. Les déséquilibres entre l’offre et la demande sont possibles et les ajustements se font par les quantités.
Si les mécanismes de marché ne permettent pas l’équilibre entre l’offre et la demande, les entreprises ne sont jamais sûres de pouvoir écouler toute leur production. Elles décident du volume de celle-ci en fonction d’anticipations sur la demande. C’est la fameuse « demande effective ». Tant que la demande effective est supérieure à l’offre, les entreprises sont incitées à développer leur activité. C’est la demande effective qui détermine le niveau de la production et de l’emploi. Rien n’assure que celui-ci correspondra au niveau du plein-emploi. Autrement dit, le chômage involontaire existe et s’explique par une insuffisance de la demande. Pour réduire le chômage, seul l’Etat, en agissant sur la demande càd sur la consommation, l’investissement ou les dépenses publiques, va pouvoir relancer l’activité. En effet, si on laisse fonctionner les mécanismes de marché, il y a toujours des chances que la situation de sous-emploi perdure voire même s’aggrave.
Sous-emploi et faible activité faiblesse de la demande effective révision à la baisse des plans de production dans les entreprises baisse de l’emploi et de l’investissement
moins de revenus distribués moins d’activité …
C’est sur la base d’une telle théorie que l’Etat va intervenir dans la conjoncture économique essayant de la réguler en agissant sur les différentes composantes de la demande.
2. Mécanismes et instruments de la régulation keynésienne.
a. les politiques de demande : une définition.
Les politiques de demande ont pour but d’agir sur les composantes de la demande afin soit de l’augmenter dans le cas où l’activité économique connaîtrait un fort ralentissement, le but étant d’assurer à terme le plein-emploi, soit de la réduire dans le cas d’une surchauffe de l’économie.
b. Les instruments utilisés.
La politique budgétaire = instrument privilégié des politiques de relance. L’augmentation des dépenses publiques permet de distribuer des revenus supplémentaires. La hausse de la consommation qui en résulte a pour résultat un accroissement de la production et de l’emploi. Le mécanisme du multiplicateur est à l’origine d’une augmentation plus forte de l’activité économique par rapport à l’accroissement initial des dépenses publiques.
( Si les dépenses publiques = +100 et soi c = 0,8, alors le multiplicateur des dépenses publiques = m = 1/1-c = 5 et l’accroissement de l’activité économique résultant de l’accroissement des dépenses publiques = 5 x 100 = 500 en économie fermée. Revoir le multiplicateur d’investissement).
L’Etat peut agir aussi sur le revenu disponible des ménages en diminuant les impôts (cf.
politique Jospin) et en augmentant les revenus de transfert.
Il peut agir sur l’investissement des entreprises par des subventions ou des allégements fiscaux.
Il peut enfin, par le biais d’une politique fiscale adéquate, alléger les impôts sur les bas revenus (mesure de justice fiscale et sociale) dont la propension à consommer est la plus forte.
Le solde budgétaire peut jouer le rôle de stabilisateur automatique de la conjoncture.
Le solde budgétaire provenant d’une différence entre les recettes et les dépenses est le produit de deux éléments : l’action délibérée de l’Etat et l’évolution de la conjoncture. En cas de récession et si l’Etat ne modifie pas sa politique de dépenses, le creusement du déficit exerce un effet de relance sur l’activité économique (on dira qu’on laisse jouer les stabilisateurs automatiques). En cas de forte croissance, c’est l’effet inverse qui se produira.
La préférence pour l’outil budgétaire vient du fait que les effets de la politique monétaire sont jugés par les keynésiens comme plus incertains.
La politique monétaire. Pour stimuler l’investissement privé, l’Etat peut abaisser les taux d’intérêt en offrant davantage de monnaie. Le problème est que si les anticipations des entreprises sur l’évolution de la demande sont pessimistes, la reprise de l’investissement risque de ne pas se produire malgré la baisse des taux d’intérêt (phénomène de la
« trappe à liquidité »). Cependant la politique monétaire doit accompagner la politique budgétaire car l’augmentation de la demande de la monnaie due à la reprise économique peut engendrer des tensions sur les taux d’intérêt ce qui freinerait l’investissement.
c. Courbe de Phillips et « fine tuning ».
La courbe de Phillips : résultat d’études empiriques menées par Phillips mettant en évidence une relation inverse entre taux de chômage et taux d’inflation
Tx d’inflation
Tx de chômage
Plusieurs lectures sont possibles.
1ière lecture : c’est le taux de chômage qui est le facteur premier de cette relation. Le niveau du chômage indique quelle est la position des salariés sur le marché du travail car suivant celui-ci ils sont en mesure ou non d’imposer des augmentations de salaire qui ont une influence déterminante sur le niveau d’inflation par le mécanisme de l’inflation par les coûts.
2ième lecture : c’est l’inflation qui est le moteur de cette relation. Elle est un facteur limitatif du chômage car plus elle est forte, plus elle induit une baisse du taux de salaire réel (w/p) ce qui favorise l’embauche, du moins tant que les salariés sont victimes de l’illusion monétaire et n’intègrent pas bien la hausse des prix dans leurs anticipations économiques.
La courbe de Phillips va être à la base des politiques économiques conjoncturelles d’inspiration keynésienne devant permettre un « réglage fin » (« fine tuning ») de l’activité économique. En cas de récession, la relance par la demande réduit le chômage au prix d’une inflation un peu plus forte et d’un déficit extérieur. Instrument privilégié, la politique budgétaire contracyclique permet d’accélérer (ou de ralentir) la croissance en modulant les dépenses publiques, les recettes fiscales et le déficit budgétaire. La politique monétaire accompagne la politique budgétaire ce qui limite les effets d’éviction par des taux d’intérêt élevés, les politiques de dévaluation permettant de rétablir l’équilibre extérieur. En cas de surchauffe de l’économie, le gouvernement procède à un freinage de l’activité économique en pesant sur la demande. Le terme de « stop and go » est souvent utilisé pour désigner la succession des politiques de relance et de freinage.
La période des années 60 s’est révélée être particulièrement propice à ce type de politique :
- respect possible de la règle de Tinbergen - ouverture des économies modérée - changes fixes
- gains de productivité élevés.
Annexe :
3. Limites et effets pervers des politiques d’inspirations keynésiennes.
a. Un nouveau type de crise.
La crise économique qui s’ouvre par les deux chocs pétroliers se traduit par un phénomène inédit : la stagflation càd la conjonction d’une forte inflation et d’une croissance économique très faible. Elle est à la croisée de plusieurs processus :
- effet dépressif classique joué par les chocs pétroliers qui opèrent une ponction sur le revenu mondial et font chuter la demande et se traduisent par une augmentation des coûts de production (inflation par les coûts)
- crise « souterraine » et plus profonde du fordisme qui se traduit par une baisse des gains de productivité et de la norme de consommation
- crise du SMI qui se traduit par l’abandon des changes fixes instauré à Bretton Woods en 1945.
b. L’inefficacité relative des politiques keynésiennes.
Assez rapidement (10 ans tout de même !), les politiques d’inspiration keynésienne s’avèrent inefficaces face à la crise, voire pire : elles semblent aggraver l’inflation sans réduire le chômage ce qui peut se traduire par un déplacement de la courbe de Phillips.
Graphique : déplacement de la courbe de Phillips
Tx d’inflation
Tx de chômage
Cette inefficacité s’explique de différentes manières.
- En cas de relance par la demande, si l’offre ne s’adapte pas à cet accroissement en raison d’une trop grande inertie du système productif ou d’une rentabilité insuffisante (cas de la politique de relance menée en 1981), ce n’est pas l’activité économique qui augmente mais l’inflation.
- L’ouverture croissante des économies se traduit en particulier par une moindre sensibilité des importations aux variations des prix (élasticités prix en baisse). De ce fait, les politiques de dévaluation nécessaires pour contrebalancer les effets négatifs de l’inflation s’avèrent inefficaces. Les déficits extérieurs tendent à se creuser, l’inflation à s’accélérer (augmentation des coûts par le biais de l’augmentation des prix des produits importés) et le pays à perdre du pouvoir d’achat. La courbe en J des effets d’une dévaluation se transforme en une courbe en W.
Graphique : de la courbe en J à la courbe en W
Solde balance commerciale
X = M
Temps
Solde balance commerciale
X = M
Temps
L’abandon des changes fixes, la circulation de plus en plus libre des capitaux à l’échelle de la planète réduisent encore un peu plus l’autonomie des nations en termes de politique économique. Ainsi, la politique de baisse des taux d’intérêt devant accompagner la politique budgétaire de relance n’est plus possible au risque de provoquer des sorties de capitaux et un effondrement de la monnaie (cf.
échec politique Mauroy en 1981). L’effet multiplicateur de la politique budgétaire est réduit par la contrainte extérieure.
- L’effet d’éviction
Politique de relance augmentation de la production et de la demande augmentation de la demande de monnaie (demande de monnaie de transaction)
hausse des taux d’intérêt baisse des investissements.
L’effet d’éviction traduit le fait que l’Etat, pour financer son déficit, draine une part croissante de l’épargne qui ne va plus au financement de l’économie et de l’investissement privés.
- L’effet « boule de neige » de la dette publique
Si jusqu’au début des années 70 la forte croissance économique et le niveau élevé de l’inflation permettent aux agents économiques, y compris l’Etat, de financer leur activité économique par l’emprunt (économie d’endettement), le ralentissement de la croissance économique et l’augmentation des taux d’intérêt réels posent le problème de la « soutenabilité » de la dette publique. En effet, dans ce contexte économique, les dettes de l’Etat prennent un caractère explosif (effet boule de neige) et ce, en particulier, à cause des écarts entre taux d’intérêt réels et taux de croissance. On peut montrer que si taux d’intérêt taux de croissance, le poids de la dette publique s’accroît même si le déficit budgétaire est uniquement constitué par les intérêts.
Aussi, tout accroissement du déficit budgétaire risque de provoquer une envolée des taux d’intérêt qui va en retour freiner les investissements, donc la croissance ce qui aura pour effet d’alourdir encore un peu plus le déficit (du fait de la baisse des rentrées fiscales et de la hausse des dépenses) et donc le poids de la dette ce qui engendrera une nouvelle récession… C’est l’effet « boule de neige » !!!
C. Les politiques économiques d’inspiration libérale.
1. La politique de l’offre et ses limites.
a. Trop d’Etat est nocif à l’économie.
Pour les économistes de l’offre comme A. Laffer, c’est la trop grande intervention de l’Etat qui est responsable de la crise économique et cela pour au moins 5 raisons.
Le niveau de la protection sociale alourdit le coût du travail et incite les entreprises à substituer du capital au travail.
Le partage de la valeur ajoutée trop favorable aux salariés et le poids croissant des charges sociales réduisent le profit des entreprises et freinent l’investissement. Or, c’est l’épargne et l’investissement, et non la demande, qui déterminent le niveau de l’activité économique.
Le poids excessif des impôts décourage l’initiative individuelle et pousse les agents économiques à diminuer leur production ou à frauder. Ainsi trop d’Etat tuerait l’Etat. Cette idée a été formalisée par A. Laffer sous la forme d’une courbe dite « courbe de Laffer » :
Recettes fiscales
0 % 100%
Taux de prélèvements obligatoires
L’Etat opère un effet d’éviction sur le secteur privé. Pour les tenants de l’école du Public choice, toutes les disponibilités en travail et en capital utilisées par l’Etat seraient mieux employées par le secteur privé supposé plus efficace car soumis à la concurrence et à la réalité du marché.
L’Etat, par ses aides multiples, ses allocations, peut inciter les individus à l’oisiveté (cf.
théories du chômage volontaire, du job-search, etc. ).
Autrement dit, la trop grande intervention de l’Etat provoque une crise de l’offre. La baisse de la rentabilité et de l’épargne est à l’origine d’une décroissance de l’investissement ce qui provoque un ralentissement de l’activité économique et une hausse du chômage.
b. Principes et mécanismes des politiques de l’offre (« supply side politics »).
Les politiques de l’offre ont comme objectifs principaux :
- la restauration des profits et la reprise de l’investissement afin de stimuler la production càd l’offre
- un désengagement massif de l’Etat de l’économie.
■ Les principales mesures des politiques de l’offre
Accroissement de la part des profits dans la valeur ajoutée par la modération des salaires et la baisse des impôts sur les entreprises
Baisse des taux d’imposition et en particulier des taux d’imposition marginaux touchant les plus hauts revenus avec un double objectif : baisser les prélèvements obligatoires afin d’encourager les individus à travailler et à produire d’avantage et favoriser les hauts revenus et donc l’épargne.
■ La déréglementation
Seul le marché est efficace. L’Etat doit veiller à son bon fonctionnement et corriger les éventuelles imperfections. Il ne doit pas se substituer à lui. Tout règlement visant à encadrer l’économie perturbe le bon fonctionnement du marché et est préjudiciable à l’ensemble de l’économie. Or, durant les Trente Glorieuses, l’Etat est plus en plus intervenu pour encadrer l’économie : contrôle de la manière dont se fixait un nombre important de prix, intervention dans la fixation des salaires (SMIC, indexation sur les prix
et la productivité), monopoles accordés à certaines entreprises (téléphone, distribution de l’électricité, etc.), développement du droit du travail, des affaires, réglementations diverse
Aussi, face à cet Etat jugé tentaculaire, et dès le début des années 80, les gouvernements acquis aux principes du libéralisme (Reagan, Thatcher) vont imposer une déréglementation :
- disparition de certains monopoles (voir déréglementation aérienne aux USA) - assouplissement du droit du travail avec, par exemple, la suppression de
l’autorisation administrative de licenciement en 1986 ou la loi quinquennale sur l’emploi en 1993
- plus généralement, un désarmement des règlements encadrant les entreprises afin que le marché retrouve les conditions de la concurrence pure et parfaite (voir l’affaiblissement des lois sociales en Grande-Bretagne après l’échec de la grève des mineurs sous Thatcher)
- libéralisation des prix entamée par R. Barre dès 1976, désindexation des salaires par rapport aux prix inaugurée par les socialistes en 1983, encadrement du crédit progressivement abandonné.
■ Les privatisations
Privatisation : un aspect important du désengagement de l’Etat.
Les libéraux considèrent que pour être efficaces les entreprises doivent être soumises aux lois du marché : les entreprises privées seraient plus efficientes et plus dynamiques que les entreprises publiques ne serait-ce que parce que la gestion de ces dernières obéit à des considérations sociales ou électorales (théorie du Public Choice). De plus, la vente des entreprises publiques permet de réduire les déficits sans avoir à augmenter les impôts.
Le mouvement de la privatisation débute au Royaume-Uni et au Canada en 1979. Depuis cette date, le secteur public anglais a été réduit des ¾ et une quarantaine de sociétés publiques a été vendue.
En France, on peut distinguer 3 périodes :
- 1986-1988 : le gouvernement de J. Chirac prévoit la privatisation de 65 entreprises publiques (TF1, St Gobain, Suez, Paribas, etc.) mais le mouvement est ralenti par le krach boursier de 1987
- 1988- 1993 : politique du «ni-ni » (càd ni privatisation, ni nationalisation). En dépit de cette règle, l’Etat opère des privatisations partielles
- à partir de 1993, les gouvernements Balladur et Juppé relancent un programme de privatisation (BNP, Rhône-Poulenc, Renault, etc.). Le gouvernement de Jospin continue la privatisation mais à un rythme plus lent.
c. Les effets pervers des politiques de l’offre.
L’expérience montre que les politiques de l’offre n’ont pas réussi à replacer les économies sur les rails d’une croissance durable. Si elles ont permis de lutter contre l’inflation, elles ont eu aussi pour effet de replonger les économies dans la récession après la brève euphorie de la fin des années 80 (cf. bilan contrasté de la politique économique menée par Reagan). Un facteur essentiel à cela : la concurrence exacerbée entre les entreprises qui les a conduit à des plans de licenciements massifs et à des réductions de salaire freinant la demande et donc l’activité économique.
Les privatisations peuvent être aussi à la source de certains dysfonctionnements :
- si l’épargne n’est pas suffisante, les privatisations assèchent le marché financier engendrant des tensions sur les taux d’intérêt ce qui peut freiner l’investissement - un éparpillement de la propriété des ex-entreprises nationalisées les rendant plus
fragiles
- une atteinte au service public si la gestion des entreprises ne s’effectue que suivant des critères privés (d’où parfois, la nécessité d’établir des cahiers des charges, càd de réglementer, pour maintenir certaines obligations de service) - des risques de difficultés budgétaires accrus pour l’Etat à qui ne sont laissées que
les entreprises non rentables (les profits sont privatisés et les pertes sont nationalisées).
2. La politique de désinflation compétitive.
a. Pourquoi lutter contre l’inflation ? b. Les moyens mis en œuvre.
c. Les résultats.
D. Les Contraintes de la politique économique en Europe.
Travail sur texte de F. Milewski in Manuel de Terminale Es, La Découverte , 3ième édition.
Annexes : Document 1.
Le retour des politiques keynésiennes par Jacques ADDA.
Le dogmatisme des années 80 a fait place, dans le domaine budgétaire comme dans le domaine monétaire, à un pragmatisme qui tend à se généraliser dans les pays
développés.
Keynes est de retour. Il suffit de prêter attention aux débats de politique économique des deux côtés de l'Atlantique et du Pacifique pour sentir que quelque chose a changé.
L'activisme budgétaire, décrié depuis plus de vingt ans, est clairement à l'ordre du jour aux Etats-Unis, où l'expansion budgétaire programmée pour 2002 pourrait être la plus forte depuis 1983. Quant à l'Europe, elle cherche par tous les moyens à desserrer les contraintes du pacte de stabilité (qui borne le déficit public à 3 % du PIB) pour laisser jouer les stabilisateurs économiques. Autrement dit, pour laisser l'accroissement
spontané du déficit+ public jouer sont rôle d'amortisseur conjoncturel en période de crise.
Le Japon, qui n'a pas hésité à manier l'arme budgétaire à des fins conjoncturelles au cours des dix dernières années, s'interroge sur les moyens de maximiser l'effet expansif de la dépense publique. De façon significative, la persistance de la crise n’est pas mise sur le compte d'une politique budgétaire trop active, mais sur l'orientation inadéquate de la dépense publique et sur les changements de cap inopportuns, comme la décision de relever les impôts en 1997, qui a étouffé dans l'oeuf la reprise engagée un an plus tôt.
Lorsque l'instrument budgétaire a été utilisé avec détermination et efficience, comme en 1995, les résultats ne se sont pas fait attendre (1).
Une orientation contracyclique...
Dans le domaine monétaire, le tableau est plus clair encore. L'orientation
contracyclique(a) de la politique monétaire est devenue évidente aux Etats-Unis dès la fin des années 80, dès l'entrée en fonction d'Alan Greenspan à la tête de la banque centrale américaine, en 1987. A quatre reprises - à la suite du krach+boursier d'octobre 1987, lors du retournement conjoncturel du second semestre 1990, lors de la crise financière de l'automne 1998 et depuis la fin 2000 -, la politique monétaire a été délibérément et systématiquement mise au service de la stabilisation conjoncturelle, parfois à titre clairement préventif, comme fin 1987 et fin 1998. La dernière phase d'assouplissement monétaire est particulièrement impressionnante. Au cours de l'année 2001, la Fed, la Réserve fédérale américaine, a fait passer son taux d'intérêt de 6 % à 1,75 %, dont trois points de baisse avant le 11 septembre. Jamais la Fed+ n'a été aussi agressive dans un tel soutien de l'activité. A moins de 2 %, les taux courts américains sont à leur plus bas niveau depuis le début des années 60. Ils sont aussi négatifs en termes réels pour la première fois depuis le milieu des années 70.
En Europe, les réticences de la Banque centrale+ européenne (BCE) à utiliser l'arme monétaire à des fins conjoncturelles n'ont pas résisté au retournement de la conjoncture, et notamment à l'entrée en récession de l'économie allemande au printemps 2001. A la suite du 11 septembre, la BCE mettait un peu de côté son discours stéréotypé sur la nécessité de ramener l'inflation en dessous de l'objectif officiel de 2 % et baissait à deux reprises son taux directeur d'un demi-point, de façon à enrayer la dégradation rapide de l'activité. Bien que timide au regard de l'action déterminée de la Fed, la lente acceptation par la BCE de ses responsabilités en matière conjoncturelle témoigne d'un changement de cap par rapport à l'orthodoxie quantitativiste en vigueur pendant ses deux premières années d'activité. La Banque d'Angleterre, de son côté, faisait preuve, de moins de timidité, abaissant son taux d'intérêt de deux points en 2001, soit à 4 %, son plus bas niveau depuis 1964, malgré un taux de croissance+ qui place le Royaume- Uni en tête du G7(b) en 2001.
Le cas du Japon est, là encore, particulier. Avec un taux d'intérêt+ ramené pratiquement à zéro depuis 1995, le Japon fait figure, en apparence, de cas extrême en matière
d'activisme monétaire. Les choses sont toutefois plus complexes qu'elles n'y paraissent.
Confrontée à des tendances déflationnistes marquées, la Banque du Japon a épuisé ses marges de manoeuvre en matière de taux, sans réussir à relancer l'offre de crédit bancaire. Les bilans des banques sont en effet encombrés d'une masse considérable de créances douteuses, qui va en grossissant avec la chute de la Bourse, et les dissuade de prêter à des entreprises elles-mêmes surendettées (2). Ne pouvant aller jusqu'à
rémunérer les emprunts par des taux négatifs, la banque centrale n'a d'autre choix, pour élever la liquidité de l'économie, que de monétiser le déficit public, c'est-à-dire de le financer par la création monétaire, un pas qun'a pas encore osé franchir.
... après trente ans d'orthodoxie libérale
Au total, la récession aidant, la politique économique+ a pris en 2001 une orientation contracyclique dans les trois pôles de la Triade (Etats-Unis, Europe, Japon). Cette évolution témoigne d'un revirement profond des conceptions macroéconomiques, à l'issue d'un long règne quasiment sans partage de l'orthodoxie libérale. Comment comprendre un tel aggiornamento ? Il faut pour cela se remémorer les conditions de la crise du modèle keynésien de régulation conjoncturelle dans les années 70. Cette crise s'est développée, à l'époque, au niveau empirique et au niveau théorique. Au niveau empirique, le modèle n'a pas résisté à la double mutation que constituaient l'irruption de la stagflation - combinaison d'un chômage et d'une inflation élevés - et l'accélération du processus de globalisation+. L'irruption de la stagflation a fait voler en éclats, au moins dans un premier temps, l'idée de l'existence d'un arbitrage inflation-chômage, qui fondait l'action conjoncturelle depuis les travaux de Phillips. Les tentatives de relance budgétaire menées à l'issue du choc pétrolier dans différents pays, dont les Etats-Unis et la France, n'ont pas toujours réussi à résorber le chômage, tandis que l'inflation demeurait élevée et que la dette publique gonflait dangereusement.
L'intensification de l'effort à l'exportation+, nécessaire au règlement de la facture pétrolière, révéla par ailleurs l'existence d'une contrainte de compétitivité, largement négligée jusque-là, que la concurrence nouvelle des pays à bas salaires exacerba. Les économies s'ouvrant rapidement, la gestion de la demande devint plus hasardeuse, comme la France en fit l'expérience amère en 1981-1982. Faute de pouvoir canaliser le surcroît de demande vers l'offre intérieure, la relance budgétaire n'avait pour effet que de creuser le déficit+ extérieur. Quant à la politique monétaire, elle faisait l'apprentissage des limites posées à son autonomie par les progrès d'une intégration financière
internationale dynamisée par le recyclage des excédents pétroliers et les premiers pas de la libéralisation+ financière aux Etats-Unis.
Au niveau théorique, le modèle keynésien fut soumis à une attaque en règle par des économistes classiques revigorés par l'impasse dans laquelle se trouvait désormais la politique conjoncturelle. La courbe de Phillips fut déconstruite par Milton Friedman, qui, en réintroduisant des hypothèses classiques sur la formation de l'offre et la demande de travail, montra que le taux de chômage était indépendant du taux d'inflation à long
terme. Selon cette analyse, l'existence d'un arbitrage apparent entre inflation et chômage à court terme ne résulterait que d'une information imparfaite des agents économiques et du caractère adaptatif des anticipations d'inflation. Plus radical, Robert Lucas développait un modèle d'anticipations rationnelles qui ôtait toute efficacité à la politique monétaire en matière de lutte contre le chômage, y compris à court terme.
Dans le domaine budgétaire, Robert Barro présenta son fameux théorème
d'équivalence(c), qui prétend démontrer que, quel que soit son mode de financement, l'accroissement du déficit public n'a aucune incidence sur la demande agrégée, donc sur la production et l'emploi. Parce que, dans tous les cas, que le déficit soit financé par l'emprunt ou par la création monétaire, les agents privés relèveront leur taux d'épargne de façon à se prémunir contre l'érosion monétaire de leur patrimoine financier ou à se protéger des impôts qui seront vraisemblablement levés à l'avenir pour rembourser l'accroissement de la dette publique. Plus simplement, l'idée s'imposait à la fin des années 70 que l'inefficacité des politiques de relance budgétaire découlait de
l'importance des effets d'éviction de la demande privée, dans la mesure où la demande de financement+ émanant du secteur public suscite une hausse des taux d'intérêt à long terme qui exerce un effet dépressif sur la demande privée. Loin de prendre le relais de la demande privée dans les phases de creux conjoncturel, la demande publique se substitue à elle.
La politique monétaire se borne à résorber l'inflation
Ayant vidé de sa substance le modèle keynésien de régulation de la demande, les nouveaux classiques réorientèrent l'analyse de la politique économique vers les conditions d'offre dans le cadre de modèles parfaitement dichotomiques, où la sphère réelle de l'économie (production, emploi, salaires réels, profits, etc.) et la sphère monétaire évoluent de façon complètement indépendante l'une de l'autre. La politique monétaire se vit assigner la tâche exclusive de résorber l'inflation par une politique de contrôle de l'offre de monnaie, l'incidence des variations du taux d'intérêt nominal sur la demande agrégée étant jugée insignifiante.
De façon logique, l'accent fut progressivement mis sur la nécessaire indépendance institutionnelle des banques centrales, de façon à les protéger de toute interférence politique et à éliminer toute possibilité de financement monétaire des déficits
budgétaires. La politique budgétaire fut investie, en Europe et au Japon surtout, de la mission de résorber les stocks de dette publique accumulés dans les années 70 et de réduire autant que faire se peut le niveau des prélèvements obligatoires, jugés
incompatibles avec l'incitation au travail, à l'épargne et à l'investissement. La reprise de l'emploi et la résorption du chômage devaient résulter de la libération des conditions d'offre, autrement dit de la déréglementation des marchés du travail (flexibilité des salaires et réduction de l'influence syndicale), des marchés financiers (développement de la finance directe) et des marchés de biens et services (ouverture à la concurrence internationale, privatisations).
Le modèle néoclassique se fissure
Largement dominant dans les années 80, le modèle classique a commencé à se fissurer dans le domaine monétaire. Le monétarisme en vogue à l'époque de Paul Volcker (le prédécesseur d'Alan Greenspan à la tête de la Fed) supposait que les agrégats
monétaires(d) puissent être contrôlés, autrement dit que leurs définitions soit claires et leurs évolutions prévisibles. La déréglementation des marchés de titres et les innovations financières qu'elle a suscitées sont venues à bout de cette idée. Face à la volatilité des agrégats et au flou des définitions, la Fed revenait, à la fin des années 80, à une politique de régulation monétaire par les taux d'intérêt. Par ailleurs, les progrès rapides de la désinflation restituaient une certaine autonomie à la politique monétaire en ce qui concerne la définition de ses objectifs. Avec le contre-choc pétrolier de 1986
(l'effondrement des prix du pétrole), le taux d'inflation retombait aux environs de 3 % aux Etats-Unis. Ayant largement accompli sa mission, la politique monétaire pouvait être
