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Le président

Poitiers, le 18 avril 2011 REF. : N° 360

ROD2

RECOMMANDE AVEC A.R.

Monsieur le Président,

Le rapport d’observations définitives sur la gestion de la communauté de communes du Pays Santon, arrêté par la chambre régionale des comptes le 17 février 2011, vous a été notifié le 10 mars 2011.

En application de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, vous pouviez y apporter une réponse écrite dans le délai d’un mois suivant sa réception.

Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport d’observations définitives auquel est jointe la réponse adressée au greffe de la chambre.

Ce rapport, accompagné de la réponse, devra être communiqué par vos soins à l’assemblée délibérante dès sa plus proche réunion, après avoir fait l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de celle-ci et avoir été joint à la convocation adressée à chacun de ses membres. Il devra donner lieu à un débat. Je vous précise que, selon les dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, les observations définitives sont communicables aux tiers dès qu’a eu lieu la première réunion de l’assemblée délibérante suivant leur réception par la collectivité concernée.

Vous voudrez bien indiquer au greffe de la juridiction la date de cette réunion.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.

P.J. : 1 rapport

Pour le président et par délégation, Le président de section

Jean-Claude WATHELET Monsieur le Président

Communauté de communes du Pays Santon 4 Avenue de Tombouctou

17100 SAINTES

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RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

GESTION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES DU PAYS SANTON

SEANCE DU 17 FEVRIER 2011

La Chambre Régionale des Comptes de Poitou-Charentes a examiné la gestion de la communauté de communes du Pays Santon (CCPS) à compter de 2006.

Le contrôle a porté sur le domaine de compétence de la CCPS, la fiabilité de ses comptes, la situation financière, l’aide financière au logement social et la mise en place d’une délégation de service public pour l’activité « pompes funèbres-crématorium ». Enfin, les modalités de gestion prévisionnelle des ressources humaines ont été examinées dans le cadre d’une enquête commune aux chambres régionales des comptes.

Le rappel de la procédure suivie en application du code des juridictions financières figure en annexe N°1.

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SOMMAIRE

1. PRESENTATION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES... 4

2. LES COMPETENCES DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC ... 4

2.1. Des compétences évolutives… ... 5

2.2. …qui ont excédé les limites autorisées…... 5

2.3. …à la faveur d’une confusion entre communauté de communes ou d’agglomération ... 6

2.4. Un projet commun aux trois présidents de la CCPS ... 6

2.5. Une intercommunalité non achevée ... 7

3. LA QUALITÉ DES COMPTES ... 7

3.1. L’amortissement des immobilisations ... 7

3.2. Les provisions... 8

3.3. L’état de la dette et les ICNE... 8

3.4. Les risques financiers sur opérations futures... 9

4. LA SITUATION FINANCIERE ... 9

4.1. La suite du précédent rapport d’observations... 9

4.2. Les budgets annexes ... 9

4.3. L’approche synthétique ... 10

4.4. Le fonctionnement ... 10

4.5. L’investissement ... 12

4.6. Le Programme Pluriannuel d’Investissement... 12

4.7. La structure de la dette... 13

4.8. La trésorerie ... 13

4.9. Conclusion sur la situation financière ... 13

5. LES LOGEMENTS SOCIAUX... 14

6. LA DSP CREMATORIUM – POMPES FUNEBRES ... 15

6.1. La mise en place de la délégation de service public... 15

6.2. Le contrôle de la DSP ... 18

7. LA GESTION PREVISIONNELLE DES RESSOURCES HUMAINES... 18

7.1. L’appréciation du degré d’avancement de la démarche GPRH ... 19

7.2. Les orientations stratégiques et les objectifs ... 20

7.3. Les outils et instruments d’intervention ... 21

7.4. L’analyse de l’écart entre l’existant et les besoins ... 23

7.5. Le recrutement ... 25

7.6. La gestion des compétences et des carrières (GCC)... 26

7.7. La formation professionnelle et la GPRH ... 31

7.8. Le temps de travail et l’absentéisme... 31

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SYNTHESE

Le contrôle a porté sur les compétences de la CCPS et leur évolution depuis sa création en 1996.

Les trois présidents qui se sont succédés à la direction de cet établissement ont souhaité le faire accéder au statut de communauté d’agglomération mais sans y parvenir jusqu’à maintenant, ce qui a contribué au caractère ambigu de ses compétences.

La fiabilité des comptes et la situation financière de la communauté de communes n’appellent pas d’observation particulière pour la période examinée. Le montant de la dette de l’établissement est très limité du fait d’un faible niveau d’investissement au cours des dernières années. Comme la chambre l’avait constaté dans son précédent rapport, la trésorerie de l’établissement est encore importante grâce au budget annexe « Environnement ». Pourtant, le tarif de la redevance « ordures ménagères » n’a que légèrement augmenté depuis 2004.

Le programme d’investissement en cours va modifier sensiblement la structure du budget. La CCPS a engagé la construction d’un Centre Aquatique pour un coût évalué à 14 M€. Par ailleurs le traitement des ordures ménagères, aujourd’hui assuré dans une usine construite en 1987, exige à court terme une solution alternative : reconstruction de l’usine, ou adhésion à un organisme spécialisé. Les coûts liés à cette alternative inéluctable ne sont pas encore évalués.

En matière de logements sociaux, l’établissement soutient les opérations des bailleurs par des subventions sous la condition qu’ils financent les programmes de construction de logement inscrits au programme local de l’habitat sur fonds propres, à hauteur de 10%. Le conseil communautaire a supprimé cette condition sans que les motifs de cette décision soient explicitement précisés.

L’établissement a confié à une SEM, dans le cadre d’une délégation de service public, le service des pompes funèbres et celui du crématorium qu’elle exerçait jusque-là en régie. Le contrôle a posteriori de la CCPS sur les comptes de la SEM, aujourd’hui assuré par un cabinet d’audit spécialisé, pourrait être renforcé, même si des améliorations ont été apportées sur le dernier exercice en matière de comptabilité analytique.

Enfin, s’agissant des ressources humaines, la CCPS s’est engagée dans une démarche de gestion des ressources humaines, dont le caractère prévisionnel est encore limité. Elle emploie un personnel plutôt âgé et les remplacements sont effectués essentiellement par mobilité interne ; le taux d’absentéisme est élevé du fait des congés de longue maladie. Enfin, le Protocole ARTT qui a été négocié en décembre 2001 accorde un régime de congés avantageux.

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1. PRESENTATION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES

La communauté de communes du Pays Santon est un Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) créé en 1996 : il fédère 19 communes du département de Charente Maritime, dont la Ville de Saintes. Il est administré par un conseil communautaire de cinquante élus. Ce conseil est assisté par un bureau formé d’un président, de neuf vice-présidents et des maires des dix-neuf membres : ensemble, ils forment l’exécutif de l’établissement. Celui-ci s’est doté de neuf commissions dont les compétences sont calquées sur celles de la communauté de communes.

Le seul domaine d’intérêt communautaire défini avant 2006 était la zone d’activités des Coteaux, implantée sur le territoire des communes de Saint Georges des Coteaux et de Saintes. Un arrêté préfectoral du 4 décembre 2006 a modifié cette situation, élargissant le champ de l’« intérêt communautaire » aux domaines suivants :

• sous la rubrique « Développement économique », la « zone d’activités spécifiques »,

« l’élaboration et le suivi des schémas de développement économique », « le conseil aux porteurs de projet », « la réalisation d’hôtels d’entreprises », « la réalisation de bâtiments relais », « l’organisation des services à apporter dans le cadre de la gestion des zones d’activité économique »;

• sous la rubrique « Aménagement de l’espace communautaire », la « Zone des Coteaux et la Zone d’activités spécifiques » ;

• sous la rubrique « Politique du logement et du cadre de vie », les « garanties d’emprunt pour les opérations menées par les organismes œuvrant dans le domaine du logement social », la « participation aux opérations d’amélioration de l’habitat » les interventions concourant à la « politique d’équilibre social de l’habitat » ;

• sous la rubrique « Equipements culturels et sportifs », les « piscines et la Salle de Musiques Actuelles », cette compétence devant entrer en vigueur le 1er janvier 2007 ;

• sous la rubrique « Enfance », la « gestion des agents attachés aux établissements scolaires élémentaires et préélémentaires publics chargés de l’entretien des locaux et de l’animation….. ainsi que du service en restaurant scolaire », ainsi que la « mise en place et maintenance d’un logiciel permettant l’éducation informatique des enfants ».

Une nouvelle extension du champ de compétences de la CCPS a fait l’objet d’un arrêté préfectoral n° 2007-4446 du 17 décembre 2007. Elle concerne la « zone d’activités spécifiques » créée en 2004 qui devient « ZA des Campagnols ». Enfin, un arrêté préfectoral n° 2009-1771 du 4 mai 2009 exclut de l’intérêt communautaire la « Salle des Musiques Actuelles » et le logiciel « permettant l’éducation informatique des enfants ».

2. LES COMPETENCES DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC

La CCPS, créée par arrêté préfectoral n° 96-3640 du 18 décembre 1996, a succédé au Syndicat à Vocation Multiple (SIVOM) de la région de Saintes, constitué en 1972. Elle regroupe 191 des 472

1 Bussac sur Charente, La Chapelle des Pots, Chermignac, Colombiers, Courcoury, Le Douhet, Ecurat, Fontcouverte, Les Gonds, La Jard, Pessines, Préguillac, Saint Georges des Coteaux, Saint-Sever-de-Saintonge, Saint-Vaize, Saintes, Thénac, Varzay et Vénérand.

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communes du département de Charente Maritime. Au recensement de 2007, sa population comptait 43 587 habitants dont 26 411 pour la ville de Saintes. Depuis 1999, elle a progressé de 8%.

La commune de Chaniers (3231 habitants), dont le territoire est inséré dans celui de la CCPS, est limitrophe de Saint-Sever-de-Saintonge, Courcoury, Saintes, Fontcouverte et La Chapelle-des-Pots.

Bien que disposant d’une frontière commune avec la communauté de communes du Pays Buriaud, elle n’appartient à aucune communauté de communes.

La composition de la CCPS n’a pas varié depuis l’origine. Ses statuts ont été modifiés à dix reprises depuis 1996. Les communes élisent leurs propres délégués au conseil communautaire, et leurs suppléants. Le nombre des sièges est fonction de la population des communes, selon un dispositif qui favorise la représentation des plus petites d’entre elles. Colombiers (217 habitants) dispose de 2 sièges, quand Saintes (26 411 habitants) n’en a que 10. Ainsi la ville centre, avec 60% de la population, ne dispose que de 20% des voix.

2.1.Des compétences évolutives…

Les compétences de la CCPS ont constamment évolué depuis 1996. Au début de la période examinée, elles étaient définies par un arrêté préfectoral du 24 février 2003.

En conformité avec ces dispositions, l’arrêté préfectoral du 24 février 2003 précité vise les articles L. 5214-1 à 5214-29 du CGCT, mais il existe une discordance entre le contenu de l’arrêté et le visa auquel il se réfère. En effet, l’article 6 de l’arrêté préfectoral, tout comme l’article 7 des statuts de la CCPS, lui attribuent quatre domaines de compétence obligatoire : développement économique, aménagement de l’espace communautaire, équilibre social de l’habitat et politique de la Ville. Or, l’article L. 5214-16 du CGCT, quelle que soit la période de référence, cantonne les compétences obligatoires des CCPS à deux domaines: l’aménagement de l’espace et les actions de développement économique. La cause de cette incohérence a donc été recherchée.

2.2.…qui ont excédé les limites autorisées….

L’analyse des textes réglementaires qui ont modifié les compétences de la CCPS depuis sa création met en évidence une première anomalie issue de l’arrêté préfectoral n°99-4353 du 21 décembre 1999. Sous l’impulsion du président en exercice, le conseil communautaire avait saisi une opportunité offerte aux communautés de communes par la loi « Chevènement » du 12 juillet 1999 (CGCT, art. L. 5214-23-1).

Selon ce dispositif, toute communauté de communes exerçant quatre compétences choisies sur une liste de cinq (aujourd’hui sept) définies par la loi pouvait prétendre au bénéfice d’une DGF majorée.

A cette fin, le conseil communautaire du 29 septembre 1999 avait approuvé, à la majorité qualifiée, l’exercice par la CCPS d’une liste de compétences nouvelles, les unes obligatoires, les autres optionnelles ou facultatives. L’objectif recherché via cette modification statutaire était la conformité au dispositif prévu par la loi pour obtenir une DGF majorée. Cette évolution ne soulevait pas de difficulté, le président de séance ayant exposé que « la CCPS exerçait déjà ces compétences partiellement ».

Or l’arrêté préfectoral du 21 décembre 1999, entérinant la délibération du 29 septembre, affecte à la CCPS trois domaines de compétences obligatoires quand le CGCT n’en prévoit que deux. La loi n’impose pourtant pas de les ranger dans la catégorie des compétences «obligatoires ». Quoi qu’il

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en soit, à dater de l’arrêté préfectoral du 21 décembre 1999, la CCPS est censée exercer trois domaines de compétences obligatoires.

2.3.…à la faveur d’une confusion entre communauté de communes ou d’agglomération

Cette anomalie a été prolongée par l’arrêté préfectoral du 24 février 2003 portant « extension de compétences de la communauté de communes du pays santon ». Cet arrêté lui attribue pleine compétence dans les quatre rubriques de l’article L.5214-5 du CGCT relatif aux communautés d’agglomération. Concernant les compétences optionnelles, l’arrêté s’en tient à l’article L.5214-16- II-1°, relatif aux communautés de communes. Il y a donc confusion entre des textes concernant des catégories d’établissements différents.

L’analyse des débats du conseil communautaire explique le cheminement qui a conduit à cette situation. A la fin de 2002, il a délibéré à deux reprises sur le même sujet. D’abord, le 7 novembre, la présidente de la CCPS a proposé une modification statutaire « tenant compte de l’accueil éventuel de communes en provenance de la communauté de communes du Canton de Gémozac en vue de la transformation en communauté d’agglomération ». Cette disposition a été adoptée et elle reproduit les dispositions du CGCT relatives aux compétences des communautés d’agglomération.

Puis, cinq semaines plus tard, le 12 décembre, le conseil a approuvé à l’unanimité une modification statutaire de sens opposé : le président de séance ayant exposé que « la transformation en communauté d’agglomération est reportée sine die », le conseil a décidé de « supprimer deux des nouvelles compétences objets de la dernière modification, dont la nécessité n’est pas évidente en l’état actuel des choses pour la CCPS ».

Ainsi, le projet de transformation de la CCPS en CDA, voté par le conseil communautaire le 7 novembre 2002 a été officialisé par un arrêté préfectoral de février 2003. Or il n’était plus d’actualité depuis le 12 décembre 2002.

Cette situation a été finalement corrigée par l’arrêté préfectoral n° 2006-4134 du 4 décembre 2006, qui replace les compétences de la CCPS dans l’ordre prévu par le CGCT. Ainsi, de décembre 1999 à décembre 2006, la CCPS a excédé ses compétences en exerçant dans trois, puis quatre domaines de compétences obligatoires, alors qu’elle ne pouvait, légalement, en exercer que deux à ce titre.

2.4.Un projet commun aux trois présidents de la CCPS

Ces anomalies correspondent au projet commun des présidents successifs de la CCPS qui ont voulu la transformer en communauté d’agglomération. Ce projet répond à la situation particulière de l’aire géographique de Saintes, confrontée au voisinage de Royan, Rochefort et La Rochelle. Ces trois villes ont constitué autour d’elles des communautés d’agglomération qui réunissent au total 300 000 habitants. Pour être identifié dans ce contexte, une configuration à 19 communes et 50 000 habitants était jugée insuffisante.

Bien qu’ouvert depuis plus de dix ans, le dossier de la communauté d’agglomération peine à aboutir. Ainsi, la tentative conduite par la présidente de la CCPS, et maire de Saintes jusqu’en 2008, a échoué en 2002, un projet de fusion engagé avec les communes du canton voisin de Gémozac n’ayant pas été concrétisé.

Le dossier a été repris par le nouveau président de la CCPS, élu maire de Saintes en mars 2008. Il s’agit, via la constitution d’une CDA, de structurer une assise traduisant la réalité économique du

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territoire. Sept communes, dont Chaniers, représentant 7500 habitants2, ont récemment manifesté leur intérêt pour le projet, après délibération de leurs conseils municipaux respectifs.

2.5.Une intercommunalité non achevée

Les difficultés auxquelles est confrontée l’intercommunalité sont nombreuses. La principale d’entre elles est liée à la multiplicité des structures. A lui seul, le département de Charente Maritime (557 000 habitants) compte 472 communes, 253 SIVU, 26 Syndicats Mixtes, 22 Communautés de Communes, 8 SIVOM, 7 Pays et 3 Communautés d’Agglomération.

Dans ce contexte, tout projet de modification de l’organisation existante remet en cause l’équilibre atteint antérieurement.

Ainsi, l’aire géographique du projet de communauté d’agglomération du Pays Santon appartient aujourd’hui au territoire du Pays de Saintonge Romane, qui dispose de sa propre administration. Le rattachement de Chérac et Dompierre à la CCPS réduirait à sept le nombre des communes de la communauté de communes du Pays Buriaud. Cela constitue un frein à l’évolution du périmètre de l’intercommunalité.

3. LA QUALITÉ DES COMPTES

Le budget principal est voté par chapitre pour les sections de fonctionnement et d’investissement ; certaines opérations d’investissement par opération d’équipement sont individualisées. L’ensemble des comptes utilisés pour le rattachement des charges et des produits, (428 « personnel-charges à payer et produits à recevoir », 438 «organismes sociaux-charges à payer et à recevoir », 448 « Etat-charges à payer et à recevoir », 468 « divers-charges à payer et produits à recevoir », 486 et 487, « charges constatées d’avance » et « produits constatés d’avance », 408 « fournisseurs- factures non parvenues ») a été examiné et n’appelle pas de remarques particulières.

Il en va de même pour les écritures de sortie des immobilisations des comptes d’attente à compter de l’exercice 2009.

3.1.L’amortissement des immobilisations

Le seuil unitaire en-deçà duquel les immobilisations de faible valeur s’amortissent sur un an avait été fixé à 500 € par délibération du conseil communautaire du 26 mars 1997 (article R.2321-2 du CGCT et décret 96-523 du 13 juin 1996). Ce seuil a été porté à 1 500€ à compter de 2010 par une délibération du 15 octobre 2009 qui fixe de nouvelles durées d’amortissement linéaire, conformes aux préconisations des instructions comptables M 14 et M 4.

Le compte 681 « dotations aux amortissements des immobilisations incorporelles et corporelles » a été mouvementé pour l’exercice 2008 d’un montant de 147 722 € en concordance avec le compte 28 « amortissements des immobilisations ». Cette opération d’ordre budgétaire a bien été faite pour l’exercice 2008 entre les sections.

2 Délibération du conseil communautaire du 24 juin 2010 : proposition d’adhésion au 1er janvier 2011 des communes de PISANY, LA CLISSE, ECOYEUX, CHANIERS, DOMPIERRE SUR CHARENTE, CHERAC et BERCLOUX.

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A la date de leur réalisation, l’amortissement des investissements effectués pour la construction de l’usine de broyage de Brassaud (361 440 € en 1987) n’était pas obligatoire. Mais le fait de ne pas avoir constitué d’amortissements n’est pas sans effet sur un ensemble qui forme le quart des dépenses de fonctionnement du budget consolidé de la CCPS. Dans la perspective d’investissements futurs, il eût été souhaitable d’y procéder à l’époque.

3.2.Les provisions

Deux procédures contentieuses, ouvertes en 2010 ne sont pas prises en compte dans les écritures des comptes de gestion. L’une concerne un employé du service des pompes funèbres mais elle « ne présente aucun risque puisque la demande ne semble pas fondée juridiquement, et aucune indemnité à l’exception de 2 500 € pour frais et dépens n’a été demandée »3.

L’autre émane de l’OGEC (Organisme de Gestion de l’Enseignement Catholique) et porte sur une compétence qui échappe a priori à la CCPS. Cependant « au cas où la demande de l’OGEC serait retenue par le tribunal, cela donnerait nécessairement lieu à une rectification des statuts assortie d’un transfert de charges et n’aurait pas d’impact sur le budget communautaire»4.

Les provisions obligatoires couvrant les risques inhérents à l’activité de l’établissement doivent être inscrites pour des cas et dans des conditions définis par l’instruction budgétaire et comptable M 14 et notamment « à l’ouverture d’un contentieux en première instance à l’encontre de la collectivité ». L’ordonnateur a répondu que la provision a été inscrite en décision modificative (DM) le 23 septembre 2010.

3.3.L’état de la dette et les ICNE

Concernant la dette, l’examen des documents de l’exercice 2008 fait ressortir des écarts peu significatifs qui n’altèrent pas la fiabilité de l’information financière issue du compte administratif.

Seul le compte 1688 « intérêts courus » du budget principal a été mouvementé sous la période examinée. Pour les BA Environnement et Pompes Funèbres - Crématorium, la procédure de rattachement des ICNE à l’exercice n’a pas été effectuée en 2008. Or la réforme de l’instruction M4 en 2008 l’a rendue obligatoire. Les sommes sont toutefois modestes pour le BA Environnement,

« les emprunts sont en fin de vie et les montants d’ICNE sont faibles et décroissent avec le temps (1 688 € en 2010, 754 € en 2011). Pour le BA Pompes funèbres et Crématorium, « les deux emprunts restants sont à remboursement mensuel. Il n’y a que 10 jours d’ICNE pour des montants respectifs de 983 € et 885 € pour 2010 ». L’ordonnateur a répondu que les crédits nécessaires ont été inscrits en DM le 23 septembre 2010.

4 4 Réponse du 7 juillet 2010 du directeur des finances.

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3.4.Les risques financiers sur opérations futures

Les engagements hors bilan ont été examinés au titre de l’analyse financière.

L’établissement est engagé à hauteur de 425 000 € dans le capital de la SEM Pompes Funèbres Intercommunales de Saintonge qu’il a créée en 2007. Les annexes des comptes administratifs confirment que la CCPS n’est pas soumise à des risques financiers extérieurs autres que les garanties d’emprunt accordées aux organismes spécialisés dans la construction de logements, non soumises aux règles prudentielles imposées par le CGCT.

En € Montant initialement garanti

Organismes bénéficiaires 2006 2007 2008 2009

SA HLM ATLANTIQUE CCPS 1 223 687 1 223 687 415 738 3 224 666

OPHLM DE SAINTES 3 418 405 3 915 286 6 612 858 6 612 858

SEM DE LA SAINTONGE 2 603 398 2 603 398 10 918 394 8 529 466 Total 7 245 490 7 742 372 17 946 991 18 366 991

Source: Comptes administratifs 2006 à 2008 budget principal et maquette projet CA 2009 produite par CCPS

4. LA SITUATION FINANCIERE 4.1.La suite du précédent rapport d’observations

Le rapport de la Chambre établi en 2006 avait porté sur le Budget Annexe Environnement qui retrace les activités de traitement, collecte et gestion des déchets. Il recommandait à la CCPS

« d’ajuster les prix aux dépenses réelles effectuées y compris le maintien des investissements sans dégager de réserves financières trop importantes ». Pendant la période examinée les tarifs de la redevance, restés inchangés pendant cinq ans, ont augmenté en 2009 de 2,5% en moyenne. Les charges et les recettes de fonctionnement ayant peu évolué dans la période 2006-2009, la redevance est restée stable.

4.2.Les budgets annexes

Le nombre des budgets annexes de la CCPS est réduit à cinq depuis la fin de 2009. Deux d’entre eux, « ZA des Coteaux » (M14) et « Hôtel d’entreprises » (M14), relèvent de la compétence obligatoire « développement économique ». Le troisième intitulé « Environnement » (M4), relève de la compétence optionnelle « protection et mise en valeur de l’environnement ». Les BA

« Pompes funèbres » (M4) et « Crématorium » (M4) relèvent des compétences facultatives.

Un budget annexe (M4) avait été créé par délibération du 1er juillet 2004. Dénommé « Zone d’activités spécifiques des Campagnols », il devait accueillir des activités de nature industrielle dont la mise en œuvre supposait l’acquisition préalable de terres agricoles en exploitation. Ce projet n’a pas abouti, et la CCPS a pris le 15 décembre 2009 une délibération approuvant la suppression de ce budget, qui n’enregistrait aucune opération.

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4.3.L’approche synthétique

4.3.1. Le budget principal

De 2006 à 2009, les dépenses et les recettes de la section de fonctionnement n’ont que faiblement varié. En investissement, sur la même période, les recettes ont diminué de moitié. Cette situation résulte du décalage entre l’année de la réalisation des résultats et celle de leur affectation (N+1). D’autre part, le volume des opérations réalisées en maîtrise d’ouvrage déléguée pour le compte des communes varie fortement d’une année sur l’autre (833 K€ en 2006 et 407 K€ en 2009). Cependant, les dépenses restent stables, d’où un résultat en léger retrait entre 2006 et 2009.

(cf. tableau 1 annexe 2).

4.3.2. Le budget consolidé

Les comptes de gestion 2008 de la CCPS comportent six budgets annexes dont l’impact sur la consolidation des comptes est variable : le BA « Environnement » représente à lui seul 28 % du total des dépenses de fonctionnement de l’établissement.

Le tableau 2 de l’annexe 2 situe la part respective du budget principal et des budgets annexes dans les dépenses de la CCPS en 2008. Il met en évidence des situations contrastées. Le budget principal représente 2/3 du budget total et 14% de l’encours de la dette. Le BA « Environnement » représente plus d’un quart du budget de fonctionnement et 20% de l’encours. L’ensemble des cinq autres budgets annexes représente 5% du budget de fonctionnement mais mobilise 66% des emprunts en cours. Les BA « Pompes Funèbres et Crématorium », dont l’activité a été transférée à la SEM PFIS, ont été clôturés au 31 décembre 2010. Le compte des emprunts en cours enregistre également les avances du budget principal aux BA « Hôtel d’entreprises » et « ZAC des coteaux » (420 K€ et 570 K€).

4.4.Le fonctionnement

4.4.1. Le budget principal

Entre 2006 et 2008, le montant des dépenses et des recettes du budget principal est supérieur à la moyenne de la strate mais l’excédent brut de fonctionnement diminue, ainsi que l’autofinancement brut, avec une nouvelle hausse en 2009. Respectivement sur la période 2006-2009 ils progressent de 11,7% et 21,9% (annexes 3 et 4).

Le ratio de rigidité5 du budget principal s’élève à 44% en 2008, la moyenne pour les communautés de communes comparables s’établissant à 53% (strate de 20 000 à 50 000 habitants, fiscalité à TPU) ; en 2009, le ratio de rigidité avoisine 47%.

5 Mesuré par le rapport entre les charges financières et de personnel d’une part et l’ensemble des charges de fonctionnement d’autre part.

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4.4.2. Le budget consolidé

L’excédent brut de fonctionnement du budget consolidé diminue de 8,4% en quatre ans du fait d’une croissance des charges excédant celle des recettes. La nouvelle configuration des budgets annexes, en particulier ceux gérant les pompes funèbres et le crématorium qui ont transféré leur activité à la SEM PFIS, explique en partie cette baisse.

4.4.3. Les subventions aux organismes de droit privé 4.4.3.1. Les associations subventionnées

La liste des associations auxquelles la CCPS verse une subvention, et la compétence d’intérêt communautaire à laquelle leur action se rattache, sont rappelées ci-dessous :

Compétences CCPS Objet social des associations

B-3 ACTION SOCIALE

B-3-a Participation à l’insertion professionnelle et sociale, à la formation professionnelle et à l’emploi

Mission Locale de la Saintonge : article 1.1 « il appartiendra à l’association : d’accueillir, d’informer et de conseiller les jeunes afin de les aider à bâtir un itinéraire professionnel et de les accompagner dans sa mise en œuvre, »

B-3 ACTION SOCIALE

B-3-b Participation à la mise en place de chantiers d’insertion pour la réhabilitation du patrimoine

SAS : « L’association a pour objet, dans un cadre partenarial : de mettre en place et de coordonner des actions d’insertion en faveur d’un public en

difficulté socio économique à partir de prestations d’intérêt collectif, »

C-3 ENFANCE

C-3-a Sont d’intérêt communautaire la gestion et la charge des agents attachés aux établissements scolaires préélémentaires et élémentaires publics et aux établissements périscolaires publics et associatifs intégrés dans un schéma communautaire (accueil périscolaire, centres de loisirs sans hébergement) chargés de l’entretien (nettoyage) des locaux et de la surveillance et de l’animation des élèves en temps ou hors temps scolaire ainsi que du service en restaurant scolaire.

Le Pidou : « Cette association à caractère laïque a pour objet l’animation des temps de loisirs des enfants et adolescents en gestion directe ou en collaboration avec d’autres organismes par

convention avec ceux-ci, en référence avec le projet éducatif défini par le Conseil d’Administration » Planète Sciences Atlantique : cf. article 2 des statuts de cette association

A-1 DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE A-1-b Actions de développement économique d’intérêt communautaire. Sont d’intérêt

communautaire : l’accueil et le conseil, par le service économique de la communauté, aux porteurs de projet

Charente Maritime Initiatives : « Déceler et favoriser les créations et les reprises de petites entreprises de production industrielle et de services aux entreprises qui créent et maintiennent des emplois »

Article 8 des statuts: La Communauté peut participer au fonctionnement des organismes sociaux, culturels, sportifs ou d’entraide auxquels adhère son personnel ;

COS

Source : services de la CCPS

(13)

4.4.3.2. Les subventions en espèces et en nature

Le compte 6574 « subventions aux associations» enregistre une forte réduction en 2008 qui s’explique par le transfert de la compétence tourisme de la CCPS à la Ville de Saintes6 (cf. tableau suivant).

En € 2007 2008

Mission Locale 178 136 € 181 699 €

Pidou centre de Loisirs 135 908 € 138 626 €

Le SAS 58 140 € 59 303 €

COS 46 190 € 31 731 €

Charente-Maritime initiatives 800 € 800 €

Office de tourisme 342 873 € --

Planète Sciences Atlantique Objectif jeunesse

5 400 € 5 508 €

TOTAL 767 447 € 417 667 €

Source : Annexe des comptes administratifs 2007 et 2008

Les conventions avec les organismes de droit privé bénéficiaires de subventions sont établies conformément aux dispositions de la loi du 12 avril 2000. Cependant, la valorisation des subventions en nature n’est pas effectuée pour deux d’entre elles, en contradiction avec l’article L. 2313-1 du CGCT. Les associations concernées (Le Pidou et SAS) ont intégré cette donnée dans leurs comptes en 2009, respectivement pour 13 527€ et 10 371€. Dans sa réponse, la CCPS a indiqué que cette subvention en nature sera valorisée dans le cadre du budget 2011 de l’établissement.

4.5.L’investissement

Au budget principal, le volume global des dépenses d’investissement a diminué de 18% sur la période 2006-2009. Le compte 1068 « excédents de fonctionnement capitalisés » a plus que doublé.

(annexe 6). Il a permis de financer les dépenses d’équipement propres, qui sont passées de 586 K€

en 2006 à 1 335 K€ en 2009, ainsi que les dépenses pour le compte des communes qui s’élèvent à 396 K€ en 2009 contre 1 001 K€ en 2006.

En 2008, les dépenses d’équipement ont atteint 1 782 992€, réparties essentiellement entre les

« acquisitions de terrains » (648 246 €), le « centre aquatique » (498 352 €) et le « logement social » (374 172 €), hors restes à réaliser.

En 2009, elles ont atteint 1 915 573 €, et se répartissent entre les « achats de matériel administratif » (137 372 € mandatés), le « centre aquatique » (762 074 €), le « logement social » (264 147 €) et les

« aides au logement » (79 038 €), hors restes à réaliser.

4.6.Le Programme Pluriannuel d’Investissement

La CCPS a établi un PPI pour son budget principal : elle l’actualise chaque année et le soumet à l’avis du conseil communautaire. L’opération majeure est la création d’un centre aquatique dont le

6 délibération du 29 mars 2007 avec effet en 2008.

(14)

conseil communautaire suit la réalisation sous forme d’autorisation d’AP/CP pour un total de 14 345 000 € répartis comme suit : CP 2009 et antérieurs: 498 352 €, CP 2010 : 762 120 € et CP 2011 à 2016 : 13 084 528 €.

4.7.La structure de la dette

Les principales données sont résumées dans le tableau suivant.

En €

Encours de la dette 2006 2007 2008 2009

Encours au 1er janvier 4 527 255 4 304 606 3 885 010 3 412 633 Encours au 31 décembre 4 304 606 3 885 010 3 412 633 2 530 296 Retraitement par compte 16875 420 000 990 000 990 000 549 000 Encours réel au 31 décembre 3 884 606 2 895 010 2 422 633 1 981 296

Variation de l'encours -222 648 -419 596 -472 378 -441 337

Source: Comptes de gestion. - Compte 16875 « autres emprunts et dettes assimilées- groupements de collectivités »

En 2008, le budget principal a consenti une avance au BA « Hôtel des entreprises » et au BA « ZA des Coteaux 2 » pour 990 000€. Une partie de ces avances est remboursée depuis 2009. Fin 2009, l’encours réel consolidé de la dette s’élevait donc à 1 981 296 €.

En €

2006 2007 2008 2009

CAF brute 2 574 718 2 498 278 2 646 572 2 515 617

Encours de dette au 31/12 3 884 606 2 895 010 2 422 633 1 981 296

Ratio de désendettement 1,51 1,16 0,91 0,79

Source : Comptes de gestion budget consolidé

La capacité de désendettement, qui rapporte l’encours de la dette à la capacité d’autofinancement brute, est inférieure à 1,00 depuis 2008. Cette situation est satisfaisante car elle marque un très faible engagement. Mais elle ne pourra être maintenue dans les prochaines années en raison des projets d’investissement de la CCPS (centre aquatique) et des contraintes auxquelles elle est exposée (traitement des déchets).

4.8.La trésorerie

Le BA « environnement » alimente la trésorerie de la CCPS pour 40% en moyenne. La trésorerie du budget principal permettait d’assurer 148 jours de paiement en 2008 et 199 jours en 2009 (annexe 7).

4.9.Conclusion sur la situation financière

Les dépenses globales d’investissement ont diminué sur la période mais celles d’équipement propre ont progressé en 2008 et 2009. Grâce à un endettement réduit, la CCPS connaît une situation financière favorable. Elle vient de mettre en œuvre un Centre Aquatique (14 M€) qui mobilisera l’essentiel de ses ressources, et qu’elle envisage d’autofinancer en totalité. La CCPS devra en assumer en outre le coût de fonctionnement tout en assurant soit le renouvellement de l’usine de Brassaud (8 M€), soit les dépenses d’adhésion à un EPCI pour le traitement de ses déchets.

(15)

5. LES LOGEMENTS SOCIAUX

La liste des compétences optionnelles de la CCPS mentionne (§ B1) la « Politique du logement et du cadre de vie », elle-même déclinée en deux sous-ensembles :

• « B-1-a : Conception, élaboration et animation du Programme Local de l’Habitat » ;

« B-1-b : Politique du logement social communautaire garanties d’emprunt pour les opérations menées par les organismes œuvrant dans le domaine du logement social» ;

Le Programme Local de l’Habitat adopté en 2004 avait un objectif économique et social : garantir à chacun un logement adapté à ses ressources tout en renforçant l’offre sur le territoire. « La CCPS apporte depuis 2005 un soutien financier aux projets de construction de logements sociaux par l’attribution d’une subvention forfaitaire qui varie de 3500 € pour un Prêt Locatif à Usage Social (PLUS) à 7000 € pour un Prêt Locatif Aidé d’Intégration (PLA-I)»7. L’arrêté préfectoral du 4 décembre 2006 qui modifie les statuts de la CCPS mentionne en effet au rang des compétences optionnelles :

« B-1 Politique du logement et du cadre de vie

« B-1-a : Conception, élaboration, animation du Programme local de l’habitat

« B-1-b : Politique du Logement Social Communautaire »

Lorsqu’une demande de subvention est présentée pour la production de logements sociaux, une analyse du projet et une fiche de synthèse sont présentées en commission habitat pour avis.8 Elle comprend les éléments essentiels du projet : caractéristiques principales, coût des travaux, plan de financement. Le bureau communautaire attribue les subventions9 et autorise le Président de la CCPS à signer la convention de partenariat qui fixe les conditions de versement de la subvention, et prévoit la réservation au bénéfice de la CCPS de 20% des logements créés.

En € 2006 2007 2008 2009

Subv. logements sociaux 74 906 577 500 0 14 000

Nombre de logements subventionnés 15 123 0 3

Coût de la certification 4 053 36 047 0 0

Fond « habitat durable » 16 519 0 0 0

Source : CCPS

Au 31 décembre 2008, 138 logements sur les 260 prévus à l’horizon 2012 ont bénéficié des aides de la CCPS. Elle a financé la certification de ces programmes pour 56 619 €. L’ensemble des mesures d’aide à la construction de logements s’élève à 723 025 € pour la période de 2006 à 2009.

Le 1er décembre 2005, le Conseil Communautaire avait défini les critères de sa participation à la production de logements neufs. Parmi ces critères figure « l’obligation pour les opérateurs d’apporter au minimum 10% de leurs fonds propres dans chaque opération ». Mais une délibération du 15 décembre 2009 l’a supprimée car « il apparaît difficile pour les organismes de s’engager sur un apport de 10% pour chacune de ces opérations compte tenu des caractéristiques propres à chaque opération ».

7 Extrait site internet : http://www.cc-pays-santon.fr

8 Rédigées par Mme C…., chargée de mission habitat au sein de la CCPS.

9 Délibération concernant la délégation du conseil communautaire au bureau du 5 mai 2008 « …des dispositions portant orientation en matière d’aménagement de l’espace communautaire, d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire »

(16)

Cette délibération apparaît insuffisamment explicite sur les motifs du retrait de la clause d’apport sur fonds propres. De surcroît, elle ne pouvait pas comporter d’effet rétroactif. Elle n’aurait donc pas dû être appliquée à deux conventions conclues antérieurement au 15 décembre 2009.

6. LA DSP CREMATORIUM – POMPES FUNEBRES 6.1.La mise en place de la délégation de service public

Le service des pompes funèbres et le crématorium n’entraient pas dans les attributions initiales du SIVOM de Saintes créé en 1972. Cependant, les contraintes d’aménagement du Territoire ont rapidement placé cette compétence au rang des préoccupations prioritaires de l’intercommunalité.

Partie intégrante des compétences de la CCPS dès 1996, les activités funéraires ont d’abord été exercées en régie. La mise en œuvre d’une DSP date de 2007.

6.1.1. La délibération de principe

Par une délibération de principe du 29 juin 2006 le conseil communautaire a validé le principe de la DSP. Le rapport de présentation prévu au CGCT (article L. 1411-4) décrit les missions que souhaite déléguer la collectivité : transport des corps avant et après la mise en bière, l’organisation des obsèques, les soins de conservation, la fourniture des housses, des cercueils, des accessoires intérieurs et extérieurs, des urnes funéraires, la gestion et l’utilisation des chambres funéraires, la fourniture des corbillards et des voitures de deuil, la mise à disposition du personnel, la fourniture des objets et prestations nécessaires aux obsèques, inhumations et crémations, à l’exception des plaques funéraires, des emblèmes religieux, des fleurs, des travaux divers d’imprimerie et de la marbrerie funéraire.

La CCPS met à disposition du délégataire l’ensemble des installations et équipements nécessaires à l’exercice de l’activité déléguée. Le délégataire supporte l’ensemble des charges de fonctionnement et d’investissement. Tous les six mois, il remet à la CCPS un rapport sur l’activité du semestre précédent.

Quelques semaines plus tôt, le projet de DSP avait été soumis pour avis au comité technique paritaire (CTP). Le procès verbal de séance relate un débat centré sur la création de la SEM à qui sera confiée la DSP. Les échanges portent sur le devenir des fonctionnaires détachés auprès de la nouvelle structure : «Les membres du CTP doivent émettre un avis sur le passage en SEM…La transformation des Pompes Funèbres Intercommunales en SEM respecte les caractéristiques légales »10. La lecture du procès-verbal montre que le choix du délégataire a été concomitant avec celui de la DSP.

10 Extrait du procès verbal du CTP du 1er juin 2006.

(17)

6.1.2. La publicité

Les délégations de service public des personnes morales de droit public relevant de l’article L. 1411-1 alinéas 1 du CGCT sont soumises par l’autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes. La publicité a été faite le 24 janvier 2007 dans le journal « Sud Ouest » et dans le mensuel « Funéraires magazine » de janvier 2007. La date limite de remise des plis a été fixée au 27 mars 2007.

6.1.3. La constitution de la SEM PFIS

Les statuts de la SEM PFIS (Pompes Funèbres Intercommunales de Saintonge) ont été signés le 13 février 2007, le capital social, au montant de 516 400 €, étant réparti comme suit: CCPS (425 000 €), les communes de Montils, Ecoyeux, Brizambourg et Rouffiac (400 €), la Mutuelle de Prévoyance, d’Assistance et Conventions Obsèques (30 000 €), la Caisse d’Epargne Poitou Charentes (30 000 €), le Crédit Mutuel Océan (30 000 €), et la SARL EYRAUD Fidelis (1 000€).

La SEM constituée le 13 février 2007 s’est portée candidate à l’avis de DSP du 24 janvier précédent.

6.1.4. La commission d’ouverture des plis

La commission d’ouverture des plis chargée d’examiner les candidatures s’est réunie le 11 avril 2007. Outre les membres avec voix délibérative, trois membres siégeaient avec voix consultative dont le représentant de la DCCRF. Le procès-verbal de la séance reprend les caractéristiques principales de la DSP : « une délégation de type concessif d’une durée de 18 ans qui comprend les équipements de la chambre funéraire, les installations propres au crématorium et les locaux nécessaires au service extérieur des pompes funèbres et qui met à la charge du délégataire la construction d’un four et d’un équipement de traitement des fumées ainsi que l’extension du centre funéraire, entre autres ».11

La commission, constatant que deux candidatures étaient enregistrées, a vérifié qu’elles avaient été reçues avant la date limite fixée par l’avis d’appel à candidatures. Après examen des garanties professionnelles et financières présentées, elle a jugé les candidats aptes à formuler une offre et assurer l’égalité des usagers devant le service public.12

6.1.5. Le document programme

En conformité avec l’article L. 1411-1 alinéa 4 du CGCT, un cahier des charges a été adressé aux deux candidats le 15 mai 2007. Ce document fixe les conditions de la délégation : La reprise du personnel, la mise à disposition des biens immobiliers, les investissements à réaliser par le délégataire, les biens mobiliers remis au délégataire, la reprise par le délégataire des contrats en cours, le montant de la redevance à verser par le délégataire : une part fixe de 5 000€ HT/an, une part correspondant à l’amortissement des immeubles mis à disposition et une part égale à 50% du résultat courant de l’année n-1 avant impôt.

11 Extrait du procès verbal de la commission d’ouverture des plis du 11 avril 2007

12 Le règlement de la consultation a été envoyé aux deux candidats, la SARL POMPES FUNEBRES LOTTE BAUDOUIN, et la SEML POMPES FUNEBRES INTERCOMMUNALES DE LA SAINTONGES par lettre recommandée du 15 mai 2007

(18)

6.1.6. L’ouverture des plis et l’examen des offres

La commission d’appel d’offres, réunie le 12 juillet 2007, a constaté que seule la SEM PFIS avait déposé une offre. Elle a décidé d’en confier l’analyse au cabinet Safran & Adamas qu’elle avait mandaté à cette fin.13 La commission, réunie le 19 juillet 2007, a pris connaissance des résultats de l’analyse de l’offre et approuvé l’ouverture d’une négociation avec la SEM PFIS.

L’avis de la commission, conforme aux dispositions de l’article L. 1411-5 § 5 du CGCT, s’appuie sur les préconisations du cabinet Safran & Adamas, en ce qui concerne les points à privilégier dans les discussions avec la SEM PFIS :

garantir au mieux les grands principes du service public : neutralité, continuité, adaptabilité, permanence, égalité et équité du traitement des familles ;

conditions d’accueil, d’information, d’écoute, d’accompagnement, de conseil et d’aide au choix des prestations et services aux familles ;

tarifs et évolution de la politique d’investissement, cohérence des évolutions, respect de l’équilibre économique de la délégation ;

qualité du système contractuel d’information ».14

6.1.7. Les négociations préalables

La négociation s’est déroulée dans le délai légal, du 7 au 18 septembre 2007. La réunion initiale a porté sur deux axes de réflexion préconisés par le Cabinet Safran (grands principes du service public et accueil des familles). Les aspects financiers de l’offre ont été examinés les 13 et 18 septembre.

6.1.8. Le choix de l’entreprise délégataire

Par délibération du 4 octobre 2007, le conseil communautaire unanime a entériné l’attribution à SEM PFIS de la DSP Crématorium – Pompes funèbres, et donné délégation au président de signer le contrat. Reçue au contrôle de légalité le 9 octobre 2007, la délibération est devenue exécutoire à cette date. L’insertion dans une publication locale a été faite dans le journal SUD OUEST le 25 décembre 2007. Signé le 26 décembre 2007, le contrat de délégation a été transmis à la préfecture le lendemain.

6.1.9. Conclusion sur la mise en place de la DSP

L’ensemble des formalités prévues à la mise en place d’une délégation de service public, et destinées à garantir la transparence des procédures, a été respecté par la CCPS. Cependant en juin 2006, dix-huit mois avant la signature du contrat de délégation, le comité technique paritaire était invité à se prononcer sur «la transformation des Pompes Funèbres Intercommunales en Société d’Economie Mixte ». Une des raisons évoquées pour justifier « ce passage vers une nouveau support juridique »15 tenait au caractère contraignant du fonctionnement en régie qui oblige à respecter le code des marchés publics dans un domaine investi par des entreprises privées.

13 Cabinet SAFRAN associés & ADAMAS.

14 Extrait rapport analyse de l’offre.

15 Extrait procès verbal du comité technique paritaire du 1er juin 2006.

(19)

6.2.Le contrôle de la DSP

Ce contrôle par le délégant est régi par les articles L. 1411-3 et R. 1411-7 du CGCT. La convention signée le 26 décembre 2007 entre la présidente de la CCPS et le PDG de la SEM PFIS mentionne (art. 26) l’obligation « de déposer dans les trois mois de la fin de l’exercice et au plus tard le 1er juin de l’année suivante, un rapport accompagné d’une annexe technique et d’une annexe financière distincte pour le service extérieur des pompes funèbres, le crématorium, et ses éventuelles activités extérieures au service public ». Cet article fait en outre état «d’un tableau de bord synthétique et d’indicateurs de qualité de gestion du service et d’un bilan qualité détaillé biannuel ».

Le rapport établi ne comporte pas les annexes financières permettant de vérifier les termes de la convention de délégation et respectant les obligations du CGCT. Il présente succinctement le bilan et le compte de résultats de la SEM PFIS pour un exercice comptable couvrant la période de mai 2007 à décembre 2008 sans distinguer la période postérieure au 1er janvier 2008, qui marque le début de la DSP. La comptabilité analytique est réduite à un unique tableau appliquant des clés de répartition pour le compte de résultat.

La Chambre constate un manque de clarté dans la comptabilité analytique de la SEM pour l’exercice 2008. Le secteur Pompes Funèbres est régulièrement déficitaire, l’équilibre financier de la SEM étant assuré par l’activité crémation. Selon l’ordonnateur, le même diagnostic a été relevé dans le cadre d’un audit externe16 dont le rapport, au titre de 2009, constate certaines améliorations même si des progrès restent à accomplir dans le suivi de l’activité et la répartition des charges.

Par ailleurs, il apparaît que le délégataire peine à respecter les délais concernant ses engagements en matière d’investissement18, élément essentiel de l’économie générale de la DSP.17

La chambre constate que les engagements du délégataire dans le cahier des charges de la délégation de service public ne sont pas encadrés par une planification des échéances, ce qui ne permet pas à la CCPS de vérifier le respect des délais, qui est l’un des éléments de l’économie générale d’une DSP.

7. LA GESTION PREVISIONNELLE DES RESSOURCES HUMAINES La Gestion Prévisionnelle des Ressources Humaines (GPRH) a été étudiée dans le cadre de travaux communs aux juridictions financières. Elle s’analyse comme un processus de « conception, mise en œuvre et suivi de plans d’action cohérents visant à réduire de façon anticipée les écarts entre les besoins et les ressources humaines d’une organisation en fonction de ses objectifs, en impliquant les hommes dans le cadre d’un projet d’évolution professionnelle 18 ». Il s’agit « d’évaluer si les collectivités territoriales ont mis en place les structures, outils, procédures et pratiques afin :

d’une part, d’anticiper les évolutions et les contraintes futures afin d’assurer l’adaptation des organisations et des personnels à l’évolution des missions, des besoins et des structures de la collectivité ;

16 Cabinet EquiEco

17 Extrait du procès verbal de la commission d’ouverture des plis du 11 avril 2007 : notamment « la construction d’un four et d’un équipement de traitement des fumées ainsi que l’extension du centre funéraire »

18 Algoé Consultants, « Les diagnostics de l’emploi territorial ».

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d’autre part, de le faire dans une optique de maîtrise des coûts et de conservation ou de constitution de marges de manœuvre » 19

C’est dans ce cadre que s’inscrivent les constats qui suivent. Ils peuvent donc présenter un caractère descriptif.

7.1.L’appréciation du degré d’avancement de la démarche GPRH

La gestion prévisionnelle des ressources humaines du secteur public local est régie par des règles plus souples que celles du code du travail qui impose aux entreprises une négociation triennale en matière de GPRH quand l’effectif employé atteint 300 salariés.

7.1.1. Présentation de la structure d’emplois et de la fonction RH

L’analyse des effectifs a été réalisée à partir du Bilan Social 2009 complété des indications de la DRH. Outre les 3 agents employés par la SEM PFIS, la CCPS emploie au total 314 agents20, représentant 255 ETP (Equivalents Temps Plein), tous statuts et budgets confondus.

L’organigramme les répartit en quatre pôles :

1. La Direction Générale (10 agents) regroupe le secrétariat général également en charge des affaires juridiques (3), la communication et l’accueil (4) ainsi que le Conseil Intercommunal de Sécurité et de Prévention de la Délinquance, ou CISPD (1). Le collaborateur de cabinet du Président, tout comme la Directrice générale des services, sont comptés à ce niveau.

2. Le Pôle Ressources (19 agents dont le directeur) regroupe la Direction des Finances (3), celle du Personnel (5) et les Travaux (11). La Direction des Systèmes d’Information lui est rattachée pour mémoire. Les prestations informatiques sont assurées par la Ville de Saintes dans le cadre d’une convention.

3. Le Pôle Services de proximité (258 agents dont le directeur) gère les Piscines (6), le secteur Education (189), le secteur « collecte, redevance, déchetteries » (61), et les Gens du Voyage (1). Le service social est rattaché pour ordre, mais ne compte pas de personnel.

4. Le Pôle Développement (27 agents, y compris le directeur) est en charge de l’ensemble des questions relatives à l’Habitat (2), à l’Aménagement du Territoire (7), à l’Economie (2), à l’Energie (vacant), à l’Environnement (1), au traitement des ordures ménagères (13) et à la protection du Patrimoine (1).

La CCPS met trois agents à la disposition de la SEM chargée de gérer les Pompes Funèbres et le Crématorium. Cette mise à disposition fait l’objet d’un remboursement. Le service DRH comporte,

19 Guide d’enquête – 15.X.2009

20 Discordance entre le total affiché (314) et le détail par pôles (313).

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outre la chef de service, quatre agents, chacun gérant un domaine distinct : absentéisme, formation, paye et emploi.

7.1.2. La démarche GPRH

La CCPS ne dispose pas d’une GPRH identifiée dans son organisation interne: la démarche est en phase d’initialisation, et sa mise en œuvre est un projet à l’échéance 2011. Cette situation s’explique notamment par le recrutement récent de l’encadrement supérieur de la CCPS, notamment le directeur du Pôle Ressources et le responsable des finances.

En outre, la visibilité varie selon le domaine traité. En matière d’évaluation ou de rémunérations, les acteurs peuvent se projeter dans le court ou moyen terme. En revanche, le caractère incertain des perspectives concernant les limites géographiques, le statut et les compétences de l’établissement rend délicate toute projection à moyen terme. Il est difficile d’engager un plan de formation pluriannuel sans connaître les métiers dont l’établissement aura besoin à échéance de cinq ans.

L’implication de l’échelon de direction dans la démarche GPRH est attestée par la collaboration entre les responsables administratifs et le vice-président de l’établissement. Ce dernier bénéficie d’une large délégation de pouvoirs de la part du président. Il préside les instances paritaires (CTP et CHS) ainsi que la commission des ressources humaines. Elu municipal depuis 40 ans, il a siégé au SIVOM dès 1972 et dispose d’une grande expérience. Chacun des neuf vice-présidents de la CCPS est en charge d’une des neuf commissions dont s’est doté l’établissement.

Un consultant a effectué une mission d’assistance à l’élaboration des fiches emploi et à la mise en œuvre d’un dispositif d’entretien annuel d’évaluation. Cette intervention a pris la forme d’une formation action associant des représentants du personnel, ce qui atteste de leur implication dans la mise en œuvre de la GPRH au sein de l’établissement.

La Chambre a examiné les pratiques en vigueur en matière d’entretien d’évaluation. Précédemment, la procédure se limitait à une campagne annuelle de notation, parfois assortie d’une appréciation littérale sur la manière de servir. Certains chefs de service avaient mis en place des entretiens d’évaluation.

Désormais, l’ensemble de l’établissement s’est investi dans la démarche GPRH : présidence, échelon de direction, encadrement se sont mobilisés avec l’appui d’un prestataire extérieur.

7.2.Les orientations stratégiques et les objectifs

7.2.1. Le débat d’orientation budgétaire

A l’échelle de la CCPS, il n’existe pas de projet stratégique décrit par des documents de portée générale du type « Projet de mandature ». Mais l’établissement organise chaque année le débat d’orientation budgétaire (DOB) prévu par l’article L 5211-36 du CGCT.

Il a lieu dans les deux mois précédant l’exercice auquel il se rapporte et traduit en chiffres les objectifs fixés par la lettre de cadrage. Pour 2010, le débat s’est tenu à la fin du mois de novembre 2009. Le document préparatoire décrit l’évolution des masses du budget principal et du budget de l’environnement. Il décrit en outre l’évolution envisagée des dépenses par axes d’intervention : services à la population, aux entreprises, aux communes, axe économique, axe social.

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7.2.2. La lettre de cadrage

Le 26 juin 2009, le Président de la CCPS a signé la lettre de cadrage préalable à l’élaboration du budget 2010. En raison de la stagnation prévisible des recettes, elle fixait l’objectif de contenir les dépenses de fonctionnement du budget dans les limites atteintes en 2009.

Dans le débat d’orientation budgétaire (DOB) qui a suivi ce cadrage général, il est posé que les plafonds d’évolution fixés par ce document « sont respectés dans les propositions (…) faites aujourd’hui »21, mais le niveau des recettes et la méthode utilisée pour parvenir au plafonnement annoncé des dépenses ne sont pas mentionnés. Il fait état d’une hausse de 7,5% des crédits de personnel22 au niveau des moyens généraux, en raison « de créations de postes et de l’affectation au budget général d’un agent détaché en maladie ». Mais il ne mentionne pas les conditions d’évolution des quatre axes d’intervention23 permettant de respecter les limites de la lettre de cadrage.

Interrogée sur la consistance du lien entre le DOB et le besoin d’emploi prévisionnel, la Direction du Pôle Ressources a indiqué que « la préparation du DOB intègre des projections détaillées relatives aux emplois susceptibles d’être créés ou pourvus au titre de l’année n+1 (nombre d’emplois par service et par catégorie) ». Les tableaux de bord de la DRH mentionnent d’ailleurs sept créations de postes pour 2010, soit 5 rédacteurs et 2 ATSEM. Mais il s’agit en fait d’un plafond maximum en effectif et en coût annuel, compatible avec l’objectif de croissance de la masse salariale, plafonné à 3,5%. Le choix du grade de rédacteur est seulement lié au fait qu’il correspond à un coût moyen. Ainsi, l’établissement se réserve une marge de manœuvre, dans le cadre d’une prévision budgétaire prudente.

La valorisation de ces postes est faite à 212 500 €, ce qui représente, en année pleine, moins de 3%

des dépenses de personnel. On observe qu’au mois de juin 2010, les recrutements envisagés n’étaient pas réalisés, ce qui a pour effet de réduire le coût de la dépense inscrite au budget.

7.3.Les outils et instruments d’intervention

7.3.1. Le bilan social

En application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, l’autorité territoriale présente, au moins tous les deux ans et en principe chaque année impaire au comité technique, un « rapport sur l’état de la collectivité auprès duquel il a été créé. Ce rapport indique les moyens budgétaires et en personnel dont dispose la collectivité. Il inclut le bilan des recrutements et des avancements, des actions de formation, des demandes de travail à temps partiel ainsi que des conditions dans lesquelles la collectivité respecte ses obligations en matière de droit syndical ». Les textes d’application24 ont précisé le contenu du rapport sur l’état de la collectivité (REC) : effectifs, temps de travail, rémunérations et charges, conditions de travail, hygiène, santé, sécurité, formation et relations sociales.

Le document normalisé au format Excel intitulé « Bilan social » transmis par la CCPS répond aux prescriptions légales ; il émane de la Direction Générale des Collectivités Locales et le formulaire

24 décret n°97-443 du 25 avril 1997 et arrêté du 29 janvier 2010)

21page 4/11.

22page 11, §4.5

23services à la population, aux entreprises, aux communes, axe économique, axe social.

(23)

est disponible en ligne. La CCPS indique qu’elle le diffuse, sous cette forme et tous les deux ans, aux membres du Comité Technique Paritaire.

En réponse à la question de savoir si, dans la période récente, des orientations avaient été définies en matière de GRH à partir des indications du Bilan Social, la CCPS confirme que ce document constitue bien un outil de gestion, qui a été utilisé notamment « en ce qui concerne l’amélioration de la situation des titulaires à temps incomplet ». Ceci renvoie aux contraintes que connaît la CCPS à raison des personnels qu’elle gère pour l’exercice des compétences que conservent les communes membres en matière d’éducation et d’animation périscolaire.

Il ressort du bilan social 2009 un nombre important d’agents occupant un emploi à temps non complet. Toutes catégories confondues, le nombre de fonctionnaires occupant un emploi permanent, et rémunérés par le budget principal et le budget annexe Environnement est de 299.

Parmi eux, 128 (42,8%) sont employés à temps non complet, dont 47 (15,7%) pour une quotité inférieure à un mi-temps.

Cette situation s’explique par les modalités d’exercice de leur emploi des adjoints territoriaux d’animation. Sur un effectif total de 55 agents, 40 (72%) sont employés à temps partiel, dont 11 (20%) à mi-temps et en-deçà. De surcroît, ces quotités de travail sont fréquemment obtenues par totalisation de plusieurs emplois sur des sites différents.

Ces agents interviennent dans le secteur périscolaire et dans l’animation des quartiers, de la médiation sociale, du développement rural, de la politique du développement social urbain et de l’organisation des activités de loisirs. Ils peuvent également être affectés dans les structures d’accueil et d’hébergement. Dans le cas de la CCPS, ils interviennent dans le secteur périscolaire, domaine correspondant à leur cadre d’emploi.

Ainsi, les données du Bilan Social 2009 traduisent bien les caractéristiques de l’emploi au sein de l’établissement, notamment dans le secteur de l’Éducation.

7.3.2. Les tableaux de bord

Au-delà du bilan social, l’établissement de tableaux de bord reprenant les objectifs de GRH et permettant des projections par rapport à ces objectifs constitue la première étape d’une GPRH. Les éléments communiqués montrent que la CCPS a mis en place deux séries d’indicateurs.

La première série d’indicateurs, établie chaque mois, comporte : la masse salariale par budget, les effectifs par statut, par catégorie, par budget, les effectifs en nombre d’agents et en ETP, le suivi des heures supplémentaires et complémentaires, les entrées et sorties de l’établissement, les contractuels de plus d’un an et les contrats aidés en cours.

La deuxième série d’indicateurs, établie chaque année, comprend la répartition des employés par âge, sexe catégorie et statut, le nombre d’agents âgés de 55 ans à 60 ans et l’absentéisme.

Il s’agit de données cumulatives permettant de comparer prévisions et réalisations, selon la logique d’un compte administratif anticipé. A titre d’exemple on observe, au travers des tableaux de bord fournis le 28 juin 2010, que les prévisions de paye au 31 mai dégagent à cette date une marge de 200 K€ imputable pour l’essentiel aux crédits de personnel titulaire. On note en parallèle que les créations de postes, valorisées à 212 K€, n’ont donné lieu à aucun recrutement.

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