Le droit international de la sécurité sociale adopté pendant la période 1990-2000

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Le droit international de la sécurité sociale adopté pendant la période 1990-2000

GREBER, Pierre-Yves

GREBER, Pierre-Yves. Le droit international de la sécurité sociale adopté pendant la période 1990-2000. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, 2000, no. 25, p. 59-72

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COLLOQUE P.-Y. GREBER

LE DROIT INTERNATIONAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ADOPTÉ PENDANT LA PÉRIODE 1990- 2000

*

Pierre-Yves GREBER Université de Genève

No

1. Introduction ... 1

2. Les bases du droit international adopté en 1990-2000 ... 7

2.1 L'émergence du concept de la sécurité sociale (1944-1952) ... 8

2.2 La reconnaissance d'un droit à chaque être humain (1948-1989) ... .' ... 13

2.3 L'accompagnement dynamique des systèmes (1952-1988) ... 17

2.4 La protection des migrants (1925-1990) ... 21

2.5 Une évaluation? (2000) ... 25

3. 1990 - 2000 : Quel droit international ? ... 28

*

3.1 L'environnement des systèmes, le climat économique et politique ont changé ... 28

3.2 Un développement général est-il possible/souhaitable? ... 29

3.3 Une approche sectorielle ... 32 3.4 La révision des grands textes ? ... 3 7

Rapport présenté dans le cadre du 4e Colloque de droit européen de la sécurité sociale, Genève, 22 septembre 2000.

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1. INTRODUCTION

1. Cette contribution a pour but de synthétiser l'apport et les lacunes éventuelles du droit international adopté en matière de sécurité sociale ces dix dernières an- nées.

2. Trois organisations bénéficiant d'une compétence sociale sont prises en considé- ration:

l'Organisation des Nations Unies (ONU), l'Organisation internationale du Travail (OIT), le Conseil de l'Europe.

Il n'y aura donc pas de droit communautaire, lequel est établi sur d'autres bases et a d'autres spécificités.

3. Les trois Organisations évoquées présentent une caractéristique commune intéressante : de par leurs textes constitutifs, elles recherchent entre elles une cohé- rence:

la Charte des Nations Unies se réfère à la collaboration avec d'autres organisa- tions ainsi qu'avec les institutions spécialisées, dans notre domaine, au premier chef, l'OIT;

la Constitution de l'Organisation internationale du Travail (OIT), à son art. 12, vise aussi la coopération internationale ;

le Statut du Conseil de 1 'Europe, à son art. 1, dispose que ses travaux ne doivent pas porter préjudice à la participation des Etats membres aux activités de l'ONU et d'autres organisations internationales.

4. A cet élément constitutif, juridique, s'ajoute le contexte d'origine :

les trois fois, c'est celui d'une guerre mondiale qui a pris fin et d'une paix juste et durable qu'il faut construire;

les trois fois, la promotion des droits de l'être humain, dans tous ses aspects, constitue le fil conducteur1.

Hector BARTOLOMEI DE LA CRUZ/Alain EUZÉBY: L'Organisation internationale du Travail. Presses universitaires de France. Paris 1997.- Pierre DUCLOS :Le Conseil de l'Europe. Presses universitaires de France. Paris 1970. -Nicolas V AL TICOS/Geral- do von POTOBSKY : International Labour Law. 2nd ed. Kluwer. Deventer/Boston 1995.- Michel VIRALLY: L'Organisation mondiale. Armand Colin. Paris 1972.

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5. Un autre élément doit absolument être souligné, c'est celui de l'intérêt, de la participation et de l'engagement nécessaires des Etats membres. Le droit international adopté par l'ONU, l'OIT et le Conseil de l'Europe ne vit vraiment que s'il est reçu par les Etats membres de ces Organisations, que si les textes sont ratifiés et appliqués dans les pays2. C'est dire la nécessité du soutien des acteurs sociaux: organisations syndi- cales et patronales, organisations non gouvernementales (ONG) à but social, idéal, ins- titutions publiques et privées de sécurité sociale.

6. Il n'est enfin guère possible de comprendre la portée du droit international adopté ces dix dernières années si l'on ne se rappelle pas les bases extrêmement im- portantes sur lesquelles il est fondé depuis le milieu du XXe siècle3D'où la nécessité de continuer le parcours tout d'abord par un regard rétrospectif.

2. LES BASES DU DROIT INTERNATIONAL ADOPTÉ EN 1990-2000

7. Le droit international récent repose sur un ensemble de textes adoptés de 1944 à 1989. Certains ont une valeur obligatoire, s'il y a ratification par les Etats, d'autres pas.

Certains posent de grands principes, d'autres sont plutôt ou très techniques4. Quatre fils conducteurs sont proposés pour éclairer ces instruments.

2.1. L'émergence du concept de la sécurité sociale (1944-1952)

8. Un premier ensemble de textes fait émerger le concept de la sécurité sociale, pendant la période 1944-1952. Le cadre principal est alors celui de l'Organisation in- ternationale du Travail (OIT).

9. Cela ne veut évidemment pas dire que l'OIT a travaillé en vase clos. Les experts du Bureau international du Travail (BIT), les participants à la Conférence internationale

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Patrick DAILLIER/Alain PELLET: Droit international public. 6° éd. L.G.D.J. Paris 1999 (cf. not. pp. 85 sv.). -Bettina KAHIL-WOLFF : L'individu en tant que sujet de droit international public. Revue de droit suisse 1997, Bd 116, 1. Halbband, Heft 2, pp.

121 sv. (cf. pp. 137-138).

Pour comprendre l'évolution de la sécurité sociale et du droit international qui lui est spécifique, deux ouvrages ont un caractère majeur : - Jean-Jacques DUPEYROUX:

Droit de la sécurité sociale. 13• éd. par Rolande RUELLAN. Dalloz. Paris 1998.- Guy PERRIN: Histoire du droit international de la sécurité sociale. Tome V de La sécurité sociale, son histoire à travers les textes. Association pour l'étude de l'histoire de la sé- curité sociale. Paris 1993.

Voir Guy PERRIN : Histoire du droit international de la sécurité sociale, cité à la note 3 (contient des extraits d'instruments, de projets, de documents préparatoires).

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du Travail connaissaient les expériences nationales et plus particulièrement les deux grands modèles de Bismarck5 et de Beveridge6,7

. Ils ont donc pris en compte les qua- lités de l'assurance sociale et celles d'une protection qui tend à l'universalité dans son champ d'application personnel comme matériel.

10. A cette époque (1944-1952), le modèle scandinave ne s'est pas encore vérita- blement profilé8. Une étude historique permettrait de voir si le modèle étatiste-com- muniste9 a exercé ou non une influence; si tel est le cas, ce ne serait en tout cas pas sur le plan de l'organisation, envisagée de manière particulièrement souple par l'OIT.

11. Les textes qui font émerger le concept de sécurité sociale sur le plan interna- tional sont connus et demeurent pertinents. Il s'agit de :

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la Déclaration concernant les buts et objectifs de l'Organisation internatio- nale du Travail (1944/annexée depuis 1946 à la Constitution de l'OIT),

la Recommandation OIT N° 67 concernant la garantie des moyens d'exis- tence (1944) ;

la Recommandation OIT N 69 concernant les soins médicaux (1944);

Voir p. ex. :- Guy PERRIN : L'assurance sociale- ses particularités- son rôle dans le passé, le présent et l'avenir. In : Beitrage zu Geschichte und aktueller Situation der So- zialversicherung. Max-Planck-Institut fur auslandisches und internationales Sozialrecht.

Duncker & Humblot. Berlin 1983, pp. 29 sv.- Detlev ZÙLLNER: République fédérale d'Allemagne. In: Un siècle de sécurité sociale 1881-1981. L'évolution en Allemagne, France, Grande-Bretagne, Autriche et Suisse. Edité par P. Kôhler, H. Zacher et P.-J.

Hesse. Centre de recherche en histoire économique et sociale de l'Université de Nantes/

Max-Planck-Institut fur auslandisches und internationales Sozialrecht. Nantes/München 1982, pp. 7 sv. (39 sv.).

Voir p. ex. :-Contributions de Brian ABEL-SMITH, Peter BALDWIN, Robert LEA- PER et Guy PERRIN dans la Revue internationale de sécurité sociale, 1-2/1992. - INS- TITUT EUROPÉEN DE SÉCURITÉ SOCIALE/EUROPEAN INSTITUTE OF SO- CIAL SECURITY: Les réformes en Europe Centrale et de l'Est/Beveridge 50 years after. Annuaire IESS/EISS Yearbook 1992. Acco. Leuven/Amersfoort 1993, pp. 333 sv.

Les deux modèles sont synthétisés dans: Jean-Jacques DUPEYROUX!Rolande RUEL- LAN : Droit de la sécurité sociale, cité à la note 3, pp. 36 sv., 53 sv.

Voir p. ex. :-Contributions de Stein KUHNLE, Else 0YEN et Joachim PALME, in: The Nordic model of social security in a European perspective/Le modèle nordique de sécurité sociale dans une perspective européenne. EISS Yearbook/Annuaire IESS 1994.

Acco. Leuven/Amersfoort 1995, pp. 5 sv., 43 sv., 25 sv.- François-Xavier MERRIEN:

L'Etat-providence. Presses universitaires de France. Paris 1997 (not. pp. 88-89, 102- 103).

Voir p. ex. :-Etudes de Otto CZUCZ, Karel PINC, Vladimir RYS, Vera STANGOV

A

Petr TRÙSTER dans les Cahiers genevois et romands de sécurité sociale (Hors Série N°

1, 1995 ; N° 19-1997, 21-1998, 23-1999, 24-2000).- Vladimir RYS : La sécurité socia- le dans une société en transition : l'expérience tchèque. Quels enseignements pour l'Eu- rope? Réalités sociales. Lausanne 1999.

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la Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité so- ciale (1952)10.

12. Quels éléments essentiels convient-il de retenir en 2000? : la sécurité sociale est un vaste système de protection ;

cette protection devrait progressivement s'étendre à toujours davantage de ca- tégories de la population, progressivement aussi à l'ensemble des éventualités (ou risques sociaux) ;

l'assurance sociale, le service public, l'assistance sociale sont au service de la sécurité sociale. C'est un élément qui a été expliqué en Suisse par Alexandre BERENSTEIN11 ·

il est possible de définir de manière précise, dans un instrument international, le ' niveau que doivent au moins atteindre les prestations en espèces : il faut se réfé- rer aux salaires payés dans le pays concerné par la ratification ;

la souplesse du droit international est à la fois compatible avec des exigences précises et la diversité des législations nationales. L'instrument doit alors présen- ter plusieurs solutions en matière de définition du champ d'application person- nel;

l'Etat doit assumer une responsabilité générale, mais la répartition des tâches entre celui-ci, les partenaires sociaux et les personnes protégées relève de la compétence des différents pays.

2.2 La reconnaissance d'un droit à chaque être humain

13. Un deuxième ensemble de textes est axé sur la reconnaissance, à chaque être humain, du droit à la sécurité sociale, sans discrimination.

14. C'est ici l'Organisation des Nations Unies qui se profile. Les grands textes ont une notoriété mondiale :

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Voir notamment: - Jean-Michel BONVIN: L'Organisation internationale du Travail.

Presses universitaires de France. Paris 1998.- Hector BARTOLOMEI DE LA CRUZ/

Alain EUZÉBY: L'Organisation internationale du Travail, cité à la note 1, pp. 14 sv., 88 sv.- S. Günter NAGEL/Christian THALAMY: Le droit international de la sécurité sociale. Presses universitaires de France. Paris 1994, pp. 14-17. - Guy PERRIN : His- toire du droit international de la sécurité sociale, cité à la note 3, pp. 228 sv., 500 sv. - Pierre-Yves GREBER: Les principes fondamentaux du droit international et du droit suisse de la sécurité sociale. Réalités sociales. Lausanne 1984, pp. 55 sv., 77 sv., 95 sv.

Alexandre BERENSTEIN : La Suisse et le développement international de la sécurité sociale. Schweizerische Zeitschrift fur Sozialversicherung 1981, pp. 161 sv. (p. 167).

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la Déclaration universelle des droits de l'homme (1948),

le Pacte international relatif aux droits économiques, soc1aux et culturels (1966);

la Convention relative aux droits de l'enfant (1989) ;

la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimi- nation raciale (1965) ;

la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (1979).

15. Ces instruments de principes ont ainsi été adoptés de 1948 à 1989. Ils ne sont pas spécifiques à la sécurité sociale mais tous, expressément, s'y réfèrent.

16. L'observateur en 2000 ne peut manquer d'être frappé par la distance qui de- meure entre les droits reconnus par ces textes et la réalité. Si l'universalité de la pro- tection sociale est un but presque atteint en Europe de l'Ouest, que dire de la situation des populations vivant dans les pays en développement? La situation est alors l'in- verse : quelques pour cents des résidents sont couverts, l'immense majorité ne pouvant compter que sur la solidarité traditionnelle, essentiellement familiale, là où elle peut se manifester (cf migrations, conflits). Et les pays de l'ancien bloc communiste, à des de- grés divers, sont engagés dans une transition difficile. Pourtant, les rapports mondiaux sur le développement humain, du PNUD12, analysent lucidement la situation, esquissent des perspectives réalisables13, voire montrent que nous avons maintenant la capacité économique d'éradiquer la misère, avec 0,1% du revenu mondial par an14.

2.3 L'accompagnement dynamique des systèmes (1952-1988)

17. Un troisième groupe d'instruments représente un accompagnement dyna- mique des systèmes. Ici, c'est l'action concertée de l'Organisation internationale du Travail (OIT) comme du Conseil de l'Europe qui incite, dès 1952, les Etats à dévelop- per leurs politiques et leurs législations de sécurité sociale.

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Programme des Nations Unies pour le développement.

Voir p. ex. : Rapport mondial sur le développement humain 1999. Publié pour le Pro- gramme des Nations Unies pour le développement par De Boeck Université. Paris/

Bruxelles 1999, pp. 80 sv., 90 sv.

Rapport mondial sur le développement humain 1998. Publié pour le Programme des Na- tions Unies pour le développement par Economica. Paris 1998, p. 41 : « On estime ainsi que l'investissement annuel total nécessaire pour garantir un accès universel aux servi- ces sociaux de base serait de l'ordre de 40 milliard de dollars, soit 0,1 % du revenu mondial. ( ... ). Ce montant suffirait à financer l'éducation de base, la santé, la nutrition, les soins génésiques, le planning familial et l'accès à l'eau potable et à l'assainissement pour tous ».

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18. Il faut construire solidement et les enjeux financiers sont importants. Dès lors, l'OIT et le Conseil de l'Europe proposent un système normatif construit par étages, qui guide les Etats vers un développement progressif A 1' exception des charges fami- liales, quelque peu négligées, ces améliorations de la protection concernent toutes les éventualités de la sécurité sociale. Il suffit de rappeler ici les Conventions OIT N° 103 sur la maternité, N° 121 sur les accidents et les maladies professionnelles, No 128 sur les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants, N° 130 sur les soins médicaux et les indemnités de maladie, N° 168 sur la promotion de 1' emploi et la protection contre le chômage; s'y ajoutent des textes axés sur les personnes handicapées (Convention OIT N° 159) et sur les travailleurs âgés (Recommandation OIT No 162)15.

19. Le Conseil de 1 'Europe propose une démarche parallèle avec sa Charte ~ociale

européenne, son Code et son Protocole européens de sécurité sociale.

20. A l'exemple de la Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale, ces instruments fixent des règles à la fois souples et ~récises en matière de champ d'application personnel, matériel, de niveau des prestations 6.

2.4 La protection des migrants (1925-1990)

21. Un quatrième groupe de textes a pour but la protection des migrants. Les deux sortes de problèmes sont bien connues : il s'agit de remédier aux inégalités de traite- ment - des discriminations - prévues à l'égard des étrangers (ou non-nationaux); de traiter les questions transfrontières : en quittant un Etat, temporairement ou définitive- ment, une personne quitte un système de sécurité sociale, sort du cercle des assurés so- ciaux. Le principe de l'égalité de traitement doit régler le premier type de problèmes.

Les principes du maintien des droits acquis, des droits en cours d'acquisition, de la dé- signation du droit - ou plutôt du système - applicable, de la coopération administrative doivent permettre de« reconstituer une carrière sociale» pour le migrant17.

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Hector BARTOLOMEI DE LA CRUZ/Alain EUZÉBY: L'Organisation internationale du Travail, cité à la note 1, pp. 87-90.- S. Günter NAGEL/Christian THALAMY: Le droit international de la sécurité sociale, cité à la note 10, pp. 15-17. -Guy PERRIN:

Histoire du droit international de la sécurité sociale, cité à la note 3, pp. 500 sv. - Michel VOIRIN : Les normes internationales de sécurité sociale à l'épreuve du temps.

In: Repenser la sécurité sociale. J.-P. Fragnière (éd.) Réalités sociales. Lausanne 1995,

pp. 85 sv. -Pierre-Yves GREBER: Les principes fondamentaux du droit international

et du droit suisse de la sécurité sociale, cité à la note 10, pp. 57 sv., 62 sv.

Voir les études citées à la note précédente.

Pierre GUIBENTIF : La pratique du droit international et communautaire de la sécurité sociale. Faculté de Droit de Genève. Helbing & Lichtenhahn. Basel/Frankfurt am Main 1997. - Guy PERRIN : Histoire du droit international de la sécurité sociale, cité à la note 3, pp. 357 sv.- Guy PERRIN: Introduction au droit international de la sécurité so-

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22. Ici, l'Organisation des Nations Unies a prévu des règles dans la Convention in- ternationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, du 18 décembre 1990. Reconnaissant les normes en la matière adoptées par l'OIT, la spécificité de cet instrument des Nations Unies est de protéger également les travailleurs clandestins et leurs familles, compte tenu de leur situation particulière- ment vulnérable. Cette extension, fondée sur des motifs sociaux, n'a pas suscité l'en- thousiasme des Etats et la Convention, faute d'un nombre suffisant de ratifications, n'a

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pas encore pu entrer en v1gueur .

23. L'Organisation internationale du Travail s'intéresse à la protection des migrants depuis son origine. Cette question est d'ailleurs évoquée dans la Constitution, au titre de

« la défense des intérêts des travailleurs occupés à 1' étranger » 19. Les résultats obtenus directement par l'OIT sont mitigés, du moins si l'on en reste à l'examen des ratifica- tions : la Convention OIT N° 19 (1925) sur l'égalité de traitement en matière d'acci- dents du travail compte certes plus de 110 ratifications, mais la Convention OIT N° 157 sur la conservation des droits en matière de sécurité sociale, de 1982, le grand instru- ment, n'en comprend que trois. Il est vrai que cette dernière est extrêmement complexe et qu'elle renvoie elle-même à d'autres conventions à conclure entre Etats. Il convient de rappeler aussi le rôle de modèle de ces textes internationaux, de même que les activi- tés de conseil, d'études et de coopération technique menées par l'OIT20.

24. Le Conseil de l'Europe compte également à son actif plusieurs instruments de coordination: les Accords intérimaires européens concernant la sécurité sociale (1953), ainsi que la Convention européenne de sécurité sociale et son Accord complémentaire (1972). Nonobstant leurs qualités et leur intérêt, le domaine de la coordination- envisa- gé de manière plus large que la protection des migrants pour s'élargir à celle des per- sonnes en déplacement - est essentiellement réglé sur notre Continent par le droit com- munautaire (non inclus dans la présente étude).

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ciale. Coordination des législations nationales. Revue belge de sécurité sociale, 1991, janvier-février, pp. 3 sv. - Guy PERRIN : La sécurité sociale des étrangers et des mi- grants selon les instruments de l'Organisation internationale du Travail. Revue belge de sécurité sociale, 1981, mars, pp. 1 sv.- OIT. CONFÉRENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL (Sr session-1999) : Travailleurs migrants. Rapport III (Partie 1 B). Bureau international du Travail. Genève 1999.

OIT. CONFÉRENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL (87e session-1999): Tra- vailleurs migrants, cité à la note 17, p. 29.

Constitution de l'Organisation internationale du Travail, Préambule, 2e paragraphe.

OIT. CONFÉRENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL (87e session-1999) : Tra- vailleurs migrants, cité à la note 17, pp. 23-25.

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2.5 Une évaluation (2000)

25. Une évaluation brève montre que l'ONU, l'OIT et le Conseil de l'Europe ont adopté de 1944 à 1990 un ensemble très important d'instruments consacrés à la sécurité sociale.

26. Leurs points forts portent sur :

le développement progressif des systèmes, en servant de guide pour les champs d'application personnel et matériel, pour le niveau de protection;

sur la reconnaissance à chaque être humain du droit à la sécurité sociale. Cela devrait être un objectif majeur pour le XXIe siècle : les rapports sur le dévelop- pement humain, publiés par le Programme des Nations Unies pour le développe- ment, montrent que nous en avons maintenant la capacité ;

sur la protection des migrants, si 1' on veut bien considérer - au-delà des ratifica- tions- le rôle de modèles que jouent les textes de l'OIT et du Conseil de l'Eu- rope;

sur la souplesse, accompagnée de dynamisme, des normes (au contraire d'autres visions très dogmatiques qui ont été professées sur le plan international ces der- nières années).

27. Leurs points faibles portent :

sur 1' absence de références solides en matière de financement, domaine pourtant crucial et qui va le rester, même dans les pays dits riches, en raison notamment du vieillissement des populations et du changement du climat politique ;

sur l'absence de références solides en matière d'organisation (supplée par la co- opération technique du BIT ?) ;

sur l'absence, pour les instruments de l'OIT, de place centrale faite à l'égalité entre femmes et hommes en matière de sécurité sociale (l'apport des Nations corrige cet élément).

3. 1990-2000 QUEL DROIT INTERNATIONAL ?

3.1 L'environnement des systèmes, le climat économique et politique ont changé

28. Chacun sait que l'environnement des systèmes de sécurité sociale et le climat économique et politique ont changé ces dernières années. En quelques mots :

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les besoins de protection augmentent, en tout cas pour certaines catégories fragi- lisées de nos populations ;

la vie humaine continue de s'allonger, accompagnée, dans les pays économique- ment développés, d'un accroissement des années de bonne santé;

le nombre des personnes âgées dépendantes s'accroît de façon marquée et la question du soutien collectif des protections assumées par les familles n'est pas pleinement résolue21 ;

1' emploi connaît des mutations profondes : flexibilité ou fragilité (cf la question de la montée des travaux atypiques )22 ;

le chômage reste fort, même si les perspectives les plus récentes s'améliorent dans certains pays (dont la Suisse);

les valeurs sont (re)discutées: solidarité ou principe d'équivalence, égalité de traitement : jusqu'où et pour qui ?

ces dernières années, les idées d'économie sociale de marché, de partenariat so- cial, de complémentarité des secteurs public-privé, de répartition des ressources ont été fortement contestées23 ; quelques essais de retours au XIXe siècle ont été présentés comme modernes24.

3.2 Un développement général est-il possible 1 souhaitable ?

29. Un développement général du droit international de la sécurité sociale est-il pos- sible, souhaitable ? Laissons de côté la discussion politique. Une réponse affirmative devrait être retenue là où il n'y a pas ou que trop peu de protection et qu'une interven- tion normative puisse être utile.

30. Ainsi, la question dans le monde des exclus de la protection sociale a été consi- dérée comme prioritaire tant par la Conférence internationale du Travail que par le nou-

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Patrick HENNESSY : Le risque croissant de dépendance des personnes âgées : rôle des familles et de la sécurité sociale. Revue internationale de sécurité sociale, 1/1997, pp. 25 sv.

Changing Work Patterns and Social Security. Edited by D. Pieters. EISS Yearbook 1999. Kluwer Law International. London/Den Haag/Boston 2000.- Lucia GERMAN! : Travail flexible et protection du travailleur. Cahiers genevois et romands de sécurité so- ciale, N° 24-2000, pp. 61 sv.

Chantal EUZÉBY : Quelle sécurité sociale pour le XXIe siècle ? Revue internationale de sécurité sociale, 2/1998, pp. 3 sv. - Jean-Pierre FRAGNIERE : La sécurité sociale dans la tempête. In: La sécurité sociale en Europe et en Suisse. Réalités sociales. Lau- sanne 1996. pp. 113 sv.- Vladimir RYS :La sécurité sociale dans une société en transi-

tion: l'expérience tchèque. Quels enseignements pour l'Europe? Réalités sociales. Lau-

sanne 1999.

BANQUE MONDIALE: La crise du vieillissement. Washington 1994.

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veaux Directeur général du BIT, Juan Sommavia25. Il est clair que l'adoption de normes doit s'accompagner d'un suivi sur le terrain.

31. Le Conseil de 1 'Europe, dans la période considérée, a répondu affirmativement à deux reprises :

par l'adoption du Code européen de sécurité sociale révisé en 199026,

par 1' adoption de la Charte sociale européenne révisée en 1996.

Le Code révisé est cependant en difficulté : s'il compte quatorze signatures, il n'a aucune ratification. La Charte sociale révisée connaît, au contraire, un succès cer- tain : seize signatures, sept ratifications.

3.3 Une approche sectorielle

32. Une approche sectorielle est menée de manière intéressante par l'Organisation internationale du Travail (OIT) et par le Conseil de l'Europe. L'OIT a ainsi adopté, en 1994, la Convention OIT N° 175 et la Recommandation OIT N° 182 concernant le travail à temps partiel. Ces textes reconnaissent l'importance de ce type d'activité pour les travailleurs comme pour 1' économie et la nécessité d'en assurer la protection notamment en matière de sécurité sociale27. Dans ce domaine, le principe des condi- tions équivalentes est reconnu : « Les régimes légaux de sécurité sociale qui sont liés à l'exercice d'une activité professionnelle doivent être adaptés de manière à ce que les travailleurs à temps partiel bénéficient de conditions équivalentes à celles des travail- leurs à plein temps se trouvant dans une situation comparable ; ces conditions pourront être déterminées à proportion de la durée du travail, des cotisations ou des gains ou par d'autres méthodes conformes à la législation et à la pratique nationales». (art. 6, Con- vention OIT N° 175).

33. Lors des travaux préparatoires, au vu des commentaires formulés par les Etats membres ainsi par les organisations syndicales et patronales consultées, le BIT a relevé que « des conditions équivalentes ne signifient pas des conditions identiques ; en effet, des travailleurs à temps partiel et des travailleurs à temps plein se trouvant dans une situation comparable devront bénéficier de la même protection sur certains plans - en matière de soins de santé, par exemple- alors que, sur d'autres -les prestations pécu-

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Rapport sur le travail dans le monde 2000. Sécurité du revenu et protection sociale dans un monde en mutation. Bureau international du Travail. Genève 2000.

Alexandre BERENSTEIN : La révision du Code européen de sécurité sociale. Aspects de la sécurité sociale, bulletin de la FEAS, 2/1991, pp. 36 sv.

4e considérant du préambule de la Convention OIT N° 175.

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niaires, par exemple - , il pourra être accepté que la protection des premiers soit déter- miné à proportion de leur durée de travail, de leurs cotisations ou de leurs gains ( ...

i

8.

34. L'art. 8 de la Convention OIT N° 175 permet, malheureusement, l'exclusion de travailleurs à temps partiel dont la durée de travail ou les gains sont inférieurs à des seuils déterminées par les Etats, à l'exception des prestations d'accidents du travail et de maladies professionnelles. Cependant, ces seuils ne doivent pas « exclure un pourcen- tage indûment élevé de travailleurs à temps partiel » (§ 2), les Etats doivent les revoir périodiquement et s'expliquer à leur sujet lors des procédures de contrôle; les organisa- tions d'employeurs et de travailleurs doivent en outre être consultées(§§ 3-4). Le BIT, lors des travaux préparatoires, a relevé que la possibilité, pour un Etat, de fixer des seuils a été généralement admise29. Malgré les précautions mentionnées, il n'en de- meure pas moins que cela va à l'encontre de la protection même des travailleurs à temps partiel en matière de sécurité sociale ! Il appartient à la Recommandation OIT N° 182 de corriger cela: ses §§ 6 sv. et 16 contiennent une série de normes plus protectrices, notamment sur l'abaissement des seuils, la garantie de prestations minimales, l'adoption de règles de calcul des prestations qui ne pénalisent pas les travailleurs visés.

35. L'OIT a adopté, en 1996, la Convention OIT N° 177 et la Recommandation OIT N° 184 concernant le travail à domicile. L'égalité de traitement par rapport aux autres travailleurs est expressément prévue (en tant que« promotion», pas en tant que principe absolu) à l'égard de la protection garantie par les régimes légaux de sécurité sociale (art. 4 § 2 de la Convention OIT No 184). La Recommandation indique les voies envisageables pour assurer une protection en matière de sécurité sociale aux travailleurs à domicile : extension des régimes existant ou adaptation de ceux-ci, ou développement de régimes spéciaux (§ 25).

36. Le Conseil de l'Europe a adopté cette année une Recommandation N° R (2000) 3 sur le droit à satisfaction des besoins matériels élémentaires des personnes en situa- tion d'extrême pauvreté. Le droit à des soins médicaux de base est expressément visé.

Il devrait être garanti indépendamment du statut, notamment du droit des étrangers et être justiciable devant les autorités et les tribunaux.

3.4 La révision des grands textes ?

37. L'Organisation internationale du Travail a donc adopté une série de conventions et de recommandations très importantes pour l'émergence et le développement des sys-

28

29

OIT-CONFÉRENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL (81e session-1994): Rap- port IV (2A): Le travail à temps partiel. BIT. Genève 1994, pp. 42-43.

Idem, p. 51.

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COLLOQUE P.-Y. GREBER

tèmes de sécurité sociale30. Certains de ces textes sont anciens; par exemple, l'instru- ment central, que représente la Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale31, date de 1952. Depuis le monde a changé, les conditions écono- miques, sociales, démographiques ont évolué, l'égalité de traitement et de chances entre femmes et hommes a enfin été reconnue (et sa réalisation est en cours). Convient-il d'adapter les grands textes de sécurité sociale et si oui comment? La question ne manque pas de difficultés et n'est pas sans ambiguïté. Le climat politique, depuis la fin du mur de Berlin, est en effet davantage axé sur le libéralisme, voire le néo-libéralisme.

Le marché semble triompher, le social est souvent sur la défensive ; le tableau est très bien synthétisé par le rapport du BIT préparé à l'occasion du 75e anniversaire de l'Or- ganisation internationale du Travail32. Dans un tel contexte, la révision, « l'adaptation » des grands instruments de sécurité sociale peut signifier autant leur mise à jour que leur démantèlement.

38. Après avoir été un peu en marge du débat, le Bureau international du Travail reprend l'initiative, avec dynamisme ; le fait que son nouveau Directeur général vienne, pour la première fois, du Sud, n'y est peut-être pas étranger. Un nombre croissant d'ac- teurs socio-économiques prennent conscience des risques d'éclatement de nos sociétés

33. Il est ainsi possible qu'un réexamen des grands textes puisse s'effectuer dans des conditions correctes, peut-être même favorables.

39. Un premier test vient être réalisé, plutôt bien semble-t-il, avec l'adoption, en juin 2000, de la Convention OIT N° 183 et de la Recommandation OIT N° 191 sur la protection de la maternité. Il s'agit d'une révision de la Convention OIT N° 103 sur la protection de la maternité, qui date de 1952 et qui représentait, pour l'éventualité concernée, une amélioration de la norme minimum34. Le nouvel instrument a élargi le champ d'application personnel à de nouvelles travailleuses, en tenant compte également des formes atypiques de travail dépendant (art. 2, § 1) (des dérogations sont cependant réservées, mais elles doivent être justifiées (art. 2, §§ 2 et 3). La Convention OIT N°

183 porte la durée minimale du congé de maternité de douze à quatorze semaines (art. 4). Les prestations de soins et en espèces gardent le même niveau et la même souplesse qui permet de s'adapter aux divers types de législations nationales (assurance sociale ou service public ; prestations en espèces établies en fonction du revenu antérieur ou selon d'autres méthodes). Une dérogation relative au niveau des prestations en espèces (deux

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33

34

Voir ci-dessus les N° 8 sv., 17 sv.

Voir ci-dessus les N° 11 et 12.

OIT-CONFÉRENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL (81e session-1994): Rap- port du Directeur général (partie I) : Des valeurs à défendre, des changements à entre- prendre. La justice sociale dans une économie qui se mondialise: un projet pour l'OIT.

Bureau international du Travail. Genève 1994.

Voir p. ex. :-Rapport sur le travail dans le monde 2000. Sécurité du revenu et protec- tion sociale dans un monde en mutation, cité à la note 25.- Hugues de JOUVENEL: La société disloquée. Futuribles, 1995, N° 201, pp. 3-4.

Posée par la Convention OIT N° 102.

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tiers du gain antérieur) est introduite au bénéfice des pays dont l'économie et le système de sécurité sociale sont insuffisamment développé (art. 7). Des règles relatives au droit du travail (non couvert par la présente étude) sont modifiées par le nouveau texte. Ainsi, après des débats nourris, cette révision paraîe5 avoir été convenablement effectuée.

40. Le droit international de la sécurité sociale repose sur des bases solides, adoptées dès 1944. Il accompagne la naissance de la sécurité sociale, reconnaît à chaque être humain un droit à la protection, guide le développement des systèmes, s'inquiète de la situation des migrants. L'environnement des systèmes incite à certaines révisions, mais le climat politique n'est pas toujours favorable à la protection sociale. Plutôt qu'un développement général, ce sont les questions des exclus de la protection et d'approches sectorielles qui sont prioritaires. Une révision fondamentale doit tenir compte des nou- velles données, lesquelles ne sont pas sans ambiguïtés. Les perspectives sont vraiment ouvertes.

35

* * * * *

Une affirmation sans nuance nécessiterait un examen systématique de l'ancienne et de la nouvelle convention, de leurs recommandations respectives, sous l'angle tant du droit de la sécurité sociale que du travail.

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