La démocratie comme outil de réforme des organisation internationales ?

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La démocratie comme outil de réforme des organisation internationales ?

MBENGUE, Makane Moïse

MBENGUE, Makane Moïse. La démocratie comme outil de réforme des organisation internationales ? In: Marie-Clotilde Runavot. La démocratie appliquée au droit international : de quoi parle-t-on ? . Paris : Pedone, 2018. p. 153-178

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:137389

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LA DÉMOCRATIE

COMME OUTIL DE RÉFORME DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

?

Makane Moïse MBENGUE

Professeur à la Faculté de droit de l'Université de Genève Professeur affilié à/ 'Ecole de droit de Sciences Po Paris

Historiquement, les organisations internationales sont apparues dans un contexte où la société internationale était dominée par les rapports interétatiques. Par conséquent, elles ont été conçues à l'origine - et encore aujourd'hui dans une large mesure - comme des instruments de la coopération des Etats1 L'interétatisme qui sous-tendait les relations internationales à l'époque, a non seulement influencé leur mode d'organisation et de fonctionnement2, mais a surtout permis de contenir dans des proportions acceptables les velléités de réfmme.

Aujourd'hui cependant, avec les mutations qu'a connues cette société internationale dans son ensemble3 et les défis particuliers qui en résultent4,

les discussions sur les réformes au sein des organisations internationales ont pris une dimension significative. Le débat en la matière est de plus en plus récun-ent et fait désormais paitie intégrante de la vie des institutions. Un intérêt qui, a priori, pounait faire croire qu'il s'agit là d'une problématique nouvelle. En réalité, il n'en est rien dans la mesure où, depuis \'apparition des organisations internationales, la problématique de leur réforme a toujours constitué une question lancinante5.

1 Voir: «Les organisation~ in1cma1ionalcs, instrumcnls de la coopérn1ion des Etats», disponible ù I 'odrcs c ;uivan1c : hup:/Jwww.ladocumcn1nlionrrnncaisc.fr/dossicrs/d000S47-lcs-octcurs-dcs- rclations-in1cma1ionnlcs/lcs-orgnn isa1ions-intcrnationalcs-ins1rumcn1s·de-ln-coopcrntion-dcs-01ats (consullé le 18 avril 2018).

~ J. DUCHASTEL, R. AUIJET, « Démocrnllc, société civile et ins1i1111ion11nli ation de la gouvernance transnationale à l'OIT cl à l'OMC 1>, Etude.~ i11ternotio11a/es, Vol. 39 (4), 2008, pp. SI 1-536. p. 512.

J H. T. NGUYEN, <1 Sources institutionnelles nonnotivcs du système onusien face aux mutation de la société inrcmntionnlc >), Les multiples aspects des relations i11tema1/011ales: études à la mémoire du Profe.'iseur Jean Slotls, Bmxcllcs, Bruylnnt, 1995. pp. 155·1 6; H. FODAll, les 11111101io11s de ln société imematio11alt! : Ulustratio11s : le s111111t de ln Cmw criminelle i111ematio11ale : ac:tualiré de Io jurisprudence lnlemotionole: dossier ~pécia/, Aix-en-Provence, Association Française pour les Nations Unie,, Coll.« L'obscrvntcur des Nations Unie ». n° 7. 1999. 176 p.

• Ch. CoMELIAU, « Les défis de ln mondialisillion 11, Revue trimestrielle d'ëd11ca1io11 comparée, Vol. 27 (!), 1997, pp. 27-32.

s C. MAUREL, l 'UNESCO de 1945 à 1974, Thèse, Université Panthéon-Sorbonne -Pari 1, 2006,

disponible sur: h11ps://tcl.archivcs-ouvcrtcs.fr/filc/indcx/docid/848712/filcnamdll1cscChloe Maurel.

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MAKANE MOÏSE MBENGUE

Ce qui est vrai en revanche, c'est que manifestement, c'est à l'heure actuelle que la question prend une nouvelle orientation. Elle est d'une actualité brûlante.

Partant de l'idée majoritairement acceptée que les mécanismes classiques ne parviennent plus à faire face aux besoins du nouvel ordre mondial, il s'opère un changement de paradigme, avec certes des méthodes propres à chaque institution, mais toujours avec une même volonté de tendre vers plus d'efficacité. Il en est ainsi non seulement pour l'ONU,7 mais aussi pour d'autres organisations comme l'OMC8, l'OIT9, les Institutions financières internationales (IFI)10, etc. Le véritable enjeu maintenant, c'est de savoir, dans l'absolu, comment procéder in concreto à ces réformes. Au regard du fait que « les questions de réforme ( ... ) cachent plusieurs réponses » 11, le risque devient énorme de ne pas aboutir à un consensus autour des outils et mécanismes à exploiter ou des stratégies à adopter. En dépit de ce risque potentiel, une tendance générale semble néanmoins se dégager, en tout cas en ce qui concerne un outil particulier. Il s'agit de la nécessaire démocratisation des organisations internationales. Bien que « [ m] ost international institutions have traditionally been wmy of the notion of democracy, particularly in reference to their own governance practices »12, c'est« in the lastfew years [that] considerable attention has been paid to democracy within international institutions »13. L'idée sous-jacente est la suivante:

« it is dij]icult to endorse democracy within States il the international

~ystem is itsell undemocratic. This has in~pired on the one hand challenges to the permanent membership of the United Nations Security Council and the associated veto power, and on the other hand proposais for global

pdf Voir aussi:« Réforrnc des Nations Unies», disponible sur: hltps://www.cda.admin.ch/cda/fr/dfac/

politiquc-cxterieurc/organisations-inlemationales/nu/engagement-suisse/onu-rcfom1e.html

6 H. NALLET, « 08, OMC, Banque mondiale, FMI... leaders potentiels ou acteurs en perte de vitesse?», Revue internationale et stratégique, Vol. 72(4), 2008, pp.175-180.

7 M. BERTRAND, «La réforme de l'ONU», Politique étrangère, 1" octobre 1993, Vol. 58(3), pp.

611-619; H. VÉDRINE,« Réflexions sur la réforme de l'ONU», Revue Poumirs, Vol. n° 109(2), 2 avril 2004, pp. 125-140; V. CHETAIL,« La réforme de l'ONU depuis Je sommet mondial de 2005 : bilan cl perspectives», Relations internationales, n° 128 (hiver 2006), pp. 79-92; G. MASSIAH,

«La réfonnc de l'ONU et le mouvement altermondialistc », Mouvements, Vol. n° 39-40(3), 2005, pp.134-149 ; A. NOVOSSELOFF, « L'ONU ou la réforrne perpétuelle », AFDJ 2004, Vol. 50( 1 ), pp. 535-544; S. DAZIANO, Faut-il supprimer l'ONU? Essai sur une institution en péril, Paris, Ellipses, Coll. « Mondes réels», 2006, 171 p.

'O. HORMAN, Mondialisation excluante, nouvelles solidarités: so11111ellre ou démettre l'OMC, Paris, L'Harmattan, 2001, 155 p.; G. GUIBERT, « L'Organisalion Mondiale du Commerce (OMC), continuité, changement et incertitudes», Politique étrangère, Vol. 59(3), I" Octobre 1994, pp. 805- 819; E.-U. PETERSMANN, Reforming the world trading system : /egitimacy. ejficiency, and democratic governance, Oxford, Oxford University Press, 2005, 592 p.

9 J. OUCHASTEL, R. AUDET, «Démocratie, société civile ... »,op. cil.

10 H. NALLET, « 08, OMC, Banque mondiale ... »,op. cil. pp.175-180.

11 G. MASSIAH, «La réfom1e de l'ONU et le mouvement alterrnondialiste »,op. cil.

12 H. CllARLESWORTH, « Democracy and International Law», Recueil des cours, p. 106.

Il Ibid.

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peoples' assemblies that would give voice ta civil society and transnational interest gro11ps. Bo th types of reform are animated by an idea of democracy based on broader participation in decision-making »14

La démocratie ou démocratisation apparaît à l'heure actuelle comme l'un des outils privilégiés, un instrnment novateur et une exigence fondamentale dans la mise en œuvre des réforn1es modernes à opérer au sein des différentes organisations internationales. C'est ainsi que tous «les discours des organisations internationales en appellent désonnais à une bonne gouvernance, laquelle s'appuie sur deux séries de notions essentielles que sont la légitimité - qui passe par une plus grande démocratisation - et la transparence combinée à l'efficacité - qui passent par une plus grande spécialisation des institutions internationales »15

Entendu comme le processus par lequel une institut ion s'efforce de mettre en place, pour son fonctionnement, les principes de démocratie16, en d'autres termes, « the process which leads to a more open, more participatory, less authoritarian society » 17, la démocratisation est devenue de nos jours un discours rhétorique18 (1) dont 1 aboutissement, qui passe par la mise en œuvre de certains éléments (II), pourrait contribuer à rendre les organisations internationales plus perfo1mantes et partant à les réfonner.

I. LE DISCOURS DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES SUR

LA DÉMOCRATISATION COMME OUTIL DE RÉFORME: UN THÉÂTRE D'OMBRES

?

Dans les organisations internationales, « le changement reste le plus souvent appréhendé à l'aune des tentatives de réforme menées par le haut - top down -, portées par les dirigeants, ou appelées de leurs vœux par les représentants »19C'est ainsi qu'il se dégage de plus en plus un discours officiel sur la nécessité d'une démocratisation en tant que vecteur de réforme des organisations. L'idée qui sous-tend cette démarche est que les institutions manquent de légitimité, d'équité et d'efficacité20. Il faut alors dépasser

IJ Ibid.

1.1 Voir: B. BOULEMKAllEL, <C La gouvernance mondiale: onolyse cl limites de l'approche des relation intcmntionulcs en termes de défnillanccs de mnrché », disponible sur: http://boulemknhcl.yolasi1e.com/rcsourecs/es%20gouvcmance%20mondinlc.pdf

1~ Voir: Dédclral/011 Universelle sm· la Dtlmocratie, udoptêc par le Conseil intcrparlemcntnirc lors de sa

161< session, Le Cuire, 16 septembre 1997. Voir également: Union lntcrpurlcmc111airc, l.o dé111ocra1/e:

principes eu réolisotio11, Gcnè11c, 1998. 114 p.

17 B. BOUTROS-GHALI, An ogendo/ar damocra1izo1ia11, New York, United Nations, 1996, p. 1.

Il J. OUCHASTEL, R. AUDl!T, ((Démocratie, société civile ... »,op. Cil., p. 511.

1~ S. TORDJMAN. G. DEVIN, « Les bonnes pratiques. Vecteurs cl révélateurs du changement au sein des organisations intemotionales ». A. KLEIN, C. LAPORTF., M. SAIOET et al., /,es ba1111e,prot/q111.1s des orga11isatio11s i111ei1101/011ales, Paris, Presses de Science Po, 2015, pp. 41-59.

:u Voir : C. EGOER, « Résistance et exclusion face oux bonnes pratiques de la réfonne humnniraire onusienne », A. KLEIN, C. LAl'ORTE, M. $Al0ET el ni., ibid., pp. I 53-170 ; J. DUCMAST "L, R. AUOI!r,

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d'urgence la situation actuelle, où les outils les plus opérationnels de la régulation internationale sont aussi les moins légitimes, et tendre vers une autre forme de gouvernance21Ce qui est impmtant à signaler, c'est que dans toutes les instances des organisations internationales, le discours se fait entendre. Il ne s'agit plus uniquement d'un - simple ? - débat doctrinal. Il ne s'agit plus non plus d'un idéai22 lointain aux contours incertains qu'il est loisible de rechercher ou non. C'est un besoin imminent, une nécessité absolue, un impératif fondamental. En ayant à l'esprit que l'équilibre et la configuration du monde ont été bouleversés, seule une (ré)ouverture des organisations internationales poutTait permettre la mise en œuvre de politiques acceptées par un grand nombre d'acteurs, et qui bénéficieront par conséquent de leur soutien. La démocratie n'est plus cet idéal imposé par les organisations internationales à leurs Etats membres. Elle devient une valeur que ces organisations elles-mêmes tentent désormais de refléter et d'intégrer au quotidien avec, il faut le reconnaître, des fortunes diverses. Au demeurant, au sein de l'ONU (A) tout comme dans d'autres institutions (B), le discours sur la démocratisation reste éloquent, laissant transparaitre une constante dans l'acceptation du« language ofdemocracy »23.

A. Le discours sur la démocratisation au sein de l'ONU

Tenant compte des difficultés qu'a connues sa devancière, la Société des Nations, l'ONU, dès sa création, s'est voulue une organisation plus forte et plus apte à répondre aux défis de son époque. Si l'institution a pu agir dans certaines situations de manière plus ou moins remarquable, il n'en demeure pas moins que son fonctionnement se trouve à bien des égards paralysé et son efficacité limitée. C'est la raison pour laquelle, depuis quelques décennies, l'idée de sa réfonne a ge1mé sans toutefois toujours connaître la même dynamique que ces dernières années. Aujourd'hui, plus que jamais, tous s'accordent quant à la nécessité de repenser la structuration de l'institution afin d'y imprimer les principes de démocratie interne et externe24. Déjà, dans son Agenda pour la paix présenté en 1992, l'ancien Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali notait ceci :

«Démocratie, société civile ... », op. cit., p. 511 ; Michael ZURN, «Global Govcrnancc and Legitimacy Problcms », Govemmenl and oppositions, Vol. 39, 11° 2, 2004, pp. 260-287.

21 Ph. PARAIRE, Le village-monde et son ch6tea11, essai contre le FMI, l'OMC et la Banque Mondiale, Le temps des cerises éditeurs, 1995, 233 p. Voir aussi: P. CALAME, «La réforme des institutions financières internationales», disponible sur http://www.institut-gouvcmancc.org/fr/analysc/fichc- analyse-33.html

22 Sur la démocratie en tant qu'idéal. voir la Déclaration Universelle sur la Démocratie, op. cil.

~3 H. CHARLSWORTH, op. cil., p. 108.

24 Voir: «La démocratie comme moteur du développement et facteur de la paix de plus en plus reconnue à l'Assemblée Générale », Communiqué de presse, AG/952, 20 novembre 1996.

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«La démocratie dans le concert des nations, c'est l'application des principes qui la régissent à !'Organisation elle-même. Ce qu'il faut pour cela, c'est la consultation, la participation et l'engagement pleins et entiers de tous les Etats, grands et petits, sous la bannière des Nations Unies.

Chacun des organes de l'ONU doit avoir la latitude pour jouer le rôle qui lui est assigné. Ce n'est en effet qu'à ce prix que la confiance de toutes les nations et de leurs peuples pourra être conservée et méritée. Les principes qu'énonce la Charte doivent être appliqués sans exclusive, faute de quoi la confiance viendrait à manquer et, avec elle, l'autorité morale qui constitue la qualité la plus haute de notre instrument. La démocratie à tous les niveaux est essentielle à l'instauration de la paix pour une ère nouvelle de prospérité et de justice »25

C'est ainsi qu'il s'est engagé «à renforcer !'Organisation des Nations Unies, pour lui permettre de saisir les occasions qui s'offrent à elle depuis la fin de la gue1Te froide, de concrétiser les buts de la Charte et de réaliser les objectifS de paix, de développement et de démocratie »26. Selon lui en effet,

« le meilleur soutien â la démocratie doit être trouvé dans la démocratisation de la vie internationale [elle-même] »27. Mais, c'est véritablement dans son Agenda pour la démocratisation, présenté le 20 décembre 1996 lors de la 51 c Session de l'Assemblée générale, que le diplomate en a défini les linéaments. Pour lui :

« Democratization international/y is necessary on three interrelated fronts.

The established system of the United Nations itself has far to go before fulfilling Io the extent possible the democratic porential of its present design, and in tmnsforming those structures which are insulficiently democratic. The participation of new ac tors on the international sce11e is an acknowledged fact; providing them with agreed means of participation in the forma! system, heretofore primarily the province of States, is a new task of our time. A third challenge will be to achieve a culture of democracy internationalfy. This wilf not only require a society of States committed to democratic principles and processes; if will also demand an enlarged international civil society deeply involved in democratic institutions, whether State, inter-State or supra-State, private or quasi-private;

committed to democratic practices, procedures and political pluralism; and composed of peoples ingrained with those habits of openness, fairness and tolerance that have been associated with democracy since ancient limes »28.

u Voir: Agenda po111· /a pali:, Rupport proscnté par le Sccrétnire Généml en opplicution de Io Réunion ou somlllct du Conseil de Sécurité le 31 janvier 1992. N47/277, S/241 l l, 17 juin 1992, p. 25.

26 M. Boutro Boumos-GllALI, Secrétaire Général de !'Organisation dos Notions Unies,

« Communiqué de prc~sc », 15 novembre 1996 (SG/2015/Rcv. 1•), disponible à 1 'ndrcssc suivnntc : hllps://www.un.org/prcss/fr/1996/19960423.BIOSG.REV.html. Voir aussi: B. BOUTROS-GHALI, Pai:r, Développement. Démocrafle. Trois agenda:; pour géri-r la planète, Paris, Pcdonc, 2002, 232 p.

17 lbi<l

28 B. BOUTROS-GHALI, An agenda for democratization, op. cil., p. 25. Voir aussi : Appui du système des Nations Unies aux efforts déployés par les gouvernements pour promouvoir er l'011solider les

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MAKANE MOÏSE MBENGUE

Ce qu'il faut noter, c'est que la présentation de cet agenda a eu un écho favorable au sein de la Communauté internationale dans la mesure où, à cette 51 e session de l'Assemblée générale, la question de la réforme de l'institution en vue de sa démocratisation était au cœur des préoccupations de la majorité des délégations. Une année plus tard, l'Union interparlementaire adoptait la Déclaration Universelle sur la Démocratie29. Les articles 24 et 25 de sa partie III relative à la dimension internationale de la démocratie se lisent comme suit :

« La démocratie doit aussi être reconnue comme un principe international, applicable aux organisations internationales et aux Etats dans leurs relations internationales. Le principe de la démocratie internationale ne signifie pas seulement représentation égale ou équitable des Etats; il s'étend aussi à leurs droits et devoirs économiques. Les principes de la démocratie doivent s'appliquer à la gestion internationale des problèmes d'intérêt mondial et du patrimoine commun de l'humanité, en particulier l'environnement humain».

A la suite de Boutros Boutros-Ghali, ses successeurs se sont eux aussi engagés sur la voie d'une transformation de l'ONU. A ce titre, sous le mandat de Kofi Annan, il y a lieu d'évoquer la constitution, en 2004, du Groupe de personnalités éminentes sur les relations entre !'Organisation des Nations Unies et la société civile. Au terme de ses travaux, qui se sont déroulés sous la présidence de Fernando Henrique Cardoso, le groupe a produit un rapport à l'attention du Secrétaire général, dans lequel il était écrit que:

«L'un des principes clefs de la démocratie représentative est qu'il faut que les citoyens aient prise sur les décisions qui les touchent el que ceux qui prennent ces décisions soient comptables devant eux. Ce principe sous-tend la décentralisation, le renforcement des capacités d'intervention des collectivités et le développement participatif Il sous-tend également des éléments largement acceptés de la bonne gouvernance: transparence, responsabilité des représentants des citoyens, contrôles indépendants, lois claires appliquées de façon prévisible et mécanismes assurant effectivement l'équilibre des pouvoirs. ( ... ) Mais les gens participent moins et se montrent désabusés envers les institutions traditionnelles de la démocratie.

( ... )De nombreux facteurs expliquent ces phénomènes.( ... ) Mais l'un des plus importants parmi eux est le fait que les formes traditionnelles de représentation sont perçues comme moins adaptées à l'ère de la mondialisation »30

démocralies nouvelles ou rétablies, Rapport du Secrétaire Général, NS 1/512, 18 octobre 1996 ; Appui du .1ys1ème des na/ions unies aux eJJbrls déployés par les gouvernements pour promouvoir el consolider les démocraties nouvelles ou rétablies, Rapport du Secrétaire Général, A/50/332, 7 août 1995.

29 Déclaration Universelle sur /a Démocratie, op. cil.

'0

Rapporl du Groupe de personnalités éminen/es sur les relalions enlre /'Organisation des Na/ions Unies et la société civile, N58/817, 7 juin 2004, p. 28.

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Partant de ce constat,

«L'ONU [devrait] apporter une importante contribution au renforcement et à l'expansion de la démocratie en aidant à faire le lien entre les processus démocratiques nationaux el les questions internationales et en faisant jouer un plus grand rôle à la société civile dans les processus délibératifs »31 Après la publication de ce rapport, c'est le Secrétaire généraJ lui-même qui publiait en 2005 un rapport intitulé «Dans une liberté plus grande (A/59/2005) » et dans lequel il détaillait son projet de transfo1mation de 1 'Organisation32. Avant cela, 1 'Assemblée générale des Nations Unies adoptait en 2003 la résolution 57/213 «Promotion d'un ordre international démocratique et équitable» et dans laquelle elle proclamait le «droit à la participation équitable de tous, sans aucune discrimination, à la prise de décisions, tant sur les plans national que mondial ».

Dans ce sillage, au Sommet mondial de 2005, «les chefs d'Etat et de gouvernement ont reconnu qu'il imp01tait d'améliorer la gestion de l'ONU et ont demandé que des mesures soient prises dans le sens du renforcement de la responsabilisation et l'amélioration de la gouvernance et du contrôle »33.

Mais, cette volonté constante s'est toujours heurtée à des résistances et n'a pratiquement jamais pu prospérer en raison du mode de fonctionnement de l'institution, particulièrement en ce qui concerne les réformes34 Comme l'explique, par exemple, un auteur en relation avec l'Agenda pour la démocratisation :

« When if came ta An Agenda for Democratization, Boutros-Gha/i worried most about the reaction of developing co11ntries. not merely Io his agenda but to the idea of democracy itse(( (. . .). For years they saw Westem pro- democracy positions as a guise for intervention or for attempts to destabilize their regimes (. .. ). Jntroducing the international dimension could alienate some of the strongest advocates of democracy and a UN rote in democratization. Western and other states could see democratization international/y as a direct tlzreat to their sovereignty, implying a transfer of power and resources j/"om them to states of the G77 and the NA

M.

from the North to the South».

Les résistances de-ci de-là ont poussé le Président de la soixante-troisième session de l'Assemblée générale des Nations Unies, Miguel d'Escoto Brockmann du Nicaragua, à inviter les Etats membres des Nations Unies à

« wholehearted~y embrace the universal cal! for a slrengthened and

li Ibid., p. 29.

32 S. TORDJMAN, G. DEVIN, « Les bonne pratiques. Vcclcurs et révélateurs du changcmcnl au sein des organisations intcrnotionulcs », op. cit.

JJ Voir:« Réforme de l'ONU 1> (http://www.un.org/frcnch/gn/prcsident/62/issucs/refom1.shtml)

34 Voir le chapitre 18 de la Charte relatif aux amendement"

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MAKANE MüîSE MBENGUE

empowered A sembly, which can only be achieved through the democratization of the United Nations »35.

Malgré les obstacles, il n'en reste pas moins que l'idée que les choses ne devraient plus rester en l'état s'est peu à peu imposée. Le discours sur la démocratisation reste constant. Il en va de même dans les autres organisations internationales.

B. Le discours sur la démocratisation dans les autres organisations internationales

Le vent de la démocratisation qui souffle sur l'ONU paraît aussi avoir touché les autres institutions du système international. Au sein des IFI, par exemple, il semble un lieu commw1 admis que, même s'il est nécessaire d'« avoir des institutions internationales pour agir dans la dmée, il est difficile de faire confiance aux orientations et au fonctionnement des institutions actuelles »36.

De la sorte, il se dégage actuellement un discours de plus en plus favorable à une prise en compte des principes démocratiques au sein de ces institutions.

Sans une réfonne profonde de leur architecture, les IFI resteront le reflet d'une gouvernance mondiale sans véritable légitimité37. Le FMI et la Banque mondiale sont sous le feu des critiques eu égard au fait que leur mandat et leurs structures ont peu évolué malgré une mutation radicale du contexte depuis leur création et qu'ils sont, de ce fait, devenus des outils d'action des pays riches dans les pays pauvres38. Pour Pierre Calame, cette situation appelle plus que des modifications à la marge. Elle requiert plutôt « une profonde réforme de structure autour de deux axes, à savoir dans un premier temps, une nouvelle architecture du système financier et fiscal international et dans un second temps, de nouveaux fondements et de nouvelles règles de fonctionnement pour les institutions financières internationales, conduisant à une approche plus ouverte, plus transparente et plus pragmatique, et réunissant les conditions d'une gouvernance légitime »39.

A l'OMC, la question des réformes s'est toujours posée40 puisque son efficacité est quelque peu limitée en dépit de ses règles de fonctionnement qui tiennent compte des disparités de niveaux de développement des

35 Voir: Assemblée générale des Nations Unies, Genera/ Assembly Preside111Pledges10 Work.for S1ro11ger Assembly, More Democralic United Nations, as Si:r~v-Third Session Opens, 63èmo session (plénière), 11" réunion, doc. GA/10744, 16 septembre 2008.

36 G. MASSIAH, «La réforme de l'ONU et le mouvement altermondialistc »,op. cil.

37 P. CALAME,« La réforme des institutions financières internationales», op. cil.

'"Ibid.

39 P. CALAME, « La réforme des institutions financières internationales», op. cil.

40 Même si le débat sur la démocratie en son sein est devenu rapidement controversé. Voir en cc sens : J. DU CHASTEL, R. AUDET, «Démocratie, société civile ... »,op. cil, p. 526.

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membres41. Le discours sur la démocratisation porte donc sur la nécessité pour l'organisation de faire progressivement émerger un ordre juridique international cohérent et un contrôle démocratique accepté de tous42. Dans ce sens, comme a pu l'affirmer Pascal Lamy, ancien directeur général de l'institution:

«Pour garantir la légitimité, nous avons besoin d'une instance de débat commune et représentative, car il ne peut y avoir d'appropriation collective de la volonté politique sans un tel instrument, qui est le fondement de la démocratie. Nous ne parviendrons à créer une véritable "communauté"

internationale que si nous faisons un effort délibéré pour mettre en place une telle enceinte destinée au dialogue el à la politique. Le premières mesures, relativement simples que nous devons prendre en vue d'une représentation plus équilibrée du monde consisteraient à encourager la création de structures parlementaires au niveau international, afin de réunir les représentants des divers parlements nationaux, et à admettre les représentants de la société civile dans un conseil économique et social capable de fonctionner efficacement. Nous devons aussi veiller à ce que les intérêts authentiques et les intérêts de la plupart des individus soient pris en considération dans notre gestion des relations internationales et dans la façon dont nous conduisons nos systèmes régionaux et mondiaux de valeurs, de droits et d'obligations »43

Poursuivant, il note que :

«L'interdépendance qui nous unit peut se manifester à plusieurs niveaux de l'activité humaine. Les problèmes et les difficultés que nous rencontron peuvent avoir une dimension locale, régionale ou mondiale, de même que les intérêts que nous devons défendre et protéger. En conséquence, la représentativité des intérêts concernés devrait aussi correspondre au champ humain spécifiquement louché par la mondialisation et ses tentacules opérationnels. Dans ce contexte, les divers voix et groupements peuvent être - selon les auestions ou les problèmes en jeu - horizontaux, ou parfois verticaux»~ .

L'idée majeure selon Pascal Lamy est donc la nécessité de tendre, au sein de l'OMC, vers une« gouvernance mondiale »45. Pour lui,

1 /\. NIANG, «Ln réforme de l'OMC: élémen1s d'appui à une dcmnnde globule impérieuse», Passerelle, Vol, 12, 1, 2011, disponible sur: ht1ps://www.ic1sd.org/bridges-ncws/passcrcllcs/

ncws/la-réfonne-dc-l'ome-6lémc111s-<l'appui-ù-unc~dcmandc-globnlc-impéricuse.

? Voir en cc sens: C. BRANDI, <c Opportunités c1 limites du plurilotémlismc. L'avenir du syslèmc commercial mondial dans une perspective de développement», IDEAS, le futur de l 'OMC-l "OMC du fi1111r, note de réflexion n° 4, 1 "juillcl 2016, pp. 1-7.

•l P . .LAMY, 1< Vers une gouvernance mondiale?», Allocution disponible à l'edres~e suivante: https://www.w10.org/frcnch/ncw. _fi'sppl_f/sppl l 2J.htm.

""Ibid.

0 Sur la notion, voir: P. LAMY, La démocratie 111011de: pour 1111e 1111/re gv11vema11c11 global!:, Pari., Seuil, 2004; P. LAMY, ((Gouvernance globale: Leçons d'Europe», Conférence Gunnar Myrdnl, ONU, Genève, 2005. Voir 6gnlemcnt: J.-C. GRAZ, la go11\'emn11ce de la 111a11dia/isatio11, Paris, La découverte, 2013, 12 l p. ; P. Du SENARCLl!ANS, la 111011dialisatlo11, Théories. enjtmr et débats. Paris,

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MAKANE MOISE MBENGUE

« La gouvernance mondiale désigne le système que nous mettons en place pour aider la société humaine à atteindre son objectif commun de manière durable, c'est-à-dire dans l'équité et la justice » 46

Pour parvenir à un tel état, certaines exigences doivent être respectées.

Au nombre de celles-ci, il y a entre autres :

«la [nécessaire] reconnaissance du rôle et des responsabilités des nouveaux acteurs, l'ouverture des processus, la participation authentique et effective, l'obligation de rendre des comptes de la part des responsables et la cohérence »47.

Au total, il convient de relever que la majeure partie des organisations internationales tiennent un discours axé sur les défis de la démocratisation.

Quasiment toutes reconnaissent son utilité et sa capacité à améliorer la gouvernance au plan international. C'est donc à l'aune de son contenu, et partant des éléments qu'elle renferme48, que l'action des acteurs en la matière peut maintenant être jugée.

Il. LES ÉLÉMENTS DE LA DÉMOCRATISATION DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

COMME OUTIL DE RÉFORME DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES S'il se dégage un consensus sur la nécessité de réformer les organisations internationales dans le sens d'une plus grande démocratisation, il reste que les modalités pratiques d'une telle démarche peuvent être des plus diverses.

En effet, d'une organisation à une autre, tout sera fonction de la situation particulière qui milite en faveur de cette démocratisation. Néanmoins, lorsqu'on appréhende la question, deux observations peuvent être faites.

Premièrement, l'idée de démocratisation des organisations internationales pose la problématique de leur gouvernance interne. Ce qui est souvent reproché à nombre d'institutions internationales, c'est qu'en dépit de l'existence de règles destinées à encadrer leur fonctionnement, les rapports de force constituent de loin L'élément dominant, de sorte que leur gestion parait être « la chasse gardée » des Etats les plus forts au détriment des Etats les plus faibles. La démocratisation aurait donc, dans cette logique, une dimension interne (A). Deuxièmement, elle aurait une facette externe. Celle-

Annand Colin, 4' éd, 2005, pp. 243 et ss.; J. J. K.IRTON, J. TAKASE, New Directions in Global Political Governance, The G8 and international order in the Twenty-jirst century1, Burlington, Ashgatc Publishing Compagny, 2002, 368 p. ; J. DUCHASTEL, R. AUDET, «Démocratie, société civile ... »,op. cil., pp. 515 et ss.

~6 Voir: Allocution de P. LAMY, op. cil.

47 D. ZAELKE, M. STILWELL, 0. YOUNG, cités par P. LAMY, op. cil. Voir aussi: J.-C. GRAZ.

la gouvernance de la mondialisation, op. cil., pp. 40-41.

48 Voir: Déclaration Universelle sur la Démocratie, op. cil.

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LA DÉMOCRATIE COMME OUTIL DE RÉFORME DES ORGANISATIONS INTER.i'IA TIONALES ?

ci porte sur la nécessité pour les organisations internationales de s'ouvrir davantage à d'autres acteurs dits non étatiques qui, dans la logique classique de fonctionnement des institutions, ne sont pas habilités à jouer un rôle. Cette deuxième dimension de la démocratisation est au fond la démarche - nouvelle ? - qui pourrait fournir de nouvelles perspectives pour une meilleure prise en compte des défis résultant de la diversification des acteurs des relations internationales, ainsi qu'une amélioration de la gouvemance mondiale dans l'ère de la globalisation (B).

A.

La dimension interne de la démocratisation des organisations internationales

A l'interne, il semble plus que l'opacité, le défaut de transparence et le manque de représentativité soient des difficultés partagées. Même si les critiques concernant le manque de légitimité, appelant ainsi à plus de démocratie au sein même des institutions s'adressent principalement à l'ONU, les autres organisations internationales ne sont clairement pas épargnées. C'est donc une problématique commune.

Au sein de l'ONU en particulier, la critique sur le manque de légitimité porte sur le fait qu'au moment de sa création, des pouvoirs exorbitants ont été attribués à quelques Etats en dépit du principe de leur égalité souveraine qui est consacré dans la Charte. Malgré les changements intervenus dans la configuration de la société internationale - le monde est devenu polycentrique49 - , cette réalité n'a pas beaucoup évolué. Elle innerve toutes les actions et explique bien souvent toutes les difficultés qu'éprouve l'institution à prendre des décisions et à les exécuter. Ainsi qu'il ressort de la Charte de !'Organisation, c'est au Conseil de Sécurité que revient la responsabiUté principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales50. En agissant au nom de l'ensemble des membres des Nations Unies, cet organe restreint qui occupe un rôle de premier plan, devrait pouvoir, du fait de son action, prévenir les conflits51. De même, son action devrait pennettre de mettre fin à des conflits déjà nés52. Malheureusement, l'état de paix durable et de sécurité que l'ONU cherche à atteindre depuis sa création, au lendemain de l'échec de la SDN53, demeure

49 R. °fttBIB, «Quelle réforme de l'ONU et des organisations inlemationales », disponible sur: http://www.ncadcmicdegcopolitiqucdcparis.com/qucllc-rcfonne-de-lonu-et-dcs-organisations- internationalcs/

50 Article 24 de la Charte.

si A travers la diplomatie préventive. Voir: 1lge11da pwr la paix, op. c:it.

12 A travers los deuxième et troisième dimensions de !'Agenda pour la paix, à savoir le rétablisscmenl et le maintien de la paix. Ibid.

JJ Sur les tenant de cet échec, voir : J.-C. GRAZ. la go//l·erna11ce de la mondialisation, Paris, Lu découverte, 4• éd, 2013, pp. 15-17.

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un idéal. Le monde connaît une instabilité croissante et l'actualité montre une impuissance de !'Organisation à faire face aux défis de son temps. Doit-on parler d'échec ?54 La réponse reste controversée. Néanmoins, en l'état actuel des choses, le fonctionnement de l'institution laisse entrevoir un certain nombre de déséquilibres qui ne sont pas de nature à favoriser l'efficacité de son action. C'est pourquoi l'objectif affiché d'une plus grande démocratisation implique la combinaison de certains éléments.

La première difficulté concernant la vie de !'Organisation, c'est bien le droit de veto accordé aux cinq membres permanents du Conseil. Ce droit qui permet à un seul Etat de paralyser le fonctionnement de toute l'institution est la preuve la plus emblématique que l'avenir de la paix dans le monde dépend de la volonté de quelques Etats. L'organe qui, en principe, «doit être capable de prendre des mesures obligatoires à portée universelle, pouvant comporter l'emploi de la force armée, la création de tribunaux pénaux spéciaux, doté d'un pouvoir de police général, devient tributaire de l'accord entre ses Etats membres permanents. Il devient le miroir de leur division s'ils s'opposent et l'outil de leur hégémonie collective s'il fonctionne »55. Justement, aussi bien l'histoire que l'actualité (dé)montrent que seules les considérations d'opportunité, se fondant par moment sur les alliances entre les membres, prévalent lorsque des décisions fondamentales concernant la paix et la sécurité doivent être prises. Le poids que le droit de veto confère à ses détenteurs leur permet même de violer les règles du droit international en toute impunité puisque la prise de sanctions collectives contre un membre pennanent est en pratique comme en théorie hypothétique, voire quasi impossible.

A titre illustratif, les Etats-Unis ont mené unilatéralement des actions armées en Irak en 2003 sans aucun mandat de l'ONU. Récemment, dans le cadre d'une coalition avec la France et le Royaume-Uni, ils ont entrepris des actions armées en Syrie, également, sans aucun mandat de l'ONU. Une plus grande démocratisation impliquerait donc, selon une certaine opinion, la suppression du droit de veto dont le maintien aux seules mains des cinq puissances de l'époque engendre de nombreuses difficultés, en particulier les blocages institutionnels56. Les décisions du Conseil, quelle que soit leur nature, pourront être prises à la majorité sans qu'aucun Etat ne puisse à lui seul faire obstacle. A supposer même que le maintien du droit de veto puisse continuer à se justifier malgré tout, rien n'explique en revanche qu'il ne puisse pas être étendu à d'autres Etats. Car, si des critères avaient prévalu à

54 Voir Th. TARDY, «L'ONU et la gestion des conflils yougoslaves (1991-1995): faillite d'une institution, illilc des Etats?», Relations i11tematio11all!S, Vol. 128, n° 4, 2006, pp. 37-53.

55 Voir: hllp:/lwww.ladocumentutionfra11caisc.fi'/dossicrs/d000547-lcs-acteurs-dcs-relalions-intemalionules/

lcsorganisations-internationalcs-instruments-dc-la-coopcration-des-clats

56 R. TEBIB, «Quelle réfonnc de l'ONU et des organisations internationales», op. cit.

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LA DÉMOCRATIE COMME OUTIL DE RÉFORME DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES?

sa limitation à quelques Etats à l'époque, force est de reconnaître que ces critères sont de nos jours devenus obsolètes. Le Japon est indiscutablement une puissance dont la contribution au budget de } 'Organisation est très importante. Il en est de même pour l'Allemagne qui se présente comme la première puissance économique de l'Europe. C'est donc légitime que ces Etats aspirent eux aussi à être détenteurs de ce droit. C'est également assez paradoxal que les Etats du continent africain, tenain de prédilection où sont appliquées la plupart des résolutions du Conseil de Sécurité et où sont déployées la quasi-totalité des opérations de maintien de la paix, ne puissent pas en dernier ressort avoir leur mot à dire pour des décisions aussi importantes qui ont trait à la paix dans leur région.

Au-delà de la question du droit de veto, la composition même du Conseil de Sécurité pose des problèmes de légitimité et de représentativité57. En conséquence, les appels à l'élargissement du Conseil se multiplient depuis un certain temps. A ce propos, il est significatif que lors de la session de l'Assemblée générale, qui s'est tenue en 1996 et au cours de laquelle Boutros Boutros-Ghali a présenté son Agenda pour la démocratisation, le Ministre des affaires étrangères du Chili, M. José fnsulza, ait affamé que« la réforme du Conseil de Sécurité [devrait passer] par un élargissement du nombre de ses membres. Cet élargissement s'avèrerait indispensable et un Conseil composé de 25 membres ne serait pas moins efficace et verrait sa représentativité renforcée »58. Dans la même dynamique, pour le Ministre des affaires étrangères du Sri Lanka de l'époque, M. Lakshman Kadirgamar,

«les décisions concernant l'élargissement du Conseil de sécurité devraient refléter les réalités politiques et économiques contemporaines et non la puissance militaire passée »59 Plus exactement, cela signifie «qu'il faut accroître la présence des pays en développement au sein du Conseil de Sécurité où ils sont sous-représentés »60. Et même s'il peut être soutenu que

«les petits pays n'aspirent pas [forcément] à devenir membres permanents du Conseil, il n'en demeure pas moins qu'en tant que principal organe pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales, ses méthodes de travail et ses processus de prise de décision sont d'intérêt crucial pour eux car ils ont un impact direct sur leur propre sécurité »61. C'est pourquoi, «le principe fondamental de justice voudrait que les parties les plus directement touchées par une situation particulière puissent directement présenter leurs vues à

57 J. DUCHASTEL, R. AUDET, «Démocratie, société civile ... »,op. cil., p. 519.

" Voir: «L'élargissement de la composition du conseil de sécurité demeure au cœur des préoccupations de la majmilé des délégations>>. Communiqué de presse AG/541, 26 septembre 1996, disponible sur: https://www.un.org/prcss/fr/1996/l 9960926.AG541.html

59 Ibid.

60 Ibid.

61 Ibid.

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l'organe qui a le plus d'influence sur toute action que les Nations Unies pourraient prendre en la matière »62. Pour bon nombre de délégations présentes à cette session, il était donc impératif d'œuvrer à «une revitalisation des organes des Nations Unies, en particulier un élargissement du Conseil de Sécurité reflétant l'augmentation des pays membres, l'égalité souveraine de ceux-ci, la prise en compte des contributions financières quant à l'attribution des sièges permanents ainsi qu'une répmtition géographique équitable entre les groupes régionaux » 63.

Tout bien considéré, une plus grande démocratisation au sein de l'ONU implique aussi que les rapports entre les différents organes soient repensés. L'Assemblée générale, organe bénéficiant d'une plus grande légitimité en raison de sa composition universelle, ne bénéficie pas en pratique de larges pouvoirs. Elle est limitée dans son action. Il est donc nécessaire de renforcer ses pouvoirs afin de lui permettre de jouer un rôle plus significatif dans la poursuite des objectifs de !'Organisation. Au-delà de ce fait, la composition de l'Assemblée générale donne aussi à constater que l'universalité est basée sur une représentation des Etats et non sur une représentation des peuples64. Une certaine interprétation de la démocratisation amène par conséquent à considérer que la composition de cet organe devrait tenir compte, pour l'octroi des sièges, du critère démographique, car « le problème de la représentation des peuples à l'intérieur d'une institution mondiale est fondamental »65. Ceci étant, pour l'heure, il est à craindre que la mise en œuvre de réformes profondes au sein de l'ONU ne soit pas possible. La plus grande difficulté réside dans la volonté des membres permanents du Conseil de Sécurité de ne pas concéder les privilèges dont ils bénéficient en ve1tu de la Chatte, cette dernière ne pouvant être modifiée que s'ils votent tous en faveur de la réforme, conformément au chapitre XVCII. L'élan amorcé en 201666 paraît pourtant révéler le souci de faire coïncider de plus en plus le discours sur la démocratisation et les nécessaires actions qui doivent le concrétiser. Le nouveau mode de désignation du Secrétaire général en est une illustration67.

Dans les autres organisations internationales, la question de la démocratisa- tion d'un point de vue interne est aussi au cœur des débats, qu'il s'agisse des institutions spécialisées du système des Nations Unies ou encore des

62 Ibid.

6) Ibid., voir aussi : R. TEBIB, «Quelle n!fonnc de l'ONU et des organisations intcmationalcs », op. cil.

6' J. DUCHASTEL, R. AUDET, (( Démocratie, société civile ... »,op. dt .. p. 518.

65 M. BllRTRAND, A. OONINt, L'ONU, Paris, La Découverte, 7' éd. entièrement révisée et mise à jour, 2015.

66 M. B. METOU, « Réforme du conseil de sécurité : les débats reprennent aux Nations Unies», Sentinelle-droit international, bullclin 485 du 17 septembre 2016.

67 Y. M. SOMA, «ONU: Procédure inédite de désignation du futur Secrétaire général», Sentinelle- droil intemalional, bulletin 471 du 24 avril 2016.

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LA DÉMOCRATIE COMME OUTIL DE RÉFORME DES ORGANISATIONS INTERNA Tl ON ALES ?

organisations qui n'en font pas partie. A l'OMC tout d'abord, presque tous les discours convergent vers l'idée selon laquelle «les négociations multilatérales doivent répondre désormais au double principe d'égalité entre les Etats membres et de transparence

»

68. A cela s'ajoutent les critiques po1tant sur !'Organe de règlement des différends. Les pays en développement y ont encore insuffisamment accès même si son caractère quasi-juridictionnel paraît être de nature à accroître l'égalité entre les Etats et à renforcer l'assise du droit intemational69. Cela explique que des réformes de ce mécanisme doivent être mises en œuvre dans le respect des principes généraux établis lors de sa création70

S'agissant ensuite des IFI, leur organisation et leur mode de fonctionnement sont remis en cause d'un quadruple point de vue au nom d'une plus grande démocratisation. Premièrement, il s'agit d'institutions dont la plus grande partie de l'action se rapporte à des pays - principalement les pays en développement - qui, finalement, ne pèsent pas lourd dans la marche de ses organisations et pire, sont sous son dictat en raison de la conditionnalité71 Cette dernière apparaît même comme une ingérence de ces institutions dans les affaires intérieures des Etats. Aux questions financières et économiques, se greffent désormais des questions politiques72 dans la mesure où les exigences de démocratie et de bonne gouvernance sont rigoureusement appliquées en vue de l'octroi ou non de financements73, et ce sans compter une certaine tendance des institutions à diversifier leurs activités74. Autre élément, la composition des deux institutions fait l'objet de polémiques75.

En effet, l'attribution des sièges tient compte du poids économique des Etats, lequel est déséquilibré, de smte qu'il n'y a pas d'égalité entre les Etats.

En outre, suivant le principe de la pondération des voix, un groupe restreint d'Etats détient à lui seul plus de la majorité des voix, et donc dispose du pouvoir décisionnel au sein des institutions 76. De la sorte, ces Etats ont, sans

6' A. NIANG, «La réfonne de l'OMC : éléments d'appui à une demande globale impérieuse», op. cil.

69 Ibid.

70 Ibid. A Io CNUDCI également. cc déb:\t s'est posé. Voir: https:f/onu-viennc.dclegfrancc.org/La- CNUOCl-sc-µcnchc- ur-la-rcformc-du-rcgimc-dc-rcglcmc111-dcs-diffcrcnds-cntrc

11 Voir en cc cns: A. GARY, B. GAUTillER. «La Banque mondinlc. Lutte contre ln corruption et r:rogmmmc.~ d'appui buùg6tnirc >),A. KLEIN, c. LAPORTE. M. SAlGET (!/ ul ... op. cil., pp. 171-188.

i Ch. CHAVAGNEUX, f'. BENAROVA, J.-P. tlNO. ((Le f'MI et ln Banque Mondinlc tcnh! par la p:>litiquc», Esprit, Vol. 264 (6). 1" Juin 2000, pp. 101-115.

' A .

GARY, O. GAUTMll!ll, «Ln Bnnquc mondiale. Lulle contre la corruption et progrnmmcs d'appui budgétaire », op. ci1.

1L. BOISSON DE CHAZOURNES, \(Le liond. sur l'environnement mondial, recherche et conquête de son idcntit<! ». AFDI 1995. Vol. 41, pp. 612-632.

15 J. DUCHASTEL, R. AUDET, ((Démocratie, société civile ... », op. cil., p. 519.

1" Voir: Statuts du Ponds Monétaire International, Section 5. Voie :

«a) Le nombre total de voix attribuées à chaque Etat membre est la somme de ses voix de base et de ses voix fondées sur la quote-part.

Figure

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