LA CRISE DE L EAU : L EAU EN AFRIQUE COINCEE ENTRE MYTHES ET REALITES

LA CRISE DE L EAU :

L’EAU EN AFRIQUE COINCEE ENTRE MYTHES ET REALITES Quelques éléments pour une réflexion sur la problématique de l’eau Leila Tadj

Alger, décembre 2005 Tout le monde s’accorde à parler d’un secteur de l’eau en crise en Afrique, mais qu’en est- il exactement? Tout d’abord, il paraît utile de préciser ce qu’on entend par crise : trois définitions semblent bien adaptées au contexte de l’eau :

-

« Un système est en crise lorsque son répertoire de réponses n’est pas adéquat pour résoudre le problème qui menace le système (Jacob, 1984) ».

- « Une crise passe brutalement d’un état latent à un état aigu en laissant une impression d’incohérence et de ‘rien ne va plus’» (Novembre, 1984) ».

- « Une crise est une accumulation d’événements probables au niveau d’une partie ou de l’organisation dans son ensemble, qui peut interrompre les opérations présentes ou futures de l’organisation en affectant les individus et les communautés au niveau physique, psychologique et/ou existentiel (Pauchant, 1988)».

Une rétrospective du secteur de l’eau en Afrique sur la période 1980-2000 permet d’appréhender les termes de la crise. En effet, durant les décennies 1980-1990 et 1990-2000, l’Afrique a vécu deux crises de façon quasi-concomitante, la première climatique (de longues sécheresses¹ consécutives), la seconde économique (crise de la dette) qui ont montré que :

1. L’eau est devenue rare faute soit de ressources hydriques suffisantes soit de ressources financières suffisantes soit le plus souvent des deux

2. L’eau est bien une condition majeure du développement mais son développement ne peut précéder le développement général des pays.

3. L’eau est un marché spécifique dont le développement doit concilier en concomitance les impératifs de justice sociale (accès équitable à tous) avec les nécessités de rationalités économique et financière.

4. L’eau est un marché caractérisé par un développement basé sur une croissance à long terme² et le secteur de la distribution d’eau potable et d’assainissement en milieu urbain, par ses ratios et la structure de ses coûts, est une industrie lourde.

C’est dans un contexte de complexité croissante et généralisée que cette note se propose de mettre en perspective les principaux liens entre eau, environnement, développement durable, risques, territoires, gouvernance pour introduire la problématique de l'eau. L’approche proposée s’intéresse

1Même le fleuve Zaïre – Congo, durant la période 1980-1990, a vu ses débits baisser de façon significative. En 1990, vingt (20) pays, dont l’ Algérie sont classés en dessous du seuil de tension. En fait, ces seuils ne sont qu’indicatifs car ils sont basés sur les besoins en eau prévisionnels de pays situés en zone aride ou semi aride où la production agricole dépend pour l’essentiel de l’irrigation : à titre d’illustration, les besoins en eau du Royaume-Uni ne dépasseraient pas 250 m³/habitant/an car l’irrigation y est superflue du fait des conditions climatiques favorables.

2 car il n’est pas possible de s’adapter à des situations basées sur le court terme : dix à vingt ans de la conception à la mise en service des complexes hydrauliques (barrages, adductions).

aux spécificités des enjeux à travers les modes de relations/interactions et les contradictions entre environnement et développement. Cette approche cherche à introduire le débat sur la Responsabilité Sociale des Acteurs des Territoires dans un espace de risques et de crises à travers la Responsabilité Sociale de la Politique et à travers une approche des vulnérabilités environnementales portées, induites ou supportées par l’eau.

I. Les principaux termes de la perspective du secteur de l’eau dans le cadre l’ Agenda 2015 Une analyse synthétique des conditions générales de l’évolution du binôme ressources-emplois confrontées aux enseignements du bilan³ met en exergue les éléments suivants qui fondent et structurent ces perspectives:

1.1. Le poids très élevé de la demande en eau potable

Il est utile de rappeler que la demande en eau potable est conditionnée par l’évolution démographique, l’urbanisation et les dotations unitaires :

A1. En matière d’évolution démographique et d’urbanisation, en 2015, prés de 70% de la population de l’ Afrique vivra dans les villes - même le Sahara n’échappe pas à la règle⁴et

l’ essentiel de l’accroissement démographique continuera à avoir lieu dans les villes.

L’accroissement démographique élevé⁵ va se traduire pour le secteur par:

• l’accroissement de la demande en eau potable avec pour corollaire l’accroissement des rejets d’eaux usées et des risques potentiellement élevés de dégradation de la qualité de l’eau et de l’environnement d’où une demande sanitaire sans cesse croissante. A cet aspect quantitatif s’ajoute un aspect qualitatif et les effets à long terme de l’utilisation de l’eau sur la conservation de cette ressource ⁶ largement influencée par l’urbanisation : en effet, le nombre, la taille et la localisation⁷ des agglomérations sont des facteurs de poids pour le secteur au triple plan de la mobilisation pour répondre à la demande en eau ; de la gestion dont la complexité évolue dans le même sens que la taille des agglomérations ainsi que de l’assainissement pour faire face aux problèmes d’hygiène publique ;

• l’accroissement de la demande alimentaire qui va accentuer la concurrence entre l’eau pour l’irrigation les autres usages de l’eau ;

• l’accroissement d’une demande en infrastructures et services de base (éducation, santé, transports, déchets, logements, etc.).

Ainsi, l’accroissement de ces besoins conduit à l’intensification dans l’usage de deux ressources naturelles essentielles (eau et sol) et à l’augmentation des tensions et conflits déjà présents entre les différents usagers de ces ressources naturelles et donc à renforcer les besoins d’arbitrages et de

3L’analyse du déroulement des politiques, programmes et projets montre que ces deux crises exogènes (dette, sécheresse) n’ont pas eu l’importance qu’on leur attribue : elles ont aggravé ou mis en lumière les problèmes structurels qui servent de fondement à la crise du secteur de l’eau.

4En effet, déjà aujourd’hui le Sahara compte plus d’une trentaine de villes de plus de 100. 000 habitants et a gagné plus de cinq millions d’habitants alors qu’en 1950 Biskra était la seule ville de plus 50. 000 habitants mais son développement se fait pour l’essentiel sur des eaux fossiles et des écosystèmes très fragiles.

5 même si de nombreux pays à forts potentiels démographiques sont déjà rentrés en phase de transition démographique

6 l’eau est une ressource renouvelable certes, mais pas illimitée !

7 par rapport aux sources d’eau notamment.

politiques de gestion urbaine et de gouvernance locale⁸ pour co-construire la nécessaire cohérence indispensable à la maîtrise de l’eau.

A2. En matière de dotations unitaires

,

celles-ci sont réputées correspondre à un niveau de développement donné ou visé⁹. Les objectifs de planification du développement sectoriel contribuent à accroître la demande en eau domestique, agricole et industrielle. Or, tous les bilans menés montrent que les niveaux de consommation affichés ne correspondent ni à des besoins réels ni aux ressources disponibles. Pourtant, on persiste à véhiculer ces types de ratios théoriques qui conduisent au maintien de déficits fictifs, des décalages des réponses avec la réalité du terrain et à générer des surinvestissements sans contrepartie ou si peu au détriment d’autres investissements tout aussi cruciaux (p.e. le logement) !

Ainsi, le développement du secteur de l’eau est tributaire du développement d’autres secteurs (habitat, industrie et formation) et les décalages entre leurs niveaux de développement respectifs ont un impact direct sur les inélasticités du secteur. Une approche économique de l’eau, surtout de l’eau agricole et de l’eau industrielle qui sont des facteurs de production rationaliserait son usage : il n’est pas exagéré de dire que l’approche systémique dite sociale¹⁰ du secteur a joué contre son développement ! Combinés les uns aux autres ces facteurs rendent obligatoire une planification intégrée du développement national.

1.2.

Le poids très élevé de lagestion

Face à des besoins de plus en plus élevés et à la vive concurrence entre les usages de l’eau, l’importance croissante de la gestion des ressources (quantité et qualité), des installations et des services prend tout son sens. En effet, au plan des investissements, il ne suffit pas de disposer d’installations d’eau potable et d’assainissement encore faut il que ces installations fonctionnent normalement et ceci a un prix. Or dans la plupart des pays du continent, le rendement technique¹¹ qui est de l’ordre de 50 %, témoigne de l’ampleur des gaspillages de ressources rares : l’eau (et sa conservation ) et les ressources financières.

L’analyse du déroulement des programmes et des projets du secteur de l’eau au cours des décennies écoulées¹² montre que :

i) les programmes et les projets qui échouent ont été mal préparés, mal conçus, mal gérés, souffrent de déficits financiers et ont pris du retard et

ii) les surcoûts dans les infrastructures hydrauliques obèrent les efforts consentis en matière d’investissement public et même lorsqu’il y a eu augmentation substantielle des budgets, cette augmentation cache bien souvent une efficience décroissante des investissements publics.

8Indispensable à la bonne gouvernance en général et à la réalisation de l’objectif du développement humain car elle permet une participation plus efficace de la population.

9Situation et qualité du logement, niveau et nature des services et des industries dans l’agglomération urbaine, etc.

10 voir paragraphe 2.2. ci- après

11Il mesure la productivité du sous-secteur production-distribution

12 Analyses réalisées par les secteurs concernés et par d’autres instances compétentes au niveau des pays , la Banque mondiale, l’

Union européenne, diverses instances des Nations Unies, etc.

II. Les termes stratégiques des Politiques générales, des institutions qui les appliquent et les instruments qu’elles utilisent

Cependant, toutes les analyses réalisées aboutissent invariablement à la même conclusion : la problématique de ce secteur essentiel repose sur l’impératif de gérer la demande et de générer les ressources de son développement » avec pour corollaire deux incontournablesnécessités :

i) nécessité de mettre en place des stratégies nationales couplées à des stratégies sectorielles de développement fondées sur les trois éléments associés « les finances -la gestion -le personnel » et ii) nécessité desuivre leurs mises en œuvre.

Ces stratégies viseront l’amélioration de l’efficacité de l’investissement public et le renforcement de la participation des acteurs et de la société.

A. S’agissant des Finances

A 2. 1.Accroître l’efficacité de l’investissement public

Ces stratégies devront s’attacher à réunir les conditions requises pour accroître l’efficacité de l’investissement public à travers notamment:

Des systèmes de planification et de décision

Comme l’information est capitale à toute décision stratégique, il est donc crucial¹³ de veiller à la pérennité et à la fiabilité du système d’information et de veille; d’instaurer une coopération volontaire entre les institutions publiques, les entreprises et les usagers ou leurs représentants ( pour mémoire, trois facteurs contribuent à cette coopération volontaire : une planification incitative, des techniciens expérimentés et des aides sélectives pour les investissements) et enfin de se préoccuper ou le cas échéant de traiter les sources de surcoûts.

Le renforcement de la participation financière des usagers

Celle-ci, à travers le tarif butte sur un certain nombre de préjugés, de croyances fausses et de mythes qui sévissent dans les politiques et les programmes du secteur notamment :

- Le développement du secteur ne peut se faire qu’avec des fonds provenant du budget de l’Etat parce que c’est un service public¹⁴ et que les sommes en jeu sont importantes,

- Les consommateurs ne peuvent pas payer des tarifs plus élevés assurant l’autonomie et le développement du secteur pourtant cette démarche ne résiste pas aux faits :suite aux longues sécheresses, les consommateurs domestiques et les agriculteurs ont payé aux vendeurs d’eau jusqu’à mille fois le tarif public pour une eau souvent de moindre qualité bactériologique notamment, cela signifie que c’est la victime qui est coupable !

- Les tarifs doivent rester bas pour permettre la desserte des plus démunis. La consommation d’eau étant fonction des revenus, cela signifie que c’est les plus gros consommateurs qui reçoivent l’essentiel des subventions autrement dit , le tarif bas profite aux riches !

Des contrôles des sources de surcoûts,

13 En effet, le seul moyen de parvenir à une certaine efficacité en période de croissance lente dans le secteur c’est bien de réexaminer l’allocation des facteurs de production (faire plus avec moins de ressources financières) d’autant que plus que la rentabilité est à long terme.

14 cette affirmation est confortée par des motivations liées à l’indépendance et à la sécurité

Ces surcoûts étant sources de nombres de questionnements techniques, économiques, institutionnels et éthiques, une attention particulière leurs est accordée:

a) Les surcoûts dans l’investissement

C’est dans la phase de l’investissement (y compris études) que réside bon nombre des causes à l’origine des surcoûts des infrastructures hydrauliques qui grèvent anormalement les coûts de production de l’eau. En particulier, les prix élevés des produits importés (équipements et services) sont la conséquence directe de la crainte justifiée ou non ( ?) de courir des risques incalculables face à une bureaucratie tatillonne, à des retards de paiement ou face à la« pratique du fait du prince » de nombreuses administrations. Ces facteurs introduisent des éléments d’incertitude supplémentaire qui justifient que les prix soient majorés dans le cadre des appels d’offres internationaux qui correspondent à l’essentiel de l’activité du secteur dont le développement d’origine externe contribue de manière significative à la Crise du secteur.

- Les surcoûts, liés à une planification insuffisante à tous les niveaux et une mauvaise conception due à une préparation insuffisante, sont la conséquence directe de l’insuffisance de cadres expérimentés qui se traduit par des incohérences (notamment, dans l’habitat, dans les infrastructures de transport et des localisations industrielles défavorables) dans de nombreux programmes à l’origine du rallongement des délais et d’investissements imprévus : nombreux sont les exemples de barrages réalisés sans utilisation clairement identifiée et où les maîtres d’ouvrages (compte tenu de la faiblesse de leurs moyens et de leurs capacités) n’ont pas été en mesure de prévoir des utilisations temporaires.

- En outre, la mauvaise conception due à une préparation insuffisante constitue la cause d’échec et de surcoût la plus importante dont les origines se trouvent dans les pratiques de « mégotage » sur les frais d’étude toujours jugés excessifs et l’absence de systèmes d’informations : la base de données du secteur et des autres secteurs qui doivent concourir à la définition de la réponse appropriée (produit) est soit inexistante soit largement insuffisante, la suite et ses effets sont désormais, largement connus : projet anticipant rarement la demande, implications sociales occultées, etc. et ceci a un prix !

b) Les surcoûts consécutifs à une gestion administrative et financière insuffisante :

On est au cœur du problème : pas de gestionnaire, des assistants techniques et des co-contractants de moindre qualité, pas de procédure d’évaluation, pas de critère de sélection, etc. De plus, dans un système où le moins-disant l’emporte toujours quel est l’entrepreneur assez naïf pour dire son vrai prix et ceci a aussi un prix.

c) Les surcoûts dans la production et la distribution :

Les surcoûts dans la production et la distribution sont liées à l’inexistence d’une conscience de coûts. En effet, l’émergence d’une conscience de coûts s’est heurtée à différents obstacles, sources de surcoûts dont en particulier, le manque de motivation institutionnalisée et le manque de cadres qui n’a pas permis de faire prévaloir les lois de l’efficacité. En effet, le système de prix administré, les décalages et l’impossibilité de faire le lien entre le degré de la rareté de l’eau et la qualité du service, n’incitent ni à économiser sur les coûts ni à fixer des priorités et à faire des choix en fonction des coûts. De plus, la persistance de la croyance fausse qui veut qu’ « on peut acheter la

production d’un projet au-dessous de son coût réel » combiné à la difficulté à faire accepter le prix du service de l’eau ont indubitablement joué contre le secteur. Mais comment développer une conscience des coûts dans un secteur en constante restructuration ?

Et enfin, il paraît utile de signaler les effets pervers des discours réducteurs actuels « très en vogue¹⁵ » qui veulent que la corruption est La Source de l’inefficacité du secteur. C’est vrai que nombres des inélasticités structurelles techniques ou financières du secteur sont porteuses d’inefficacités¹⁶ et de pratiques potentiellement corruptrices, mais leurs amalgames avec la corruption- stricto sensu qui relève de la loi et qui est source de captage de biens publics- génèrent dans la perception et la conception du large public voire de certaines couches dirigeantes une image dégradée touchant à la dignité des personnes voire à leur liberté ! Ces discours discréditent et contribuent saper dans ses fondements le secteur qui est « décapité » par la fuite de ses cadres compétents!

Tous ces facteurs combinés les uns aux autres et aggravés par la grande mobilité des structures et des personnels ont conduit à l’installation de la « crise de l’eau ». En particulier, le secteur n’a pas pu capitaliser l’expérience et tirer les leçons de ses erreurs dont les deux plus importantes restent de n’avoir pas su développer des moyens d’études nationaux performants ni de définir de grille de sélectivité ni d’indicateurs de performance. Le résultat est là implacable !

En conséquence, l’amélioration de l’efficacité des investissements publics passe par un train de mesures concomitantes d’ordre technique, financier, institutionnel et réglementaire.

A.2.2 Reconsidérer l’approche sociale du secteur

L’eau est rare et comme tout bien rare elle devrait être abordée en termes économiques¹⁷ : cela signifie que l’atteinte des OMDs 2015 appelle à plus de sélectivité et plus de souplesse dans les choix des politiques et des programmes en opérant des choix plus réalistes et plus en adéquation avec les conditions nationales générales des pays en matière des niveaux de sécurité, de normes et de dotations unitaires.

Cela signifie aussi que l’Etat doit assumer son devoir en favorisant la nécessaire maîtrise sociale du secteur de l’eau potable (AEP) et de l’assainissement. En effet, la prise en charge publique systématique- dont les conséquences¹⁸ économiques nécessitent un arbitrage entre les bénéfices individuels pour des collectifs à faible rapport de la variable risques sur le coût collectif est une question de choix de société et elle l’est d’autant plus si on se souvient que les grands aménagements hydrauliques sont des réalisations trans-générationnelles qui déterminent le destin de plusieurs générations car dés leur mise en place ils commencent à façonner le long terme de manière multiforme et assez rigide!

Le problème de la maîtrise sociale de l’eau a commencé à être ressenti dans le sous-secteur de l’irrigation où depuis des années sont opposées en termes conflictuels la grande hydraulique à la petite et moyenne hydraulique. Pourtant, vue sous une logique sociale, l’efficacité de cette dernière

15 Discours issus en général d’audits financiers non assortis d’évaluation économique

16inefficacités sanctionnées par le marché ou l’employeur et faut il le rappeler la loi sanctionne le délit !

17Depuis la nuit des temps, le prix (quelque soit la nature de la monnaie utilisée) reste le meilleur instrument pour gérer, sur la durée, la rareté !

18 conséquences économiques s’expriment en milliards d’unité de compte (quelque soit la monnaie utilisée)

provient, pour l’essentiel, du fait qu’elle repose sur la cohésion sociale : ceci vient rappeler que les potentialités ne sont pas que physiques, elles sont aussi sociales.

S’agissant du sous-secteur de l’ AEP depuis la DIEPA¹⁹, cet aspect social a été posé lorsque tous les partenaires du sous-secteur ont explicitement exprimé la nécessité de faire participer, en milieu rural, les bénéficiaires à la conception, à la réalisation et à la gestion des projets d’ AEP et d’assainissement. Pour ce qui est de l’ AEP en milieu urbain, compte tenu de la nature et de la taille des installations, on a considéré que la consultation de la collectivité n’est pas requise, seul l’aspect recouvrement des coûts est important. Pourtant l’échec des politiques de recouvrement des coûts a bien une signification sociale. En effet, quelque soit la forme d’organisation retenue, tous les distributeurs d’eau nationaux ou étrangers, publics ou privés sont confrontés aux difficultés de recouvrement des coûts et la politique tarifaire pourtant basée sur des principes d’égalité et de redistribution des richesses ne fait pas l’unanimité quand il ne s’agit pas d’indifférence. Les raisons techniques et financières invoquées n’expliquent pas tout car dans des pays confrontés à la rareté de l’eau, son gaspillage est un non-sens qui d’une part, a bien une signification sociale et qui traduit, d’autre part, de manière concrète l’absence de maîtrise sociale du secteur et plus généralement de la politique de développement de l’eau. De plus, le recours à des technologies de plus en plus sophistiquées et le « mépris » à l’égard des techniques peu coûteuses réputées médiocres est aussi un problème de comportement social. Ceci rappelle que i) les contenus des termes de la problématique de l’Eau sont multisectoriels et multidisciplinaires et ii) les logiques techniques et financières n’expliquant pas tout, il faut s’interroger si un mécanisme important n’a pas été touché dans le procès de la production, mécanisme qui assurait la reproduction des ressources du développement durable.

Aujourd’hui face à l’ampleur des besoins présents et à venir (horizon 2015) on se trouve confronter à la difficile équation « Gérer²⁰ la demande et générer des ressources ». Or cette approche exige une démarche sociale appropriée dont le succès est fonction de l’adhésion de la société à l’important projet de la résorption de la Crise de l’eau. Ainsi, le secteur de l’alimentation en eau potable et de l’assainissement est bien un secteur social mais son développement est un problème économique et le règlement des contraintes voire contradictions intrinsèques du secteur ne peut se faire sans la participation de la société dont il vise à améliorer le bien-être. Cela implique que :

- La responsabilité sociale de la technologie et des acteurs de la technologie, réputés « hommes de l’art » au regard du Droit, impose leur prise de responsabilités pour les générations futures : en bref , ils se doivent de devenir les leaders d’opinion et sortir de leur rôle de gestionnaire stricto sensu.

- Le destin futur de l’action publique se dessinera dans la façon dont les acteurs de la technologie sauront s’affranchir de la nostalgie de la contestation dogmatique et s’ouvrir à l’intelligence inédite de leurs rôles dans le secteur, la société, dans le pays et dans le continent.

- Cohérence, convergence et crédibilité restent les trois piliers des fondamentaux du développement durable et de la gouvernance durable du secteur car ils assurent les divers niveaux de la cohésion des parties impliquées ou concernées indispensables à l’Eau, source de vie!

A.2.3. Clarifier les missions et responsabilités des différents partenaires

Le grand mérite des grandes crises vécues (sécheresse, dette, pollution, etc.) est d’avoir montré que d’une part, la loi n’offre ni un véritable statut ni une protection efficace à ces ressources naturelles et en infrastructures et d’autre part, le partage de ces ressources n’est pas réglementé il est au mieux

19 Décennie Internationale de l’ Eau Potable et de l’ Assainissement (1980-1990)

20de sorte que l’eau disponible soit utilisée le plus efficacement possible et serve à satisfaire effectivement des besoins réels

administré car ni l’organisation du secteur, ni les lois ni les règlements ne traduisent en termes concrets les rôles essentiels des principaux partenaires²¹. Pourtant, l’ Etat a le devoir de délimiter, clairement, les rôles et responsabilités des divers partenaires : Secteur Public, Collectivités Locales et Secteur Privé qui pourraient être synthétisés comme suit :

. Rôles et responsabilités du Secteur public

Le secteur public a des rôles et des responsabilités :

En matière de promotion et d’éducation, le secteur public a des rôles et responsabilités dans la promotion des grands choix techniques et technologiques ; dans l’éducation des utilisateurs et la diffusion de l’information concernant l’importance de l’eau potable et des pratiques de l’hygiène pour la protection de la santé et enfin dans la formation des professionnels, techniciens et des représentants des usagers dans les trois grands domaines de l’eau : technique, gestion, financier.

En matière de législation, le gouvernement a le devoir de faire de bonnes lois c’est-à-dire des lois qui permettent d’éviter et éventuellement d’arbitrer sans équivoque les conflits découlant de l’usage de l’eau et qui assurent la conservation de la ressources en eau en qualité et en quantité : la réglementation doit fixer des normes réalistes de qualité pour l’eau potable. Le gouvernement est dans l’obligation de faire appliquer les lois.

En matière financière, l’ Etat a le devoir de fournir des aides aux Collectivités Locales pour l’accès aux financements ; de définir des règles claires de péréquation, de solidarité et de subvention, etc. entre le rural et l’urbain et enfin de montrer l’exemple et payer ses factures.

En matière économique, l’ Etat a le devoir d’établir les bases de la confiance entre les partenaires ; d’encourager le développement d’un secteur privé compétent dans le domaine de la construction (services, forages, gestion et maintenance des installations).

. Rôles et responsabilités des Collectivités locales

Les Collectivités locales ont le devoir d’assurer une part de responsabilités de la gestion du service d’eau ; de veiller à la rigueur de la gestion des abonnés ; d’organiser et de rationaliser l’urbanisation et de se préoccuper de l’assainissement.

. Rôles et responsabilités du Secteur privé

Le secteur privé a le devoir de réunir et d’entretenir des compétences ; de proposer un service technique de qualité avec des brefs délais de réponse et d’assumer une part raisonnable de risques financiers.

B. S’agissant de la Gestion

Dans de nombreux pays, l’analyse de l’évolution de l’organisation générale du secteur permet de relever les points ci-après:

1. Pour faire face à la faible productivité du secteur on a eu recours systématiquement à la réorganisation de ses structures et au changement des dirigeants : ceci est aussi un mythe car on a cru que la qualité des institutions pouvait être améliorée sans changer la politique générale à l’origine des échecs simplement en créant de nouvelles institutions là où les précédentes ont failli.

Or la véritable malédiction du secteur réside dans cet état de perpétuelle restructuration aux lourdes

21 Ceci expliquerait sans doute, pourquoi dans de nombreux pays les différents acteurs ils se présentent plus en protagonistes qu’en partenaires.

conséquences en particulier, i) l’impossibilité de capitaliser l’expérience suite à la perte de la mémoire institutionnelle²² et à la fuite des personnels compétents²³ et ii) l’impossibilité de mettre en place les instruments de gestion indispensables au développement du secteur (système d’informations, procédures, etc.).

2. L’ absence de politique de développement a conduit à pratiquer la gestion des incidents²⁴ or la préoccupation majeure de la décennie en cours (2005- 2015) réside dans la capacité à préserver un capital aussi vital que l’eau et les réseaux d’eau et d’égouts, à les réhabiliter et les développer et à organiser les conditions nécessaires à leurs prises en charge.

C. S’agissant du Personnel

La mise en place de politiques globales et sectorielles de formation appropriée (formation de base et formation continue) butte sur la croyance fausse qui veut que les performances des personnels resteront élevées sans formation additionnelle ou perfectionnements continus pourtant la réalité est toute autre dans un secteur où les connaissances du personnel rouillent plus vite que l’acier des installations. L’absence de ces politiques continuera à jouer contre le développement du secteur. De plus, comme il ne suffit pas de former et de recruter du personnel compétent et motivé encore faut il le conserver et le faire évoluer et cela n’est possible qu’en lui assurant la sécurité de l’emploi, une rémunération décente et des règles de promotion adéquates, irritantes conditions qui viennent rappeler que la stabilité des institutions ayant la charge du secteur est un autre préalable incontournable.

Aussi, l’acceptation de la mise en place d’une stratégie de développement prenant en compte en même temps les nécessités du financement du secteur, de la gestion et du personnel oblige-t- elle, de facto, à s’engager dans un processus qui permet i) de mieux utiliser les ressources hydriques, les personnels et les installations disponibles et ii) d’améliorer la gestion technique des installations et des ressources hydriques ainsi que la gestion financière de l’activité et par conséquent d’améliorer de façon significative la qualité du service rendu à l’usager et plus particulièrement l’équité entre les usagers . Le constat est là implacable, la route du développement passe par la discipline financière²⁵.

III. Une nouvelle démarche partenariale pour l’ Eau et le développement durable

La problématique du développement durable est indissociable de l’eau. En effet, l’expression

« Développement Durable » est utilisée aussi bien en terme d’approche stratégique qu’en terme d’approche de pratiques. Le développement durable²⁶ a été défini comme « une mode de développement permettant de satisfaire les besoins de la génération actuelle sans priver les générations futures de la possibilité de satisfaire leurs propres besoins ». Le concept de

22Qui ne se souvient de ses erreurs est condamné à les répéter

23 lorsque les dirigeants sont changés tous les ans, peu de cadres de valeurs voudront de ce genre d’emplois et ceci a aussi un prix !

24C’est-à-dire à traiter les symptômes et non la maladie

25Un sou est un sou et on le redécouvre à un moment crucial !

26Une définition couramment acceptée a été donnée pour la 1^ère fois dans le rapport « Our Commun Future²⁶remis par la commission dirigée par Gro Harlem BRUNDTLAND à l’ONU

développement durable fait donc référence non seulement à la gestion pérenne des ressources naturelles et à leurs préservations pour les générations futures mais aussi à la dimension économique (production de biens et services – production de richesses nécessaire à l’épanouissement des personnes – …) et à la dimension sociale (solidarité – équité – prise en compte de la diversité culturelle – …).

3.1. Dans le secteur de l’Eau, la situation d’urgence issue d’une longue période d’absence d’anticipation des besoins globaux a le mérite d’exiger de la communauté internationale la compréhension partagée des enjeux et défis ainsi que de l’innovation dans les méthodologies de l’action et dans la mobilisation de ressources à technologies intégrées et ce pour rendre possible l’accès à une approche de compréhension partagée des enjeux et à une conscience partagée des besoins, des enjeux et des défis.

Mais la volonté commune ou partagée reste à formaliser à travers la définition d’un dessein pour construire la cohérence de l’action. En effet, le contexte du développement d’une telle démarche partenariale d’investissement, au sens large, dans les logistiques du développement doit être marquée d’une réelle dimension consensuelle dans son espace géographique, régional et multilatéral ; dans son temps culturel, technologique et politique ; dans ses ressources propres, naturelles, humaines et territoriales et dans les partenariats extérieurs, ressources des transferts techniques et de savoir-faire (intelligence projet, sponsoring,..).

3.2. Innover dans les méthodologies de l’action et dans la mobilisation de ressources à technologies intégrées signifie :

i) Pour faire face à une complexité générée par les interférences de plusieurs niveaux du processus de maîtrise et de sortie de la crise, au plan opérationnel, l’approche méthodologique s’attachera à i) identifier les référentiels dans les projets et les politiques ; ii) à structurer plusieurs champs d’intervention dans les missions de la coordination, notamment, le processus global de consolidation ( le partenariat institutionnel) et des processus sous-régionaux (la modélisation de la modernisation administrative et de l’organisation intégrée) et iii) à valider la notion d’investissement public multilatéral : la compréhension partagée des enjeux déterminent les vecteurs de l’investissement immatériel et les critères de diffusion et d’accès déterminent les caractéristiques des conventionnements partenarial, régional et local.

ii) Quel développement durable pour l’Eau?

La réalité incontestable et incontournable de l'environnement apparue sur le plan mondial est en train de devenir une nouvelle source de normalisation or à ce jour, les problèmes liés à l'environnement²⁷ ne sont pas totalement intégrés dans les comptabilités nationales des pays développés. Cette situation permet de canaliser au bénéfice du développement « régional » une partie du savoir-faire en cours de capitalisation formelle sur le développement durable dans les pays développés. Le prix de l’eau, de l’accès aux ressources d’informations et technologiques, l’énergie solaire, etc. sont autant de Centres d’ Intelligence qui pourraient voir le jour dans les régions du

27L’ Environnement est un bien public territorial régi par le principe de la Non rivalité (la consommation du bien par un individu n’empêche pas sa consommation par un autre) et de la Non exclusion (personne n’est exclu de la consommation de ce bien qui est à la disposition de tous).

Sud sur la base de Partenariats avec des agglomérations du Nord déjà très impliquées dans ce type de démarche.

Le sens de l’action se trouve dans le réalisme « institutionnel », dans sa communication effective et dans les résultats sur les objectifs : ‘Pro-action - Ré-action- Média-action’ est devenu le triptyque de la problématique opérationnelle portée par les « plaidoyers » en général et dans l’eau en particulier.

3.3. La Déclaration du Millénaire et la Clause 2015

Le développement des règles universelles sur les droits humains a connu une grande attraction et a débouché sur la proclamation de la Déclaration du Millénaire. Cette déclaration institutionnelle multilatérale fait apparaître :

- la valeur de la dimension universelle de l’Homme dans les enjeux économiques

- une dimension sociale des peuples relativisée durant les dernières décennies qui ont brûlé une partie des modèles sociaux construits au fil du temps et de la mise en place naturelle de politiques de développement (prédominance des marchés de proximité) et de régulation (intégration circonscrite des bienfaits du progrès).

- Une limite économique pourrait être opposée désormais au marchandage des peuples : les 18 cibles regroupées dans les 8 objectifs 2015 deviennent des référentiels.

- La nécessité d’aborder économiquement les valeurs universelles des éléments de ces référentiels.

Ainsi, la Clause 2015 apparaît comme un ensemble de principes à regrouper dans les engagements du Millénaire pour amorcer des négociations institutionnelles en vue de faire prévaloir des exceptions géographiques et des contre-parties dans la prise en charge d’objectifs communs, etc. Le marchandage planétaire doit assumer concrètement des réalités qui restaient sous-estimées ou ignorées dont le prix de l’eau et le prix de la pollution. En effet, le concert des nations a relativisé la recherche de modèles sociaux cohérents aux échelles locales et régionales et a éloigné les Etats²⁸ de l’opportunité de maintenir une organisation durable construite sur la rationalisation et la mobilisation des ressources territoriales dont la plus vitale l’eau ! La critique des institutions administratives et des modèles d’organisation des Etats a été systématique : elle a débouché sur la remise en cause des modèles sociaux. A cela s’ajoute les deux grandes tendances qui contraignent l’EAU à savoir, la conjonction d'un progrès technique continu et une complexité en inflation constante.

En matière de progrès technique continu :

Les changements techniques interpellent les organisations (entreprises, institutions, associations, etc.) et les obligent à se poser la question de la vraie nature de leur métier ou rôle pour exister ou survivre. L’usager (le client, l’administré ou l’acteur territorial), achetant de la valeur ajoutée n'admet pas de « payer » la « non-qualité »(l’absence d’efficacité ou de réalisme) du

« fournisseur »(l’administration en tant qu’institution) c'est-à-dire tout ce qui dans son organisation ou ses pratiques ne produit pas de la valeur ajoutée. C’est donc l'intelligence des organisations ( encore de l'immatériel !) qui assurera la « compétitivité ». L’usager veut toujours plus de cohérence entre son attente et les choix proposés car il est plus exigeant dans ses besoins, mieux conscient des dérives sociales, plus informé et parfois formé, à l’exercice de son libre arbitre et à l’expression de ses préférences personnelles.

28Les pouvoirs légitimes des peuples (les Etats) ont été « contraints » d’appliquer ces règles de mondialisation sans pouvoir exiger la compréhension qu’ils avaient de la dimension sociale de leurs espaces

Ce sera donc encore, de l'immatériel que l'intelligence institutionnelle devra produire par capitalisation sur des investissements « publics » pertinents pour atteindre les objectifs de cohérence et de durabilité des actions.

En matière d’inflation de la complexité

La montée continue de la complexité est surtout une conséquence du progrès technique. La complexité se retrouve dans les réseaux de décision, dans les structures économiques et institutionnelles. L'innovation correspond pour les structures et les modes de gestion projet à ce processus d'adaptation aux variations de l'environnement, elle doit devenir une préoccupation permanente, partie intégrante et essentielle de la stratégie.

La complexité de l’action institutionnelle se retrouve aussi dans les connaissances et les métiers. La compétence, de plus en plus, est faite de la capacité à identifier les vrais problèmes, à déterminer les métiers nécessaires pour les résoudre et à les réunir en faisant appel soit à ses compétences propres, soit en se formant ou encore en s'alliant à des partenaires complémentaires.

La complexité se retrouve dans les conséquences de l'action humaine servie par une technologie de plus en plus puissante. Pourtant, la complexité perçue n’est pas la complexité réelle. : progrès technologique, innovations techniques et dispersions sociales nous éloignent de nos capacités naturelles à l’intuition politique et au bon sens. Les paramètres de cohésion régionales, nationales et territoriales, ceux de la cohérence du développement durable forment ensemble des dimensions politiques de nature à modéliser les « contraintes économiques de la Clause 2015».

La question aujourd'hui est de savoir comment innover quand on fabrique des normes et des procédures institutionnelles? Dans l’eau se joue la crédibilité des Institutions multilatérales du développement qui sont contraintes à pratiquer la stratégie des défis²⁹ ou comment contribuer aux normes internationales du développement durable :

Quelles règles peuvent-être mises en avant pour le développement humain ?

La « Clause 2015 » peut être désignée comme un corpus juridique qui pourrait être avancé par n’importe quel acteur quelque soit son rôle opérationnel pour mettre en place des Conférences de Partenariats , engager des rounds de discussions ou de financements, etc. L’étape la plus délicate sera d’établir le cadre de référence minimal qui puisse permettre le fonctionnement rationnel des expérimentations privilégiant la normalisation des plans des pays et les interfaces de ressources et valorisant le niveau partenarial notamment les coopérations géo-territoriales (outil du conventionnement des ressources, des transferts techniques et savoir-faire).

L’Eau doit être le moteur d’anticipation du développement local et de l’opportunité d’attirer les partenariats. Dans la plupart des pays développés, les structures locales et les acteurs privés déploient de grands efforts pour favoriser la création des conditions d’un développement durable, équitable et participatif. Cette démarche a toujours été alimentée par la volonté de lutter contre la

29 ou comment concilier la nécessaire mobilisation des ressources humaines, le partage des risques (mutualisation) et la diffusion des fruits (coopération)?

précarité, l’exclusion et la marginalisation grandissantes produites par l’installation mondialisée de l’économie financière.

Le concept de développement local s’impose petit à petit pour repérer les sauts qualitatifs sur les rapports marchands et sociaux et pour avoir une nouvelle approche dans l’analyse de la réalité socioéconomique. Il offre principalement une nouvelle grille de lecture des réalités socioéconomiques et une capacité à produire des outils opératoires dans le domaine de l’action économique durable. Son principal intérêt réside dans sa capacité à structurer le rôle de l’action administrative, à une période où cette dernière est globalement et injustement remise en cause pour son « improductivité ». En outre, étant donné que les facteurs du développement sont historiquement enracinés dans la réalité sociale locale, ils ne sont donc pas facilement transférables à d’autres espaces, le développement local apparaît en définitive comme un processus social et pas seulement comme un processus technique où le territoire devient un facteur privilégié du développement³⁰ .

L’enjeu du développement local intègre les services publics sociaux et l’ensemble des activités de l’économie sociale y compris les activités « coopératives et mutuelles » de logistiques, de financement et de technologies. La coordination réelle entre les entreprises internationales et les organisations locales (entreprises ou structures issues de la mobilisation de ressources et savoir- faire locaux) ne peut se concevoir sans la construction préalable d’une « régulation » public-privé et la mise en œuvre d’un outil intégré sur les zones ciblées. D’une manière générale, il importe de s’interroger sur les résultats limités ou mitigés du privé dans le secteur de l’eau et malgré des marchés potentiellement très attractifs, les compagnies privées « ne se bousculent pas au portillon ! »

En tout état de cause,

l

a réponse institutionnelle devra intégrer d’une part, les représentations et les fonctionnements juridictionnels et politiques et d’autre part, les agents socio-économiques, les organisations administratives et les prestations techniques. En particulier, il lui faudra développer une culture de la maîtrise du changement et de l'innovation et une culture du moyen et long terme assumé, capable d’assurer la pérennité des objectifs dans une vision prospective car le changement d'un système complexe ne se décrète pas et il ne s'obtient que par l'adhésion active de tous les acteurs. Tout ceci est indispensable pour comprendre les problèmes complexes que la sortie de crise oblige à résoudre sans négliger leurs interactions. Le partenariat est une réponse éthique et économique au développement où la recherche-développement, la formation et l’innovation technologique apparaîtront comme des investissement normaux pour les entreprises du secteur.

Compréhension stratégique

Une logistique du développement est une entreprise institutionnelle qui consiste à appliquer ces principes et à « contractualiser » les prestations nécessaires à l’objectif, avec des partenaires. Le

« partenariat » 2015, consiste à faire partager cette logique. L’Institution multilatérale doit être le précurseur.

30dans la mesure où il inclut tous ces facteurs historiques, culturels, sociaux.

COMPREHENSION CLAUSE 2015

LE PRINCIPE DES FLUX : UNE REALITE A REDECOUVRIR DANS L’ EAU

La création de valeur par les flux est une réalité incontournable :

Quelles informations, quels capitaux, quelles prestations, quelles ‘ressources- eau’ ?

Réguler les flux légitimes

Produire les valeurs immatérielles

Livrer les prestations intégrées

DEVELOPPEMENT

L’efficacité locale reste, cependant, orientée par les décisions majeures en matière de politiques publiques dont le renouvellement³¹ provoque une recomposition des services opérationnels qui est significative des modalités et des enjeux concrets d’une transformation des politiques publiques.

En fait, l’expérience des services publics africains confrontés à une addition de crises naturelles et politiques pose la question du calibrage efficace des instances collectives pour maintenir durablement le fonctionnement social de la cité et ceci suppose une approche globale permettant de mieux caractériser les interactions collectives nécessaires pour qu’une population puisse s’adapter aux crises naturelles et aux crises de confiance collective.

Cependant, la transcription juridique de l’expérience acquise peut rester sans effet faute de respect réglementaire par les entrepreneurs et les habitants ainsi que de contrôles suffisants par les professionnels et les pouvoirs publics.

Nouvelle vision du cadre du développement durable

Les concepts du développement durable, ses pratiques et leurs mises en œuvre ont été précisés, après le rapport BRUNDTLAND, dans les textes fondateurs que sont la Déclaration de Rio et l’Agenda 21. La 2^ème conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement de Rio en 1992 a consacré le nouveau concept qui intègre les 3 piliers du développement durable : la performance économique, l’équité sociale et la protection de l’environnement et a adopté des grands principes notamment, de prévention et de précaution, de responsabilité, de participation, de solidarité dans l’espace et dans le temps, de globalité, de transversalitè, d’interdépendance, de subsidiarité et de réversibilité. Cela étant, la disponibilité d’indicateurs pertinents est indispensable pour traduire les intentions en actes d’une démarche de développement durable.

La communauté scientifique et technologique a toujours joué un rôle actif au sein de la société. En développant et diffusant les savoirs, en faisant évoluer repères et perspectives, aujourd’hui de nombreux scientifiques mettent en garde contre les risques environnementaux ou technologiques.

31Politiques publiques moins étatiques et plus libérales

L’Institution doit initier la

REGULATION en investissant dans les LOGISTIQUES

De même la communauté politique n’a cessé de jouer son rôle au sein de la société. Elle est, elle- même partie prenante mais aussi acteur de sa propre Responsabilité Sociale. La Responsabilité Sociale de la Technologie (RST) et la Responsabilité Sociale de la Politique (RSP) existent donc bien déjà. Il reste « simplement » à les décrire et à les nommer clairement. Elles reposent sur les mêmes fondations que la Responsabilité Sociale de l ‘Entreprise³² (RSE).

Face aux risques naturels, technologiques ou industriels, la vulnérabilité des territoires humains et de l’eau ne cessent de progresser. La prise en compte des risques devient ainsi une composante de toutes les politiques d'urbanisme et d'aménagement du territoire. A côté de ceux qui résultent de l'effet immédiat de la catastrophe, il y a tous ceux qui se caractérisent plus sournoisement par leur temporalité durable et leurs effets réels, supposés ou redoutés sur la santé publique. La question n’est donc plus de sensibiliser les responsables politiques et les populations au problème de l’environnement et des vulnérabilités du territoire mais de définir une politique convaincante et surtout de trouver les moyens de la mettre en œuvre.

Les risques environnementaux induits ou portés par l’eau placent les autorités devant un problème crucial de gouvernance globale. Les Politiques de l’environnement ont le don de jongler avec habileté avec les notions de développement, de richesses, de ressources rares ou encore de bien- être. Les « vulnérabilités environnementales » devraient être le vecteur sur lequel se bâtit une gouvernance territoriale en tenant compte, au delà de la logique nationale, d’une logique d’intérêts économiques et de positionnements stratégiques maniant consensus entre rapports de force et équilibre des pouvoirs. Cela nécessite un besoin de gouvernance accrue où les acteurs doivent organiser leurs pratiques sous l’autorité des pouvoirs administratifs et judiciaires, garants de la compatibilité entre les projets et de l’adéquation aux réglementations en vigueur en particulier en matière d’urbanisme et de construction. L’enjeu principal pour un développement durable va s’appréhender en terme de gouvernance et de Responsabilité Sociale de la Politique.

Ainsi définie la problématique du développement du secteur de l’approvisionnement en eau est posée en termes de sécurité de l’alimentation en eau quelque soit son usage. Cette sécurité se situe à trois niveaux dont les contenus- bien que spécifiques restent fortement interdépendants- s’expriment en termes différents. Assurer cette sécurité signifie que :

- On assure la disponibilité de l’eau en quantité suffisante et de qualité acceptable. A ce niveau les termes du problème sont ceux de politiques macroéconomiques : le développement de l’eau s’intègre dans la stratégie nationale de développement (adéquation avec le développement des secteurs connexes à l’eau : habitat, santé, industries, agriculture et formation ) / intégration horizontale / Responsabilité Sociale de la Politique

- On assure la continuité du service (mise à disposition des usagers cette eau de manière fiable. A ce niveau les termes du problème sont ceux de politique sectorielle c’est-à-dire techniques, micro- économiques et financiers/ intégration verticale/ Responsabilité Sociale de la Technologie (RST) et Responsabilité Sociale de l ‘Entreprise (RSE)

- On garantit la pérennité de l’activité et des installations, c’est-à-dire que les conditions disponibilité et fiabilité sont réunies de façon concomitante ce qui implique qu’on dispose de structures et d’organisations appropriées. A ce niveau les termes du problème sont ceux de

32reconnaissance des parties prenantes et le dialogue – reconnaissance d’un rôle actif de la science, la technologie, de la politique au sein de la société – contribution au développement économique, à l’équité sociale et à la protection de l’environnement.

politiques générales (stratégie, délégation de pouvoirs, structures, missions, responsabilités, etc./

Responsabilité Sociale de la Politique.

Le niveau de sécurité recherché est atteint lorsque les trois conditions sont réunies en même temps, la qualité du service rendu à l’usager traduit en termes concrets le prix consenti par tous les partenaires du secteur de l’eau. Mais il n’y aura pas de miracle, la crise de l’eau sera résorbée lorsque la gestion de sa crise sera l’enjeu stratégique pour les organisations du secteur et une préoccupation de toute la société qui paie le prix de ses défaillances.