UNIVERSITÉ DE PARIS FACULTÉ DE DROIT DE L'AFRIQUE OCCIDENTALE THÈSE POUR LE DOCTORAT EN DROIT

UNIVERSITÉ DE PARIS — FACULTÉ DE DROIT

LE GRAND CONSEIL

DE L'AFRIQUE OCCIDENTALE

FRANÇAISE

THÈSE POUR LE DOCTORAT EN DROIT soutenue le 8 juillet 1954

par

Robert BOURCART

Breveté de l'Ecole Nationale de la France d'Outre-Mer Administrateur de la France d'Outre-Mer

Président : P. LAMPUÉ, Professeur à la Faculté de Droit de Paris.

Suffrageants : G. LEDUC, Professeur à la Faculté de Droit de Paris.

P. GONIDEC, Directeur de l'Ecole supérieure de Droit de Dakar.

PARIS

SOCIÉTÉ DES JOURNAUX ET PUBLICATIONS DU CENTRE 35, Rue des Petits-Champs

1955

La Faculté n'entend donner, ni approbation, ni improbation aux opinions émises dans les thèses.

Les opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.

Sans aller jusqu'à la décentralisation politique réalisée dans les Territoires britanniques, l'heure semble en tout cas venue d'en finir avec une cen- tralisation administrative stérilisante et d'élargir les pouvoirs des Assemblées locales.

P. F. GONIDEC,

Revue juridique et politique de l'Union française juillet-septembre 1952.

Il me paraît nécessaire de procéder à certaines réformes politiques urgentes comme celles qui ten- dent à accroître les libertés municipales dans les villes comme dans la brousse et les pouvoirs des Assemblées locales.

Déclaration faite le 11 mars 1954 par M. Jacquinot, ministre de la France d'outre-mer, à son retour d'un voyage en A.O.F.

INTRODUCTION

LA CONSTITUTION DU 27 OCTOBRE 1946 ET LES GRANDS CONSEILS

La Constitution du 27 octobre 1946 comporte par rapport à celles qui l'ont précédée une innovation importante : un titre entier ne comprenant pas moins de 23 articles y est consacré à la composition et à l'organisation de « l'Union française ». Certes ce n'est pas la première fois que des solutions aux pro- blèmes coloniaux figurent dans une Constitution française : les Cons- titutions de l'An III, de l'An VIII, les Chartes de 1814 et 1830 et la Constitution de 1848 en contenaient ; mais dans tous ces textes le problème colonial était abordé par incidence, et leurs dispositions ne visaient que des Territoires de faibles étendues et populations. L'abondance des textes relatifs à la France d'outre-mer — en plus du titre VIII, les trois derniers alinéas du préambule concernent le même problème — constitue donc l'une des grandes nouveautés de la Constitution de 1946.

Une innovation plus importante encore, parce qu'elle porte sur l'esprit même qui a présidé aux réformes de 1946, se manifeste dans la rédaction du texte constitutionnel. Celle-ci réalise en effet le tour de force de traiter la question coloniale dans son ensemble sans que le terme « colonie » soit mentionné autrement que pour proscrire la

« colonisation » dans le dernier alinéa du préambule : « Fidèle à sa mission traditionnelle, la France entend conduire les peuples dont elle a pris la charge à la liberté de s'administrer eux-mêmes et de gérer démocratiquement leurs propres affaires ; écartant tout sys- tème de colonisation fondé sur l'arbitraire, elle garantit à tous l'égal accès aux fonctions publiques et l'exercice individuel ou collectif des droits et libertés proclamés ou confirmés ci-dessus. »

Ce changement de terminologie est la marque de l'esprit nouveau avec lequel, au lendemain des bouleversements consécutifs à la seconde guerre mondiale, les constituants de 1946 ont voulu aborder le problème colonial ; ils ont rejeté toute expression pouvant évoquer non seulement une politique d'assujettissement depuis longtemps abandonnée, mais même la notion « d'Empire français » mise en avant par la Troisième République et dans laquelle on pouvait dis- cerner l'affirmation d'une certaine souveraineté de la Métropole vis- à-vis de ses possessions d'outre-mer.

Pour remplacer les termes périmés, le Gouvernement provisoire fut amené après la Libération à fixer son choix sur l'une des deux formules : « Fédération française » ou « Union française ».

C'est finalement cette dernière qui a été retenue comme expri- mant mieux que la première la nature réelle des liens que l'on sou- haitait voir s'établir entre les divers Territoires de la République.

Les deux avant-derniers alinéas du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 font mention pour la première fois du nouveau concept adopté : « La France forme avec les peuples d'outre-mer une union fondée sur l'égalité des droits et des devoirs sans dictinction de race ni de religion. » — « L'Union française est composée de nations et de peuples qui mettent en commun ou coordonnent leurs ressources et leurs efforts pour développer leurs civilisations respectives, accroître leur bien-être et assurer leur sécurité. »

Ce faisant, la Constitution de 1946 n'a fait que concrétiser dans les textes une tendance à l'autonomie des Territoires d'outre-mer déjà décelée sous certaines mesures prises par la Troisième Répu- blique et considérablement renforcée, de 1939 à 1945, par suite de la rupture des communications avec la Métropole et de la politique suivie de l'extérieur par le Comité français de Libération nationale.

Dès avant la libération, le Gouvernement provisoire d'Alger avait senti la nécessité de définir le cadre et de fixer les limites dans les- quelles cette nouvelle conception politique pourrait être amenée à s'exercer après l'arrêt des hostilités. Ce fut l'objet de la Conférence de Brazzaville (février 1944). Les « recommandations » issues de cette réunion de gouverneurs ont fourni au Gouvernement provisoire un ensemble de suggestions sur la politique à suivre en Afrique française.

Elles déclarent que l'assimilation ne peut être une fin en soi, que s'il est souhaitable de rapprocher les indigènes de la civilisation fran- çaise plutôt que de favoriser le développement des civilisations autochtones, la politique coloniale française n'en doit pas moins rester « prudemment assimilatrice ». Elles estiment par ailleurs qu'il faut donner aux colonies une plus grande liberté administrative, fon- der partout des institutions représentatives pour associer les habitants à la gestion des affaires publiques ; elles déclarent enfin que les Assemblées locales (il n'est pas encore question de distinguer entre les Assemblées territoriales et les Assemblées de groupe) devront jouer un rôle semblable à celui des Conseils généraux de la Métropole mais qu' « il ne saurait être question pour l'heure de self government des colonies ».

Les recommandations de la Conférence de Brazzaville restent donc fidèles dans leur principe à la politique d'assimilation mise en œuvre par la Troisième République, en ce qui concerne le statut privé des populations d'outre-mer mais elles s'inspirent de la tendance opposée en matière d'organisation politique et administrative locale, puis- qu'elles préconisent une décentralisation très large pouvant même aboutir à une sorte de fédération entre la Métropole et les colonies.

Dès 1945, cette tendance se manifeste par la création dans tous les T.O.M. d'Assemblées représentatives élues sur une base plus large que les anciennes et dotées d'attributions plus étendues.

A la même époque, le général de Gaulle promet par la déclaration

du 24 mars 1945 d'accorder aux pays d'Indochine, après leur libéra- tion, un régime nettement orienté vers l'autonomie.

Quelques mois plus tard la France participe à l'élaboration d'un acte international dont la haute portée pratique et morale viendra encore renforcer cette tendance. Il s'agit de la Charte des Nations Unies signée à San Francisco le 28 juin 1945 et qui non seulement règle le sort des anciennes colonies ennemies en organisant le régime des trusteeships, mais prétend aussi fixer les principes de la politique à suivre par les Etats qui ont la charge de civiliser les peuples d'outre- mer, dont le but expressément désigné est l'autonomie.

A la conférence de San Francisco, comme à celle de Hot-Springs qui l'avait précédée, la France eût à défendre ses positions contre les conceptions américaines d'après lesquelles toutes les colonies devaient être mises sous la surveillance d'un Comité international et les vieilles puissances coloniales transformées en simples mandataires des Nations Unies.

Ces controverses internationales tirèrent l'opinion publique de son indifférence habituelle à l'égard des problèmes d'outre-mer et permirent à nos représentants d'exposer notre propre conception de ce qui allait devenir l'Union française.

Telle était l'ambiance lorsque s'ouvrirent à Paris, à la fin de l'année 1945, les débats constitutionnels d'où devait sortir le principe de la création des Grands Conseils.

Le nouveau statut de la France d'outre-mer fit l'objet de la part de la première Assemblée nationale constituante de divers textes répartis sans homogénéité dans le projet de Constitution du 19 avril 1946.

L'article 41 de ce projet définissait l'organisation nouvelle dans les termes suivants : « La France forme avec les Territoires d'outre- mer d'une part et avec les Etats associés d'autre part, une Union librement consentie » ; et l'article 71 prévoyait l'institution du Conseil de l'Union française.

Deux autres articles, inclus dans le titre VIII du projet appor- taient des innovations importantes à l'organisation administrative des collectivités d'outre-mer.

L'article 120 prévoyait l'institution dans chaque Fédération d'un Sous-Secrétaire d'Etat résident. Cette réforme calquée sur le modèle anglais aurait eu le mérite d'introduire un élément d'homogénéité dans la politique d'outre-mer des Gouvernements futurs, mais il est probable qu'elle eût malheureusement abouti à une politisation accé- lérée des fonctions de commandement dans les colonies. Aussi, après le vote négatif au référendum du 5 mai 1946 ne fut-elle pas reprise par la seconde Constituante.

L'article 119, au contraire, devait être à l'origine d'une législation originale dont nous nous proposons précisément d'analyser le méca- nisme et de montrer tout l'intérêt. Il annonçait en effet l'organisation par des lois ultérieures, non seulement d'Assemblées de Territoire — ce qui tendait à constitutionnaliser une situation de fait — mais éga- lement d'Assemblées fédérales ou de groupes de Territoires.

Ce texte est donc le premier qui ait prévu, à côté des institutions

représentatives classiques outre-mer la création de ce qu'on appelle aujourd'hui les Grands Conseils.

Contrairement à la plupart des autres dispositions concernant l'Union française — que l'on s'accordait à reconnaître comme peu satisfaisantes dans l'ensemble — l'article 119 devait être repris par la seconde Constituante.

Le nouveau statut élaboré, non par celle-ci mais par une Commis- sion gouvernementale composée de techniciens et de représentants des parties de la majorité, maintint en effet en matière d'Assemblées locales les mesures préconisées par la première Constituante.

Ces mesures firent l'objet de deux nouveaux articles :

L'article 77 instituant une Assemblée élue dans chaque Territoire et l'article 78 prévoyant que :

« Dans les groupes de Territoires, la gestion des intérêts communs est confiée à une Assemblée composée de membres élus par les Assem- blées territoriales.

« Sa composition et ses pouvoirs sont fixés par la loi. » Ces textes constitutionnels s'inspirent, on le voit, d'une politique de large décentralisation en ce qui concerne l'administration des Ter- ritoires d'outre-mer.

Ils indiquent en effet que l'organe indispensable de toute autono- mie locale, l'Assemblée représentative, existera aussi bien pour les Territoires unitaires que pour les Fédérations.

Mais ils n'ont fait que définir les principes généraux de la nouvelle organisation, laissant au Parlement le soin d'en fixer les modalités d'application.

Celles-ci ont fait l'objet :

— du décret du 25 octobre 1946 : sur les Assemblées locales ;

— de la loi du 29 août 1947 : sur les Assemblées de groupe.

L'examen des conditions dans lesquelles la loi du 29 août a été élaborée et votée permettra de mettre en relief l'interdépendance de ces deux textes (qui, en fait, règlent deux aspects distincts d'un même problème d'ensemble).

ÉLABORATION DE LA LOI DU 29 AOUT 1947 Avant même que la Constitution ne soit entrée en vigueur, la poli- tique de décentralisation dont le principe venait d'être adopté, avait reçu une première application.

Le 7 octobre 1946, une loi autorisait le Gouvernement à fixer par décrets le régime des Assemblées locales d'outre-mer ; dix décrets ont paru le 25 octobre sur ce point qui établissent une gamme d'institu- tions de type similaire, mais cependant différentes quant à leur recru- tement et à leurs compétences suivant les divers Territoires (1).

(1) Parmi ces décrets, ceux concernant les Territoires d'A.O.F. et d'A.E.F.

prévoyaient notamment, en leur article 55, la formation d'une Assemblée fédérale dans chacun des groupes de Territoires.

L'entrée en vigueur de la Constitution, l'évolution politique de cer- tains Territoires ont conduit le pouvoir central à suivre (en 1946-1947) cette même ligne de conduite.

D'abord le problème des Assemblées d'outre-mer se trouvait posé par le texte constitutionnel lui-même. Les articles 77 et 78 qui pré- voient l'existence des Assemblées territoriales et des Assemblées de groupe, précisent que leur régime doit être fixé par la loi.

— En ce qui concerne les Assemblées territoriales, il apparaissait donc opportun de substituer des textes législatifs aux décrets du 25 octobre.

Divers projets et propositions de lois ont été déposés à ce sujet sur le bureau de l'Assemblée nationale pour aboutir après des débats long- temps retardés par l'ampleur des travaux parlementaires au vote de la loi du 6 février 1952 (2).

Cette loi n'est venue définir que le mode de formation des Assem- blées. Son article 24 prévoit que toutes les autres dispositions des décrets du 25 octobre 1946, c'est-à-dire celles relatives au fonction- nement et aux attributions des Assemblées locales, demeureront en vigueur « jusqu'à l'intervention des textes législatifs d'ensemble qui devront être promulgués avant le 1 juillet 1952 ».

Les textes annoncés n'ont pas encore vu le jour.

— En ce qui concerne les Assemblées de groupe, celles-ci n'exis- taient encore ni en A.O.F. ni en A.E.F.

Or, les populations de ces Territoires exigeaient leur création de manière, en particulier, à assurer un contrôle par les élus locaux sur la confection et l'exécution du budget. Il paraissait en effet illogique que le budget local de chaque Territoire fût, dans les conditions déter- minées par les décrets du 25 octobre examiné par une Assemblée représentative locale alors que le budget général qui fait peser sur les populations des charges aussi sensibles, continuait d'être préparé par le Haut Commissaire sous le contrôle du Gouvernement, avec la seule assistance d'un Conseil de Gouvernement qui, malgré des réformes récentes, ne pouvait apparaître comme un organe véritablement représentatif.

En vertu des termes de l'article 78, il appartenait au législateur seul de répondre à une nécessité politique qui rejoignait une obliga- tion constitutionnelle.

C'est dans ces conditions qu'intervint la loi instituant les Grands Conseils.

LES DÉBATS PARLEMENTAIRES

Dans l'ensemble, les débats parlementaires ayant précédé le vote de la loi du 29 août 1947 se sont déroulés de la façon suivante :

— Examen et vote en première lecture par l'Assemblée nationale,

(2) Cf. étude de la loi du 6 février 1952 par M. Gonidec, directeur de l'Ecole de Droit de Dakar. Revue politique et juridique de l'Union française, juillet 1952.

séances du 30 juillet (J.O., Débats, n° 85 du 31 juillet, p. 3712 sq.) [3].

— Examen et vote par le Conseil de la République, séance du 11 août (J.O., Débats, Conseil de la République, n° 95 du 12 août, p. 1715 sq.).

— Examen et vote en deuxième lecture par l'Assemblée natio- nale, séance du 12 août (J.O., Débats, n° 96 du 13 août, p. 4301 sq.).

Avant que le Parlement ne soit saisi d'un projet définitif tendant à fixer « le régime électoral, la composition, le fonctionnement et la compétence des Assemblées de groupe en A.O.F. et en A.E.F. » plusieurs propositions de lois avaient été déposées à ce sujet sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Il s'agit de :

— La proposition Houphouet-Boigny. Annexe n° 624 du 18 février 1947, concernant l'A.O.F. et l'A.E.F.

— La proposition Malbrant (U.D.S.R.). Annexe n° 1677, concer- nant l'A.E.F.

— La proposition Devinat (U.D.S.R.). Annexe n° 1858, concer- nant l'A.O.F.

De son côté le Gouvernement avait déposé deux projets de lois :

— Annexe 1098 du 27 mars 1947, concernant l'A.O.F.

— Annexe 1099 du 27 mars 1947, concernant l'A.E.F.

Dans son exposé des motifs, M. Marius Moutet, ministre de la F.O.M. déclare que deux principes ont guidé le Gouvernement dans l'élaboration de ses projets :

a) L'Assemblée du groupe est chargée de la gestion des intérêts communs de la Fédération. C'est en quelque sorte un syndicat.

b) Elle doit être élue et l'être par les Assemblées territoriales du groupe.

Le Ministre expose ensuite les raisons qui ont amené le Gouver- nement à retenir un certain nombre de dispositions originales en ce qui concerne la formation des Assemblées. Nous résumerons les unes et les autres.

a) Le Conseil général de chaque Territoire élit les représentants du Territoire parmi ses membres.

Il convient de souligner, note le Ministre, que « le Grand Conseil est le syndicat des intérêts communs, il importe qu'il y ait un lien étroit entre les Assemblées territoriales qui gèrent les intérêts parti- culiers de chaque Territoire et l'Assemblée du groupe qui gère les

(3) Des doutes ont été élevés, lors des débats parlementaires, sur la validité constitutionnelle du texte projeté. Une motion préjudicielle conclut, en effet : à son rejet pour le motif que l'article 74 de la Constitution dispose que « l'organisa- tion intérieure de chaque groupe de Territoires est fixée par une loi, après avis de l'Assemblée de l'Union française et consultation des Assemblées territoriales ».

Cette objection juridique risquait de retarder considérablement la procédure de vote et il est heureux qu'elle ait été écartée par l'Assemblée nationale. On lui opposa à juste titre que l'article 78 relatif aux futures Assemblées de groupe n'im- pose que l'intervention d'une loi ordinaire et que cet article, visant un point parti- culier de l'organisation intérieure des groupes de Territoires, déroge à l'article 74 qui envisage la détermination de cette organisation dans son ensemble.

intérêts communs aux Territoires formant le groupe. Ce lien ne peut être établi que si chaque Assemblée territoriale envoie siéger au Grand Conseil un certain nombre de ses propres membres : ceux-ci ont la connaissance des intérêts particuliers du Territoire et sont à même d'apprécier comment les intérêts généraux du groupe se conci- lient avec les intérêts territoriaux ».

b) Chaque Assemblée territoriale élit cinq de ses membres.

L'étude faite à Dakar (notamment par M. Berlan, directeur des Affaires politiques) prévoyait que la représentation des Territoires à l'Assemblée fédérale serait proportionnelle, qu'elle tiendrait compte de l'importance relative des collectivités locales (population, activité économique, etc...).

Le projet gouvernemental n'a pas retenu ce critérium.

D'après le Ministre, une représentation paritaire des Territoires a en effet été jugée préférable parce que la solidarité fédérale

« implique que chaque Territoire puisse, au sein du Grand Conseil, exposer son point de vue sur un pied d'égalité avec les autres Terri- toires. Il ne peut y avoir de Territoires riches disposant d'une repré- sentation nombreuse au sein de l'Assemblée commune et de Terri- toires pauvres n'ayant qu'une représentation de minorité. La parité s'impose ».

c) L'élection se fait sur la base du collège unique au scrutin de liste avec représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne.

Le Ministre estime nécessaire d'admettre des listes incomplètes, ne comprenant pas cinq candidats mais toutefois la candidature unique lui semble de nature à fausser le jeu de la représentation pro- portionnelle ; toute liste devra donc comporter deux candidats au moins.

Il explique par ailleurs pourquoi le Gouvernement a crû devoir écarter le panachage et le vote préférentiel. Ces deux modalités de vote constitueraient, d'après lui, des complications inutiles susceptibles de fausser les scrutins.

Le projet gouvernemental fut soumis, en première lecture, à l'Assemblée nationale, le 4 août 1947.

Préalablement, M. Lamine Gueye, député du Sénégal, avait au nom de la Commission des Territoires d'outre-mer de l'Assemblée, déposé le 15 juillet 1947 un rapport (cf. Annexes n° 2019).

Il en reprit les conclusions à la tribune de l'Assemblée, cepen- dant qu'au banc des ministres, M. Marius Moutet représentait le Gouvernement.

Si l' économie générale du projet gouvernemental recueillit l'accord presque unanime des orateurs qui intervinrent au cours de la dis- cussion, un certain nombre de critiques lui furent cependant adressées.

M. Malbrant, demanda notamment qu'une loi spéciale soit adoptée pour l'A.O.F. et une autre pour l'A.E.F. « l'Union française, déclara- t-il, doit rester l'union dans la diversité », mais la majorité de l'Assem- blée ne le suivit pas sur ce point.

De son côté M. Senghor apporta l'adhésion des représentants afri- cains à la réforme préconisée par le Gouvernement.

« La Constitution, dit-il, nous permet de demander pour l'Afrique Noire un statut d'Etat. Nous ne l'avons pas fait.

« Nous acceptons de faire notre apprentissage dans la République française. »

Les questions les plus débattues restèrent sur un plan moins géné- ral et portèrent notamment sur le régime des concessions agricoles et minières et sur le problème, à vrai dire essentiel, de la répartition des ressources fiscales entre les budgets locaux et le budget général.

Finalement l'Assemblée nationale établit une proposition de loi (Annexe n° 517) ne comportant aucune modification importante par rapport au projet initial.

Saisi de cette proposition de loi, M. Ousmane Soce, rapporteur de la Commission des Territoires d'outre-mer du Conseil de la Répu- blique déposa son rapport le 8 août (cf. Annexe Conseil de la Répu- blique n° 559).

Au cours de la discussion publique qui eut lieu le 11 août, le rap- porteur tint à souligner les caractères du texte qu'il avait à défendre devant ses collègues.

« En fait, dit-il, il a été déposé sur le bureau de l'Assemblée natio- nale, une proposition de loi de M. Houphouet-Boigny et plusieurs de ses collègues, une autre de M. Malbrant et plusieurs de ses collègues, enfin, une troisième de M. Devinat et plusieurs de ses collègues. Ainsi donc, la proposition de loi qui vous est soumise n'est qu'une synthèse des textes précités, amendés par les projets du Gou- vernement. Votre Assemblée a donc à se prononcer sur un Texte de Transaction par lequel l'Assemblée nationale est arrivée à concilier des points de vue différents. »

Approuvé par la majorité de l'Assemblée, le rapporteur insista par ailleurs sur le fait que la création des Grands Conseils, doit corres- pondre à la mise en œuvre d'une politique de large décentralisation administrative dans les Territoires d'outre-mer.

A cette fin, il propose de modifier le texte transmis par l'Assem- blée nationale sur un seul point mais sur un point essentiel.

« Nous vous demanderons, dit-il, de supprimer le mot « tarifs » au paragraphe 25 de l'article 38. Cet article commençant par la phrase suivante : « Le Grand Conseil délibère et statue sur les objets ci-après désignés... » ; votre Commission vous propose, en réalité, par la sup- pression du mot « tarifs », de soustraire à la délibération et aux déci- sions du Grand Conseil la fixation des tarifs d'impôt qui doivent être perçus dans les différents Territoires de chaque groupe. En excluant cette faculté des prérogatives de ce Grand Conseil, vous la donnez du même coup aux Assemblées locales. Et c'est pour marquer sa volonté de voir donner le maximum d'attributions aux Assemblées territoriales que votre Commission vous propose de faire cette amputation. »

On voit donc qu'en matière de décentralisation administrative les solutions préconisées par le Conseil de la République se situaient au delà de celles adoptées par l'Assemblée nationale.

Alors que celle-ci avait estimé devoir doter les Grands Conseils des plus larges prérogatives précédemment réservées au pouvoir central, notamment en matière fiscale, le Conseil de la République marquait son désir de voir cette décentralisation s'effectuer non seulement en

faveur des Assemblées fédérales, mais de préférence au profit des Assemblées locales.

Ce faisant, par cette attitude, le Conseil affirmait sa volonté d'obte- nir une réduction sensible des attributions conférées aux organismes dépendant des Gouvernements généraux.

En termes mesurés, M. Lagarosse, sénateur de la Côte d'Ivoire, exprima à ce sujet l'opinion de la majorité de ses collègues.

« J'aurais aimé, dit-il, trouver dans cette proposition de loi un effort de décentralisation permettant à chaque Territoire de donner davantage la mesure de ses moyens, en allégeant, dans de fortes pro- portions, les très lourdes charges que les services du Gouvernement général font peser sur leur budget. Nous nous élevons vigoureusement contre l'organisation fédérale telle qu'elle existe actuellement. Loin de nous la pensée de demander la suppression du Gouvernement géné- ral, nécessaire à la coordination de certains services communs à tous les Territoires (Parquets généraux, Cours d'appel, Services généraux, Centres de recherches scientifiques, Centre d'enseignement supé- rieur...) mais par contre nous aimerions voir supprimer le plus rapi- dement possible tous les services qui ne sont que la réplique exacte des services existants déjà dans chaque colonie et qui n'ont malheureuse- ment souvent, que le seule mérite de retarder et de gêner considéra- blement et sans nécessité les services locaux existants. »

Plus directement, M. Djaument affirma :

« Pour nous, les Gouvernements généraux sont les tombeaux de nos Territoires. Toutes nos ressources sont sucées, ce qui nous oblige à écraser nos populations d'impôts de capitation. »

Saisi de ces diverses objections, le Conseil de la République suivit les conclusions de son rapporteur et supprima le mot « tarifs » au paragraphe 25 de l'article 38.

Au lieu de donner au Grand Conseil des pouvoirs complets en matière fiscale le Conseil de la République a donc institué un partage d'attributions entre l'Assemblée fédérale et les Assemblées locales, la première étant compétente pour statuer sur le mode d'assiette de tous les impôts perçus au profit des budgets locaux, les secondes conservant la faculté d'en fixer les tarifs.

Ainsi remanié, le nouveau projet de loi vint en deuxième lecture devant l'Assemblée nationale qui l'adopta sans modification dans sa séance du 12 août 1947.

Telles sont les conditions dans lesquelles fut élaborée et votée la loi du 29 août 1947, texte qui constitue encore à l'heure actuelle la charte organique des Assemblées fédérales de l'Afrique Occidentale et de l'Afrique Equatoriale Françaises.

L'esprit général qui a présidé à la création de ces organismes s'ins- pire, les débats l'ont montré, de la conception classique de l'auto- nomie. Toute l'institution des Grands Conseils semble en effet reposer sur cette idée que l'Afrique Occidentale et l'Afrique Equatoriale Fran- çaises sont arrivées à un degré d'évolution suffisant pour commencer

à prendre en mains la direction de leur vie collective et la gestion de leurs propres affaires.

Dans les développements suivants nous nous proposons de montrer comment la loi du 29 août 1947 s'intègre dans le cadre de cette politique.

Nous verrons que si le Grand Conseil de l'Afrique Occidentale Française jouit dès maintenant d'attributions très étendues notam- ment en matière économique et financière, il ne possède cependant pas les caractères d'une Assemblée souveraine. Ses décisions font en effet l'objet d'un contrôle administratif, fondé à la fois sur la légalité et sur l'opportunité. Ceci explique que des conflits assez nombreux se soient élevés entre l'Assemblée et l'autorité de tutelle, nécessitant l'intervention du Conseil d'Etat.

A l'heure actuelle, il semble d'ailleurs qu'un certain équilibre tende à s'établir entre le Gouvernement général et le Grand Conseil et que ce dernier soit en mesure, sans empiéter sur les pouvoirs du premier, de remplir de façon très satisfaisante son rôle d'Assemblée fédérale.

L'étude des principales dispositions de la loi du 29 août 1947 nous conduira en second lieu à examiner un certain nombre de réformes qu'il nous semble nécessaire d'apporter à plus ou moins brève échéance au statut du Grand Conseil.

Ces réformes sont toutes orientées dans le sens d'une décentrali- sation modérée :

— Les unes ont pour but de remédier simplement à des imperfec- tions de la loi organique, de façon à améliorer techniquement le fonc- tionnement de l'Assemblée fédérale : il s'agit en particulier des dis- positions relatives à la répartition des subventions et ristournes, à la fixation des compétences en matière fiscale et à la réglementation du F.I.D.E.S.

— D'autres modifications ont été envisagées comme conséquence d'une réforme éventuelle des Assemblées territoriales qui pourrait intervenir sur la base de la proposition de loi Senghor ou du rapport Ya Doumbia. Elles porteraient notamment sur le droit d'initiative et sur la participation des grands conseillers à un Conseil de gouverne- ment élargi.

Dans l'ensemble, ces mesures n'altèrent profondément ni la struc- ture politique, ni l'organisation administrative de la Fédération ; elles visent seulement à donner au Grand Conseil les pouvoirs accrus qui lui permettront, dans le cadre de la décentralisation recommandée par le Parlement, d'assurer avec une efficacité renforcée « la gestion des intérêts communs des Territoires du groupe ».

PLAN GÉNÉRAL

TITRE PREMIER

FORMATION ET FONCTIONNEMENT DU GRAND CONSEIL Sous-titre I. — FORMATION DE L'ASSEMBLÉE.

I. Les principes.

II. La désignation des grands conseillers.

III. Le mandat de grand conseiller.

IV. La composition du Grand Conseil.

Sous-titre II. — FONCTIONNEMENT DE L'ASSEMBLÉE.

I. Les sessions.

II. Les séances.

III. La structure interne du Grand Conseil.

IV. La publicité des débats.

V. Les liaisons de l'Assemblée avec l'Administration.

TITRE II

LES COMPÉTENCES FINANCIÈRES DU GRAND CONSEIL Sous-titre I. — PROBLÈMES FINANCIERS.

I. Répartition des recettes et des dépenses entre la Métropole et les Territoires d'Outre-Mer.

II. Répartition des recettes et des dépenses entre le budget général et les budgets de Territoire.

III. Répartition des subventions et ristournes du budget général aux budgets de Territoire.

Sous-titre II. — COMPÉTENCES BUDGÉTAIRES DU GRAND CONSEIL.

I. Règles d'établissement, d'exécution et de contrôle du budget général.

II. Limitations aux pouvoirs budgétaires du Grand Conseil.

TITRE III

LES COMPÉTENCES ÉCONOMIQUES

ET DE GESTION ADMINISTRATIVE DU GRAND CONSEIL I. La gestion des domaines publics et privés du Gouvernement

général.

II. La gestion des intérêts financiers du Gouvernement général.

III. La compétence du Grand Conseil en matière de F.I.D.E.S.

IV. Les autres domaines d'intérêt commun.

TITRE IV

POUVOIRS D'ADMINISTRATION CONSULTATIVE : AVIS ET VŒUX

I. Les avis :

a) Avis conformes, b) Avis simples.

II. Les vœux.

TITRE V

LA COMMISSION PERMANENTE I. Organisation.

II. Pouvoirs.

III. Force exécutoire et validité des délibérations.

IV. Désaccord et conflit avec le Gouverneur général. Contrôle du Grand Conseil sur les actes de la Commission.

TITRE VI

LES RAPPORTS ENTRE LE GRAND CONSEIL ET L'ADMINISTRATION

I. Les pouvoirs de contrôle du Grand Conseil.

II. Force exécutoire et validité des délibérations du Grand Conseil :

a) Force exécutoire des délibérations,

b) Approbation et annulation des délibérations.

III. Le droit de saisir le Grand Conseil et l'instruction préalable des affaires.

IV. Les missions des membres du Grand Conseil.

V. Les relations entre le Grand Conseil et l'Administration.

CONCLUSION De quelques caractères du Grand Conseil.

Evolution future du Grand Conseil.

TITRE I

LA FORMATION ET LE FONCTIONNEMENT

DU GRAND CONSEIL

SOUS-TITRE I

LA FORMATION DE L'ASSEMBLÉE

La création des Assemblées de groupe en A.O.F. et A.E.F. posait tout d'abord la question de leur recrutement : l'article 78 de la Constitution dispose simplement à ce propos que leurs membres sont élus par les Assemblées territoriales, sans préciser davantage sur qui peut porter le choix des électeurs.

Il appartenait donc à la loi du 29 août 1947 de dire quel serait le nombre des représentants élus par chaque Assemblée, quel serait leur statut, comment ils seraient désignés, bref comment la représentation serait aménagée.

Nous examinerons ce problème en nous plaçant successivement aux trois points de vue suivants :

— les principes ;

— la désignation des membres du Grand Conseil ;

— le mandat de grand conseiller.

CHAPITRE PREMIER LES PRINCIPES

I. — La première question que les rédacteurs de la loi organique ont eu à résoudre fut celle de savoir si les grands conseillers pourraient être choisis en dehors du sein des Conseils généraux de l'époque ou s'ils devaient être élus uniquement parmi les membres de ces Assemblées.

M. J. Chatelain a fait justement remarquer (1) que la solution apportée à ce problème impliquait un choix portant sur l'un des caractères essentiels de la nouvelle institution. Ou bien en effet on considérait l'Assemblée de groupe comme représentative d'une collec- tivité ayant une individualité propre, distincte de celle des Territoires composants, et dans cette thèse, les membres des Assemblées locales.

(1) Revue juridique et politique de l'Union française, juillet-octobre 1947.

p. 403.

électeurs désignés par la Constitution, auraient pu élire même hors de leur sein, tout individu considéré comme particulièrement repré- sentatif de cette collectivité. Ou, au contraire, l'Assemblée de groupe apparaissait comme étant seulement un organe de liaison, de coor- dination entre les Assemblées locales, si bien que les membres de la première devaient obligatoirement être recrutés parmi ceux des secondes.

C'est cette seconde opinion qui a triomphé et se trouve consacrée par les articles 2 et 20 de la loi envisagée (2).

Le Parlement a donc refusé de considérer le groupe de Terri- toires, dans son ensemble comme ayant une personnalité propre ; sans doute a-t-il craint les conséquences politiques qu'une prise de position différente aurait pu entraîner. Il semble qu'il ait jugé plus opportun de limiter le rôle du Grand Conseil, pendant un certain temps tout au moins, à celui d'un syndicat de Conseils généraux.

En tirant les conclusions de la présente étude, nous constaterons combien cette conception est aujourd'hui attaquée, notamment par les partisans du fédéralisme.

II. — La loi du 29 août 1947 a dû opter en second lieu entre le sys- tème de représentation basé sur le Collège unique ou sur le double Collège.

La distinction entre les deux systèmes est classique et dans un récent article (3) M. le professeur Gonidec en a fait une analyse à laquelle le lecteur se reportera avec beaucoup d'intérêt. M. Gonidec démontre en particulier que si le double Collège se justifie, pour des raisons d'opportunité — nécessité d'assurer une représentation suffisante aux citoyens de statut français, pratiquement aux colonisateurs — ce sys- tème que certains ont qualifié de « règle d'or de l'Union française » ne se soutient que très difficilement sur le plan juridique.

Ses adversaires apportent aisément la preuve que la politique d'assi- milation pratiquée de manière constante en matière de statut per- sonnel par la III et la IV République, doit nécessairement mener au Collège unique.

Ils mettent en avant la largeur d'esprit avec laquelle les Assemblées locales ont abordé les problèmes où les intérêts des électeurs du pre-

(2) Art. 2. — Le Grand Conseil de l'Afrique Occidentale Française se com- pose d'autant de fois cinq membres que la Fédération comporte de Territoires.

Le Grand Conseil de l'Afrique Equatoriale Française se compose d'autant de fois cinq membres que la Fédération comporte de Territoires.

Chaque Assemblée territoriale, actuellement dénommée Conseil général en Afrique Occidentale Française et Conseil représentatif en Afrique Equatoriale Française, élit cinq membres choisis dans son sein.

Les membres de chaque Assemblée territoriale forment un Collège unique.

Art. 20. — Le mandat de membre du Grand Conseil se perd en même temps que celui de membre de l'Assemblée territoriale.

(3) Revue juridique et politique de l'Union française, juillet-octobre 1952, pp. 335 à 338.

mier Collège se trouvaient en jeu et rappellent avec juste raison que

« lorsqu'on pratique le Collège unique les autochtones n 'hésitent pas à élire des Européens ». Ils citent enfin l'exemple des Territoires étrangers ou les colonisateurs ont renoncé à une représentation dis- tincte (Gold Coast, Nigéria, par exemple).

Pour l'élection des membres du Grand Conseil le Parlement aurait dû, semble-t-il, tenir compte des parallélismes existant entre cette Assemblée et les Assemblées locales et adopter la division en deux Collèges prévue pour ces dernières par les décrets d'octobre 1946 (sauf pour le Sénégal, parce qu'il s'agit là en quelque sorte d'une

« vieille colonie » non départementalisée mais qui justifie un régime spécial).

Or, il n'en a rien été et l'article 2 § 3 du texte organique précise que « les membres de chaque Assemblée territoriale forment un Collège unique », chacun de ces Collèges élisant cinq membres du Grand Conseil de l'A.O.F. et de l'A.E.F.

Cette solution paraît avoir été adoptée pour deux motifs.

En premier lieu, la thèse du double Collège a perdu beaucoup de terrain depuis la guerre. A condition que les intérêts — en parti- culier, économiques — de la Métropole soient préservés, le système du Collège unique ne rencontre plus guère d'opposition.

Or, c'est ici le second motif, la représentation équitable des deux groupes d'électeurs composant les Assemblées locales a été assurée, aux yeux des parlementaires, par le système de la représentation propor- tionnelle qui a triomphé ici de façon particulièrement stricte puisque les élections ont lieu suivant ce mode de scrutin et sans possibilité de radiation, adjonction de noms ou modification quelconque aux listes des candidats (art. 6 et suivants).

III. — Le Parlement avait enfin à se prononcer sur le nombre de représentants que chaque Territoire enverrait siéger à l'Assemblée fédérale.

Le projet de loi élaboré à Dakar, par la Direction des Affaires poli- tiques prévoyait, nous l'avons déjà indiqué une représentation des Territoires basée sur leur importance respective ; il s'agissait en somme de créer, une « Assemblée générale des Territoires de l'A.O.F. » comportant un nombre de délégués proportionnel au nombre des conseillers généraux des Assemblées locales. D'après le

« rapport Berlan » (4) ce nombre ne devait pas dépasser 27.

La solution adoptée par le Parlement ne répond que partiellement aux propositions administratives.

Préoccupés par des considérations politiques, les parlementaires ont écarté toute formule qui aurait risqué de créer une Assemblée nombreuse ; cette disposition paraît heureuse car l'expérience prouve que plus une Assemblée comporte de membres plus elle est turbulente et plus elle a tendance à s'immiscer dans le domaine de la politique, au détriment de ses attributions normales.

Le Parlement s'est, par contre, opposé à l'adoption d'un système de représentation proportionnelle. Il a estimé que la solidarité fédé-

(4) Archives du Gouvernement général de l'A.O.F.

Le doyen de la Faculté : L. JULLIOT de la MORANDIÈRE.

Le Président de la thèse : P. LAMPUÉ.

VU et permis d'imprimer

Le Recteur de l'Académie de Paris : J. SARRAILH.

Dépôt légal : 4 trimestre 1955 — N° 225

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