AFRICAN DEVELOPMENTFUND BANQUEAFRICAINEDE DÉVEL
OPPEM ENT
Évaluation de l’assistance de la Banque africaine de développement aux États fragiles
Département de l’évaluation des opérations
Groupe de la Banque africaine de développement
2012
Évaluation de l’assistance de la Banque africaine de développement aux États fragiles
Département de l’évaluation des opérations
Groupe de la Banque africaine de développement
2012
AFRICAN DEVELOPMENTFUND BANQUEAFRICAINEDE DÉVEL
OPPEM ENT
© 2012 – Banque africaine de développement (BAD) Groupe de la Banque africaine de développement 15 Avenue du Ghana,
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A propos d’OPEV
La mission du Département de l’évaluation des opérations est d’aider la Banque africaine de développement à promouvoir une croissance durable et la réduction de la pauvreté en Afrique au moyen d’évaluations indépendantes et influentes.
Directeur: Rakesh Nangia, r.nangia@afdb.org
Chef de Division, Evaluation des projets et programmes : Mohamed Manai, m.manai@afdb.org
Chef de Division, Evaluations de haut niveau : Odile Keller, o.keller@afdb.org Département de l’Évaluation des Opérations
Téléphone : (216) 71 102 841 Fax : (216) 71 194 460
Site web : http:// www.afdb.org/opev Email : opevhelpdesk@afdb.org
Table des matières
Sigles et abréviations IV
Préface V
Résumé analytique VI
Introduction 1
1. Pertinence de l’assistance de la BAD aux États fragiles 2
2. Efficience 9
3. Efficacité organisationnelle 10
4. Qualité 12
5. Résultats 16
6. Conclusions et recommandations 18
Annexe 1 : Situations de fragilité et en voie de stabilisation : vers d’autres définitions et critères
envisageables pour un appui supplémentaire 22
Annexe 2 : Résumé des bonnes pratiques internationales et des orientations en vigueur
pour les institutions 24
Annexe 3 : Principales lacunes des données de la revue du portefeuille 27 Annexe 4 : Extrait de la revue des publications – Le rôle de la BAD dans les situations de fragilité 28
Sigles et abréviations
APD Aide publique au développement BAD Banque africaine de développement FAD Fonds africain de développement RAPP Revue annuelle de la performance
du portefeuille
EPIP Évaluation de la politique et des institutions du pays
OPEV Département de l’évaluation des opérations
OSFU ou FSU Unité des États fragiles
PCCF Mécanisme en faveur des pays sortant de conflit
PMR Pays membres régionaux UC Unité de compte
VP Vice-présidence
Préface
Le présent rapport récapitule les résultats, les conclu- sions et les recommandations de l’évaluation. Il se fonde sur un ensemble d’études réalisées dans la phase 1 de l’évaluation, dont une revue du porte- feuille et une analyse des publications pertinentes ; ainsi que des études de la phase II, notamment une étude ciblée sur l’information recueillie au siège, trois études sur le terrain (Libéria, Guinée Conakry et République Démocratique du Congo) et trois études sur documents (Comores, Côte d’Ivoire et République du Congo. Les documents de travail sont disponibles sur demande auprès du Département de l’évaluation des opérations et le rapport de synthèse sera affiché sur la page d’accueil du département: http://www.
afdb.org/OPEV.
La Banque africaine de développement joue un rôle important dans la reconstruction des pays membres régionaux (PMR) sortant de conflit. Actuellement, environ 40 % de l’ensemble des États africains sont classés comme États fragiles, ce qui représente pour la Banque un enjeu considérable au plan de la reconstruction.
Le présent rapport évalue la contribution apportée par la Banque africaine de développement au cours des dix dernières années pour relever les défis de développement de ses PMR en situation de fragilité.
Le rapport met en particulier l’accent sur la période écoulée depuis l’adoption, en 2008, de la Stratégie d’engagement renforcé dans les États fragiles. Confor- mément à ses termes de référence, le rapport évalue les performances par rapport aux objectifs et normes fixés dans cette Stratégie, ainsi que les normes de bonnes pratiques internationales sur lesquelles la Stratégie est fondée. Plus précisément, il passe en revue la pertinence, l’efficience ainsi que l’efficacité organisationnelle de l’appui de la Banque aux États fragiles.
Résumé analytique
La présente étude a été réalisée, à la demande des Plénipotentiaires du Fonds Africain de Développe- ment (FAD), par le Département de l’évaluation des opérations (OPEV), en vue d’évaluer l’assistance de la Banque Africaine de Développement (BAfD ou la Banque) aux États fragiles sur la période 1999-2011.
Elle examine la pertinence, l’efficacité et l’efficience de cette assistance. L’étude se fonde sur une analyse des publications, une revue du portefeuille, une étude réalisée au siège de la Banque, trois études de cas nationales réalisées sur place et trois études de cas nationales réalisées sur dossiers.
Les principaux résultats de l’évaluation sont les suivants :
Approche des États fragiles : Au cours de la décennie écoulée, la Banque a développé une approche plus explicite et systématique du travail dans les États fragiles. Les grandes étapes ont été l’adoption des directives d’assistance aux pays sortant de conflit en 2001, la création d’une Facilité en faveur des pays sortant de conflit en 2004, et l’adoption de la Stratégie pour l’engagement renforcé dans les États fragiles, appuyée par la Facilité en faveur des États fragiles (FEF) en 2008. Grâce à ces mesures, la Banque a renforcé la sensibilisation générale sur les besoins spéciaux des États fragiles dans ses activités, et alloué des ressources financières supplémentaires substan- tielles pour répondre à ces besoins.
Identification des États fragiles et application des critères d’éligibilité : Depuis 2008, la Banque afri- caine de développement (BAD) a pris un train de mesures en vue d’améliorer et de différencier son soutien aux États fragiles. Les critères d’éligibilité ont été appliqués de manière transparente, et une approche flexible a été parfois adoptée en fonction des besoins. Toutefois, la classification des États fra- giles et les critères d’éligibilité pour les allocations
financières suscitent des préoccupations de fond et au plan opérationnel.
Volume de l’assistance de la BAD : La plupart des États fragiles font face à d’énormes besoins et de grande portée auxquels la BAD a apporté des contributions importantes. Dans quelques cas, ces contributions ont joué un rôle catalyseur, mais elles ont été rare- ment déterminantes en elles-mêmes. Depuis 1999, les engagements de la BAD en faveur des États fragiles ont globalement eu tendance à augmenter plus vite que dans les États non fragiles. Les allocations en volume ont généralement été pertinentes et adaptées à l’évolution des capacités d’absorption et de gestion financière des pays concernés.
Utilisation des instruments : Les instruments et les modalités de la BAD ont répondu à une vaste gamme de besoins et de capacités des pays et ont été renforcés par de nouveaux appuis introduits par la création de la Facilité pour les pays sortant de conflit en 2004 et par la FEF en 2008. Les programmes réguliers et spéciaux de la Banque ont produit des résultats significatifs au plan de l’apurement des arriérés, de la réhabilitation des infrastructures et du renforcement des capacités dans certains domaines. L’utilisation de l’appui budgétaire par la Banque a bénéficié à des gouvernements d’États sortant de conflit. Des trois piliers fonctionnels de la FEF, le Pilier II consacré à l’apurement des arriérés a obtenu de bons résultats par rapport aux objectifs fixés dans la stratégie, les performances du Pilier I sur l’appui supplémentaire aux pays sortant d’une situation de conflit ont été modérément bonnes, tandis que les performances du Pilier III consacré au renforcement des capacités et l’assistance technique ont été décevantes.
Efficience : Globalement, par rapport aux critères classiques d’efficacité utilisés par la BAD, les résultats
sont mitigés, compte tenu du fait que les situations de fragilité nécessitent des actions plus rapides et plus flexibles. Depuis 2008, la FEF a apporté davantage de flexibilité et de réactivité aux besoins des États fragiles.
L’apurement des arriérés a été rationalisé. Bien que les performances dans les États fragiles aient été, sans surprise, inférieures à la moyenne par rapport aux mesures types de la Revue Annuelle de Performance du Portefeuille (RAPP), le Pilier I a été un mécanisme efficace pour des transferts supplémentaires impor- tants avec des contraintes additionnelles limitées. Le Pilier III n’a pas encore pris la forme programma- tique prévue en tant qu’instrument flexible et efficace d’appui au renforcement des capacités.
Efficacité organisationnelle : La prise de décisions pour les programmes en faveur des États fragiles a surtout suivi les pratiques normales de la Banque, malgré une attention de plus haut niveau accordée à l’apurement des arriérés et aux situations de crise, et des disposi- tions efficaces pour la gestion du programme spécial d’assistance technique qui n’ont pas encore été mises en place. Globalement, la vision de la Stratégie consistant en un engagement renforcé et plus réfléchi de toute la BAD dans les États fragiles n’a pas encore été soutenue par un plan de mise en œuvre réaliste et graduel ainsi que par les types de changements institutionnels et de systèmes d’appui nécessaires. À ce stade, la Banque n’a pas encore mis en place les dispositions appropriées au niveau supérieur pour garantir une attention et une coordination stratégiques soutenues dans ce domaine ; les fonctionnaires de l’Unité des États fragiles (FSU) ne sont pas déployés avec le maximum d’effet et ceux qui sont chargés de programme ne sont pas encore outillés pour appliquer le savoir de la fragilité et les outils pertinents dans le cadre de leur travail dans les États fragiles. Un surcroît de décentralisation serait d’une grande utilité, sans pour autant représenter une solution miracle.
Qualité de la réponse : L’appui de la BAD aux États fragiles a certes été adapté aux demandes et aux
besoins urgents, mais dans la plupart des cas, il n’a pas été soutenu par une analyse suffisante du très important contexte politique et des causes du conflit et de la fragilité. Des liens explicites n’ont pas été établis sur comment la programmation de la Banque doit être intégrée dans les objectifs nationaux en matière de consolidation de la paix et d’édification de l’État1, comme le prévoit la Stratégie. Comme le souligne le premier principe de bonnes pratiques internationales, cette absence d’une « optique de fragilité » et l’approche de « maintien du statu quo » créent de gros risques d’échec et éventuellement de dommages plus graves suite aux interventions de la Banque. Bien que la coordination et le travail d’équipe soient particulièrement importants dans les situations de fragilité, le travail en partenariat de la Banque a été jusqu’à présent limité et réalisé essentiellement au niveau des projets plutôt qu’au niveau stratégique.
Contributions aux résultats : Les contributions les plus significatives de la BAD dans les États fragiles ont été apportées dans la normalisation des relations internationales de ces États à travers l’apurement des arriérés et les allègements de dette qui en résultent.
Il s’agit d’effets de haut niveau et de fort impact. Une contribution significative a également été apportée à la reconstruction des infrastructures de base et la fourniture de l’accès aux services essentiels ainsi qu’aux réformes de la gestion des finances publiques.
En revanche, la Banque a manqué des opportuni- tés importantes de contribuer systématiquement au renforcement des capacités, aux processus de
1 Les termes « édification de l’État » renvoient aux processus en place dans un pays permettant de renforcer les capacités, les institutions et la légitimité de l’État et reposant sur les relations entre l’État et la société au sens large (OCDE, 2008). Les termes « consolidation de la paix » renvoient à un processus complexe, de long terme visant à créer les conditions nécessaires pour une paix positive et durable en s’attaquant de manière globale aux causes structurelles profondes des conflits violents. Il met en jeu un train de mesures de réduction des risques de tomber ou de retomber dans le conflit, en renforçant les capacités nationales de gestion des conflits et en jetant les bases d’une paix durable. Le concept et la pratique de consolidation de la paix jouent un rôle à la fois de prévention et d’intervention dans la situation des pays sortant de conflit (UNDPKO, 2008).
reconstruction et de réconciliation et à l’édification de l’État de manière générale.
En conclusion, la BAD a renforcé ses contributions à la reprise et à la reconstruction dans les États fragiles, surtout depuis l’adoption d’instruments stratégiques de politique en 2004 et 2008. Ses opérations d’apu- rement des arriérés en particulier ont apporté une contribution significative aux résultats. Toutefois, l’ambitieuse vision développée dans la Stratégie en faveur des États fragiles de 2008 n’a pas été suivie de réformes organisationnelles et d’engagements insti- tutionnels pour faire de cette vision une réalité. Il est évident qu’un changement d’orientation s’impose, fondé sur le fait que la BAD a un rôle stratégique à jouer dans les situations de fragilité partout en Afrique, mais elle ne peut pas tout faire.
Recommandations
1. La Banque doit envisager une approche pro- grammatique plus large pour les « situations de fragilité et en voie de stabilisation » où les fonctions essentielles et la résilience de l’État, de la société et/ou de l’économie sont gravement compromises ou sont particulièrement vulnérables aux chocs, lorsque le redressement à l’issue de chocs graves se poursuit. Une telle approche répondrait mieux aux besoins des catégories d’« États fragiles » qui ne sont pas convenablement couverts dans la Stratégie de 2008 et ceux des PMR et des régions qui sont en voie de stabilisation après un conflit et/ou une mutation politique fondamentale. Elle permettra aussi de prendre en compte un aspect important, celui de la prévention2. Des approches axées sur le mérite et une pratique de partenariat de premier plan, pourraient servir de base permettant à la Banque d’attirer davantage d’appui pour ses interventions dans des situations de fragilité, par exemple, de la part de bailleurs de fonds non classiques.
1.1 Au lieu de recourir à une formule d’allocation axée sur les pays pour l’octroi des financements
supplémentaires, de la même manière que les allo- cations de base du FAD fondées sur les performances, la nouvelle approche fixerait un petit nombre d’ob- jectifs et de critères clés pour l’assistance de la BAD et allouerait ensuite les ressources supplémentaires disponibles du FAD, de la BAD et autres ressources de manière réactive (comme c’est le cas avec l’apure- ment des arriérés) à travers une approche d’allocation glissante basée sur le mérite.
1.2 Les objectifs et les critères devraient être dictés par des évaluations plus en profondeur des besoins dans les différentes situations de fragilité et en voie de stabilisation, et par les atouts avérés de la Banque dans les domaines concernés.
1.3 Ce financement réactif ne doit pas être soumis à des délais normaux de désengagement, mais être disponible pour les projets à plus court et à plus long termes. Il doit être alloué sur la base d’évaluations plus fréquentes (éventuellement trimestrielles) du contexte et de la solidité des propositions émanant des pays et des équipes.
1.4 Étant donné l’importance des enjeux et la diffi- culté des appréciations qu’impliquent ces décisions d’allocation, celles-ci devraient être prises à un niveau élevé avec la contribution d’un personnel spécialisé.
1.5 Les objectifs fondamentaux assignés actuelle- ment aux trois piliers pourraient être maintenus, à savoir renforcer les opérations régulières, soutenir l’apurement des arriérés et créer un guichet haute- ment flexible pour l’assistance technique et le renfor- cement des capacités dans les situations de fragilité et
2 Pour une présentation plus détaillée de définitions éventuelles et des critères, voir Annexe 1, « Situations de fragilité et en voie de stabilisation : vers d’autres définitions et critères envisageables pour un appui supplémentaire. » La Banque mondiale vise simultanément à adopter une approche plus large et plus souple. Voir, « Intégrer les thèmes du Rapport sur le développement dans le monde 2011 : conflits, sécurité et développement », Banque mondiale, avril 2011.
– et le recours au suivi (y compris la surveillance de l’environnement externe) dans chaque proposition de programme dans les situations de fragilité et en voie de stabilisation. L’Unité devrait également être chargée de la formation systématique du personnel de la BAD concerné afin de le préparer à appliquer les connaissances pertinentes.
3. La Banque doit déterminer le complexe qui a le plus de chances de jouer le rôle de chef de file dans la mise en œuvre des changements institu- tionnels nécessaires pour permettre à l’ensemble de la Banque de donner suite aux engagements valables de sa Stratégie de 2008 et aux révisions qui sont à présent nécessaires ainsi que d’assurer la coordination permanente requise. L’Unité des États fragiles doit être logée dans un tel complexe.
4. Avec des responsabilités couvrant tout le conti- nent africain et la nécessité d’assumer un rôle stra- tégique utile dans tous les pays et régions d’Afrique en situation de fragilité et en voie de stabilisation, la BAD doit appliquer et promouvoir des efforts internationaux mieux concertés, harmonisés et coordonnés. Elle jouit d’un potentiel unique pour devenir un champion efficace du partenariat, de l’échange pratique des données d’expérience enraciné dans les conditions africaines, et de la réponse aux conditions de fragilité par-delà les frontières.
4.1 La Banque doit consacrer davantage d’efforts aux mécanismes actuels de coordination entre les bailleurs de fonds, en particulier au niveau straté- gique, et contribuer activement à bâtir des méca- nismes additionnels ; faire avancer le processus de en voie de stabilisation (incluant parfois les besoins
anticipés urgents).
2. Rationaliser et réaffecter les responsabilités au sein des structures de la Banque pour permettre une intervention institutionnelle efficace dans les situations de fragilité.
2.1 Les bureaux extérieurs, les départements régio- naux et sectoriels de la Banque doivent avoir un niveau de responsabilité suffisant (ainsi que des res- sources adéquates) pour la planification et l’exécution des programmes dans les situations de fragilité et en voie de stabilisation (y compris le renforcement des capacités et l’assistance technique) ainsi que pour la réalisation des travaux d’analyse et l’application des orientations stratégiques nécessaires pour ces activi- tés. Il faudrait procéder à une revue des mécanismes de responsabilisation et d’incitation des départements régionaux et sectoriels afin d’encourager davantage de travaux d’analyse et d’approches évolutives néces- saires dans les États fragiles.
2.2 L’unité des États fragiles ne doit plus être chargée de la gestion directe des activités d’assistance tech- nique et de renforcement des capacités au titre du Pilier III, ainsi que des fonctions vagues et irréalistes de « coordination » et de « facilitation » qui lui avaient été assignées en 2008. L’Unité doit être réformée pour devenir une ressource spécialisée de savoir et jouer un rôle dans l’allocation des ressources afin de conserver ses liens opérationnels et son influence par une prise en compte systématique et effective du savoir. Elle doit intégrer les orientations interna- tionales les plus récentes axées sur la pratique3 (voir Annexe 2) et l’expérience propre de la Banque afin de produire rapidement des orientations pratiques et des outils opérationnels adaptés aux besoins et capacités actuels de la BAD. Cela doit inclure des directives pour les évaluations tenant compte de la fragilité à intégrer dans les Documents de stra- tégie-pays – principal outil directif de la Banque
3 Cette bonne pratique internationale qui a été élaborée directement à partir des Principes pour les États fragiles avec la pleine participation des États fragiles eux-mêmes, est à présent disponible sous une forme facilement adaptable, brève, et faisant autorité dans « Un New deal pour un engagement international dans les États fragiles », les résultats de 2011 du Dialogue international sur la consolidation de la paix et l’édification de l’État, et les Lignes d’action du CAD-OCDE, 2011, sur l’« Appui à l’édification de l’État dans les situations de conflit et de fragilité », surtout le Chapitre 5 sur l’« Amélioration des opérations des partenaires au développement ».
décentralisation au profit des États fragiles et doter les bureaux nationaux de responsabilités, de pouvoir de décision et de ressources.
5. La Banque doit élaborer un plan opérationnel pour les réformes transversales requises par la Stratégie de 2008, qui incluent de meilleurs parte- nariats extérieurs, un travail d’analyse plus robuste, la formation et des mesures d’incitation appropriées du personnel à travailler dans les États fragiles.
Introduction
Les principales limites de l’évaluation sont les suivantes :
• Les comparaisons et le suivi pendant la décennie écoulée ne peuvent avoir qu’un caractère général et être établis à titre indicatif. Le terme États fragiles est relativement récent dans les milieux du développement et la Banque a utilisé le terme pays sortant de conflit avant d’identifier la caté- gorie des États fragiles en 20085. Par ailleurs, il est difficile d’assurer le suivi dans la mesure où les pays entrent et sortent des situations de fragilité.
• Les lacunes et faiblesses des données institution- nelles de la BAD ressortent fréquemment de l’analyse6, comme l’ont aussi constaté d’autres études. Les constats et conclusions sont par conséquent adaptés à la qualité des données disponibles.
1. Le présent rapport de synthèse de l’évaluation de l’Assistance de la BAD s’appuie sur les données tirées d’une revue de portefeuille, d’une revue des publications, d’une étude au siège de la Banque, de trois études par pays sur le terrain (Libéria, Guinée Conakry et République Démocratique du Congo) et trois études de cas sur dossiers (Comores, Côte d’Ivoire et République du Congo). Conformément à ses termes de référence, l’évaluation mesure surtout les performances par rapport aux objectifs déclarés et aux normes établies dans la Stratégie pour les États Fragiles de 2008 et dans les Principes de l’engagement dans les États fragiles ainsi qu’aux normes en évolution de bonnes pratiques que la Banque est tenue d’appliquer aux termes de la Stratégie4. Des données détaillées sur les termes de référence et la méthodologie de l’éva- luation, qui respectent les normes internationales de qualité, sont disponibles auprès d’OPEV.
2. Les principales questions auxquelles l’évaluation répond sont les suivantes :
Pertinence Comment et dans quelle mesure la BAD a-t-elle identifié les États fragiles en Afrique et leurs besoins particuliers en matière de reprise et de reconstruction, et fixé les conditions d’éligibilité aux différents types d’assistance ? L’évolution du volume de l’aide ciblée et régulière aux États fragiles a-t-elle été adaptée à la réponse à l’évolution des besoins des pays?
Quelles ont été la pertinence et l’efficacité des divers instruments de la BAD pour ce qui est de leur contribution aux résultats de la reprise et de la reconstruction ?
Efficience D’un point de vue économique, dans quelle mesure les ressources/intrants axés sur l’assistance aux États fragiles ont-ils été convertis en contributions aux résultats ? Comment et pourquoi cela a-t-il changé pendant les périodes sous revue ?
Efficacité organisa- tionnelle
Dans quelle mesure les structures et le personnel du siège de la BAD ont-ils été efficaces dans l’appui aux contribu- tions de la Banque dans les États fragiles ?
Qualité La qualité des réponses de la BAD aux besoins des États fragiles a-t-elle été suffisante, et s’est-elle améliorée ? Pourquoi et dans quelle mesure ?
Résultats Quels sont les résultats réalisés dans les domaines de la reprise et de la reconstruction pendant les périodes perti- nentes, et quelle est la probabilité qu’elles soient durables ? Quelle a été la contribution de l’assistance de la BAD ? 4 Comme on le constate dans la liste des sources de l’évaluation, beaucoup de travail supplémentaire a été accompli depuis les premiers Principes
du CAD-OCDE et la Banque y a pris part. L’étude la plus complète et la plus récente des analyses et de la réflexion se trouve dans « Conflit, sécurité et développement », le Rapport sur le développement dans le monde 2011 (Banque mondiale). Les bonnes pratiques internationales font l’objet de la meilleure présentation dans « Un New Deal pour l’engagement international dans les États fragiles », les résultats 2011 du Dialogue international sur la consolidation de la paix et l’édification de l’État et les Lignes d’action du CAD-OCDE de 2011 sur l’« Appui à l’édification de l’État dans les situations de conflit et de fragilité ».
5 La notion d’État en situation de fragilité est relativement récente : c’est en 2005 que la notion a commencé de revêtir de l’importance dans les milieux du développement. C’est ainsi que la Banque utilisait la notion de pays sortant d’un conflit avant d’adopter celle de pays à faible revenu en difficulté (LICUS) en 2000, puis celle d’États en situation de fragilité en 2005. Avant 2008, la BAD utilisait la notion de pays sortant d’un conflit. Pour en savoir plus, voir la revue des publications, chapitre 2.
6 L’annexe 3 présente en détail les lacunes et faiblesses des données disponibles.
• La présélection des pays pour une étude plus approfondie a été guidée par des critères d’échan- tillonnage axés sur des objectifs précis, ce qui ne permet par conséquent pas de généralisations catégoriques.
• La prise en compte limitée de l’appui du secteur privé. Les activités du secteur privé ont été cou- vertes dans la revue du portefeuille et des publi- cations, et non pas dans les études de cas, qui ont porté essentiellement sur la mise en œuvre de la Stratégie de 2008.
3. Les principaux auditoires visés par l’évaluation sont : les membres du Conseil d’administration et les hauts responsables de la BAD ; les parties prenantes dans les pays concernés, les chefs de projets et le personnel qui travaillent sur les programmes de ces pays ; le personnel de l’Unité des États fragiles ; et d’autres partenaires clés au sein et en dehors de la BAD.
1. Pertinence de l’assistance de la BAD aux États fragiles
a. Comment et dans quelle mesure la BAD a-t- elle identifié les États fragiles en Afrique et leurs besoins particuliers en matière d’assistance à la reprise et à la reconstruction, et défini les critères d’éligibilité ?
4. Durant la durée écoulée, la BAD a pris plusieurs mesures positives visant à recentrer son action sur les États fragiles. Ces mesures comprennent l’adoption de :
• directives d’assistance aux pays sortant de conflit en 2001 ;
• la Facilité en faveur des pays sortant de conflit en 2004 ;
• la Stratégie pour l’engagement renforcé dans les États fragiles et de la FEF en 2008.
Grâce à ces mesures, la Banque s’est orientée vers une approche plus explicite et plus systématique, a renforcé la sensibilisation générale sur les besoins spéciaux des États fragiles et alloué des ressources financières supplémentaires substantielles pour répondre à ces besoins7.
Critères d’éligibilité
5. L’identification adéquate des États fragiles et de leurs besoins spéciaux représente un défi constant pour la communauté internationale. Les efforts de la BAD pour définir des critères objectifs et mesurables d’identification des États fragiles et surtout orienter les allocations financières ont été un pas dans la bonne direction et ont contribué à faire face à ce défi. La définition des critères d’éligibilité aux trois différents piliers de la FEF8 était une tentative utile d’organiser l’accès aux ressources supplémentaires limitées. Ces critères ont été appliqués avec trans- parence et de manière généralement cohérente.
6. Toutefois, dans les faits, la définition des « États fragiles » dans la Stratégie et les directives opération- nelles, et les conditions d’éligibilité aux piliers de la Facilité, ont suscité un certain nombre de graves préoccupations de fond et au plan opérationnel9. Il s’agit notamment des faits suivants :
• Le terme « État fragile » a un caractère stigma- tisant et est considéré par certains comme un frein majeur à la stabilisation politique et à la reprise économique, et les critères appliqués ne rendent pas compte des diverses situations de fragilité.
7 L’Annexe 4 de l’étude réalisée au siège fournit davantage d’informations sur la part de l’aide de la BAD accordée aux États fragiles.
8 Tous les pays ont accès au Pilier III pour le renforcement des capacités et la gestion du savoir ; les critères d’éligibilité concernant les efforts en faveur d’un accord de paix et de réconciliation donnent accès à l’appui supplémentaire sur les ressources du FAD au titre du Pilier I (des conditions remplies par 9 pays en 2008) ; et le Pilier II est conçu spécifiquement pour l’apurement des arriérés, avec probablement deux pays qui peuvent remplir les conditions pertinentes chaque année.
9 Un examen plus détaillé de la notion de fragilité et de sa justification théorique est présenté au chapitre 3 de la revue des publications.
• Les limites de l’utilisation des notes d’évaluation des politiques et institutions nationales (EPIP) en tant que critère de définition du statut de fragilité, tel que l’énonce la critique figurant dans la Stratégie en faveur des États fragiles, restent valables10.
• Actuellement, l’éligibilité des nouveaux candi- dats aux ressources supplémentaires est évaluée et négociée au début de chaque cycle triennal du FAD. Vu le caractère imprévisible de la situa- tion de fragilité (sans compter le fait que les pays entrent dans la situation de fragilité et en sortent), cette méthode ne permet pas assez de flexibilité pour s’adapter rapidement à l’évolution des circonstances.
• Les formules actuelles d’allocation suscitent des interrogations quant à la répartition équi- table des ressources entre grands et petits pays.
Adapter les allocations aux volumes potentiels des fonds spéciaux du FAD et à d’autres sources de financement des activités de la BAD dans les États fragiles susceptibles d’être disponibles au cours des années à venir peut aussi poser des problèmes avec une approche basée sur une formule.
• Les critères actuels ne prennent pas en compte les différences de situation entre les États fragiles, comme par exemple pour les critères de première et deuxième étape pour le principal appui sup- plémentaire au titre du Pilier I de la Facilité. Les critères tels que l’existence d’un accord de paix et de réconciliation sont toujours principalement orientés vers les situations des « pays sortant de conflit » plutôt que vers des situations de fragi- lité11. Ces critères sont déjà utilisés au maximum, mais excluent encore certains pays qui sont de toute évidence dans les situations de fragilité, et presque certainement d’autres pays confrontés à des défis et besoins comparables12.
7. La classification, la définition et les critères d’assistance aux États fragiles dans la Stratégie en faveur des États fragiles devront par conséquent être réexaminés. Cette nécessité est reconnue et certains travaux sont déjà en cours.
b. L’évolution du volume de l’appui ciblé et régu- lier de la BAD aux États fragiles a-t-elle été adaptée à l’évolution des besoins des pays ?
8. La plupart des États fragiles ont des besoins tellement énormes et de grande portée que les ten- tatives de chiffrer leurs besoins en assistance ne dépassent jamais le cadre des demandes d’urgence.
Compte tenu de cette situation, la Stratégie en faveur des États fragiles et les Principes pour l’engagement international dans les États fragiles supposent que les volumes des besoins d’aide sont plus élevés et les flux plus rapides, plus flexibles, soutenus et prévisibles.
L’aide n’est que l’une parmi de nombreuses ressources, et la BAD n’est qu’une source d’aide parmi plusieurs autres. À titre d’exemple, en 2009 la contribution de la BAD dans des pays comme Djibouti et la Répu- blique démocratique du Congo a représenté environ 12 % de la totalité des ressources d’aide publique au développement (APD). Son influence directe sur l’aide peut donc être considérable. Dans d’autres cas, comme ceux de la Côte d’Ivoire, de la Guinée ou de Sao Tome-et-Principe, l’aide de la BAD était inférieure à 3 % du total des ressources d’APD13.
10 Stratégie en faveur des États fragiles paragr. 3.3 – l’utilisation des notes EPIP est critiquée pour sa base rétrospective, et pour l’instauration d’une concurrence inégale pour les ressources entre les pays sortant d’un conflit aux faibles capacités et les pays performants.
11 Par exemple, la Guinée ne remplit pas les critères d’éligibilité de la BAD au financement du Pilier I et II de la FEF.
12 Par exemple, les Comores et la Guinée présentent les caractéristiques typiques de la fragilité et des mesures d’amélioration, et aucun des deux ne peut être classé comme « sortant d’un conflit » et remplir les conditions préalables nécessaires. Les Comores ont reçu de l’aide au titre du pilier supplémentaire d’appui aux États fragiles, tandis que la Guinée n’a rien reçu.
13 L’annexe 4 de l’étude du siège fournit plus d’informations sur l’assistance de la BAD en proportion du total des ressources d’APD.
Graphique 1 : Total des approbations, 1999-2010
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Année Millions (UC)
0 300 600 900 1200 1500
9. L’existence de la FEF et du mécanisme précur- seur, à savoir la Facilité en faveur des pays sortant de conflit pour l’apurement des arriérés témoignent de la volonté de la BAD de maintenir et, si possible, augmenter les parts de financement disponibles pour soutenir les États fragiles14. Avant l’adoption d’une politique applicable à l’ensemble de la Banque, les approbations annuelles par le Conseil en faveur des États fragiles se chiffraient en moyenne à 124,28 mil- lions d’UC, et depuis la mise en œuvre de la Facilité en faveur des États sortant de conflit, ce montant est
passé à 181,49 millions d’UC15. Enfin, depuis l’adop- tion en 2008 de la Stratégie d’engagement renforcé dans les États fragiles, les approbations annuelles du Conseil ont augmenté à 303,98 millions d’UC en moyenne (à l’exclusion de l’apurement des arriérés).
14 Avant 2004, seule la RDC a bénéficié sur une base ponctuelle d’un apurement des arriérés financé sur le revenu net de la Banque. Cette opération d’un montant de 1,15 milliards d’UC approuvée en 2002 au profit de la RDC représente plus de 37 % de la totalité des fonds approuvés pour les États fragiles entre 1999 et 2009.
15 Cette valeur pour la période 1999 – 2003 exclue l’apurement en 2002 des arriérés de la RDC. En incluant l’apurement en 2002 des arriérés de la RDC, la valeur passe à 1,78 milliards d’UC pour cette période.
10. En termes de volumes absolus, les augmentations des approbations de financement depuis 1999 dans les États fragiles ont été plus importantes que pour un ensemble de pays comparables non fragiles, comme le montre le tableau ci-après :
11. Le graphique 4 présente le niveau des approba- tions entre 1999 et 2010 au niveau des pays.
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Année
0 100 200 300 400 500 600
Valeur d’indice États Non-Fragiles Valeur d’indice États Fragiles
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Année Millions (UC)
0 50 100 150 200 250 300 350
Graphique 2 : Total des approbations, 1999-2010, à l’exclusion de l’apurement des arriérés
Graphique 3 : Valeurs d’indice du financement total approuvé
pour les États fragiles et les pays de comparaison non fragiles
Graphique 4 : Total des approbations, 1999-2010, par niveau de pays
12. Les études de cas nationaux concluent qu’en général le volume de l’assistance de la BAD aux pays membres régionaux en situation de fragilité a été pertinent et adapté à l’évolution de leurs capacités d’absorption et de gestion financière, en particulier :
• Dans certains cas, les engagements ont claire- ment évolué à la hausse en réponse aux besoins des pays et de leurs capacités d’absorption et de gestion financière (ex, Libéria, Côte d’Ivoire, Congo).
• Dans les cas où des contraintes d’absorption et de capacités se sont posées, la BAD a mis en place des stratégies d’atténuation (ex. Congo, Comores).
• En Guinée, où l’avenir politique a été incertain entre 2008 et 2010, les volumes de l’aide de la BAD en réponse aux contraintes des capacités et d’absorption ont diminué, et elle a même été suspendue à un moment donné.
c. Dans quelle mesure les divers instruments de la BAD ont été adaptés et efficaces dans leur
16 CAD-OCDE « Appui à l’édification de l’État dans des situations de conflit et de fragilité » 2011.
17 Voir les rapports sur les études de cas par pays pour plus de détails sur la combinaison spécifique d’instruments et la répartition sectorielle.
18 Les opérations multisectorielles de la Banque comprennent aussi bien les opérations à l’appui des réformes que l’apurement d’arriérés.
Angola 1,92%
Zimbabwe 0,06%
Burundi 3,17%
RAC 1,00%
Tchad 4,19%
Comores 1,18%
Congo 1,83%
Djibouti 3,46%
RDC 46,21%
Erythée 1,37%
Gambie 2,00%
Guinée 6,76%
Guinée-Bissau 1,10%
Côte d’Ivoire 12,63%
Libéria 5,91%
Sao Tomé-et-Principe Sierra Leone 4,44%
Somalie 0,02%
Soudan 0,28%
Togo 2,00%
contribution aux résultats de la reprise et de la reconstruction ?
13. Les études de cas montrent que la combinaison des instruments réguliers et spéciaux ont permis à la Banque de répondre avec flexibilité aux besoins divers et changeants, un atout de taille dans les contextes de fragilité16. Au niveau national, la BAD a utilisé une large combinaison d’instruments financiers disponibles au sein des six États fragiles considérés17. Le financement d’urgence a été également fourni à quatre de ces pays. Les modalités vont des opérations d’apurement des arriérés à des projets et programmes, à plus récemment des opérations d’appui budgétaire.
Ces instruments ont permis à leur tour à la Banque d’appuyer une vaste gamme de secteurs dans les pays concernés, ainsi que d’importantes opérations multisectorielles18.
Graphique 5 : Total des approbations, 1999-2010, par secteur
Agriculture 8,54%
Industrie/Mine/Carrière 5,16%
Environnement 0,74%
Transport 9,01%
Approvisionnement Eau Potable et Assainissement 5,55%
Énergie 4,06%
Finance 2,25%
Social 9,30%
Developpement Urbain 0,06%
Multi-Secteur 55,35%
19 Voir les rapports sur les études de cas pour plus d’informations sur la combinaison spécifique d’instruments et l’utilisation de la conditionnalité.
20 Au Congo, par exemple, elles ont servi à exercer des pressions en faveur des réformes en matière de gouvernance et d’équité. En Guinée, par contre, où d’autres bailleurs de fonds avaient imposé des conditionnalités politiques, la BAD a évité d’en faire autant, apparemment en tant que signal conscient d’appui au gouvernement en place.
14. Le choix de l’instrument/la modalité a, en géné- ral été flexible et adapté à la fois aux besoins des pays et à l’évolution des capacités nationales19. Les études de cas présentent des exemples clairs d’adap- tation rapide à l’évolution des priorités nationales, par exemple en Guinée et en Côte d’Ivoire, et des réponses positives aux demandes des pays suite à l’évolution des demandes de financement. La Banque a également modifié son utilisation des conditionna- lités au niveau des projets et des portefeuilles dans les pays considérés20. Les utilisations les plus osées de ces conditionnalités semblent intervenir dans les cas où la stratégie pays reconnaît de manière explicite sa situation de fragilité, par exemple en mettant l’accent sur le rôle de la BAD dans l’appui aux réformes de la gouvernance.
15. Le graphique 6 présente l’accroissement de l’appui budgétaire depuis 1999. Dans quatre des six États fragiles examinés (Côte d’Ivoire, RDC, République du Congo et Liberia), la BAD a été pour- voyeuse et défenseur de l’appui budgétaire, parfois avec une avance sur les autres bailleurs de fonds, ce qui confirme l’argument selon lequel il existe des raisons impérieuses de soutenir l’appui budgétaire aux États en situation de fragilité pour renforcer
les systèmes nationaux. En Côte d’Ivoire, l’appui budgétaire fourni par la Banque a permis d’amé- liorer l’espace budgétaire et les mesures de réforme soutenues par le programme ont facilité la mise en œuvre du programme de sortie de crise de 2009. Au Congo, la Banque a contribué à la promotion de la stabilité macroéconomique et, plus précisément à la gestion des ressources publiques. L’évaluation indé- pendante des opérations à l’appui des réformes de 2010 a également examiné deux études de cas d’États fragiles. En Sierra Leone, l’appui budgétaire a joué un rôle de premier plan dans le relèvement du pays à la suite du conflit. Toutefois, malgré un engagement financier important à travers les opérations à l’appui de réformes, la Banque n’a pas participé au dialogue sur les politiques. En RDC, la Banque était en mesure de répondre de manière rapide et efficace aux besoins urgents en matière de balance des paiements et de budget d’un PMR sortant de conflit, se trouvant
dans une situation particulièrement fragile et dont les systèmes sont très déficients. La Banque pouvait intervenir ainsi en recourant à l’approche définie dans sa politique de riposte à la crise financière inter- nationale (qui permettait une plus grande marge de manœuvre pour la reprogrammation des ressources du FAD) et en œuvrant en étroite coordination avec d’autres bailleurs de fonds qui accordent une aide similaire. Cependant, les risques fiduciaires conti- nuent de faire l’objet de débat au sein de la Banque, la décision de celle-ci de recourir à l’appui budgétaire est généralement intervenue après plusieurs années d’efforts de renforcement des compétences en gestion financière21.
La Facilité en faveur des États fragiles (FEF) 16. Les trois piliers de la FEF en particulier ont été appliqués avec flexibilité en réaction aux besoins et aux opportunités tels qu’ils se sont présentés, profi- tant dans quelques cas de synergies potentielles entre les piliers. Ceux-ci sont présentés ci-après par ordre d’importance22.
17. Le Pilier II (et la Facilité pionnière en faveur des États sortant de conflit) pour l’apurement des arriérés
21 En Guinée, par exemple, la BAD a travaillé en étroite collaboration avec la CEDEAO, l’UA, la Banque mondiale et le FMI pour soutenir la mise en œuvre d’une feuille de route économique et financière parallèlement à la feuille de route politique, afin d’appuyer un retour ordonné à l’ordre constitutionnel en 2009. En RDC, en 2011, la BAD a déployé des efforts considérables pour créer un cadre adapté à la fourniture du soutien budgétaire dont la nécessité se faisait cruellement sentir, y compris en période préélectorale, même si cela s’est finalement avéré impossible.
22 Dans le cadre du FAD-11 et du FAD-12, un montant total de 659 millions d’UC pour le Pilier I, de 667 millions d’UC pour le Pilier II et de 85 millions d’UC pour le Pilier III ont été engagés pour la FEF. Jusqu’au milieu de 2011, les décaissements au titre du Pilier II se chiffraient au total à 256 millions d’UC, au titre du Pilier I à 112 millions d’UC et au titre du Pilier III à 11 millions d’UC.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Année Millions (UC)
0 20 40 60 80 100
Graphique 6 : Prêts à l’appui des réformes aux États fragiles, totaux par an
a atteint les objectifs qui lui ont été assignés. Ce pilier a aidé les pays comme le Togo et la Côte d’Ivoire à normaliser leurs relations avec les partenaires inter- nationaux, à obtenir un allègement de la dette et à libérer les ressources intérieures pour les besoins de reconstruction et de réhabilitation, ainsi qu’à attirer d’autres sources de financement. Les résultats ont été très bons.
18. Le Pilier I a largement atteint les objectifs de la Stratégie concernant un appui supplémentaire visant à remédier aux lacunes en matière de réhabi- litation des infrastructures et de renforcement des capacités. Ce Pilier a contribué à accroître l’accès aux services essentiels et à soutenir la réforme de la
gestion financière ; dans ce cas, le gros volume des financements a été un facteur contributif. Par rap- port aux mesures types de la Banque (telles qu’elles figurent dans le RAPP), les performances des projets du Pilier I dans les États fragiles ont généralement été inférieures à la moyenne, malgré les améliorations en cours en 201023. Cela reflète les difficultés de mise en œuvre prévisibles dans les États fragiles, surtout après une période de suspension des opérations.
19. Le Pilier III n’a pas atteint les objectifs présentés dans la Stratégie, malgré les mesures de correction de la trajectoire qui ont été appliquées. Les ressources ont certes été bien utilisées dans quelques rares cas (comme la dotation des ministères des Finances en capacités techniques), mais le pilier n’est pas encore sur une orientation claire et efficace pour produire les résultats escomptés : « une assistance technique qui comble les lacunes en termes de délais de ciblage des opérations régulières ; des dons de montants modestes à des entités non souveraines pour combler les lacunes de service critiques dans les États en situa- tion de fragilité pour la prestation de services ; l’appui au renforcement des connaissances et au dialogue ».
Comme pour les autres composantes de la Stratégie, il n’y a aucune preuve que ce Pilier soit utilisé pour apporter une contribution cohérente de la Banque à des approches intégrées de consolidation de la paix.
Suite aux nouvelles directives émises en 2010, un tra- vail est en cours pour élaborer une réserve de projets plus précise afin d’améliorer l’utilisation, bien qu’il soit trop tôt pour évaluer les résultats des nouvelles directives.
2. Efficience
d. Dans quelle mesure les ressources organi- sationnelles et les procédures internes de la BAD ont été efficacement déployées pour soutenir ses contributions dans les États fragiles ?
20. L’efficience connaît des difficultés spéciales dans les États fragiles qui ont généralement des capacités
limitées, des systèmes dégradés et une faible gouver- nance. La revue de portefeuille et une revue interne réalisées en 2011 par rapport aux indicateurs de per- formance types de la BAD ont relevé une améliora- tion des résultats au fil du temps comparativement aux États Africains non fragiles. On peut citer à tire d’exemples : des taux plus élevés d’achèvement des projets depuis 2004 dans les États fragiles en com- paraison des États non fragiles comparables ; des taux inférieurs d’abandon de projets ; une vitesse supérieure d’approbation de projets et des projets exécutés depuis 2005 ; l’entrée en vigueur plus rapide des prêts à l’appui de réformes après leur approbation par les Conseils ; et des taux globaux de décaissement légèrement plus élevés, à l’exception du Pilier II de la FEF24. Vu le besoin de célérité et de flexibilité dans l’appui aux États fragiles, ce progrès est encourageant.
21. Les études de cas par pays mettent en évidence une série d’obstacles à l’efficience du côté tant des pays que de la Banque. L’absence d’un bureau national de la Banque est confirmée comme étant un obstacle à la communication, l’élaboration, la mise en œuvre et la supervision efficientes des projets25. Au nombre d’autres sources d’inefficacité mentionnées dans les interviews au siège ou au niveau des pays figurent la mauvaise communication avec Tunis, la lenteur des réponses et de la prise de décisions (même avec un bureau extérieur en place), le manque de coordination des missions de la Banque et des besoins en infor- mation ; des procédures lourdes et bureaucratiques, des difficultés techniques liées au système SAP de la Banque, et la rotation du personnel. Plusieurs des obstacles identifiés du côté des pays concernent leurs
23 REPP pour 2009 (sur 31 opérations) p. 13, REPP pour 2010 sur 66 opérations p. 28.
24 Étude de la Revue du portefeuille et « Opérations du secteur public de la Banque dans les États fragiles - Leçons apprises et recommandations » (2011).
25 L’évaluation de la décentralisation réalisée en 2008 a établi que lorsqu’un rôle important est assigné aux bureaux extérieurs il en résulte des améliorations généralisées (par exemple, en matière de supervision de projets, d’assainissement de portefeuille et de concertation au plan local).
capacités limitées, surtout lorsqu’ils sortent de conflit ou se trouvent dans une situation de fragilité, pour préparer, établir un ordre de priorité, coordonner et mettre à des postes du personnel pour les demandes d’assistance et les opérations. Les difficultés de maî- trise des règles de passation des marchés et de décais- sement du Groupe de la Banque sont également citées.
En réponse à ce problème, des mesures sont en cours pour décentraliser l’expertise en matière de passation des marchés.
22. Les études de cas attestent que l’efficacité, la vitesse et la flexibilité des procédures de la Banque ont été meilleures dans des cas urgents et bien en vue comme la Côte d’Ivoire, qui a bénéficié de l’apure- ment des arriérés et d’un train de mesures de suivi.
Un débat est en cours au sein de la Banque concer- nant la charge de travail supplémentaire imposée par l’application des processus et des modalités d’établissement de rapports parallèles du FAD et du Pilier I. Mais il n’y a aucun doute que sa formule complémentaire généreuse, les dispositions spéciales pour des paiements d’avance et l’appui budgétaire, et sa capacité à s’appuyer sur un financement supplé- mentaire important sur la base d’une programmation existante en ont fait un mécanisme efficace pour les transferts substantiels d’appui supplémentaire aux États fragiles éligibles.
23. Le Pilier III, bien que de loin plus petit, a été conçu pour être le plus flexible des trois piliers en matière de réponse rapide aux besoins urgents de capacités des États fragiles. On a des raisons de penser que dans certains cas précis, il a atteint ces objectifs26, mais en général, les objectifs n’ont pas été entièrement atteints en raison de budgets fluctuants, des difficultés de définition et de vulgarisation d’une stratégie claire, des résultats attendus, des responsabilités gérables, d’un système adéquat de conservation de données et de production de rapports27, ainsi que de dispositions appropriées de prise de décisions et de gestion. Les incertitudes, les budgets fluctuants, les orientations
et les exigences, ainsi que la mauvaise communica- tion autour du Pilier III ont affecté la rapidité et la flexibilité des réponses attendues de ce guichet.
24. L’évaluation n’a relevé aucune preuve explicite de la mise en œuvre des dispositions de la Stratégie relatives à des « initiatives supplémentaires en vue de l’amélioration des résultats et de la performance dans le contexte des États fragiles » : des procé- dures spécifiques de réponse rapide pour accélérer les activités de décaissement et de passation des marchés ; et des critères et le suivi de toutes les activités de passation des marchés et de décaisse- ment dans les pays bénéficiaires afin d’éviter des retards inutiles.
3. Efficacité organisationnelle
e. Dans quelle mesure les structures, le person- nel et les procédures de la BAD ont été efficaces pour soutenir ses contributions dans les États fragiles ?
25. La Stratégie en faveur des États fragiles de 2008 comprenait les premières dispositions organisation- nelles pour soutenir les opérations de la BAD dans les États fragiles. Elle envisage une approche à l’échelle de la Banque, les opérations dans ces pays étant menées dans les structures normales de l’institu-
26 Les exemples sont, entre autres : les vastes programmes de renforcement des capacités utilisant des procédures plus rapides que les procédures normales de la Banque ; efforts d’intégration des plans de développement dans les pays derrière lesquels les bailleurs de fonds peuvent s’aligner ; et de bons exemples de renforcement des capacités de gestion des finances publiques sont cités aux Comores, au Sud Soudan et au Libéria. Les autres exemples cités sont notamment, en Sierra Leone, un projet d’élimination des « enseignants fantômes », comme prélude à l’appui budgétaire dans le secteur de l’éducation. En RDC, les experts en gestion de la dette ont été rapidement recrutés sur le marché, ce qui a permis d’éviter un délai de 3 à 4 ans pour la mise en œuvre complète du programme. Détaillé au chapitre 2 de l’étude du Siège pour l’Évaluation.
27 Les dossiers financiers, y compris sur les décaissements, sont vraisemblablement rendus disponibles pour l’audit chaque année, mais le programme d’information normalement exigé pour des besoins de gestion n’était pas disponible pendant l’évaluation.
tion, avec une Unité des États fragiles (FSU) jouant un rôle de facilitation28.
26. Le rôle de l’Unité des États fragiles. Les respon- sabilités de « facilitation » et de « coordination » assignées à la FSU sont de vaste portée, trop ambi- tieuses et non soutenues par des structures organi- sationnelles adéquates29. La revue n’a pas établi que l’unité est assez proche des unités opérationnelles clés et des bureaux nationaux pour construire de l’intérieur une approche de sensibilité à la fragilité, ni qu’elle est assez influente pour diriger ou catalyser de l’extérieur les structures opérationnelles appropriées.
La vision de la dotation en personnel qui sous-tend la Stratégie est celle d’un petit noyau de spécialistes des situations de fragilité en tant que ressources, bien connectés aux services opérationnels de la Banque, et qui contribuent à former le personnel de toute la Banque à l’application d’une « approche fragilité » et des outils pertinents et gérables aux opérations dans ces pays et à toutes les étapes. Cette vision n’a enre- gistré qu’un progrès marginal depuis 2008, en raison du fait que les effectifs croissants des spécialistes de l’Unité des États fragiles sont très souvent détournés vers d’autres tâches, principalement vers la gestion des opérations relevant du Pilier III, et impliqués seulement de temps à autre dans les opérations clés30. 27. Système d’incitation et de responsabilisation.
La structure institutionnelle de la Banque implique que les responsabilités de gestion, les ressources du savoir, la prise de décision et le suivi des performances et des leçons tirées des opérations dans les États fragiles sont dispersés dans l’ensemble de la Banque.
Toute fois, le personnel non spécialisé d’autres parties de la Banque n’a pas bénéficié d’incitations ou de ressources nécessaires pour apprendre et appliquer le savoir sur la fragilité dans son travail régulier. La majeure partie des incitations et des mécanismes de responsabilité destinés au personnel de la Banque (favorisant l’engagement et l’approbation rapides du Conseil, puis un décaissement régulier31) vont
à l’encontre des approches plus analytiques et évo- lutives particulièrement nécessaires dans les États fragiles.
28. Procédures. Les procédures de la Banque en matière de gestion de l’assistance aux États fragiles, que ce soit à travers des mécanismes normaux ou spéciaux, ont été principalement évaluées en rapport avec l’utilisation des divers instruments et l’efficacité globale. L’évaluation a établi que les procédures de gestion des ressources de la FEF (à l’exception d’une ou de deux opérations en vue) ne sont généralement pas moins lourdes que les procédures régulières appli- cables aux ressources de la Banque. La riposte rapide et la capacité flexible envisagées se sont concrétisées en partie par les montants plus importants de res- sources supplémentaires fournies d’avance par le biais du Pilier I et un mécanisme plus rationnel d’apu- rement des arriérés32. À une échelle similaire mais encore non négligeable, des difficultés importantes persistent dans la conception, la mise en œuvre et la gestion du programme d’assistance technique et
28 Selon le paragraphe 8.8 de la Stratégie, la nouvelle unité sera chargée i) d’assurer la supervision administrative de la FEF ; ii) de garantir la cohérence du programme, la capacité d’intervention rapide et une boucle de rétroaction courte pour l’apprentissage ; iii) de faciliter la coordination, l’ harmonisation et l’alignement des activités de la Banque avec celles des organisations et agences internationales intervenant dans les États fragiles ; iv) de contribuer activement à la préparation et la diffusion de politiques, directives et procédures applicables aux questions opérationnelles nécessaires à la mise en œuvre rigoureuse du programme d’assistance aux États fragiles de la Banque ; v) de collaborer avec les départements régionaux et le bureau de l’économiste en chef à la préparation et la diffusion d’études économiques et sectorielles ; vi) de fournir une aide supplémentaire et consultative aux départements régionaux et sectoriels dont les activités portent sur les États fragiles ; vii) de gérer le programme de détachement de personnel ; et viii)de contribuer à la mise en œuvre du programme d’apurement des arriérés de la Banque. La Stratégie estime que la dotation en effectif de l’Unité sera modeste, consistant en trois professionnels et deux membres du personnel d’appui.
29 Voir par exemple les sections 8.7 à 8.10 de la Stratégie et la figure 4.
30 Le chapitre 4 de l’étude réalisée au siège analyse de manière plus détaillée les défis auxquels se heurte OFSU dans l’exercice de son mandat.
31 Ces mesures d’incitation reposent essentiellement sur le système KPI.
32 Elles sont principalement contenues dans les règles d’origine qui font l’objet de dérogation en matière de passation des marchés, la fourniture préalable des fonds pendant trois ans, des dispositions moins draconiennes – avec l’approbation spécifique du Conseil – pour l’utilisation de l’appui budgétaire, et davantage d’activités conjointes et l’utilisation des Fonds fiduciaires multidonateurs. En dehors de ces exceptions, toutes les procédures devraient encore être conformes aux systèmes et normes en vigueur de la Banque.
