Les enjeux de la réforme de la politique agricole dans le secteur de la viande bovine

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Submitted on 1 Jan 1993

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Les enjeux de la réforme de la politique agricole dans le

secteur de la viande bovine

E. Boutitie

To cite this version:

E. BOUTITIE Minist!re de l’Economie et des Finances Direction de la Prévision

Les

_enjeux

de la réforme de la

_{politique agricole}

dans le

secteur

de la viande bovine

L’offre communautaire de la viande bovine

a

_{toujours pose}

de _gros

_probl6mes

de

régula-tion, passant

de

_périodes

de

_{quasi pénurie}

à des situations tr6s excédentaires comme celles

que 1’on a connues ces deux dernières ann6es.

Les instruments mis en

_place

_par la

Communauté n’ont _{pas été réellement}

effi-caces _{pour les raisons suivantes :}

- il coexiste dans le secteur de la viande bovine des

_systèmes

de

_production

très diffé-rents, avec des couts de

production

très

dispa-rates : les

_systèmes

extensifs du Massif Central et les

_systèmes

intensifs de 1’Ouest et du Nord de

_l’Europe.

Un instrument

_régulant

1’offre d’un

_système

de

_production

ne

_permet

par forcement de

reguler

celle d’un autre. - le

developpement

des viandes de _{porc et} de volailles a

_pesé

sur 1’evolution de la

consom-mation de viande rouge rendant encore

_plus

précaire

1’equilibre

offre-demande. -

ce secteur est étroitement

dependant

du

secteur laitier. En France sur 100 vaches en

1991,

57 étaient laitières et 43 de race à

vian-de. La

_{majeure partie}

de la

_production

de vian-de est done issue du

_troupeau

laitier. Cette

proportion

est encore

_supérieure

en _moyenne

dans la CEE.

- les accords d’association notamment

avec

les pays de 1’Est conduisent à

importer

des

quantités

de viande et d’animaux

_importantes

chaque

année.

- même s’il existe certains marches à

1’ex-portation

vers les _pays

_tiers,

ils sont

limites,

cloisonnés et le

_prix

des

_6changes

est souvent

un

_prix

de

_dumping

lie à 1’ecoulement de

stocks de viandes

_congel6es.

Dans le cas d’un _pays comme la

_France,

la

definition d’une

_{politique agricole}

coh6rente à la fois sur les céréales et la viande bovine est

delicate.

Alors _que nos _avantages

comparatifs

nous

poussent

a demander une

regulation

de 1’offre

par les

prix

dans le secteur des

céréales,

la

presence

de

_systèmes

de

_productions

_extensifs,

moins

_compétitifs

en matière de coûts de revient que les

élevages

intensifs du Nord ou

de 1’Ouest nous

oblige

à nuancer le discours en

matière de viande bovine. La

_negociation

sur

la réforme de

_{1’organisation}

communautaire des marches (OCM) viande bovine a bien

mon-tré les difficultés que la Communaute avait à

pousser

trop

loin une

_logique

d’extensification

qui

pourtant

permettrait

de maintenir nos

sys-tèmes de

_productions

du Massif Central. Tout

1’enjeu

des futures

_{adaptations qui}

seront

nécessaires sera soit de choisir

_{explicitement}

1’un ou 1’autre des

_systèmes

de

_production,

soit

de trouver des instruments

_{qui puissent}

être

efficaces pour les deux

systèmes

sans remettre en cause 1’existence du

_système

extensif

_qui

joue

un role

_important

en termes

_{d’occupation}

du territoire.

Pourquoi

une

réforme de la

PAC ?

Si les modalités de la réforme ont donné lieu à de

_longs

debats,

sa nécessité n’était pas

contestee.

Indépendamment

des contraintes externes

qui pesaient

sur la Communaute dont les

resti-tutions à

_{l’exportation}

faisaient

_l’objet

de

cri-tiques

de

_plus

en

plus

vives,

le

dispositif

de

soutien interne par les

prix

devait être modifié

car :

- il conduisait à

une

augmentation

reguliere

de la

_production

que les baisses de

prix

gra-duelles ne

_permettaient

_pas

d’endiguer.

Cette

progression

excédait très

_largement

celle de la consommation

_qui

était affectée _par des pro-duits concurrents a des

_prix

moins élevés.

- le solde

exportable s’accroissait,

pesant

lourdement sur le

budget

communautaire,

non

seulement en ce

_qui

concerne les restitutions

mais aussi _par 1’intervention sur les marches.

- l’accroissement considerable des

depenses

ne

_permettait

_{pas pour autant} d’améliorer

significativement

le revenu des

_{agriculteurs.}

- les

prix

élevés constituaient une incitation

a la

_poursuite

de 1’intensification

_pouvant

à

terme poser des

_problèmes

d’environnement. Tous ces

_arguments

ont été essentiellement

développés

dans le secteur des céréales

_qui

constituent le coeur de la réforme. Ce secteur a

particulièrement

été mis en avant _parce

_qu’il

s’agissait

d’une revolution _pour les

produc-teurs

_qui

ne connaissaient _pas encore le

concept

de soutien par des aides directes se

substituant

_{partiellement}

au soutien des

_prix,

contrairement aux éleveurs bovins. Mais les

motivations

_profondes

de la réforme de

l’orga-nisation commune du marché des céréales sont

aussi valables pour le secteur bovin.

Quelles

que soient les

critiques qui

pouoaient

être

_faites

sur les

propositions

initiales de la

_Commission,

son

projet

a U

ait une réelle coherence.

La

_{Commission, qui}

souhaitait

_pouvoir

dis-poser d’outils efficaces de maitrise de

1’offre,

a

résolument choisi de contraindre

quantitative-ment tous les

_{producteurs qui}

ne

_pourraient

supporter

une baisse des

_prix

de 35 %. Les

pro-ducteurs ne souhaitant pas réduire leur

pro-duction

_(par

le

_gel

des terres) devraient

Ceux dont les couts de

_production

étaient

_trop

élevés étaient contraints de

_geler

15 % de leur surface _pour bénéficier d’aides

_{compensatrices}

à l’hectare sur

_{l’intégralité}

de leur surface

(gelée

et non

_gelee).

Cette orientation avait au moins

théorique-ment deux autres

_{avantages :}

- elle

permettait

une

_conquête

du marché

interieur des céréales

_puisque

ces dernières

redevenaient

_comp6titives

_par

_rapport

aux

produits

concurrents

_importés.

- elle incitait à freiner voire arreter la ten-dance de

_progression

annuelle des rendements a 1’hectare.

Elle cumulait donc deux instruments de

regulation

de l’offre (sur les surfaces et sur les

rendements) avec un instrument de relance de

la demande.

En ce

_qui

concerne la viande bovine

1’esprit

des

_propositions

de la Commission était simi-laire.

Une baisse des

_{prix importante}

(15 %)

com-pensée

uniquement

pour les éleveurs

respec-tant t des criteres d’extensification. L’extensification

_jouait

ici le role d’outil de

regulation

quantitative

comme le

gel

des

terres pour les céréales. La baisse des

prix

était dimensionnée _pour

_permettre

a la viande de boeuf de _conserver, voire d’accroitre sa

com-pétitivité

par

rapport

aux viandes blanches

(porc

et _volaille).

L’extensification enfin était

_presentee

comme nécessaire _pour limiter les

pollutions

dans les zones

d’élevage

intensif.

Les outils mis en

_place

_pour la

_production

laitière étaient

_{plus classiques.}

La

_regulation

de la

_production

était naturellement assur6e par le mécanisme des

quotas.

La Commission

justifiait

la baisse du

_prix

du lait (10 %) par les

economies que réaliseraient les

producteurs

sur les

charges

d’alimentation animale du fait

de la baisse du

_prix

des céréales. Une

_prime

compensatrice

à la vache laitière venait

pre-server les revenus des

_producteurs

les

_plus

extensifs.

Malgré

sa

coherence,

de très nombreuses

critiques

ont

_cependant

été formul6es à 1’en-contre des

_propositions

de la Commission _par les Ministres de

_{1’Agriculture qui,}

sans

remettre totalement en cause

1’esprit

initial,

ont

_largement

modifie les modalités

d’applica-tion.

Les

_negociations

en Conseil des Ministres

ont conduit a une

_{modification importante}

des modalités

_{d’application}

de la

_réforme.

Les

_{principaux points}

de discussion

_qui

ont

révélé des conflits d’intérêts entre les Etat membres sont les suivants :

-

l’ampleur

de la baisse des

_prix

des c6r6ales. Outre la modification

_importante

de la forme du

_soutien,

_qui

a fortement fait

_réagir

1’ensemble des

_{organisations syndicales}

agri-coles refusant des aides

_qui

leur

_paraissaient

être

_{déresponsabilisantes,}

deux clans se sont

affront6s. D’une

_part,

les

_partisans

d’une

bais-se forte

qui

assurerait une meilleure

reconquê-te du marché interieur et restituerait mieux

aux

producteurs

les

_signaux

du march6. Il

s’agissait

ici de mettre l’accent sur une

régula-tion de l’offre par les

prix.

D’autre

part,

les

partisans

du maintien d’une

_politique

de

_prix

élevés avec une maitrise

quantitative

forte

limitant au besoin nos

exportations

subven-tionnées. Les Allemands soutenaient ce

der-nier

point

de vue ainsi _que les Néerlandais

_qui

voyaient

d’un mauvais oeil fondre leurs

avan-tages

comparatifs

en matière

d’approvisionne-ment en denrées à bas

_prix

_pour l’alimentation

animale.

- le

degré

de l’incitation à 1’extensification

en viande bovine. Les _pays du Nord trouvaient

inacceptable

que les

producteurs

intensifs

soient

_{complètement}

exclus du benefice des

primes

à

_1’61evage.

La France a aussi demande

que le seuil d’exclusion en UGB _par hectare

soit transforme en seuil de

plafonnement.

Deux

_arguments

ont été avances : le

carac-tere

_{insupportable}

des baisses de revenu

induites chez les

_producteurs

de taurillons

tout d’abord. Les difficultés administratives

générées

par un seuil d’exclusion ensuite : on

risquait

en effet d’inciter les éleveurs à

&dquo;omettre&dquo; de declarer des animaux avec toutes

les

_consequences

sanitaires

_{qui pourraient}

en

découler.

C’est

_pourquoi

un seuil de

_plafonnement

a

finalement été retenu. Il diminuera

progressi-vement de

_3,5

UGB/ha en 1993 à 2 UGB/ha en

1996. 11 est à _{noter que} ce seuil est

_beaucoup

moins

_{pénalisant qu’en}

apparence

puisque

la definition du

_chargement

_retenu, ne

comptabi-lisant que les animaux

primables

(brebis,

bovins males et vaches allaitantes) et les vaches

_laitières,

conduit à des nombres d’UGB/ha

_{significativement}

inférieurs au taux

de

_{chargement généralement}

utilise

_englobant

l’ensemble des animaux

_presents

sur

1’exploi-tation,

notamment les animaux de moins d’un

an et les

génisses.

Enfin,

les

_propositions

initiales

_généreuses

de la Commission

_quant

au niveau de la

_prime

bovin male ont conduit certains _pays dont la France à

_revendiquer

des montant

_plus

élevés de

_compensation

pour les éleveurs extensifs

(augmentation

de la

_prime

à la vache

allaitan-te de 75 à 120

Ecus,

creation d’une

_prime

pour

les

_élevages

extensifs de 30 Ecus/tête _pour les moins de

1,4

UGB/ha ;

voir 1’encart _{1 pour} le detail des mesures arrêtées). Finalement il a

aussi été accordé au mais

_ensilage

la même

prime qu’aux

c6r6ales. Cette aide

supplémen-taire viendra _compenser le

_plafonnement

des

primes

pour les

producteurs

intensifs.

Cette

_negociation

en &dquo;échelle de

_{perroquet&dquo;}

peut

conduire à

_{s’interroger}

à la fois sur la

réelle incitation à 1’extensification incluse dans la nouvelle

_politique

et, surtout, sur 1’efficacite

de la maitrise de la

_production

mise en

place.

En

_effet,

le SCEES a démontré _que seulement

France en 1996. En

1993,

le seuil de

_3,5

UGB

par hectare ne sera

quasiment

_pas

pénalisant

(0,3

% des vaches allaitantes et _4,3 % des bovins males). Par

ailleurs,

83 % des vaches allaitantes et 60 % des bovins males b6n6ficie-ront de la

_prime

&dquo;extensification&dquo;.

Toutefois, compte

tenu des

_risques

de d6ra-page de la

production,

le nombre total de

primes

distribu6es a été

_contingent6

au niveau

regional

ou national pour les bovins

males,

le

dépassement

du

_troupeau

de reference

condui-sant à une diminution du nombre de

_primes.

II

semble _que la France s’oriente vers le choix

d’un

_troupeau

de reference nationale pour

obtenir la

_{plus grande souplesse}

_compte

tenu

des mouvements

_{interrégionaux}

de ces

ani-maux. En ce

qui

concerne les vaches

allai-tantes, le

_{contingentement}

sera au niveau

individuel,

ce

qui implique

une

gestion

des

droits à

_prime

et de leurs transferts _entre pro-ducteurs.

Sur ce dernier

_point

le

_reglement

commu-nautaire

_prévoit

que 15 % des transferts sans

foncier

_peuvent

_{passer par} une reserve

admi-nistrée,

le restant 6tant transmis par un

dispo-sitif de

_gestion

marchande

_plus

ou moins

enca-- Baisse des _{prix r6glementaires} de 15 % en trois ans a partir de 1993.

- Augmentation des _primes a 1’6]evage

Vache allaitante : 1992 50 Ecus / vache

1995 120 Ecus / vache Bovin male : 1992 40 Ecus 12 mois

1995 90 Ecus à 10 mois 90 Ecus a 22 mois

- Plafonnement

progressif des primes

3,5 UGB / ha en 1993

2 UGB / ha en 1996 - Prime supplémentaire aux _6levages extensifs

Pour les chargements inférieurs a 1,4 UGB / ha : 30 Ecus / vache allaitante / an 30 Ecus / bovin mdle / an

- Instauration de quotas de primes individuels en vache allaitante et d’un troupeau de

reference pour les bovins males (reference : meilleure des années 1990, 1991 et 1992). - Attribution de la prime c6r6ales (2 132 F / ha) au mais _ensilage.

- Plafond a l’intervention _{degressif :} 350 000 t en 1996. - Octroi de la _prime a la vache allaitante aux _troupeaux mixtes

(moins de 120 000 _kg de _{quota laitier).}

Mesures d’accompagnement communautaires

- aides à I’extensification

- aides 6 la reconversion de terres arables en _p5turages extensifs Mesures _{d’accompagnement} nationales

- exoneration des parts d6partementales et _r6gionales de la taxe sur le foncier non bati - augmentation de I’indemnite _{spbciale montagne} de 11 %

- prime à I’herbe _{pour les chargements} inf6rieurs a 1 UGB / ha : 300 F / ha de surface

fourragère en 1995. Extension a 1,4 UGB / ha sous certaines conditions de part de

surface en herbe dans la SAU.

- mesures de prise en _charge d’int6r6ts

dree. Le

_dispositif

_français

n’a _pas encore 6t6

arrêté,

mais il fait

_1’objet

de vifs débats entre les tenants d’une

_gestion

_purement

adminis-tree et ceux

qui

souhaitent une

gestion plus

marchande. Dans tous les cas, il est vital de

disposer

d’un

_système

suffisamment

_souple

_qui

ne freine _pas les restructurations dont ce

sec-teur aura besoin. Il

faut,

_par

ailleurs,

tout

faire pour

permettre

aux éleveurs

qui

le

sou-haitent d’extensifier et donc de céder ou de

bénéficier de droits à

_prime

hors foncier. Il est clair

_cependant

_que des transferts

interrégio-naux

_trop

massifs de droits à

_prime

doivent

être évités.

En ce

_qui

concerne la

production laitière,

la

baisse des

_prix

de 10 %

_compensée

par une

prime

à la vache _pour les extensifs a été

reje-tee par une

_majorité

d’Etats membres. En

effet,

cette

_prime

était

_{particulièrement}

one-reuse (1400 MEcus/an) alors même _que

l’int6-ret d’extensifier la

_production

laitière est très discutable.

Quelles

évolutions au-dela de la

_réforme

pour

satisfaire

les contraintes internes et

externes (GATT) ?

Faute d’une maitrise suffisante de la

pro-duction,

une

_adaptation

de la réforme de

l’or-ganisation

commune du marché de la viande

bovine sera avant tout _{nécessaire pour des}

rai-sons internes. Des simulations réalisées avec

le modèle MAGALI en France ont montre

qu’après

une diminution de la

production

dans

les années 1993 à 1995 du fait d’un effet de

cycle,

le niveau de la

_production

en 1997 sera au moins

_egal

a celui de ces deux dernières

années de crise. Cette simulation

_n’intègre

_pas la

_prime

à 1’herbe décidée _par le Gouvernement

_français

et la

_prime

à la vache allaitante aux

_troupeaux

mixtes

_qui

devraient

nécessairement avoir un effet de relance

sup-plémentaire

dans ce secteur.

_Ainsi,

il

_apparait

clairement _que la réforme de Mai 1992 ne

per-mettra pas de

_régler

le

_problème

de

surproduc-tion intra-communautaire.

Cette situation difficile au

plan

interne

risque

d’être

_aggravée

par une contrainte sur nos

_exportations

subventionnées de viande

bovine sur _pays tiers. Contrairement au

sec-teur des c6r6ales ou il

_pourrait

etre

_imagine

de baisser

_davantage

les

_prix

interieurs _pour

pouvoir

exporter sans

_restitution,

la difference

entre le

_prix

communautaire et le

_prix

mondial de la viande bovine ne laisse aucun

espoir

de

contourner ainsi une éventuelle contrainte

quantitative impos6e

par le GATT. En

effet,

même une baisse des

_prix

de la viande bovine

coh6rente avec celle des céréales

_permettant

de

maintenir sa

compétitivité

_par

_rapport

aux

viandes blanches ne serait _pas suffisante.

Les autres contraintes

_impos6es

par le

com-promis

de

_Washington

(acces minimum au

marché

_{communautaire,}

tarification et réduc-tion de 36 % des elements tarifaires d’ici à

1999,

reduction du soutien interne de 20 %) ne

devraient _{pas poser} de

_problème

_pour le

dans la boite &dquo;bleue&dquo; c’est-a-dire dans la

cate-gorie

des aides

_qui

_{seraient pour} un

_temps

exemptées

de reduction.

Les contraintes internes et externes seront par ailleurs d’autant

plus

difficiles à

supporter

que le revenu des éleveurs

_specialises

en

vian-de bovine est très inférieur à celui de la

moyenne des

exploitations

(-60 % environ).

La maitrise de la

_production

passera

pour-tant foreement par une diminution du soutien aux

_produits

dans ce secteur. 11 semble que la

comparaison

de 1’effet de la diminution des

prix

payés

aux

_producteurs

sur 1’evolution de

1’offre _pour les céréales et la viande bovine montre _que le

_phénomène

de fuite en avant

(augmentation

de 1’offre pour compenser les

pertes

de recettes dues à la baisse des

_prix)

est

moins

_prononce

dans le secteur de la viande bovine

_(figure

_1). On retombe

_cependant

sur un

_{problème qui}

n’a _pu

_jusqu’a

_present

etre

résolu. Une

_politique

de reduction du niveau de soutien ne

_permet

_pas aux

_producteurs

extensifs de survivre. De

_plus,

les conflits d’in-teret entre les Etats membres sont tels

_qu’il

sera difficile d’obtenir une

politique rigoureuse

pour une

categoric

de

producteurs

tout en

pre-servant d’autres

_categories.

La France a choisi un outil de

_type

diffé-rent en instituant la

_&dquo;prime

a 1’herbe&dquo;. Il

s’agit

de reconnaitre à 1’actif de la

_production

extensive de viande bovine des effets externes

positifs

sur 1’environnement

_qui

ne

_peuvent

etre

rémunérés,

en l’absence de

_marché,

_que

par des transferts directs. Ces derniers doi-vent

_cependant

être

_decouples

de la

produc-tion pour éviter tout effet pervers

d’augmen-tation

_intempestive

d’une offre de

_produits

qui

ne trouveraient pas de

place

sur le

mar-ché. Il ne convient _{pour autant pas de}

cumu-ler ce

_type

d’instrument avec des niveaux de

primes

à

_{1’61evage classiques}

surdimension-nés pour ne _pas créer les conditions d’une

relance artificielle dans un secteur dont

1’6quilibre

offre-demande

_pourrait

etre dura-blement menace.

La France ne doit _pas craindre de

revendi-quer un

_recentrage

des aides communautaires sur le secteur extensif. Nous

_disposons

d’une abondante surface

_fourragère

et d’un savoir faire certain dans ce domaine. De

_plus,

la

_part

de la France dans des

_dépenses

communau-taires ainsi recentrées serait bien

_supérieure

à celle dont elle

_disposait

avant la réforme de la PAC. Des estimations sommaires d6montrent

que, même avec la réforme de la PAC de Mai

1992 dont 1’orientation vers 1’extensification

est

_douteuse,

notre taux de retour s’ameliore nettement,

passant

d’un _peu

_plus

de 20 % à

près

de 25 % (encart 2). On ne

_peut

cependant

oublier

_qu’une

telle orientation aura des

consequences importantes

sur les

élevages

intensifs

_specialises

de

_Bretagne

et des

_Pays

de Loire. 11 faudrait de

_plus

tenir

_compte

des différents

_systèmes,

naisseurs,

naisseurs-engraisseurs

et

_{engraisseurs,}

et de la localisa-tion des outils de transformation

_(abattoirs,

ateliers de

_découpe)

existants. Mais ne faut-il

pas

mieux,

pour

reguler

la

production

de

develop-per ses

_production

hors sol de _{porc et} de

volaille

_grace

à la baisse du

_prix

de 1 alimenta-tion

_animale,

et recentrer le soutien en viande

bovine sur les zones

_plus

extensives ?

Compte

tenu de l’ensemble de ces

_elements,

l’augmentation

de la taille des

_{exploitations}

de viande bovine est une evolution nécessaire et

ineluctable _pour les éleveurs de viande bovine. Plus de 56 % d’entre eux avaient

_plus

de 50

ans en 1990 contre moins de 50 % pour la moyenne des

exploitations.

Cette structure de

la

_pyramide

des

_ages

_pourrait

être un atout

dans ce secteur.

_Ainsi,

à

_partir

d’une

hypothè-se de maintien des flux d’entrée annuels dans

la

_profession,

le nombre

_{d’exploitations}

pour-rait diminuer de 33 % entre 1990 et 1999

(encart

3),

les

_{exploitations}

restant en

place

ayant

alors une taille

économique qui

leur

per-mettrait de mieux faire face à leur nouvel environnement. Cette

_{appreciation plutôt}

encourageante

merite

_cependant

d’être

nuan-cee par l’observation des évolutions de ces

der-nieres années. La

_politique

de cessation d’acti-vite laitière a en effet conduit a une

augmenta-tion du nombre d’éleveurs

_specialises

en

vian-de bovine

_depuis

1986.

Plus _que

_jamais

1’evolution du secteur de la viande bovine sera donc difficile à

_gérer,

les

enjeux

des _{restructurations à venir pour} les éleveurs 6tant semble-t-il bien

_{plus importants}

que ceux dans le domaine des céréales dont on

parle

pourtant

beaucoup plus.

Y. LEON,

M. QUINQU

INRA Station d’Economie et

Sociologie

rurales 65 rue de St-Brieuc 35042 Rennes Cedex

Effets de la

réforme

de la PAC

sur

les

régions d’élevage

1

/ Tendances de 1’evolution

au

niveau

communautaire

Les estimations

_qui

suivent sont d6riv6es de simulations réalisées à l’aide du modèle MISS. Mis au

_point

à la Station d’Economie et

Sociologie

rurales de 1’INRA de

_Rennes,

MISS

est un outil

d’exploration

des

_consequences

des

changements

des

_{politiques agricoles}

chez les

principaux

acteurs mondiaux. II

_permet

de

mesurer les effets de ces

_changements

sur

divers indicateurs :

_budget,

revenu

_agricole,

balance

_commerciale,

cout _pour le

consomma-teur. Le modèle MISS est mondial. Il est

cen-tré sur la CEE et les Etats-Unis

_(Guyomard

et

al 1992).

Trois scenarios de simulation _sont compa-rés. Chacun

_correspond

à la simulation des effets d’une variante de

_politique

_agricole,

caractérisée _par un ensemble

_{d’hypotheses}

d’evolution des volumes et du

_prix

des

quanti-tes offertes et demand6es

_(Guyomard

et al

1992).