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Jeremy Raynal
To cite this version:
Jeremy Raynal. Propriété publique et logement social. Droit. Université Montpellier, 2016. Français. �NNT : 2016MONTD051�. �tel-03182553�
Délivré par l’Université de Montpellier
Préparée au sein de l’école doctorale
Droit et Science politique
Et de l’unité de recherche CREAM (EA 2038)
Spécialité : Droit public
Présentée par M. Jérémy RAYNAL
Soutenue le Vendredi 9 décembre 2016 devant le jury composé de :
M. Guylain CLAMOUR,
Professeur à l’Université de Montpellier
Co-Directeur Mme Marion UBAUD-BERGERON
Professeur à l’Université de Montpellier
Co-Directrice
M. Pierre SOLER-COUTEAUX
Professeur à l’Université de Strasbourg
Rapporteur
Mme Rozen NOGUELLOU Rapporteur
Professeur à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne
M. Yves JÉGOUZO
Professeur émérite à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne
PROPRIÉTÉ PUBLIQUE
ET
LOGEMENT SOCIAL
[Tapez une citation prise dans le document ou la synthèse d'un passage intéressant. Vous pouvez placer la zone de texte n'importe où dans le document. Utilisez l'onglet Outils de zone de texte pour modifier la mise en forme de la zone de texte de la citation.]« L’Université n’entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur »
Avant-propos
La présente thèse est une version légèrement remaniée de celle soutenue le 9 décembre 2016. Il a été tenu compte des remarques émises par les membres du jury ; cette version est actualisée au 15 mars 2017.
Remerciements
Je tiens à remercier tout particulièrement Madame le Professeur Marion Ubaud-Bergeron et Monsieur le Professeur Guylain Clamour d’avoir accepté de diriger mes travaux de recherche. Qu’ils trouvent l’expression de ma profonde gratitude pour m’avoir accompagné durant ces années de thèse : leur disponibilité et leurs conseils m’ont été précieux, autant que la confiance qu’ils m’ont témoignée.
Mes remerciements s’adressent également à Madame le Professeur Rozen Noguellou, Messieurs les Professeurs Yves Jégouzo et Pierre Soler-Couteaux de m’avoir fait l’honneur de faire partie de mon jury de soutenance. Qu’ils veuillent bien trouver dans le présent hommage l’expression de ma sincère reconnaissance pour l’intérêt qu’ils ont porté à ce travail.
J’exprime toute ma reconnaissance à Monsieur Patrick Deduytschaever et à Madame Karen Esteve de m’avoir permis d’obtenir une convention CIFRE au sein du Groupe SNI et ainsi d’effectuer mes premières années de thèse au sein du milieu professionnel, et à toutes les personnes auprès de qui j’ai pu beaucoup apprendre, en particulier Angèle, Isabelle, Marie-Delphine, Olivier et Jean.
Un grand merci à Monsieur François-Xavier Fort et aux doctorants du Centre de recherches et d’études administratives de Montpellier, spécialement Martin Morales et Raphaël Reneau dont la bonne humeur a agréablement accompagné la réalisation de cette thèse.
À mes parents, frère et sœur pour leur amour et leur soutien. À Marie-Lou sans laquelle la vie serait moins jolie.
PROPRIÉTÉ PUBLIQUE ET LOGEMENT SOCIAL
Sommaire
PREMIERE PARTIE. L’ajustement de la propriété publique au logement social Titre I. La mobilisation des choses publiques
Chapitre I. Un moyen supplétif
Chapitre II. Un moyen attractif
Titre II. L’adaptation du droit de propriété public
Chapitre I. La neutralité de la nature juridique du bailleur de logement social
Chapitre II. La neutralisation des incompatibilités du régime des choses publiques
SECONDE PARTIE. Le dépassement de la propriété publique à travers le logement social Titre I. La relativisation des choses publiques
Chapitre I. Une supplétivité accentuée
Chapitre II. Une attractivité atténuée
Titre II. La mutation du patrimoine public
Chapitre I. La maîtrise étatique de la valeur d’usage des logements sociaux
Abréviations
Journaux officiels
Bull. Bulletin des lois de la République française
Bull. civ. Bulletin des arrêts des chambres civiles de la Cour de cassation
JOCE Journal officiel de la Communauté européenne
JORF Journal officiel de la République française
JOUE Journal officiel de l’Union européenne
Textes
Arr. Arrêté
Circ. Circulaire
Const. Constitution française du 4 octobre 1958
Conv. EDH Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
Décr. Décret
Dir. Directive
L. Loi
L. org. Loi organique
Ord. Ordonnance
Rapp. Rapport
Règl. Règlement
TCEE Traité instituant la Communauté économique européenne
TCECA Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier
TCEEA Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique
TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
TUE Traité sur l’Union européenne
Codes
C. civ. code civil
CCH code de construction et de l’habitation
C. com. code de commerce
C. défense code de la défense
C. dom. Ét. code du domaine de l’État
C. expr. code de l’expropriation pour cause d’utilité publique
CGCT code général des collectivités territoriales
CGI code général des impôts
CGPPP code général de la propriété des personnes publiques
CJA code de justice administrative
C. pr. exéc code des procédures civiles d’exécution
C. pén. code pénal
C. rur. pêche marit. code rural et de la pêche maritime
C. santé publ. code de la santé publique
CSS code de la sécurité sociale
Juridictions et recueils de décisions juridictionnelles
Aut. conc. Autorité de la concurrence
CA cour d’appel
CAA cour administrative d’appel
Bull. civ. Bulletin des arrêts des chambres civiles de la Cour de cassation
CE Conseil d’État
CE, Ass. arrêt de l’Assemblée générale
CE, Sect. arrêt de la Section du contentieux
CEDH Cour européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales
Civ. Chambre civile de la Cour de cassation
CJCE Cour de justice des Communautés européennes
CJUE Cour de justice de l’Union européenne
Cons. Const. Conseil constitutionnel
Déc. Décision
Rec. CC Recueil des décisions du Conseil constitutionnel
Rec. CE Recueil des décisions du Conseil d’État
Rec. CE, T. Tables du Recueil des décisions du Conseil d’État
Rec. CJCE Recueil des décisions de la Cour de justice des Communautés
européennes.
Rec. CJUE Recueil des décisions de la Cour de justice de l’Union européenne
TA Tribunal administratif
TC Tribunal des conflits
TPICE Tribunal de première instance des Communautés européennes
Trib. UE Tribunal de l’Union européenne
Soc. Chambre sociale de la Cour de cassation
Ouvrages et revues juridiques
AJCT Actualité juridique des collectivités territoriales
AJDA Actualité juridique du droit administratif
AJDI Actualité juridique du droit immobilier
BJCL Bulletin juridique des collectivités locales
BJCP Bulletin juridique des contrats publics
Cah. Cons. const. Cahiers du Conseil constitutionnel
CJEG Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz
Constr.–Urb. Construction – Urbanisme
Contrats, conc. consom. Contrats – Concurrence – Consommation Contrats – Marchés publ. Contrats et Marchés publics
CP-ACCP Contrats publics : l’actualité de la commande et des contrats publics
D. Recueil Dalloz
Dr. adm. Droit administratif
GACE Les grands avis du Conseil d’État
GAJA Les grands arrêts de la jurisprudence administrative
Gaz. cnes. La gazette des communes
GDDAB Les grandes décisions du droit administratif des biens
JCl. JurisClasseur
JCP JurisClasseur Périodique
JCP A JurisClasseur Périodique, édition « Administrations et collectivités
territoriales »
JCP G JurisClasseur Périodique, édition « Générale »
JCP N JurisClasseur Périodique, édition « Notariale et immobilière »
LPA Les Petites Affiches
Mél. Mélanges
Mon. TP Moniteur des travaux publics et du bâtiment
PUF Presses universitaires de France
RD bancaire et fin. Revue de Droit bancaire et financier
RDC Revue des contrats
RDI Revue de droit immobilier
RDP Revue du droit public et de la science politique en France et à
l’étranger
RDSS Revue de droit sanitaire et social
Rép. Civ. Dalloz Répertoire de droit civil Dalloz
RFDA Revue française de droit administratif
RFFP Revue française de finances publiques
RJEP Revue juridique de l’économie publique
RLC Revue Lamy de la concurrence
RLCT Revue Lamy des collectivités territoriales
RTD Civ. Revue trimestrielle de droit civil
RTD Com. Revue trimestrielle de droit commercial
S. Recueil Sirey
Sigles
AFL Association foncière logement
ALF Allocation de logement familiale
ALS Allocation de logement sociale
ALUR Accès au logement et urbanisme rénové
AN Assemblée nationale
ANAH Agence nationale de l’habitat
ANCOLS Agence nationale de contrôle du logement social
ANIL Agence nationale pour l’information sur le logement
ANRU Agence nationale pour la rénovation urbaine
APL aide personnalisée au logement
AOT autorisation d’occupation temporaire
BEA bail emphytéotique administratif
CCI chambre de commerce et d’industrie
CDC Caisse des dépôts et consignations
CGLLS Caisse de garantie du logement locatif social
CHRS centre d’hébergement et de réinsertion sociale
CNAUF Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier
DALO droit au logement opposable
DSU dotation de solidarité urbaine
ENL Engagement national pour le logement
ESH entreprise sociale pour l’habitat
EPLS enquête sur le parc locatif social
EPA établissement public à caractère administratif
EPIC établissement public à caractère industriel et commercial
FNAL Fonds national d’aide au logement
FNAP Fonds national d’aide à la pierre
GIE groupement d’intérêt économique
GIP groupement d’intérêt public
HBM habitations à bon marché
HLM habitations à loyer modéré
INSEE Institut national de la statistique et des études économiques
LOV Loi d’orientation pour la ville
MOI maîtrise d’ouvrage d’insertion
MOLLE mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion
MOP maîtrise d’ouvrage publique
MURCEF mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier
OPAC office public d’aménagement et construction
OPH office public de l’habitat
OPHBM office public d’habitations à bon marché
OPHLM office public d’habitations à loyer modéré
PACS pacte civil de solidarité
PADD plan d’aménagement et de développement durable
PAS prêt conventionné à l’accession sociale
PDALPD plan départemental d’aide pour le logement des personnes
défavorisées
PEEC Participation des employeurs à l’effort de construction
PLA Prêt locatif aidé
PLAI prêt locatif aidé d’intégration
PLH programme local de l’habitat
PLI prêt locatif intermédiaire
PLS prêt locatif social
PLU plan local d’urbanisme
PLUS prêt locatif à usage social
PNRU programme national de rénovation urbaine
POS plan d’occupation des sols
PPLS Prêt pour le locatif social
PPP partenariat public-privé
PSLA prêt social de location accession
PTZ prêt à taux zéro
RHVS résidence hôtelière à vocation sociale
SA société anonyme
SCICV société civile immobilière de construction-vente
SCOT schéma de cohérence territoriale
SEM société d’économie mixte
SEMOP société d’économie mixte à opération unique
SIEG service d’intérêt économique général
SLS supplément de loyer de solidarité
SPLA société publique locale d’aménagement
SPL société publique locale
SRU Solidarité et renouvellement urbains
TFPB taxe foncière sur les propriétés bâties
TVA taxe sur la valeur ajoutée
UE Union européenne
UES Union économique et sociale
UESL Union d’économie sociale du logement
USH Union sociale pour l’habitat
VEFA vente en l’état futur d’achèvement
ZAC zone d’aménagement concerté
ZAD zone d’aménagement différé
Autres abréviations Adde ajouter aff. affaire al. alinéa anc. ancien art. article Bibl. bibliothèque c/ contre cf. confer chron. chronique cit. cité coll. collection comm. commentaire comp. comparer concl. conclusions Contra contre
coord. sous la coordination de
comp. comparer
dactyl. dactylographiée
dir. sous la direction de
doct. doctrine
éd. édition
Ets établissements fasc. fascicule Ibid. Ibidem Id. Idem infra ci-dessous n° numéro obs. observations
op. cit. Opere citato
p. page, pages pt. point préc. précité rappr. rapprocher réf. ordonnance de référé spéc. spécialement Sté société supra ci-dessus t. tome vol. volume
Introduction
1. Quand la ville se défait1
– alors que la dynamique historique de la ville favorisait une agrégation de populations diverses dans un même espace, la reconfiguration contemporaine des territoires conduit inversement à une rupture correspondant à un triple mouvement de séparation, l’embourgeoisement des centres-villes prestigieux d’une part, le départ des classes moyennes vers un périurbain moins coûteux et protégé d’autre part, et la relégation des cités d’habitat social enfin –2
, « le logement social [apparaît, au moment de devoir refaire société3
, comme] la clef de voûte de la ville solidaire »4. Sans en former l’axe exclusif, la politique du
logement, à combiner notamment avec un désamorçage des enjeux stratégiques du lieu de résidence5
pour ne pas être source d’une anxiété sociale généralisée6
, doit contribuer à réduire les inégalités par la promotion d’une mixité réelle.
2. Le titre II de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté7
, intitulé « Mixité sociale et égalité des chances dans l’habitat », s’inscrit dans cette perspective8
, en prévoyant des mesures structurantes dans le domaine du logement pour favoriser la mixité sociale et lutter contre les phénomènes de ségrégation territoriale et de « ghettoïsation » de certains quartiers. Ces mesures sont les dernières du quinquennat présidentiel en cours après celles notamment de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations
1 J. D
ONZELOT, Quand la ville se défait. Quelle politique face à la crise des banlieues ?, Paris, Le Seuil, coll. « La Couleur des idées », 2006.
2 J. D
ONZELOT, « La ville à trois vitesses : relégation, périurbanisation, gentrification », Esprit, mars-avril 2004, p. 19-34.
3 Cf. P. R
OSANVALLON [dir.], Refaire société, Paris, Le Seuil, coll. « La République des idées », 2011. 4 T. O
BLET, « La ville solidaire au pouvoir des maires », in S. PAUGAM [dir.], Repenser la solidarité, Paris, PUF, coll. « Quadrige », 2e éd., 2015, p. 649-664, cit. p. 649.
5 É. M
AURIN, « La ségrégation urbaine, son intensité et ses causes », in S. PAUGAM [dir.], Repenser la solidarité, op. cit., p. 617-629, spéc. p. 624-628.
6 É. M
AURIN, Le ghetto français. Enquête sur le séparatisme social, Paris, Seuil, coll. « La République des idées », 2004.
7 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté : JORF, n° 0024, 28 janv. 2017, texte n° 1.
8 Exposé des motifs du projet de loi « Égalité et citoyenneté », Assemblée nationale, n° 3679, 13 avr. 2016, p. 19 : « La politique du logement doit être l’un des leviers privilégiés pour organiser la mixité sociale
de production de logement social9
et, surtout, celles de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové10
. Cette série de lois illustre, à nouveau, la place du logement social au cœur du débat public11
, place qu’il n’a pas quittée depuis le milieu du XIXe siècle.
3. Historiquement, la première forme d’intervention de l’État sur le marché du logement est de police administrative. La dénonciation des mauvaises conditions d’habitat conduit au vote, en 1850, de la première loi de salubrité publique concernant directement l’intérieur du logement avec l’interdiction faite au propriétaire de louer un logement insalubre12
. Cette loi trouve ainsi l’un de ses titres d’attention dans les questions nouvelles qu’elle soulève à l’égard du droit de propriété13
: le logement, objet de propriété dans sa relation aux choses14
, n’en remplit pas moins une fonction sociale dans sa relation aux personnes15
. Les fondements de cette loi instituant la police administrative spéciale de l’habitat insalubre nuancent alors sensiblement la conception radicale d’individualisme et d’absolutisme autour de la propriété portée par la Révolution française et le code civil de 1804.
Limitée dans ses principes, la loi du 13 avril 1850 sur l’assainissement des logements insalubres n’a eu cependant que très peu d’effets pour améliorer le sort des prolétaires et, malgré les premiers essais en faveur de l’habitat ouvrier, la situation de mal-logement persiste. Il faut attendre 1894 pour qu’apparaisse la seconde forme d’intervention de l’État sur le marché du logement et l’émergence du service public du logement social. À partir de la loi du 30 novembre 1894 relative aux habitations à bon marché, dite « loi Siegfried »16
, l’État fonde et régit l’entrepreneuriat public sur le marché du logement. Initialement seulement indirect, c’est-à-dire limité à soutenir les initiatives privées d’habitations à bon marché, l’État
9 JORF, n° 0016, 19 janv. 2013, p. 1321, texte n° 1. Cf. pour un commentaire, RDI 2013, p. 292, note R. NOGUELLOU ; spécialement sur la cession avec décote, Contrats – Marchés publ. 2013, comm. 58, note G. CLAMOUR ; AJDA 2013, p. 616, note N. FOULQUIER et J.-Ph. BROUANT ; JCP A 2013, 2082, note F. ZITOUNI. 10 JORF, n° 0072, 26 mars 2014, p. 5809, texte n° 1. Cf. pour un commentaire, Dossier (5 contributions), « ALUR : une grande loi ou simplement une loi volumineuse ? », AJDA 2014, n° 19.
11 J.-M. S
TEBE, Le logement social en France, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », n° 763, 7ème éd., 2016, p. 3. 12 Loi du 13 avril 1850 sur l’assainissement des logements insalubres : Bull., n° 252, 22 avr. 1850, p. 413. Cf. pour un commentaire, D.P. 1850, IV, p. 74-80.
13 D.P. 1850, IV, p. 74-80, spéc. p. 74. L’autre étant son rattachement par son objet à la matière si épineuse de l’assistance et de la prévoyance publiques.
14 Cf. J. R
OCHFELD, Les grandes notions du droit privé, Paris, PUF, coll. « Thémis », série « Droit », 2e éd.,
2013, Notion n° 5, « La propriété », § 3-11. 15 Cf. Ibidem, § 12-23
admet, en 1912, que cet entrepreneuriat public devienne direct avec en particulier la création des offices publics d’habitations à bon marché, établissements publics locaux17
.
Depuis cette admission du principe de l’intervention publique pour résoudre le problème du logement, des réponses variées se sont succédé, parfois complétées, suivant trois périodes, chacune révélée selon le rôle dévolu à l’État. La première législation, codifiée par la loi du 5 décembre 1922 portant codification des lois sur les habitations à bon marché et la petite propriété18
, correspond à la période où l’État commence à réglementer, puis à soutenir l’activité sur le marché du logement. La deuxième législation, codifiée par le décret n° 55-565 du 20 mai 1955 portant refonte de la législation sur les habitations à loyer modéré19
, est celle où l’État devient pleinement opérateur au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Enfin, la troisième législation, toujours en cours, est symbolisée par la réforme de l’aide au logement intervenue en 197720
, période à partir de laquelle il est laissé davantage de place au marché. Ce dernier état de la législation sociale sur le logement, codifié dans le code de la construction et de l’habitation (CCH ci-après)21
, est marqué par la transformation, loi après loi, de l’État en « régulateur »22
. Or, suivant les strates de son histoire, empilées les unes sur les autres, cette législation a seulement qualifié diversement la fonction qu’exerce l’État sur le marché du logement : structurer ce marché en vue de veiller à l’équilibre, présent et futur, entre offre et demande de logements sur chaque segment et, plus spécialement, fournir un logement décent à toute personne rencontrant des difficultés pour se loger au prix du marché. En son originalité, la notion de logement social exige donc que l’on parte de la multiplicité de cette législation sociale – habitations à bon marché, puis habitations à loyer modéré et, enfin, logements conventionnés à l’aide personnalisée au logement –, pour ensuite en penser l’unité.
17 Loi du 23 décembre 1912 modifiant et complétant la loi du 12 avril 1906 sur les habitations à bon marché, dite « loi Bonnevay », Titre II, « Offices publics d’habitations à bon marché », art. 11 à 24 : JORF, 25 déc. 1912, p. 10813. Pour un commentaire, cf. D.P. 1913, IV, p. 10-26.
18 JORF, 10 déc. 1922, p 11734. Cf. pour un commentaire, D.P. 1923, IV, p. 333-343. 19 JORF, 21 mai 1955, p. 5048.
20 Loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 portant réforme de l’aide au logement : JORF, 4 janv. 1977, p. 68.
21 Décret n° 78-621 du 31 mai 1978 portant codification des textes concernant la construction et l’habitation (première partie : Législative) : JORF, 8 juin 1978, p. 2295. Cf. spécialement, CCH, Livre III, « Aides diverses à la construction d’habitations et à l’amélioration de l’habitat – Aide personnalisée au logement » et Livre IV, « Habitations à loyer modéré ».
22 Cf. par exemple, Exposé des motifs du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, Assemblée nationale, n° 1179, 26 juin 2013, p. 3 : « Face à la dégradation des conditions d’accès au logement
et l’exacerbation des tensions sur les marchés immobiliers, le présent projet de loi vise à mettre en œuvre une stratégie globale, cohérente et de grande ampleur destinée à réguler les dysfonctionnements du marché, à protéger les propriétaires et les locataires, et à permettre l’accroissement de l’offre de logements dans des conditions respectueuses des équilibres des territoires. » (nous soulignons)
4. L’une des constantes est que, solidarité nationale oblige, l’État est l’autorité publique responsable du service public du logement social, et cela depuis son émergence. Néanmoins, s’appuyant immanquablement sur des opérateurs qu’il agrée pour produire et gérer des logements sociaux, la question en suspens devient la nature de l’éventuel droit que l’État exerce sur toute habitation locative affectée à ce service public. Pour y répondre, il s’avère nécessaire, au préalable, de structurer la pensée, à l’exemple des auteurs de droit privé23
, autour de la summa divisio24
suivante : celle des personnes juridiques (catégorie principale) et des choses (catégorie résiduelle) ; entre les deux s’établit un lien de droit, qualifié de réel (res, la chose), par opposition à un droit personnel, lien de droit établi entre deux personnes juridiques.
Schématiquement, le bailleur, gestionnaire du service public, est nécessairement25
titulaire d’un droit réel sur l’habitation locative affectée au service public du logement social, et le locataire, usager du service public, d’un droit personnel de jouissance. Aussi, si l’État est classiquement titulaire d’un droit personnel sur le bailleur, comme il l’est sur tout gestionnaire d’un service public qu’il assume, exerce-t-il un droit sur l’objet du service public qu’est le logement social et, dans l’affirmative, lequel ? De nouveau, les composantes – l’usus, le
fructus et l’abusus – et les caractères – l’absoluité, l’exclusivité et la perpétuité – de
l’approche dite « classique » de la propriété présentent des carences pour rendre compte de la réalité, en l’occurrence non plus dans la relation de la propriété aux personnes (réintégration des tiers, spécialement du locataire)26
, mais dans sa relation aux utilités de la chose27
.
5. Saisir cette relation de l’État aux utilités qu’un logement social est à même d’offrir, plus précisément la répartition des droits et obligations en lien ou portant sur une habitation locative affectée au service public du logement social, tel est donc le fondement de cette étude. La relation entre propriété publique et logement social, aisément perceptible en cas de mobilisation des propriétés publiques en faveur du logement ou de propriété publique d’un logement social, exige pour être pleinement appréhendée de reconsidérer l’approche de la
23 J. R
OCHFELD, Les grandes notions du droit privé, op. cit., Notion n° 1, « La personne », § 1.
24 C’est-à-dire d’une opposition dans laquelle tout ce qui ne relève pas de la catégorie dite « principale » tombe dans la catégorie dite « résiduelle ».
25 Autrement, le gestionnaire du service public du logement social serait titulaire d’un droit personnel de jouissance, c’est-à-dire locataire d’un logement qu’il sous-louerait ensuite à l’usager du service public, devenant ainsi sous-locataire.
26 Cf. supra § 3. 27 Cf. J. R
propriété en droit public, comme elle l’est au demeurant en droit privé (I). Finalement, comparativement à la large confusion de l’histoire du logement avec l’évolution de la conception de la propriété28
, il s’avère que l’histoire du logement social contribue largement à l’évolution de la conception de la propriété publique (II).
I. – Dévoilement de la problématique
6. L’intitulé de l’étude entreprise est formé de deux ensembles de termes, constitutifs l’un de son objet, la propriété publique (A), l’autre de son domaine, le logement social (B). De leur mise en relation émerge le contenu de la problématique (C).
A. – L’objet de l’étude : la propriété publique
7. Entreprise de définition. – Si le code général de la propriété des personnes publiques
(CGPPP ci-après)29
consacre l’approche purement personnelle30
de l’objet de l’étude, il n’en définit que la dimension matérielle – la propriété publique désigne les biens et les droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant aux personnes publiques31
–. Il ne donne, en revanche, aucune indication sur sa dimension formelle, le droit de propriété public.
8. Dimension matérielle. – Ainsi défini, les biens et les droits, à caractère mobilier et
immobilier, l’objet du droit de propriété des personnes publiques présente de (nombreuses)
incertitudes32
.
28 Cf. H. P
AULIAT, « Logement et propriété : un aperçu historique », in M. SEGAUD, C. BONVALET et J. BRUN
[dir.], Logement et habitat : l’état des savoirs, Paris, La Découverte, coll. « Textes à l’appui », série « L’état des savoirs, 1998, p. 11-18.
29 Ord., n° 2006-460, 21 avr. 2006 (JORF, n° 95, 22 avr. 2006, p. 6024, texte n° 21) : partie législative ; Décr., n° 2011-1612, 22 nov. 2011 (JORF, n° 0272, 24 nov. 2011, p. 19708, texte n° 49) et Décr., n° 2014-930, 19 août 2014 (JORF, n° 0193, 22 août 2014, p. 13936, texte n° 17) : partie réglementaire. Cf. également, Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques : JORF, n° 95, 22 avr. 2006, p. 6016, texte n° 20. Pour un commentaire, cf. Dossier (4 contributions), « Codification du droit des propriétés des personnes publiques », AJDA 2006, n° 20 ; Dossier (7 contributions), « Propriété publique – Domaine public », RFDA 2006, n° 4.
30 S’agissant d’une déduction immédiate de la nature juridique de la personne, nous préférons, avec Philippe YOLKA, l’expression de critère personnel au détriment de critère organique (Ph. YOLKA, Droit des contrats
administratifs, Paris, LGDJ, coll. « Systèmes », 2013, § 64).
31 Cf. la rédaction des articles L. 1 et L. 2 CGPPP. 32 Cf. « Commentaire sous l’article L. 1 », in F. M
ELLERAY et F. HOURQUEBIE [dir.], Code général de la
Concernant le terme « biens », il existe deux définitions concurrentes de cette notion en droit privé33
, une définition physique, une chose appropriée, et une définition intellectuelle, une
valeur réservée. Si le terme « bien » désigne, comme dans l’approche dite « classique »34
ou « rénovée »35
de la propriété en droit privé, une chose appropriée, laquelle désignation est généralement retenue par les auteurs en droit public36
, certains « biens » régis par le code échappent, de manière contradictoire, à toute appropriation. Il en est ainsi des choses communes, que l’on songe, par exemple, aux cours d’eau et lacs37
. À l’inverse, l’approche dite « structurale » de la propriété38
ne retient pas cette définition physique, pour préférer celle qui est intellectuelle, une valeur réservée. L’objet du droit de propriété est une chose, ce qui permet de lever la contradiction concernant les choses communes.
Concernant à présent le terme « droits », parler de propriété de « droits » fait de ces droits, qu’ils soient réels ou personnels, l’objet d’un autre droit, celui de propriété. L’approche « rénovée » de la propriété39
l’admet puisque, pour Frédéric Zenati-Castaing et Thierry Revet, « [ce] que la loi, la doctrine et la jurisprudence désignent, timidement, par “titularité” [d’un droit] n’est autre qu’un rapport de propriété »40. Pour éviter toute tautologie, ils excluent le
droit de propriété comme objet de droit de propriété « parce qu’il est ce qui permet aux choses d’être des biens »41
. À l’inverse, William Dross exclut catégoriquement cette théorie42
, avec comme illustration le rejet de la « propriété » des créances43
. Selon l’approche
33 Sur la notion de bien en droit privé, cf. J. R
OCHFELD, Les grandes notions du droit privé, Paris, PUF, coll. « Thémis », série « Droit », 2e éd., 2013, Notion n° 4, « Le bien », p. 209-268.
34 Par exemple, dans le cadre des propositions de l’Association Henri Capitant pour une réforme du droit des biens, l’article 520 du code civil en donne la définition suivante : « Sont des biens, au sens de l’article précédent [définition de la notion de patrimoine], les choses corporelles ou incorporelles faisant l’objet d’une
appropriation, ainsi que les droits réels et personnels tels que définis aux articles 522 et 523. » (H. PERINET -MARQUET [dir.], Propositions de l’Association Henri Capitant pour une réforme du droit des biens, Paris, Litec, coll. « Carré droit », 2009, p. 116). À l’inverse de cette proposition, le CGPPP distingue biens et droits.
35 Cf. F. Z
ENATI-CASTAING et T. REVET, Les biens, Paris, PUF, coll. « Droit fondamental », 3e éd., 2008, § 2 : « Les biens sont les choses dont l’utilité justifie l’appropriation. »
36 Cf. par exemple, pour un manuel, Y. G
AUDEMET, Droit administratif des biens, Paris, LGDJ, Traité de droit administratif, t. II, 15e éd., 2014, § 8-1 ; pour une thèse, Ch. R
OUX, Propriété publique et droit de l’Union
européenne, préf. S. CAUDAL, Paris, LGDJ, coll. « Bibliothèque de droit public », t. 290, 2015, § 36.
37 C’est-à-dire le domaine public fluvial naturel (CGPPP, art. L. 2111-7 à L. 2111-9). 38 W. D
ROSS, « Une approche structurale de la propriété », RTD Civ. 2012, p. 419, et spécialement, Idem, Droit
des biens, Paris, LGDJ, coll. « Domat », série « Droit privé », 2e éd., 2014, § 1 et 489. 39 F. Z
ENATI-CASTAING, « Pour une rénovation de la théorie de la propriété », RTD Civ. 1993, p. 305.
40 F. Z
ENATI-CASTAING et T. REVET, Les biens, op. cit., § 3. 41 Idem (souligné dans le texte).
42 W. D
ROSS, Droit des biens, op. cit., § 488-491. 43 Ibid., § 492-508.
« structurale » de la propriété qu’il propose, un droit peut être un bien au regard de la valeur d’échange qu’il représente44
, mais ce n’est pas une chose, seul objet du droit de propriété. Aussi, pour lever toute incertitude sur le champ matériel d’application du code général de la propriété des personnes publiques, l’on peut raisonnablement proposer un alignement sur celui de l’article 544 du code civil. Aux termes de cet article, la propriété désigne, matériellement, les « choses ». La nouvelle rédaction de l’article L. 1 CGPPP serait : « Le présent code s’applique aux choses appartenant à l’État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’aux établissements publics. » ; celle de l’article L. 2 : « Le présent code s’applique également aux choses appartenant aux autres personnes publiques dans les conditions fixées par les textes qui les régissent. » Cette nouvelle description du champ matériel d’application du code présente l’avantage de se fonder sur la distinction « totalisante »45
des personnes et des choses, dans la mesure où tout ce qui n’est pas une personne est une chose, ouvrant ainsi assurément l’objet du droit de propriété public aux choses corporelles et incorporelles. En l’état du code, cette ouverture n’aurait toutefois que peu d’effets, car son applicabilité aux choses incorporelles reste douteuse46. Quant à la notion
de bien public, la définition intellectuelle se substituerait à la définition physique. Le bien est public, selon cette approche, lorsque la valeur d’une chose ou d’un droit est réservée à une personne publique.
9. Dimension formelle. – « Si la propriété reste la propriété, comme la personnalité
demeure la personnalité »47
, encore faut-il déterminer précisément ce que l’on entend par « propriété », car le « caractère éminemment polysémique »48
de l’expression « propriété publique » réside, aujourd’hui, dans ce terme49. La notion de propriété connaît en effet au
moins50 trois approches concurrentes en droit privé51, toutes exprimées et fondées à partir de
44 Ibid., § 1 : « Une créance est donc un bien parce que, pouvant être cédée à titre onéreux, elle a une valeur
économique. »
45 Idem.
46 Sur le silence du CGPPP, cf. C. M
ALWE, La propriété publique incorporelle : au carrefour du droit
administratif des biens et du droit public économique, thèse dactyl., Nantes, 2008, p. 74-76.
47 Ph. Y
OLKA, « La propriété des dépendances du domaine public », in GDDAB, Dalloz, 2e éd., 2015, n° 1, § 18.
48 Ph. Y
OLKA, « Distinction du domaine public et du domaine privé », JCl. Propriétés publiques, fasc. 10, 2014, § 37.
49 Récemment, Gwendoline L
ARDEUX s’est posée la question à l’accent faussement Proudhonien : « Qu’est-ce que la propriété ? » (RTD Civ. 2013, p. 741). « Plus édifiant encore, il n’y a pas d’accord doctrinal sur la
définition du droit de propriété, de sorte qu’il faut reconnaître que les juristes ne savent pas précisément de quoi ils parlent lorsqu’ils utilisent le terme de propriété » (J.-P. CHAZAL, « La propriété : dogme ou instrument politique ? », RTD Civ. 2014, p. 763).
50 Cf. également, J.-P. C
l’article 544 du code civil – « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la
manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. » –, toutes s’inscrivant dans le prolongement de la conception « moderne » de la
propriété, en tant que maîtrise d’une chose par une personne. La singularité de chacune de ces approches réside dans la description de cette maîtrise, formellement le droit de propriété52
. Dans une première approche « classique »53
, la maîtrise par la personne de la chose s’exerce de manière physique, par emprise directe sur la chose. Cette définition se reflète dans la présentation des prérogatives qui composent la propriété, l’usus (le pouvoir d’user de la chose), le fructus (le pouvoir de percevoir les fruits de la chose) et l’abusus (le pouvoir de disposer de la chose), ainsi que dans celle de ses caractères, absolu, exclusif et perpétuel. Si ces composantes de la propriété sont largement retenues54
, elles sont néanmoins discutées au sein même de ce courant de pensée55
. Cette présentation est, au demeurant, rejetée par les deux autres approches de la propriété en droit privé, l’approche « rénovée » par la considération première de la relation aux personnes dans l’exercice du droit de propriété, et l’approche « structurale » par la considération de la relation aux utilités de la chose.
51 Sur la notion de propriété, cf. J. R
OCHFELD, Les grandes notions du droit privé, op. cit., Notion n° 5, « La
propriété », p. 269-340.
52 Étant toutefois précisé que « la “théorie” dite classique est critiquée en ce qu’elle fait de la propriété à la fois un bien et un instrument d’appropriation des biens » (J.-P. CHAZAL, « La propriété : dogme ou instrument politique ? », art. cit.).
53 Par exemple, F. T
ERRE et P. SIMLER, Droit civil. Les biens, Paris, Dalloz, coll. « Précis », série « Droit privé »,
9e éd., 2014.
54 Dans le cadre des propositions de l’Association Henri Capitant pour une réforme du droit des biens, la définition de la propriété donnée par l’article 544 du code civil n’est pas conservée par l’avant-projet, « en partie
parce qu’elle avait une charge émotionnelle trop forte et qu’elle fait l’objet de multiples critiques »
(Ph. MALINVAUD, « La propriété », in H. PERINET-MARQUET [dir.], Propositions de l’Association Henri Capitant pour une réforme du droit des biens, Paris, Litec, coll. « Carré droit », 2009, p. 41-48, cit. p. 42). Au
titre des propositions pour la rédaction du Livre II, « Des biens », la formule retenue dans l’article 534, premier alinéa, traduit l’approche classique de la notion de propriété en reprenant les prérogatives que le droit de propriété confère, l’usus, le fructus et l’abusus : « La propriété est le droit exclusif et perpétuel d’user, de jouir
et disposer des choses et des droits ». Le second alinéa rappelle son caractère absolu, tout en réservant
l’application des « lois qui la règlementent » (p. 118). 55 À l’exemple de Philippe M
ALAURIE et Laurent AYNES (Les biens, LGDJ, coll. « Droit civil », 6e éd., 2015, § 432) : « Les principales manifestations [du pouvoir qu’a le propriétaire sur la chose] en sont l’abusus, l’usus et
le fructus ; mais, comme le fait le Code civil (art. 544), il est plus exact de distinguer deux droits ; le jus abutendi (le droit de disposer), le jus utendi et fruendi (le droit d’user de la chose et d’en percevoir les fruits). » Il est
remarquable qu’aussitôt ces auteurs entendent distinguer deux droits dans un souci d’exactitude, il en dédoublent immédiatement un dans son énoncé, alors même que l’article 544 du code civil dispose, distinctement, que « [la]
Dans l’approche « rénovée » de Frédéric Zenati-Castaing et Thierry Revet56
, la propriété est le caractère de ce qui est propre (la dimension objective) et le droit par lequel ce caractère s’établit (la dimension subjective)57
. Partant du postulat que les prérogatives du propriétaire donnent un contenu à ce pouvoir, et qu’elles ne sont rien d’autre qu’une manière subjective d’appréhender son statut, la recherche du contenu du droit de propriété est délicate, voire contre nature. D’emblée, le caractère essentiellement illimité de ce droit est incompatible avec sa réduction à une addition de prérogatives déterminées (usus, fructus et abusus)58
. Le contenu du droit de propriété est donc ailleurs, selon cette approche dans un rapport d’exclusivité à la chose (le pouvoir d’exclure autrui)59
et un pouvoir de disposer de la chose (la capacité de créer des rapports juridiques, avec pour fondement le commercium)60
.
En droit public, Benoît Schmaltz a inscrit ses travaux de recherche sur les personnes publiques propriétaires dans ce courant de pensée, restant conscient, précise Jean-François Sestier, préfacier de la thèse, que, très minoritaire en droit privé, un tel positionnement le sera davantage encore en droit public61
. En droit privé, l’approche « rénovée » n’est en effet pas restée sans critiques. L’une d’elles62, dirimante, tient à la considération de la propriété et du
droit subjectif comme « une seule et même notion »63
, dès lors que l’opposabilité erga omnes (à l’égard de tous) serait la marque exclusive du droit de propriété. Or, l’opposabilité anime tous les droits subjectifs64
et ne constitue nullement une spécificité du droit de propriété. L’analyse repose finalement sur une confusion entre deux questions distinctes, celle de l’opposabilité des droits réels et personnels et celle de l’effet relatif des droits personnels.
56 F. Z
ENATI-CASTAING et T. REVET, Les biens, Paris, PUF, coll. « Droit fondamental », 3e éd., 2008. Cf. spécialement, F. ZENATI-CASTAING, « Pour une rénovation de la théorie de la propriété », RTD Civ. 1993, p. 305. 57 Ibidem, § 163.
58 Ibid., § 192. 59 Ibid., § 193-209. 60 Ibid., § 210-216. 61 B. S
CHMALTZ, Les personnes publiques propriétaires, préf. J.-F. SESTIER, Paris, Dalloz, coll. « Nouvelle bibliothèque de thèse », vol. 160, 2016, p. XV.
62 Pour une autre critique, cf. J.-P. C
HAZAL, « La propriété : dogme ou instrument politique ? », art. cit. : « On
reproche à la “théorie” dite moderne (ou romaine) d’accueillir la figure qui serait contre nature d’un droit de propriété portant sur des droits, etc. » Cf. également pour une synthèse des critiques adressées à l’approche dite
« rénovée » en droit privé, J. ROCHFELD, Les grandes notions du droit privé, op. cit., Notion n° 5, « La propriété », § 18.
63 F. Z
ENATI-CASTAING et T. REVET, Les biens, op. cit., § 192. Cf. également sur l’existence « d’une identité
entre droit subjectif et propriété », Ibidem, § 164.
64 Au-delà de la controverse dont la notion de droits subjectifs a toujours été, la doctrine classe traditionnellement ces droits selon leur objet (lien de droit entre une personne et une chose) et leur mode de réalisation (lien de droit entre une personne et une autre personne), opposant les droits réels (res, la chose) et les droits personnels. Sur la notion de droits subjectifs, cf. J. ROCHFELD, Les grandes notions du droit privé, op. cit., Notion n° 3, « Les droits subjectifs », p. 145-208.
Enfin, dans l’approche « structurale » de la propriété proposée par William Dross65
, il y a la chose, il y a la personne juridique, entre les deux s’établit un rapport de droit réel (res, la chose), par opposition à un rapport de droit personnel (lien de droit établi entre deux personnes juridiques)66
. La personne qui exerce le droit de propriété sur la chose est celle qui en a la maîtrise absolue, c’est-à-dire celle qui ne la partage avec personne (exclusivité), celle qui peut en principe en faire ce qu’elle en veut (totalité) et celle enfin dont le droit n’a pas vocation à s’éteindre par la fuite du temps (perpétuité)67
. Cette approche propose également une nouvelle description du contenu du droit de propriété. La jouissance et la disposition de la chose auxquelles se réfère l’article 544 du code civil ne constituent pas les prérogatives conférées par le droit de propriété sur la chose, mais décrivent la chose elle-même sous l’angle des utilités qu’elle est en mesure de procurer. Par suite, l’existence d’un droit de propriété sur une chose qui ne produit pourtant pas de fruits (absence de fructus), dont l’usage est impossible (absence d’usus) ou dont il n’est pas permis au propriétaire de disposer (absence d’abusus), est parfaitement admissible68
, ce qui emporte inévitablement le rejet de l’équation « propriété = usus + fructus + abusus »69
.
Au regard de la présentation sommaire de ces approches de la propriété en droit privé, l’approche « structurale » apparaît comme celle la plus à même de permettre de saisir la nature de l’éventuel droit qu’exerce l’État sur un logement social. Premièrement, les deux premières approches sont largement éprouvées en droit privé, leurs limites ont déjà été rapidement illustrées. De manière topique, l’approche « classique », pourtant majoritaire, ne saurait être retenue, car elle est incompatible, par essence, avec tout démembrement de propriété, technique pourtant largement utilisée par une personne publique pour mettre à disposition du foncier en vue de la réalisation par un tiers d’une activité, comme la réalisation de logements sociaux70
. Ensuite, il est tiré par William Dross de la référence par l’article 544 du code civil à la jouissance et la disposition des choses, la consécration de la distinction opérée par Aristote entre, d’un côté, la valeur d’usage des choses (la jouissance), et de l’autre,
65 W. D
ROSS, Droit des biens, Paris, LGDJ, coll. « Domat », série « Droit privé », 2e éd., 2014. Cf. spécialement,
Idem, « Une approche structurale de la propriété », RTD Civ. 2012, p. 419.
66 Ibidem, § 2. 67 Ibid., § 7. 68 Ibid., § 8. 69 Ibid., § 6.
la valeur d’échange des choses (la disposition)71
. Cette structuration de la propriété offre un cadre d’analyse intelligible pour appréhender distinctement les manifestations de la maîtrise par l’État, autorité publique responsable du service public du logement social, des conditions de jouissance et de disposition de toute habitation locative affectée à ce service public.
10. En définitive, l’expression « propriété publique » est entendue dans le cadre de cette étude selon l’approche « structurale » de la propriété, pour l’instant retenue telle que proposée par William Dross. Elle désigne, dans sa dimension matérielle, une chose publique, en raison de la nature publique de la personne qui exerce une maîtrise absolue sur cette chose et, dans sa dimension formelle, le droit de propriété public, en raison de la nature publique du titulaire de ce droit. Conséquemment, l’expression « propriété publique » rend compte de l’idée qu’une personne publique exerce une maîtrise absolue sur l’ensemble des utilités qu’une chose est à même d’offrir. L’objet de l’étude ainsi doublement défini, matériellement et
formellement dans une approche purement personnelle, reste désormais à définir le domaine
de l’étude, le logement social, en vue de dévoiler la problématique.
B. – Le domaine de l’étude : le logement social
11. Entreprise de définition. – Tout aussi épineuse72
est la détermination du domaine de l’étude, puisqu’il n’existe aucune définition précise de la notion de logement social en droit public français73
. Comparativement à la méthode retenue pour définir la propriété publique, certes un logement est assurément une chose (dimension matérielle), mais ce logement est-il
social au sens personnel ou au sens fonctionnel ?
71 W. D
ROSS, Droit des biens, op. cit., § 9. 72 Comme le relève Yves J
EGOUZO, « [il] n’est pas aisé de caractériser le logement social au regard des
catégories utilisées tant par le droit national que par le droit communautaire pour qualifier une activité d’intérêt général et donc définir son régime » (« Le logement social entre solidarité, décentralisation, service
public et concurrence », AJDA 2008, p. 500). Dans ce même article, l’auteur retient la définition suivante du logement social : « Le logement social n’est pas autre chose qu’un immeuble ordinaire dont le caractère social
ne dépend que des financements qui ont permis sa construction ou son acquisition eux-mêmes conditionnés par la poursuite d’un objet d’intérêt général. » Pour une appréciation critique récente de l’auteur sur le logement
social, cf. Y. JEGOUZO, « Le service public du logement social en mutation », in Mélanges en l’honneur de
Marceau Long. Le service public, Paris, Dalloz, 2016, p. 285.
73 Dans son rapport public de 2009, le Conseil d’État relève que « la notion de logement social est devenue
multiple et instable » (Droit du logement, droit au logement, Paris, La Documentation française, Rapport public,
2009, p. 36). À ce jour, il n’existe toujours pas de définition unique du logement social (Étude d’impact du
12. Dimension matérielle. – Ainsi que le relève Yves Jégouzo, à la notion de logement
social succède progressivement le concept – beaucoup plus complexe – d’habitat social74
. Or, les notions de logement et d’habitat ne sont pas interchangeables75
, « [des] différences
apparaissent d’emblée : la notion de logement est de toute évidence plus précise, car elle renvoie à une réalité physique bien délimitée dans l’espace, alors que la notion d’habitat est plus floue ; accolée à la première, elle permet souvent d’élargir et d’en enrichir le contenu »76
. L’auteur intègre d’ailleurs parfaitement cet élargissement et cet enrichissement, en définissant l’activité d’intérêt général qu’est l’habitat social « comme celle qui répond aux
besoins des populations les moins favorisées en matière de logement, mais aussi d’équipements publics, de qualité du quartier, de services collectifs et enfin de sécurité »77
. Le concept d’habitat social présente un caractère global, il comprend la notion de logement social, notion sur laquelle porte l’étude. Matériellement, un logement est donc une chose, entendue non pas de manière extensive, l’habitat, mais strictement, l’habitation. D’ailleurs, l’appellation historique était « habitation à bon marché » (HBM)78
, avant de devenir « habitation à loyer modéré » (HLM)79
. Ce changement d’appellation n’est pas neutre, puisqu’un logement social est depuis, matériellement, une habitation destinée à la location, cela quel que soit le texte qui fait référence à cette notion – la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale80
, le mécanisme de solidarité entre communes urbanisées81
, la mobilisation du foncier public en faveur du logement82
, ou encore le répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux83
–. Une habitation destinée à l’accession à la propriété y est, au mieux, seulement assimilée84
.
74 Cf. Y. J
EGOUZO, « Le logement social entre solidarité, décentralisation, service public et concurrence »,
AJDA 2008, p. 500.
75 F. Z
ITOUNI, Droit au logement, thèse dactyl., Université d’Aix-en-Provence, 1991, p. 263.
76 M. S
EYGAUD, C. BONVALET, J. BRUN [dir.], Logement et habitat : l’état des savoirs, Paris, La Découverte, coll. « Textes à l’appui », série « L’état des savoirs », 1998, « Introduction », p. 5.
77 Y. J
EGOUZO, « Le logement social entre solidarité, décentralisation, service public et concurrence », art. cit. 78 Loi du 30 novembre 1894 relative aux habitations à bon marché, dite « loi Siegfried » : JORF, 1er déc. 1894, p. 5821.
79 Le changement d’appellation est opéré en application de l’article 17 de la loi n° 50-854 du 21 juillet 1950 relative au développement des dépenses d’investissement pour l’exercice 1950 (prêts et garanties) : JORF, 23 juill. 1950, p. 7866.
80 CGCT, art. L. 2334-17, al. 6. 81 CCH, art. L. 302-5, IV. 82 CGPPP, art. L. 3211-7, VIII. 83 CCH, art. L. 411-10, al. 1er.
13. Abandon progressif du critère personnel. – Un logement est social, selon ce critère,
lorsque le bailleur de l’habitation est un bailleur de logement social. Cette définition soulève deux questions sous-jacentes : la première porte sur l’identification d’un bailleur de logement social ; la seconde, sur le lien de droit liant la chose, l’habitation donnée en location, et la personne, le bailleur.
D’apparition récente, l’expression « logement social » a longtemps été assimilée à celle d’« habitation à loyer modéré » (HLM)85
, dont l’appellation d’origine, la première protégée86
, est « habitation à bon marché » (HBM)87
. Selon le critère personnel, le bailleur de l’habitation est un organisme d’habitations à loyer modéré ou en tenant lieu. Historiquement, les sociétés et les fondations88
précèdent les offices publics89
d’habitations à bon marché ; aujourd’hui, la liste de ces organismes est donnée à l’article L. 411-2 CCH : les offices publics de l’habitat, les sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré, les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif d’habitations à loyer modéré, ainsi que les fondations d’habitations à loyer modéré. Les organismes en tenant lieu sont ceux appelés à bénéficier des ressources publiques allouées à la production et à la gestion de ces habitations. Il s’agit, chronologiquement, des sociétés de jardins ouvriers ou de bains-douches90
, les communes construisant des habitations pour familles nombreuses91
, les
85 Ainsi, Bernard BOUBLI, se référant à l’article L. 411-1 CCH, écrit-il : « Le logement social est une habitation à
loyer modéré destinée aux personnes et aux familles de ressources modiques. » (Le logement, Paris, PUF, coll.
« Que sais-je ? », n° 2210, 1re éd., 1985, p. 17). Cette confusion est également faite par l’auteur du « Que sais-je ? », le savoir vite, portant sur le logement social en France : « Les logements sociaux, plus trivialement
dénommés « HLM », i.e. habitations à loyer modéré » (J.-M. STEBE, Le logement social en France, Paris, PUF,
coll. « Que sais-je ? », n° 763, 7ème éd., 2016, p. 3). Il faut toutefois relever que, dans la deuxième édition refondue, Bernard BOUBLI complète la première acception retenue : « Schématiquement, on peut dire que le
logement locatif est social, soit selon un critère organique (il est géré par un organisme HLM ou en tenant lieu), soit parce qu’il est conventionné, ce qui, dans les deux cas, lui donne vocation aux prêts aidés » (Le logement,
Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », n° 2210, 2e éd., 1994, p. 18).
86 Loi du 23 décembre 1912 modifiant et complétant la loi du 12 avril 1906 sur les habitations à bon marché, dite « loi Bonnevay », art. 6 : JORF, 25 déc. 1912, p. 10813. Disposition toujours en vigueur, CCH, art. L. 423-9. 87 Cette appellation est adoptée en 1889 par la Société française des habitations à bon marché, institution philanthropique fondée à l’issue du Ier Congrès international des sociétés d’habitations à bon marché tenu dans le cadre de l’Exposition universelle organisée à l’occasion du centenaire de la Révolution. Elle est consacrée par la loi du 30 novembre 1894 relative aux habitations à bon marché, dite « loi Siegfried » (JORF, 1er déc. 1894, p. 5822). Le changement d’appellation est opéré en application de l’article 17 de la loi n° 50-854 du 21 juillet 1950 relative au développement des dépenses d’investissement pour l’exercice 1950 (préc.).
88 L., 30 nov. 1894, préc., art. 11. 89 L., 23 déc. 1912, préc., art. 11.
90 Loi du 12 avril 1906 modifiant et complétant la loi du 30 novembre 1894 sur les habitations à bon marché, dite « loi Strauss », art. 16, al. 2 : JORF, 15 avr. 1906, p. 2473. Disposition toujours en vigueur, CCH, art. L. 432-3. 91 L., 23 déc. 1912, préc., art. 25. Disposition toujours en vigueur, CCH, art. L. 432-1.
associations reconnues d’utilité publique92
et enfin les sociétés et unions de sociétés de secours mutuels93
. La constitution de sociétés d’économie mixte ayant pour objet la construction et l’entretien d’habitations à loyer modéré est plus récente, elle est admise depuis 195394
.
Néanmoins, depuis la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 portant réforme de l’aide au logement95
, l’accès aux prêts aidés de l’État n’est plus réservé aux seuls organismes d’habitations à loyer modéré ou en tenant lieu. Un nouveau critère émerge, celui du conventionnement de l’habitation donnée en location afin de permettre au locataire de bénéficier de l’aide personnalisée au logement (APL)96
. Un bailleur de logement social devient, selon ce critère, tout bailleur qui s’engage à respecter le régime juridique des logements locatifs conventionnés. Il signe à cet effet une convention de conventionnement de l’habitation
locative à l’aide personnalisée au logement, selon le cas, avec l’État97
ou avec l’Agence nationale de l’habitat (ANAH)98
, sauf en cas de délégation de la conduite des politiques d’aide au logement sur le territoire où se trouve le logement, auquel cas la convention est signée avec l’intercommunalité99 ou le département100.
Somme toute, selon le critère personnel, le logement est social, avant la banalisation de l’accès aux prêts aidés, si le bailleur est un organisme d’habitations à loyer modéré ou en tenant lieu et, depuis cette banalisation, si le bailleur est signataire d’une convention de conventionnement de l’habitation à l’aide personnalisée au logement en application des 2°101
, 3°102
ou 4°103
de l’article L. 351-2 CCH, convention qui fonde l’octroi de l’aide personnalisée
92 L., 23 déc. 1912, préc., art. 30. Disposition toujours en vigueur, CCH, art. L. 432-4.
93 Loi du 21 mars 1913 admettant les sociétés et unions de sociétés de secours mutuels à bénéficier d’avances de l’État en vue de l’application de la loi du 10 avril 1908 relative à la petite propriété et aux maisons à bon marché : JORF, 23 mars 1913, p. 2614. Disposition toujours en vigueur, CCH, art. L. 432-4.
94 Décret n° 53-982 du 30 septembre 1953 portant assouplissement de diverses réglementations en vue de faciliter la construction et l’entretien des habitations : JORF, 1er oct. 1953, p. 8651. Disposition en vigueur, CCH, art. L. 481-1.
95 Loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 portant réforme de l’aide au logement : JORF, 4 janv. 1977, p. 68.
96 L., n° 77-1, 3 janv. 1977, préc., art. 7, 2°, 3° et 4°. Disposition en vigueur, CCH, art. L. 351-2, 2°, 3° et 4°. 97 CCH, art. L. 353-2, al. 1er.
98 CCH, art. L. 321-8. 99 CCH, art. L. 301-5-1, IV. 100 CCH, art. L. 301-5-2, al. 4.
101 Conventionnement d’une habitation existante, sans aide publique à l’investissement locatif social.
102 Conventionnement d’une habitation construite, acquise ou améliorée avec aides publiques spécifiques à l’investissement locatif social (PLAI, PLUS ou PLS).
103 Conventionnement d’une habitation construite ou améliorée sans aides publiques spécifiques à l’investissement locatif social ou au moyen d’une subvention de l’ANAH.
