Université Libre de Bruxelles
Faculté des sciences sociales et politiques
LA CRISE DE L’ETAT ET LA REFORME DU SECTEUR DE LA SECURITE
ESSAI D’ANALYSE DE L’OPERATIONNALISATION DE LA NOTION D’APPROPRIATION LOCALE DANS LE CONTEXTE DE LA REFORME DE
LA POLICE NATIONALE DU BURUNDI
Thèse pour le doctorat en Sciences politiques et sociales présentée par Gérard BIRANTAMIJE
Sous la direction de Barbara DELCOURT et
Jean-Salathiel MUNTUNUTWIWE
Membre du Jury : Véronique DIMIER Christian OLSSON Nina WILEN
Année académique : 2012-2013
Sigles et abréviations
BINUB : Bureau Intégré des Nations Unies au Burundi BM : Banque Mondiale
BNUB : Bureau des Nations Unies au Burundi CMS : Comité Mixte de Sécurité
CNCA : Comité Nationale de Coordination des Aides
CNDD-FDD : Conseil National Pour la Défense de la Démocratie-Forces de Défense de la Démocratie
CSCP : Cadre Stratégique de Consolidation de la Paix CSLP : Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté CTB : Coopération Technique Belge
DED : Deutsche EntwicklungsDienst (Service Allemand pour le Développement) DG PNB : Direction Générale de la Police Nationale du Burundi
DGAG : Direction Générale d’Administration et de gestion DSS : Développement du Secteur de la Sécurité
FMI : Fonds Monétaire International FRODEBU : Front pour la Démocratie au Burundi
GIZ : Deutsche Gesselshaft für Internationale Zusammenarbeit (Coopération Technique Allemande)
GNEP : Gestion Négociée de l’Espace Public ISP : Institut Supérieur de la Police MSP : Ministère de la Sécurité Publique
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economiques ONU : Organisation des Nations Unies
ONUB : Opération des Nations Unies au Burundi OPJ : Officier de Police judiciaire
PAP PNB : Projet d’Appui à la Professionnalisation de la Police Nationale du Burundi
PCS : Plan Communal de Sécurité PNB : Police Nationale du Burundi
PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement PPTE : Pays Pauvres et Très Endettés
PSP : Police de sécurité publique
RSS : Réforme du Secteur de la Sécurité SMCL : Structure mixte de concertation locale UA : Union Africaine
UDG : Unité De Gestion UE : Union Européenne
UPRONA : Union pour le Progrès National
Liste des tableaux
Tableau 1. Acteurs concernés par la Réforme du secteur de la sécurité………131
Tableau 2. Les principaux intervenants de la réforme du secteur de la sécurité………..135
Tableau 3. Appartenance institutionnelle des personnes interviewées………..254
Tableau 4. Les interventions des partenaires dans le domaine de la formation dans la période 2005-2009………294
Tableau 5. Les interventions en appui matériel et infrastructure……….308
Tableau 6. Les interventions des partenaires dans le développement des processus organisationnelle……….314
Tableau 7. Les principaux objectifs poursuivis par ces différents projets d’appui à la PNB……345
Tableau 8 : Montants bruts alloués au MSP/PNB dans la période 2009-2012 ...378
Tableau 9 : Budgets ordinaires et Budgets extraordinaires et d’investissement ...379
Tableau 10 : Les programmes financés par le budget du Gouvernement du Burundi (BEI) ...382
Tableau 11 : Programmes mis en œuvre dans le cadre des projets d’appui à la PNB...383
Liste des encadrés Encadré 1 : Le Colonel David Nikiza : Un "Rambo" dans l'effectif de la Police Nationale du Burundi ! ... 424
Encadré 2 : Missions du Groupe de Coordination des Partenaires (CGP) ... 440
Encadré 3 : Missions principales du CNCA ... 448
Encadré 4 : Les objectifs de la Cellule Mixte de Coordination de la Coopération Internationale du Secteur de la Sécurité publique (CMCCISP) ... 452
Table des matières
SIGLES ET ABREVIATIONS………..I LISTE DES TABLEAUX ET ENCADRES ………..……….III TABLE DES MATIERES……….………IV INTRODUCTION GENERALE………1 PREMIÈRE PARTIE. CONSIDERATIONS CONCEPTUELLES : CRISE DE L’ETAT, REFORME DU SECTEUR DE LA SECURITE ET APPROPRIATION LOCALE……….14 INTRODUCTION..………14 CHAPITRE PREMIER : LA CRISE DE L’ETAT COMME ORIGINE DE LA REFORME SECTORIELLE DE LA SECURITE AU BURUNDI……….15 INTRODUCTION………..15 I. DE LA CRISE DE L’ETAT EN GENERAL A LA CRISE DE L’ETAT EN AFRIQUE……….23 1. Notion de crise de l’Etat………23 2. La crise de l’Etat en Afrique : Eléments endogènes, éléments exogènes ou les deux ?....29 2.1. La mobilisation des facteurs exogènes pour comprendre la crise de l’Etat en Afrique : de la colonisation à la démocratisation comme variables explicatives………..31 2.1.1. L’héritage coercitif et la réinvention de la domination ethnique par le pouvoir colonial comme variable explicative de la crise de l’Etat en Afrique………31 2.1.2. Le processus de démocratisation, l’autre variable externe explicative de la crise de
l’Etat en Afrique………37 2.2. La mobilisation des facteurs endogènes pour expliquer la crise de l’Etat en Afrique….44 2.2.1. Plusieurs thèses, une convergence : le néo-patrimonialisme expliquerait la crise de l’Etat en Afrique………44 2.2.2. « L’institutionnalisation » de la résilience de l’Etat comme raffermissement de la
crise de l’Etat en Afrique………..53 2.2.2.1. Des pratiques de résilience pour affronter la crise de l’Etat ?...54 2.2.2.2. Approfondissement de la crise de l’Etat comme fonction paradoxale de la résilience………57 II. LA CRISE DE L’ETAT AU BURUNDI : LE FAIT DE LA (DE)CONSTRUCTION
DE L’ETHNICITE………..60 1. Le poids politique de l’ethnicité dans la compréhension de la crise de l’Etat burundais………..60 1.1. Le Burundi précolonial : un paradis perdu………61 1.2. Les effets déstructurant de l’ordre colonial : le travail de « (con)scientisation ethnique……….66 2. La gestion de la postcolonie : l’Etat entre contestation et appropriation………73 2.1. Premiers moments de l’indépendance : vers la consécration d’un citoyen
« ethnicisé »………..73 2.2. L’institutionnalisation des régimes militaires et la consécration de la logique ethnique
au cœur du fonctionnement de l’Etat………77
2.3. L’après 93 ou la légitimation de la « violence armée » comme mode d’accès au pouvoir………82 2.4. Les problèmes structurels de pauvreté et de sous-développement enracinés dans la mécanique ethnique de gestion de pouvoir………85 III. MÉCANISMES DE PRISE EN CHARGE DE LA CRISE DE L’ETAT : DES
REPONSES INSTITUTIONNELLES ET GENERALES AUX REPONSES TECHNIQUES ET SECTORIELLES………..88 1. Les réponses institutionnelles générales à la crise de l’Etat au Burundi : la construction d’un Etat libéral démocratique……….……….88 1.1. Face à la crise de l’Etat, la paix par la démocratie ………..………..89 1.2. La construction d’un Etat de droit …………..……….……….92 1.2.1. Le pluralisme politique comme cadre de participation politique et les élections comme mode d’accès au pouvoir………94 1.2.2. Gouvernance « démocratique » comme mécanisme de prise en charge de la crise de
l’Etat……….96 2. Les réponses techniques sectorielles : la Réforme du secteur de sécurité..………..102 CHAPITRE DEUXIEME : LA REFORME DU SECTEUR DE LA SECURITE (RSS)…104 INTRODUCTION…………..……….104 I. LA REFORME DU SECTEUR DE LA SECURITE : GENESE, DÉVELOPPEMENT ET DEFIS………112 1. Genèse de la réforme du secteur de la sécurité ……….………113 1.1. Les termes de débat sur la Réforme du secteur de la sécurité……….………115 1.2. La Réforme du secteur de la sécurité : une innovation de la fin du 20e siècle…………..120 1.3. La Réforme du secteur de la sécurité : Contextes, enjeux et défis………125 1.4. L’identification des intervenants……….129 1.4.1. Des acteurs et des institutions internes directement concernés par la Réforme du
secteur de la Sécurité……….129 1.4.2. Les acteurs externes impliqués dans la réforme………..131 1.5. Quelle réforme du secteur de la sécurité pour quelles fins?...137 1.5.1. La professionnalisation et la modernisation des forces étatiques de sécurité………137 1.5.2. Le développement des capacités des acteurs étatiques civils en matière de
supervision et de contrôle du secteur de sécurité………140 1.5.3. Le renforcement des capacités des acteurs non étatiques dans la supervision du
secteur de la sécurité………..………..………142 1.5.4. La prise en compte des prestataires de sécurité non étatiques………143 II. LA RSS : UN INSTRUMENT DE L’ACTION PUBLIQUE INTERNATIONALE?...145 1. La RSS vue des organisations internationales………146 1.1. L’Organisation de coopération et développement économique (OCDE) et son Comité d’aide au développement………..………...146 1.2. L’organisation des Nations Unies et la Réforme du Secteur de la Sécurité………..…………..………...149
1.3. La Réforme du secteur de la sécurité au niveau de l’Union européenne ..………153
1.4. La RSS vue des institutions financières : La Banque Mondiale et le Fonds Monétaire Internationale………..……….………157
1.5. L’Union africaine et la Réforme du Secteur de la ……….159
2. Les approches RSS développées au niveau des Etats intervenant au Burundi……….163
2.1. L’approche française de la Réforme du Secteur de Sécurité………...………….…..165
2.2. Le Royaume de Belgique et son programme de Réforme du Secteur de Sécurité…….166
2.3. Le programme néerlandais de Réforme du secteur de sécurité……….167
2.4. La position allemande dans la réforme du secteur de la sécurité…..……….168
3. La RSS et les acteurs non étatiques: les interventions de « Société civile »………..170
III. LES GRANDS DÉFIS À LA RÉFORME DU SECTEUR DE SÉCURITÉ……….174
CONCLUSION DU CHAPITRE: LA RSS, UN INSTRUMENT POLITIQUE EN RUPTURE AVEC LA CONCEPTION TRADITIONNELLE DE LA SÉCURITÉ?...177
CHAPITRE TROISIEME : LA REFORME DU SECTEUR DE LA SECURITE AU BURUNDI: CONTEXTE, MOMENTS ET ACTIONS………179
I. RETOUR AU CONTEXTE SOCIOPOLITIQUE DE LA RSS AU BURUNDI………179
1. L’accord d’Arusha pour la Paix et la Réconciliation au Burundi: fondement politique de la Réforme du secteur de la sécurité au Burundi………183
1.1. La négociation de la réforme sur le modèle consociatif politico-ethnique……….184
1.2. Cadre conventionnel et institutionnel de la réforme des corps de défense et de sécurité au Burundi………185
1.3. Le cadre institutionnel : un cadre classique dominé par l’esprit de l’Accord d’Arusha…..187
II. L’INTÉGRATION DES DYNAMIQUES INDUITES PAR L’ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL………..191
1. L’intégration de la dimension « genre »……….191
2. Intégration des principes de ‘Justice transitionnelle’……….193
3. La prise en compte de l’avenir de la sécurité internationale………..196
4. La lutte contre la prolifération des armes légères et de petit calibre………197
III. LE CADRE POLITICO-INSTITUTIONNEL DE LA FORMATION DE LA POLICE NATIONALE DU BURUNDI………..198
1. Le cadre général de la formation de la police nationale du Burundi………198
2. Le cadre légal et réglementaire de la police nationale………199
3. Le cadre légal de renforcement des mécanismes de respect de la loi………201
Conclusion du chapitre: la RSS, un grand chantier pour le Burundi………203
CHAPITRE QUATRIEME : ETUDE DE LA NOTION D’APPROPRIATION LOCALE DANS LE CONTEXTE DE LA REFORME DU SECTEUR DE LA SECURITE…………205
INTRODUCTION………205
I. LA NOTION D’APPROPRIATION: UN INSTRUMENT DE SAVOIR ET DE POUVOIR?... 206
1. L’évolution du concept d’appropriation : quelques éléments………207
1.1. L’appropriation : une notion polysémique et transdisciplinaire………207
1.2. Des notions associées ou assimilées à l’appropriation locale……….213
1.2.1. La participation des acteurs locaux………..214
1.2.2. La responsabilité des acteurs locaux………218
1.2.3. La souveraineté des acteurs locaux………220
II. LES TRADUCTIONS POLITIQUES DE LA NOTION D’APPROPRIATION LOCALE……….223
1. A l’origine, une dialectique plutôt positive……….223
2. L’interprétation de la notion d’appropriation dans la Déclaration de Paris……….225
3. L’appropriation locale entre théorie et pratique………..229
4. L’appropriation locale et la multiplication des finalités de l’aide : «développementalisation » de la sécurité ou « sécuritisation » du développement ?...233
4.1. Le nexus sécurité-développement: vers une convergence de rôles des acteurs de la sécurité et du développement………..234
4.2. L’appropriation locale de la Réforme du secteur de la sécurité: un nouveau débat?...237
CONCLUSION DU CHAPITRE………242
CONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE………..244
DEUXIEME PARTIE. DE LA RHETORIQUE AUX PRATIQUES: ANALYSE DE L’OPERATIONNALISATION DE L’APPROPRIATION LOCALE DE LA REFORME DE LA POLICE NATIONALE AU BURUNDI………..246
INTRODUCTION………246
I. CONSTRUCTION DU CADRE D’ANALYSE……….248
1. L’approche de « Transfert des politiques publiques»………248
2. Questions de méthodologie………251
3. L’utilisation du matériau recueilli……….258
II.LA CONSTRUCTION DES INDICATEURS D’ANALYSE DE L’APPROPRIATION LOCALE……….258
CHAPITRE CINQUIÈME LA MOBILISATION DES DÉCIDEURS BURUNDAIS POUR LA RÉFORME DE LA POLICE NATIONALE DU BURUNDI: CONVICTION OU
PRESSION ?...264
INTRODUCTION………264
I. LES ACTIONS DES DECIDEURS BURUNDAIS DANS LES PREMIERS MOMENTS DE LA REFORME: DES INITIATIVES IMPROVISEES ET DISPARATES………266
1. L’engagement gouvernemental pour la réforme de la police……….268
1.1. Un engagement gouvernemental sans liberté de choix………272
1.2. Des défis internes à la PNB: une fenêtre d’opportunité pour les acteurs externes?...277
2. Les actions du parlement dans la réforme de la police nationale………279
2.1. Le processus de production des lois : premiers actes, premières ambigüités……….280
2.2. Le contrôle parlementaire des actions de la police nationale………285
II. « QU'EST-CE QUI EST PRIORITAIRE QUAND TOUT EST PRIORITAIRE? »: DES APPUIS EXTERNES AGISSANT EN ORDRE DISPERSÉ COMME RÉSULTAT DE L’AMBIVALENCE DES DÉCIDEURS BURUNDAIS………..292
1. Pour réformer, il faut former………..293
2. La réforme de la police dépend aussi des moyens matériels mis à disposition……….307
3. Réformer, c’est renforcer les processus de gestion de la police nationale………314
CONCLUSION DU CHAPITRE………..327
CHAPITRE SIXIÈME : FORMULATION ET MISE EN OEUVRE DE RÉFORME DE LA POLICE NATIONALE DU BURUNDI: UN PROCESSUS DOMINÉ PAR LES ACTEURS EXTERNES?...332
INTRODUCTION………332
I. LA FORMULATION DE LA POLICE DE PROXIMITÉ, NOTRE POLITIQUE DE SÉCURITÉ………336
1. La police de proximité à la « burundaise » : un modèle imposé ?...339
1.1. La formulation de la police de proximité dans les différents programmes de réforme……….341
1.2. La construction des bureaucraties locales au sein des projets d’appui comme entrepreneurs locaux de la domination externe……….356
1.2.1. La fonctionnarisation et la concurrence des acteurs locaux œuvrant au sein des projets d’appui à la PNB……….359
1.2.2. La « démotivation » implicite du MSP et de la PNB dans les activités de réforme……….362
1.2.3. Le renforcement du pouvoir des acteurs externes dans la conduite de la réforme………370
II. LA MISE EN OEUVRE DES PROGRAMMES DE LA POLICE DE PROXIMITÉ: DE LA RESPONSABILITÉ DES PROJETS ET DE LA DÉRESPONSABILISATION DES ACTEURS LOCAUX………377
1. Le budget comme mesure de responsabilité………377 1.1. Vue comparative des budgets consacrés à la Réforme de la PNB………378 1.2. Les programmes mis en œuvre dans le cadre de la réforme de la PNB………382 1.3. Regard sur les modes d’exécution des budgets des projets d’appui la réforme de la PNB...385 2. La mise en œuvre de la police de proximité en question………391 2.1. De l’expérimentation des Comité Mixte de Sécurité aux Plans Communaux de Sécurité: la mise en œuvre de la police de proximité entre les logiques nationales et internationales……392 2.2. Le comité mixte de sécurité (C.M.S): les traductions et les contradictions d’un succès annoncé………396 2.3. Les Plans communaux de sécurité (PCS), un compromis sur fond de divergences…………407 CONCLUSION DU CHAPITRE: LA FORMULATION ET LA MISE EN OEUVRE D’UNE POLITIQUE, UN INDICATEUR DE L’APPROPRIATION LOCALE ?...413 CHAPITRE SEPTIÈME. LA COORDINATION DE LA RÉFORME DE LA POLICE NATIONALE DU BURUNDI: «L’EAU PREND TOUJOURS LA COULEUR DU VASE»?...417 INTRODUCTION………417 I. SUR LES MÉCANISMES INTERNES DE COORDINATION DE LA RÉFORME: LE REVERS DES LOGIQUES INDUITES PAR LA GESTION DE LA CRISE DE L’ETAT….419 1. La coordination interne minée par les logiques ethno-partisanes………420 2. La réorganisation des structures de la PNB: une solution au problème de la coordination interne ?...426 3. La coordination interministérielle: des politiques pensées dans des tours d’ivoire………434 II. COORDINATION DE L’ACTION DES ACTEURS EXTERNES: CONDUIRE SANS CARTE ROUTIERE………438 1. Les mécanismes de coordination prévus dans les cadres globaux d’intervention….…………438 1.1. Le Groupe de coordination des partenaires : une coordination sous surveillance des acteurs externes……….440 a. Le Comité National de Coordination des Aides (CNCA)………..448 2. Les mécanismes de coordination internes aux projets d’appui à la Police nationale…………453 3. Les mécanismes informels entre les acteurs externes………457 CONCLUSION DU CHAPITRE: LA COORDINATION DE LA RÉFORME, UN INDICATEUR DE L’APPROPRIATION LOCALE?...462 CHAPITRE HUITIEME. L’OPERATIONNALISATION DE LA NOTION D’APPROPRIATION LOCALE: REMARQUES CONCLUSIVES……….464 INTRODUCTION………464
I. L’APPROPRIATION LOCALE DE LA RSS FACE AUX EFFETS STRUCTURELS DE LA
CRISE DE L’ÉTAT………465
1. Les institutions post-conflit: le présent au passé?...466
II. DE LA PRISE EN COMPTE DES VALEURS ET DES OBJECTIFS DE LA RSS DANS LA RÉFORME DE LA POLICE BURUNDAISE………479
1. Les valeurs de la RSS à la PNB: l’illusion du sens commun………..480
2. Les objectifs de la RSS: beaucoup de « zones grises » dans la mise en œuvre………483
III. LA NOTION D’APPROPRIATION LOCALE DANS LE CONTEXTE DE LA RSS : RETOUR SUR LES INTENTIONNALITÉS D’UNE NOTION « FOURRE-TOUT »……… 487
1. L’appropriation locale réaffirme en premier lieu le rôle central et la responsabilité de l’Etat………. 488
2. La notion d’appropriation locale donne la place aux acteurs locaux………....493
3. L’appropriation locale donne aussi la place à des acteurs locaux ni étatiques ni publics………500
CONCLUSION DU CHAPITRE: PEUT-ON S’APPROPRIER L’APPROPRIATION LOCALE ?...512
CONCLUSION GENERALE……….517
BIBLIOGRAPHIE………..530
ANNEXES……….568
I. Participation aux ateliers dans le cadre de notre observation participante………….568
II. Guide pour les entretiens individuels………..………..569
III. Guide des entretiens collectifs (Focus Group)………..…………573
IV. Liste des personnes interviewées………..……… 576
