LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT 1) La situation actuelle
- L’Assurance Maladie Obligatoire (AMO) est aujourd’hui complétée par 3 types d’institutions : les mutuelles à but non lucratif, les assurances privées à but lucratif et les instituts de prévoyance (dans le secteur des entreprises et des branches).
- Depuis le début des années 2000, on constate le report d’une partie croissante de la dépense de santé vers des organismes complémentaires d’assurance maladie. Signalons au passage que, selon la Cour des Comptes elle-même, cette politique n’a pas ralenti la croissance des inégalités (Cf son rapport du 21 juillet 2021 qui dénonce de nombreux risques auxquels nous allons faire allusion par la suite).
- Dans le secteur privé, l’Accord national interprofessionnel (ANI) de 2013 a imposé aux employeurs la mise en place en 2016 d’une complémentaire santé pour les salarié.es. En contrepartie de cette obligation faite de choisir une complémentaire qui s’impose à tout le monde, les employeurs prennent en charge 50 % du coût de cette Protection Sociale Complémentaire (PSC).
- dans la Fonction Publique (à l’exception du ministère des Finances), des assureurs privés ont déjà été référencés officiellement à côté des mutuelles historiques : ainsi , dans l’Éducation Nationale, AXA et la CNP Prévoyance sont entrées dans la place en concurrence avec la MGEN,
- Le bilan tiré de la réforme dans le secteur privé est très négatif : la mise en concurrence des complémentaires entre elles a conduit à un refus de la prévoyance et à un socle minimal de couverture dans les contrats collectifs.
- Cette évolution apparaît dans un contexte correspondant à une tendance lourde : celle de la réduction régulière du champ de la Sécurité Sociale en faveur du champ des « complémentaires », assurances privées et mutuelles, ainsi que du « reste à charge » (voir par exemple le forfait hospitalier, les soins et les médicaments non remboursés, etc., jusqu’à tout récemment l’absence de remboursement du test PCR).
2) Le projet gouvernemental : effets d’annonce et réalités
- Il s’agit de la transposition aux 3 Fonctions Publiques (FP) de la réforme appliquée dans le secteur privé. Cette transposition se fera suivant des rythmes et des modalités qui peuvent être différents : la définition de ce qui attend la Fonction Publique d’État (FPE) est déjà très élaborée, celle de la Fonction Publique Hospitalière (FPH) suivra ; quant à la Fonction Publique Territoriale (FPT), si les employeurs « peuvent » depuis 2011 participer à la prise en charge de la PSC, cela se fait dans une grande inégalité d’un employeur à l’autre, en lien notamment avec la très forte disparité de moyens d’une collectivité territoriale à l’autre.Mais l’esprit de la réforme sera le même dans toute la FP : la participation des employeurs publics à hauteur de 50 % devient partout obligatoire.
- Il faut préciser que les négociations avec les organisations syndicales, les ministères et employeurs publics, engagées en juin 2021 par la ministre chargée de la FP, Amélie de Montchalin (et qui doivent se poursuivre jusqu’en décembre), peuvent encore proposer des aménagements, y compris dans la FPE. Mais les objectifs fondamentaux de la démarche sont d’ores et déjà très lisibles ! - Derrière les effets d’annonce teintés de démagogie (augmentation du pouvoir d’achat, égalité de traitement entre les secteurs privé et public, entre les fonctionnaires eux-mêmes…), quelle est la réalité des intentions et des projets ?
3) Quelle démarche et quel contenu ?
- Le calendrier prévoit une entrée progressive en application dès 2022 dans la FPE pour une application totale aux 3 FP en 2026.
- A compter du 1er janvier 2022, les agents actifs titulaires de la FPE seront remboursés d’une partie des frais de leur cotisation à une complémentaire de santé, soit un forfait brut mensuel de 15€ par
agent (Cf le décret paru au J.O. du 09/09/2021). Un calendrier qui n’a, bien sûr, rien à voir avec celui des Présidentielles…
- A l’horizon 2024 une participation de 30€ par mois est envisagée, ce qui est bien mince : selon la CGT, une cotisation pour une protection de haut niveau exigerait pour le moins une prise en charge par l’État de 50 à 60€.
- Remarquons au passage que ceci est aussi représentatif de la manière dont le gouvernement considère le pouvoir d’achat : les 15€ annoncés sont une prime, il n’est pas question de hausse de salaire ou d’augmentation du point d’indice !
- Pour ce qui est des objectifs, il est clair que le gouvernement vise ici une nouvelle réduction du périmètre de la Sécu par de nouveaux transferts aux mutuelles et assurances privées. Le reste à charge comme les tarifs des complémentaires vont augmenter.
- De plus il prône l’imposition de contrats de groupes à la place des contrats individuels. Si l’on prend l’exemple de l’Éducation Nationale, il n’y avait jusqu’à présent aucune notion d’obligation (même si la MGEN a historiquement pesé dans ce secteur). La « réforme » instaure une forme de chantage : si on veut les 50 % de prise en charge par l’employeur public, on doit adhérer à la complémentaire finalement choisie. Par conséquent, sauf à renoncer à la prise en charge partielle par l’État, il y aura bien obligation pour les salarié.es des 3 FP de souscrire à la complémentaire retenue.
- Cette complémentaire pourra fort bien être une assurance privée : pour ce qui est de l’E.N., trois organismes sont déjà candidats pour enlever la mise : la MGEN, mais aussi AXA et CNP Prévoyance. Même si la MGEN est finalement choisie, comment pourra-t-elle éviter de s’aligner, au moins en partie, sur ses concurrents ?
- Comme indiqué plus haut, la mise en concurrence des complémentaires pour répondre aux appels d’offre et décrocher un contrat de groupe auprès des ministères entraînera immanquablement une offre de « panier de soins couverts » limitée, à bas coût, donc une baisse de la protection santé pour les fonctionnaires.
- Précisons que cette concurrence entre organismes est d’autant plus coûteuse pour la société qu’elle est subventionnée sur fonds publics et que les pouvoirs publics encouragent le développement des assurances complémentaires par l’intermédiaire d’une politique de subvention, en particulier les contrats collectifs (3,6Mds€ par an).
- Et bien sûr cette baisse de la protection ouvre encore davantage le champ des possibles aux assurances, ainsi qu’aux mutuelles, voire aux GAFAM, pour proposer alors aux personnels une meilleure couverture santé, c’est-à-dire une sur-complémentaire (!) que seuls les plus aisé.es pourront se payer.
- Une précision importante pour finir : le dispositif mis en place est réservé aux agents actifs titulaires de la FP. Ceci signifie que des catégories entières sont pour le moment exclues :
- les personnels les plus précaires [pour le moment le décret instaurant la participation à hauteur de 15€ intègre les contractuels mais nul ne sait à ce stade comment ils seront traités dans le cadre final de la réforme pour la prise en charge à 50%]
- les agents qui deviennent chômeurs - les ayants droit (conjoints, enfants…)
- et les retraité.es : ces derniers vont donc devoir s’attendre à une augmentation très significative du coût de leurs complémentaires ! « Les fonctionnaires retraités se verront imposer des augmentations de cotisations exponentielles au fur et à mesure de la montée en âge » a récemment alerté la MFP (Mutualité Fonction Publique dont fait partie le MGEN). Quant à Audrey Berling-Eeckhout, directrice au sein du cabinet de Conseil Opus Line/Accenture (géant mondial des services aux entreprises), elle déclare : «Si on décorrèle la couverture des actifs de la couverture des retraités, les retraités des ministères vont se retrouver soit avec un régime très déséquilibré, soit avec un risque d’augmentations de cotisations extrêmement importantes ».
Souhaitons que les négociations en cours finissent par faire bouger quelques lignes !
4) Le « trou de la Sécu » : un mythe au service d’une conception dévoyée de la protection sociale
L’installation de la PSC dans la FP, près de 10 ans après l’ANI, s’inscrit dans le long processus d e remise en question de la protection sociale (voir la Chronologie à la suite de cette note). Remise en question et aussi dévoiement : puisqu’elle doit être complétée et qu’elle se segmente en fonction de sa position par rapport au travail (actifs ou retraités), la protection sociale n’est plus une protection universelle.
- On notera au passage pour la toute dernière période que les aides massives dispensées lors de la crise COVID, le transfert de la dette à la CADES (120Mds€, puis 100Mds€ en 2022) dont le financement est uniquement assuré par la CRDS prélevé sur les seuls salaires et pensions à l’exclusion de tout autre revenu, tendent encore davantage à dénaturer une protection sociale universelle, vers une protection de l’emploi… Et inévitablement un tel transfert de dette donne prétexte au Président de la Cour des comptes à appeler à une réduction des dépenses de santé et retraites…
- Arme de destruction massive du discours politique, le fameux et très médiatique « trou de la Sécu » est régulièrement évoqué comme la preuve avérée de la nécessité de « faire des efforts », de baisser les retraites, de différer l’âge de la fin d’activité, de fermer les structures hospitalières (5 000 fermetures de lits en 2020 en pleine crise sanitaire !), diminuer le nombre de soignant.es, et, pour ce qui nous occupe ici, de transférer vers les mutuelles les dépenses de santé…
- Si on part, non pas du PLFSS 2022 qui vient en discussion actuellement au Parlement, mais de la Loi de finances de la Sécurité sociale 2020 - autrement dit d’une situation hors aléa COVID - les comptes de la Sécurité Sociale présentent un déficit de 5,3Mds€. Rien d’abyssal donc.
- Mais surtout, si le Régime général et le Fonds solidarité vieillesse présentent un déficit de 5,3Mds€, on observera toutefois que, dans les comptes publiés dans la Loi de finances, la différence entre les recettes des Administrations de Sécurité sociale (633,3Mds€) et les dépenses (621,5Mds€), présente un excédent de 11,7Mds€… Si l’on écarte l’aléa de la Covid, la Sécu est donc bel bien en excédent !
- Certes la branche maladie est en déficit mais la branche famille présentait un excédent de 12Mds€
alors que l’on a réduit les APL. Une chose est sûre, c’est qu’en dépit des cris d’orfraie, on n’est pas face à un « trou » mais plutôt face à une montagne. C’est si vrai que la Loi de Programmation des finances publiques pour 2018/2022 a prévu la contribution du secteur des Administrations de sécurité sociale à l’ensemble des Administrations publiques (APU). Ce transfert « stabilise l’excédent des Administrations de sécurité sociale à un niveau légèrement supérieur à l’équilibre ».
Équilibre donc, et pas déficit ! Où est donc l’urgence des « réformes » proclamée par le Gouvernement et la Cour des Comptes et dont la presse se fait complaisamment l’écho ?
- S’il y a un déficit du régime là où devrait être normalement constaté un excédent de 11Mds€ c’est donc essentiellement en raison du siphonnage de la Sécu opéré par l’État. Un siphonnage qui vient pour l’essentiel du paiement par la Sécu de la bascule du CICE : le CICE reposant au départ sur le crédit d’impôts et donc pesant sur le déficit de L’État, depuis le 1er janvier 2019, il a été remplacé par une réduction massive des cotisations patronales, un manque à gagner qui est donc supporté désormais par la Sécu et qui n’est plus compensée comme d’autres au mépris de la loi Veil qui imposait à L’État de compenser toute exonération à l’euro près).
- Reste que si l’on se penche sur les prévisions du PLFSS pour 2023 – prévisions faites, répétons-le, avant l’apparition de la crise actuelle - celles-ci affichaient un déficit de 6,6Mds€ pour le régime des retraites mais tous les autres régimes de la Sécu étaient prévus excédentaires avec un excédent de 23Mds€ pour l’ensemble des Organismes de Sécurité sociale.
- Ajoutons pour finir sur ce point qu’avant de charger une nouvelle fois la mule au prétexte des dépenses liées à la crise Covid, la CADES, avec un rendement de 30Mds€ assis uniquement sur les salaires et les pensions par le biais du CRDS, allait néanmoins finir de rembourser la « dette sociale » de plus de 180Mds dès 2024.
- Qu’en conclure ? Que tandis que l’État piloté par les néo-libéraux creuse le déficit budgétaire à coups de cadeaux fiscaux aux plus riches, la Sécu, elle, est parvenue bon an mal an et malgré les ponctions qui lui sont imposées, à être excédentaire.
De quelque côté qu’on regarde, pour peu qu’on y regarde bien, le « problème de la Sécu » dont on nous rebat les oreilles est de l’intox ! A qui profite le crime ? La réponse est bien sûr à chercher dans le continuum de décisions hostiles à la Sécu échelonnées depuis 50 ans qui aboutit à une étatisation néolibérale dessaisissant désormais les « partenaires sociaux » de tout moyen de décision et organisant l’assèchement de la Sécu par la fongibilité des dépenses publiques.
5) Ce qui se profile avec cette nouvelle « réforme » du cadre de la protection sociale a) Un accroissement des inégalités et un délitement de la solidarité
- Ce qui va être mis en place engendrera des différences, des incompréhensions et des oppositions : entre les « jeunes » et les « vieux », entre les actifs et les retraité.es.
- Pour les jeunes collègues le principe de prise en charge d’une partie de la complémentaire par l’employeur pourra peut-être séduire du point de vue de l’augmentation de leur pouvoir d’achat, dans un premier temps… et de manière toute relative (15€ à partir de janvier 2022). Mais les considérations individualistes auront leur limite : en effet, l’abandon du principe clé de la solidarité entre couvertures actifs et retraités risque de tout déséquilibrer et de les rattraper à terme En atteignant l’âge de la retraite ou même en avançant en âge, ces « anciens jeunes » devront faire face à une augmentation importante du coût de la protection sociale, tout comme les retraité.es les ayant précédé.es qui la subiront déjà par contrecoup de cette rupture.
- La MFP a fait savoir dans Les Échos (20/07/2021) que « certes les jeunes fonctionnaires gagneront en pouvoir d’achat avec la participation de leurs employeurs. Mais ce gain, ils le perdront à l’âge de la retraite » [NDLR : si la réforme met à bas le système de solidarité existant aujourd’hui entre les fonctionnaires actifs et les retraités ayant des dépenses de soins plus élevées]
- La réforme prévoit par ailleurs la séparation, entre santé et prévoyance : le financement des garanties prévoyance (incapacité, invalidité, décès…) ne sera pas obligatoire dans les contrats conclus. Faudra-t-il financer la prévoyance par des sur-complémentaires ? La Cour des Comptes reconnaît elle-même que cela augmentera encore les inégalités.
b) Un renforcement du cadre libéral mortifère pour les mutuelles
- Le Rapport de la Cour des comptes du 21 juillet note que « la mise en place pour les actifs de contrats collectifs à adhésion obligatoire regroupant couverture santé, la prévoyance et faisant appel à la concurrence ministère par ministère est synonyme d’opportunité pour les assureurs encore peu présents auprès des fonctionnaires… »… voilà qui est clair !
- La cour relève aussi que « les mutuelles perdront la clientèle des agents publics » et que « leurs dépendances envers les personnes âgées, déjà très présentes dans leurs portefeuilles risque de renchérir d’autant le montant des cotisations en raison des risques accrus entraînés par l’âge et par leur absence de pouvoir de négociation ». « Ils se verront imposer des augmentations de cotisations exponentielles au fur et à mesure de la montée dans l’âge ».
- L’avenir des mutuelles semble inéluctable. Il n’est que de considérer l’évolution de la part respective des trois institutions de complémentaire santé qui est passée de 70 % pour les mutuelles, 17 % pour les institutions de prévoyance et 13 % pour les assureurs privés à aujourd’hui 20% pour les institutions de prévoyance, 47 % pour les mutuelles… et 33 % pour les assureurs !
- Après des années d’aveuglement sur les risques les Mutuelles perçoivent aujourd’hui le gouffre qui s’ouvre devant elles. En avril 2021, Roland Berthillier, encore président de la MGEN, notait :
« si l’objectif du gouvernement est bien sûr de proposer un gain de pouvoir d’achat immédiat aux fonctionnaires, il vise également clairement à redistribuer les cartes dans le secteur de la complémentaire santé, plus particulièrement en faveur du secteur privé lucratif ». Une clairvoyance bien tardive quand on se souvient de ce que la Mutualité a défendu ces 30 dernières années…
6) Plus que jamais pertinentes : les revendications de la FSU !
- 100 % Sécu ! : c’est la réponse majeure pour la santé et la prévoyance !
Le total des dépenses doit être pris en compte par une mutualisation générale et le remboursement complet des soins prescrits, par une gestion collective des cotisations sociales, de chacun selon ses moyens, à chacun selon ses besoins !
- Un pouvoir d’achat indexé sur le salaire moyen plutôt que sur les prix : voilà l’intérêt commun des actifs et des retraités.
- Un contrat individuel pour toutes et tous sans sélection des risques (par l’âge, l’état de santé, la pénibilité, le handicap...). Refus des contrats de groupes.
- Le refus de toute logique de concurrence et de compétitivité dans l’assurance santé - Les solidarités intergénérationnelle, familiale, indiciaire
- Une meilleure gestion des dépenses publiques : les coûts de gestion sont 4 fois moins chers dans le cadre de la Sécu ; dans son rapport de juillet 2021, c’est la Cour des Comptes qui l’affirme : de 2009 à 2018, les coûts de gestion de la Sécu ont diminué au rythme de 0,5 % par an, alors que ceux des complémentaires ont augmenté de 4,3 % par an
- La prise en compte dans les contrats des ayants droit, des personnels précaires, des agents devenus chômeurs, des retraités
- Le refus du découplage santé/prévoyance
Face au démantèlement progressif de la Sécurité Sociale, face à la promotion de l’assurantiel privé, face au choix néolibéral de l’individualisme au détriment des dispositifs de solidarité, nous avons des leviers d’action ! La lutte est loin d’être achevée !
La crise sanitaire de la Covid 19 a aussi fait prendre conscience de l’existence indispensable de l’hôpital public, des services publics et de la Sécurité Sociale !
Note réalisée pour le CFR du 14 octobre 2021
Marylène Le Maux - Jacques Brillet - Jean-Pierre Lecoq
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50 ans de mainmise sur la Sécu – Chronologie critique
La mise en place actuelle de la « protection sociale complémentaire » des agents publics s’inscrit dans un continuum de décisions hostiles à la Sécu échelonnées depuis 50 ans et plus récemment par un mouvement d’étatisation néolibérale qui autorise la fongibilité des dépenses publiques
- 1967 Ordonnance Pompidou sur la gestion de la Sécu : la représentation des assurés est réduite de 75 % à 50 % au profit du patronat et encadrée par des hauts-fonctionnaires dans les nouvelles instances de direction des trois caisses (le CNPF y occupe désormais une place centrale par l’alliance de fait avec FO)
- 1976 ‘Plan Barre’ : premier « plan de financement » de la Sécu : mise en place des forfaits, vignettes bleues pour les médicaments - le Ticket Modérateur passe de 30% à 60%
- 1984 mesures de Georgina Dufoix inaugurant la politique de déremboursement et le transfert du reste à charge vers les mutuelles
- 1994 Lois Veil qui compensent sur le budget de l’Etat les exonérations de cotisations patronales de Sécurité sociale (84Mds€)
- 1991 Création par Michel Rocard de la CSG qui introduit une part de fiscalité dans le financement de la sécu. Si cette fiscalité représentait 4,9% en 1995, elle représente aujourd’hui 28%
tandis que la part de la cotisation est passée de 86,8% à 67,3% . (C’est cette fiscalisation importante qui légitime les déclarations de Pécresse appelant à considérer la Sécu comme une administration d’État…)
- 1993 ‘Plan Veil-Balladur’ qui fixe un objectif de ‘maîtrise des dépenses de santé’ de 10,5Mds dans le cadre de la loi relative aux relations entre les professionnels de santé et l’Assurance maladie - 1994 Loi sur l’organisation de la Sécurité sociale qui accroît le contrôle par le Parlement en instituant un rapport annuel sur l’évolution des régimes obligatoires.
- Décembre 1994 : Livre blanc sur le système de santé et d’Assurance maladie
- 1995 Alain Juppé installe le Haut Conseil pour la réforme hospitalière. ‘Ristourne Juppé’ qui instaure la réduction dégressive des cotisations patronales pour les salaires inférieurs à 1,2 SMIC à compter du 1er septembre - à partir du 1er octobre 1996 cette ristourne devient applicable aux salaires inférieurs à 1,33 SMIC
- 1996 Ordonnances Juppé qui créent la CRDS : sortie de la dette sociale du budget de la Sécu et remboursement sur les seuls salaires et pensions – Instauration de Conventions pluriannuelles d’objectifs et de gestion (COG) entre l’Etat et les organismes nationaux de Sécurité sociale préfigurant l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM)
- Loi Constitutionnelle du 22 février 1996 : le Parlement peut désormais voter chaque année une Loi de financement de la Sécurité sociale
- 2001 ordonnance Jospin intégrant les mutuelles aux normes de gestion de l’assurance européenne (Solvabilité 1 puis Solvabilité 2) instaurées en 1992 par les Directives européennes assimilant les mutuelles à des entreprises d'assurances (à noter que dès 1992 les Mutuelles ont demandé à entrer dans ce cadre...)
- 2004 Loi Douste-Blazy qui met en place de la franchise non remboursable sur les consultations médicales – En matière de « gouvernance » de la Sécu, le Conseil d'Administration de la CNAM devient simple ‘Conseil de la CNAM’ (un geste de bonne volonté de Douste-Blazy envers le Medef qui avait quitté les caisses le 1er octobre 2001!). Les régimes d'Assurance maladie sont coordonnés par l'Union Nationale des Caisses d'Assurance Maladie (UNCAM) qui regroupe la CNAM, la MSA et la CANAM. Un Directeur Général assume la quasi-totalité des prérogatives de décisions et de gestion – La Loi Douste-Blazy renforcée ultérieurement par les lois Sapin 2 videra les ‘Conseils’ et les AG de toutes possibilités décisionnelles en confiant ces prérogatives aux dirigeants
- 2009 Loi Bachelot ou Loi HPST (« Hôpital, patients, santé et territoires ») instaurant la tarification à l’activité (T2A), les ‘communautés hospitalières de territoires’, et les ARS
- 2013 signature de l’ANI transposé dans la Loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi : sous couvert de ‘nouvelles garanties sociales’ pour les salarié.es, est instaurée la mutualité d’entreprise, effaçant le libre choix de leur mutuelle pour les salarié.es.
En consacrant de fait de très grandes inégalités l’ANI fait suite à tous les coups de canif donnés au principe d’une protection sociale universelle : question des précaires, chômeurs, retraités par la portabilité des contrats, inégalité de prestations et donc de reste à charge, concentration sur les publics les plus fragiles…. Et finalement justifications des restrictions de périmètre de la Sécu !
