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La solidarité dans la sécurité sociale : nécessité et limites
GREBER, Pierre-Yves
GREBER, Pierre-Yves. La solidarité dans la sécurité sociale : nécessité et limites. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, 1997, no. 18, p. 61-68
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CAHIERS GENEVOIS ET ROMANDS DE SECURITE SOCIALE No 18-1997 61
DOCTRINE P.-Y. GREBER
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LA SOLIDARITE DANS LA SECURITE SOCIALE : NECESSITE ET LIMITES *
Pierre-Yves GREBER Professeur à l'Université de Genève
Vice-président de l'Institut européen de sécurité sociale
No L'APPROCHE GENERALE DU CONCEPT
DE SOLIDARITE 1
LA SECURITE SOCIALE EST UN ELEMENT 10 DE CETTE SOLIDARITE
LE PRINCIPE DE LA SOLIDARITE CONSIDERE 20 DANS LE DOMAINE DE LA SECURITE SOCIALE
UN SYSTEME DE SECURITE SOCIALE SANS SOLI-
DARITE EST INCONCEVABLE 26
QUELLES LIMITES A LA SOLIDARITE ? 31
CONCLUSION 35
Conférence présentée dans le cadre du Jubilé de la CEH-Caisse de prévoyance du per- sonnel des établissements publics médicaux du Canton de Genève, GENEVE, 28 novem- bre 1996.
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1. L'APPROCHE GENERALE DU CONCEPT DE SOLIDARITE 1
1. Le terme de solidarité se réfère à la dépendance mutuelle des êtres humains; il porte sur une constatation : nous vivons sur la même Terre, dans un même pays, etc.
Mais il se réfère aussi au sentiment qui incite les êtres humains à s'aider. Il y a là une va- leur, une dynamique.
2. Parmi les synonymes de solidarité, l'on trouvera ainsi ceux d'interdépendance, d'association, de coopération, de fraternité.
3. Le concept de solidarité tend manifestement à s'opposer à l'égoïsme, à la réussite purement individuelle, à l'écrasement des autres. Orienté vers les générations futures, il tend à considérer un développement durable.
4. L'évolution de nos sociétés est marquée par une interdépendance croissante.
Tout simplement parce que notre Terre est un espace limité et que ses ressources - air, eau, énergies, terres cultivables- sont également limitées. Bien sûr, nous n'avons pas fini de faire fructifier les terres et les mers. Il n'en demeure pas moins que notre Planète, sauf cataclysme majeur, va passer en quelques décennies de plus de 5,5 milliards à plus de 8 milliards d'habitants.
5. Difficile de faire mieux en termes d'accroissement de l'interdépendance ! Et nous sommes conscients des grandes inégalités, chez nous et dans le Monde.
6. A cela s'ajoute la constatation maintes fois rappelée, que la Terre devient un
«village mondial». L'information circule de plus en plus rapidement, les communica- tions de toutes sortes s'accélèrent. A propos des disparités entre régions du monde, Al- bert JACCARD souligne ainsi que : «Ces inégalités sont d'autant plus criantes qu'elles ne peuvent plus être ignorées car, au cours de ce siècle, 1 'ubiquité a été donnée à deux de nos sens, l'ouïe et la vue.( ... ) Désormais plus aucun homme, qu'il l'accepte ou non, n'est indépendant des autres. »2
7. L'interdépendance va en grandissant. La solidarité, en tant que valeur, ira-t-elle aussi vers un développement ? La question est ouverte. Ce que nous observons souvent,
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Une telle question échappe largement au juriste, elle serait mieux traitée par un théolo- gien, un philosophe ...
Albert JACCARD : Inventer l'homme. Editions Complexe. Bruxelles 1984/1991, pp.
115 et 117.-Voir aussi: Herbert George WELLS :Intervention du 19 novembre 1932 à la BBC. Traduite dans Futuribles [Paris], 1996, W 212, pp. 75 sv. (p. 77).
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à court terme, ne va pas dans ce sens. L'ultralibéralismeJ est bien plutôt une course ef- frénée à la réussite en solitaire et à l'enrichissement rapide et intense, la bible est alors la bourse ! Mais nous manquons, et c'est normal, de recul pour estimer ce phénomène, sa durée.
8. Albert JACCARD nous interroge : « La seule question est : quelle humanité vou- lons-nous construire ? »4
9. Si nous croyons en la solidarité, ils nous appartiendra de l'éclairer, de la protéger -elle implique la confiance et elle est rongée par l'abus-, d'en transmettre le message so- cial, en un mot, de la cultiver.
2. LA SECURITE SOCIALE EST UN ELEMENT DE CETTE SOLIDARITE
10. Que représente la sécurité sociale ? C'est une volonté, institutionnalisée, de ré- pondre ensemble, par des mécanismes collectifs, aux risques majeurs de l'existence : ma- ladie, accident, invalidité, chômage; et c'est aussi la manière de concevoir ensemble la protection liée à des événements positifs de la vie : la maternité, la charge d'enfant, la re- traite, le soutien à la formation.
11. Plutôt que de laisser les individus seuls, ou en famille, répondre à ces événements, les systèmes de sécurité sociale organisent, solidairement, des protections.
12. Bien sûr, les systèmes de sécurité sociale ont bénéficié de l'apport inestimable des modes de protection qui les ont précédés. Mais, ils trouvent leur origine dans une pério- de particulièrement tragique de l'Histoire, celle de la 2e Guerre mondiale. La sécurité so- ciale est une manifestation centrale de la solidarité née pendant la guerre. 5 L'Europe, à cette occasion, a frôlé l'anéantissement. La reformulation des droits de l'être humain,6 l'émergence du concept international de la sécurité sociale, représentent des sursauts ul- times pour échapper au néant.
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Voir p. ex. : Ivo RENS : Le néo-libéralisme, panacée ou imposture ? Réflexions en marge du décès de Friedrich von Hayek. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, N° 9-
1992, pp. 7 sv.
Albert JACCARD :Inventer l'homme, cité à la note 2, p. 182.
Guy PERRIN : L'avenir de la protection sociale dans les pays industriels. Crises, défis et mutations des valeurs. Futuribles, 1985, N° 92-93, pp. 28 sv. (pp. 47 et 49).
Notamment l'adoption par l'Assemblée générale des Nations Unies, le 10 décembre 1948, de la Déclaration universelle des Droits de l'Homme.
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13. Cette expérience tirée du pire conflit violent de l'Histoire, jointe aux débuts très douloureux de l'industrialisation, jointe à nos racines venant de l'humanisme et du chris- tianisme explique le modèle social européen. L'Europe a davantage conscience de sa fra- gilité que, par exemple, les Etats-Unis.
14. Ce modèle est une tentative, jamais achevée, de conjuguer le libéralisme économi- que et le souci d'une protection sociale développée. Dynamisme économique et solidari- té. Nous savons que ce modèle est remis en question, parfois de manière radicale pour ne pas dire brutale J7
15. La sécurité sociale est l'une des grandes inventions du XXe siècle.8 Elle est desti- née, progressivement, à être garantie à chaque personne sans discriminations. Les Na- tions Unies ont dessiné les perspectives, l'Organisation internationale du Travail a tracé le chemin.
16. La sécurité sociale, fondée sur la solidarité, repose sur une idée d'intégration des différentes parties de la population. Elle met en avant le souci d'une réussite collective et s'inquiète des laissés pour compte. Singulièrement, les régimes publics universels ont pour but de protéger l'ensemble de la population. Cette volonté d'intégration, de solida- rité, s'oppose aux forces centrifuges, s'oppose aux tendances à l'éclatement de nos so- ciétés.9
17. Nous nous trouvons, en cette fin de siècle et dans les pays économiquement déve- loppés, devant un étrange paradoxe :
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L'attaque la plus brutale, en Suisse, à l'époque actuelle, a été celle du« Livre blanc» sur l'économie. A propos de la politique sociale des dernières décennies en Suisse, les auteurs de ce livre ont écrit que:« Plus la prospérité générale s'est généralisée (sic) au fil des dé- cennies, et plus le cercle des bénéficiaires des prestations sociales s'est élargi; on constate aussi que ces prestations sont attribuées de plus en plus souvent sans égard aux besoins individuels ni même aux revenus et à l'état de fortune des intéressés. Pareille politique fa- vorise le parasitisme, la dépendance et l'indifférence, et tue le goût du travail». Ayons le courage -d'un nouveau départ. Un progranune pour la relance de la politique économique de la Suisse. Publié par D. de Pury, H. Hauser et B. Scbmid. Orell Füssli. Zürich 1996, p. 61.
« Lorsque, dans quelques années, on fera le bilan de ce siècle, on ne pourra pas ne pas re- tenir parmi les principales réalisations auxquelles il a donné le jour, celle de la sécurité sociale. ( ... )la sécurité sociale a revêtu une ampleur qui en a fait l'un des fondements de la structure de la société moderne». Alexandre BERENSTEIN : Préface au Droit suisse de la sécurité sociale. Réalités sociales. Lausanne 1982, p. 23.
Hugues DE JOUVENEL: La société disloquée. Futuribles, 1995, N° 201, pp. 3-4.
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d'une part, nous sommes devenus plus forts : il suffit de citer l'évolution, ces der- nières décennies, de la médecine, des sciences, des techniques (notamment d'in- formatique et de communication), du produit national de nos Etats;
d'autre part, l'on constate une fragilisation de nos sociétés. Les mots-clés sont ici : coût croissant des soins de santé, vieillissement de la population, dépendance des très âgés, chômage important et de longue durée, chômage des jeunes, résur- gence et extension de la pauvreté et de l'exclusion, précarisation de la famille, précarisation de 1' emploi.lO
18. La sécurité sociale aurait parfois, disent certains, contribué à cette fragilisation. Il ne faut pas écarter cette critique, mais l'analyser.
19. Il est en tout cas certain que les systèmes de sécurité sociale ont la lourde tâche d'accompagner les mutations économiques et sociales actuelles, d'éviter l'éclatement de nos sociétés. Alors que les ressources sont freinées, les charges s'accroissent. D'où les débats sur la réforme de la sécurité socialell Ces débats doivent être démocratiques et menés dans la transparence. Quel est le coût de la sécurité sociale et quel est celui de l'insécurité sociale ? Quels sont les droits à la protection, quels sont les devoirs qui lui sont liés?
Au siècle prochain, faudra-t-il plus ou moins de solidarité ?
3. LE PRINCIPE DE LA SOLIDARITE CONSIDERE
DANS LE DOMAINE DE LA SECURITE SOCIALE
20. Quelques brefs rappels maintenant, de nature plus technique. Le principe de la so- lidarité peut être examiné dans ses deux dimensions, horizontale et verticale.l2
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ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SECURITE SOCIALE : Développe- ments et tendances de la sécurité sociale, 1993-1995 : Rapport du Secrétaire général. 25e Assemblée générale de l'AISS. Revue internationale de sécurité sociale 2/1996, pp. 5 sv.
-Pierre-Yves GREBER : Le présent et l'avenir de la sécurité sociale en Europe occiden- tale. In : La sécurité sociale en Europe à l'aube du :XXIe siècle. Mutations, nouvelles voies, réformes du financement. P.-Y. Greber (éditeur). Helbing & Lichtenhalm. Basel/
Frankfurt am Main 1996, pp. 1 sv.
ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SECURITE SOCIALE: La sécurité so- ciale demain : permanence et changements. Etudes et recherches, N° 3 6. AIS S. Genève 1995.- Repenser la sécurité sociale. J.-P. Fragnière (éditeur). Réalités sociales. Lausanne 1995. -La sécurité sociale en Europe et en Suisse. P.-Y. Greber et J.-P. Fragnière (édi- teurs). Réalités sociales. Lausanne 1996.- Voir les note 5 et 10.
Ernst KAISER : Les possibilités et les limites d'une solidarité conçue dans le cadre des générations et des revenus. RCC [Beme]l971, pp. 217 sv.
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21. Prenons tout d'abord la dimension horizontale, dans son aspect le plus intéres- sant. Dans le domaine des retraites, la solidarité est associée à la technique financière de la répartition des dépenses. En résumé, les prélèvements des personnes actives servent immédiatement au paiement des pensions ou rentes. Lorsque la génération active atteint l'âge de la retraite, c'est celle qui suit qui supporte les cotisations. Et ainsi de suite. Cela suppose une pérennité13 et n'est donc applicable qu'aux régimes publics. L'assurance- vieillesse et survivants suisse fonctionne ainsi. Les qualités sont connues : le régime pro- tège bien dès son introduction, il s'adapte convenablement à l'inflation. Son défaut est aussi notoire : cette technique est exposée défavorablement au vieillissement de la popu- lation. La capitalisation présente les résultats inverses, quant aux qualités et défauts.
L'expérience historique - cf crise des années trente - montre que cette seconde techni- que n'est pas plus sûre que la première.
22. Une sécurité raisonnable- l'absolue n'est pas de ce monde- consiste à combiner les techniques de la répartition et de la capitalisation. C'est ce que la Suisse a réalisé dans son architecture relative aux pensions : l'assurance-vieillesse et survivants fonctionne en répartition, la prévoyance professionnelle essentiellement en capitalisation.
23. La dimension verticale de la solidarité est la solidarité entre revenus. L'effort con- tributif est d'autant plus grand que les capacités de l'intéressé sont elles-mêmes élevées.
Les personnes aisées vont ainsi acquitter des cotisations de solidarité au profit de person- nes protégées modestes. L'assurance-vieillesse et survivants suisse applique cette soli- darité. Elle s'oppose à l'équivalence entre contributions et prestations, dans laquelle il y a équilibre théorique; la prévoyance professionnelle suisse applique cette équivalence.
24. A nouveau, la combinaison est adéquate. La solidarité est propre aux régimes qui garantissent un premier socle de protection. L'équivalence permet de construire des régi- mes destinés à maintenir, dans une certaine mesure, le niveau de vie.
25. Il n'est pas toujours facile de s'assurer que les buts recherchés sont bien réalisés.
Des mesures prises en faveur de l'ensemble de la génération d'entrée peuvent temporai- rement mettre entre parenthèse la solidarité entre revenus. L'espérance de vie, plus lon- gue chez les cadres que chez les manuels, peut induire des solidarités inversées. En d'au- tres termes, la combinaison est adéquate, mais elle doit être évaluée et, au besoin, faire l'objet de corrections.
13 Un arrêt est possible, mais il faudrait que la génération cotisante consente à un double prélèvement : en faveur de la génération contemporaine des pensionnés et pour sa propre protection.
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4. UN SYSTEME DE SECURITE SOCIALE SANS SOLIDARITE EST INCONCEVABLE
26. Les systèmes de sécurité sociale sont axés sur la protection des êtres humains.
Les besoins sont mis en évidence. Or, il est clair que les situations de revenus, de fortune, de capacité de travail, de santé et d'éducation peuvent varier beaucoup d'un individu à l'autre, d'une famille à l'autre. Et chacun peut voir son statut changer, favorablement ou défavorablement, pendant son existence. La fragilité n'est pas l'apanage de quelques pauvres hères ! Aux origines de l'assurance-vieillesse en Suisse, la commission d'experts l'avait souligné avec beaucoup de pertinencei4
27. Il en découle que l'accès de chacun à une protection convenable implique:
que certains puissent la recevoir sans avoir contribué financièrement (le cas typi- que est celui de l'invalide de naissance);
que d'autres reçoivent davantage que ce qu'ils auront apporté;
que d'autres enfin, bénéficiant d'une situation bonne voire très aisée, s'acquittent de contributions de solidarité. Les sources de financement peuvent varier - cotisa- tions, impôts, mixages - l'idée reste la même.
28. La solidarité, plus ou moins développée, caractérise les régimes publics de sécuri- té sociale. Elle se focalise sur les protections relatives aux soins de santé, à la garantie de ressources de base, à l'accès à des prestations de services.
29. La dépendance du grand âge, la fragilisation des familles et des emplois, la préca- rité mettent en évidence l'exigence de la solidarité, à la fois valeur et instrument destiné à éviter l'éclatement de nos sociétés.
30. Le défi consistera à montrer l'importance de la solidarité, à transmettre le messa- ge social, à s'assurer qu'elle remplit bien les missions qui lui sont attribuées. Le défi con- sistera à entendre les plus faibles, « la voix du monde sans voix ».15
14
15
Rapport de la Commission fédérale d'experts pour l'introduction de l'assurance-vieillesse et survivants, du 16 mars 1945. Berne, pp. 17-18.
La voix du monde sans voix : Dom Helder Câmara. Par Gladys Weigner et Bernhard Moosbrugger. Ed. Pendo. Zürich 1971.
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5. QUELLES LIMITES A LA SOLIDARITE ?
31. Dans le contexte économique actuel, ce sont évidemment les limites financières qui sont les plus visibles, celles des collectivités publiques, des régimes publics de sécuri- té sociale, des entreprises exposées à une concurrence de plus en plus vive, des individus.
Elles imposent un examen attentif des besoins comme des ressources, l'établissement de priorités, l'évaluation des mesures prises, la lutte contre les abus.
32. Il faut garder l'incitation au travail rémunéré, lorsque celui-ci est possible. Ques- tion difficile, qui touche le niveau de la protection, la réinsertion, les rapports entretenus à 1' égard du travail, les parcours - plus ou moins durs - de vie.
3 3. Les systèmes de sécurité sociale essaient de répondre au moyen de protections de base, conformes à la dignité humaine, et de protections qui tendent au maintien du stan- dard de vie. A VS et caisses de pensions, pour la Suisse, par exemple.
34. La solidarité est aussi liée au sentiment d'appartenir à une communauté, dans la- quelle l'on pratique le partage. Des études sociologiques ont montré que la tendance à l'individualisme ne s'oppose pas nécessairement à la solidaritéi6
6. CONCLUSION
3 5. La solidarité est liée à nos racines humanistes et religieuses, aux leçons tirées des débuts de l'industrialisation et des guerres. Elle est au coeur même du concept de sécuri- té sociale. Dans un monde en mutations, profondes et rapides, l'avenir de la solidarité et de la sécurité sociale est ouvert.'7 Que pouvons-nous et que voulons-nous faire ? C'est une question de civilisation. Il nous appartiendra à tous de faire preuve d'imagination, de réalisme et d'humanité.
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Etienne SCHWEISGUTH : La montée des valeurs individualistes. In : Numéro spécial : L'évolution des valeurs des Européens. Futuribles, 1995, N° 200, pp. 159-160.
Pour continuer la réflexion, voir notanunent : - Robert CASTEL : Les métamorphoses de la question sociale. Fayard 1995. -Albert JACCARD : Le souci des pauvres. Calmann- Lévy. Paris 1996. -Pierre ROSANVALLON : La nouvelle question sociale. Repenser l'Etat-providence. Seuil. Paris 1995. Les solidarités. Fondements et défis. A. et C.
EUZEBY (éditeurs). Economica. Paris 1996. - Scénarios de la mondialisation. Manière de voir, N° 32. Le Monde diplomatique. Paris 1996. Et bien sûr: les publications du Bu- reau international du Travail, de l'Association internationale de la sécurité sociale, l'An- nuaire (Yearbook) de l'Institut européen de sécurité sociale.
