Geen geopolitieke tijger: de beperkte gevolgen van het EU-China investeringsakkoord
Het recente princiepsakkoord voor een EU-China Comprehensive Agreement on Investment (CAI) doet onder politieke analisten veel stof opwaaien. Jonathan Holslag meent dat het akkoord “roekeloos” en
“een meesterzet van China” is; Youssef Kobo noemt de overeenkomst dan weer “een kat in een zak”.
Deze beoordelingen overschatten het reële belang van investeringsovereenkomsten, die slechts een radertje in het complexe slagwerk van de Chinees-Europese betrekkingen uitmaken.
Bilaterale investeringsovereenkomsten handelen in principe enkel over de toelating en behandeling van buitenlandse investeerders in een land. Deze overeenkomsten bestaan al lang: maar liefst 25 van de 27 EU-lidstaten (inclusief België) hebben momenteel een eigen investeringsverdrag met China. Deels om dit kluwen aan overeenkomsten te ontwarren, deels om aan de verzuchtingen van Europese bedrijven in China tegemoet te komen, kreeg de Commissie in 2013 een mandaat om een nieuwe investeringsovereenkomst uit te werken. Dat de partijen elkaar nu, na maar liefst 35 onderhandelingsrondes, hebben gevonden is geen toeval. Peking voelt de toon verharden en weet dat dit misschien wel de laatste kans was om tot een akkoord te komen. Aan Europese zijde was het afsluiten van de onderhandelingen een doelstelling van het Duitse voorzitterschap van de Raad, en past het verdrag binnen de Europese agenda om op economisch vlak een gelijk(er) speelveld met China te proberen creëren.
De overeenkomst moet daarbij in haar ruimere context gezien worden. Dat de EU een “strategische blunder” zou begaan hebben, lijkt overdreven. Donald Trumps “Fase 1”-handelsdeal met China bevat bijvoorbeeld gelijkaardige bepalingen aan de CAI. De recent ondertekende Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), een handelsovereenkomst waar behalve China ook regionale rivalen zoals Zuid-Korea, Australië en Japan aan deelnemen, toont bovendien aan dat andere landen ook heil zien in juridische oplossingen voor handelspolitieke geschillen met China.
Net als deze akkoorden is de CAI een beperkte overeenkomst. Peking zou weliswaar een aantal toegevingen hebben gedaan. Zo wordt het makkelijker voor Europese bedrijven om in de Chinese auto- industrie en gezondheidszorg te investeren. Ook belooft China om Europese investeerders eerlijker te behandelen, onder andere door het verbieden van gedwongen technologietransfers. Daarnaast zou China zich ook inspannen om betere arbeidsstandaarden en duurzame ontwikkeling na te streven. Voor China staat daar schijnbaar minder tegenover, voornamelijk de diplomatieke overwinning en het behouden van de bestaande toegang tot de Europese markt. Het Europees Parlement zal nu de kosten en baten van de CAI analyseren. Of de Europese industrie door dit akkoord veel meer de kaart van China zal trekken, is zeer twijfelachtig. Economische analyses staan over het algemeen zeer sceptisch tegenover de potentiële investeringsverhogende werking van investeringsverdragen. Waarschijnlijk zal de overeenkomst dan ook vooral een beperkte verbeterde toegang en behandeling van Europese investeerders in de Chinese markt bieden, en de Europese Commissie ietwat meer diplomatieke en juridische speelruimte geven tegenover Peking.
Dat de CAI daarmee slechts een beperkte oplossing biedt voor de ruimere Europese verzuchtingen, is een open deur intrappen. Investeringsovereenkomsten dienen dan ook niet om een globale oplossing te bereiken, en een ruimer mandaat voor een handelsovereenkomst met China bestaat vandaag evenmin.
De CAI verhindert het aannemen van een bredere strategie tegenover China echter absoluut niet.
Daarbij moeten Europese landen ten eerste blijven werk maken van een grotere China-expertise. Het aantal Europeanen dat effectief Chinese talen beheerst en in een politieke functie werkt is zeer beperkt.
Daardoor blijft analyse vaak beperkt tot secondaire, veelal Engelse bronnen, en ontstaat al te vaak de idee dat China een monoliet is met éen groot meesterplan.
De CAI houdt ook andere Europese initiatieven niet tegen. Hierbij moeten hoofd- en bijzaak goed afgescheiden worden. Een voorbeeld van een bijzaak is de negatieve handelsbalans van de EU met China, waar men vanuit geopolitieke hoek vaak op hamert. Het zien van de bilaterale handelsbalans an sich als een soort scorebord voor het succes van handel is een economische misvatting, en een kunstmatige vermindering van het tekort met China zou waarschijnlijk enkel tot een verschuiving van dat tekort naar andere landen, zoals Vietnam, leiden. Belangrijker zijn de kritieken op de negatieve effecten van Chinese handelspraktijken, zoals concurrentieverstorende subsidies. De mogelijkheden om deze praktijken aan te klagen bij de Wereldhandelsorganisatie zijn, onder andere omdat China extra verplichtingen op zich nam toen het lid werd van de organisatie, nog niet uitgeput. De CAI lijkt ook geen bedreiging voor bijvoorbeeld onze nationale veiligheid: de overeenkomst verhindert immers niet dat lidstaten buitenlandse investeringen kunnen blokkeren wanneer deze de nationale veiligheid in gevaar brengen.
Sinds het Eandis-debacle, toen een Chinees staatsbedrijf een minderheidsparticipatie probeerde te nemen in de voormalige netbeheerder, bestaat in Vlaanderen een beperkte screening bij (semi-)publieke ondernemingen. De uitwerking van een globaal screeningsmechanisme op Belgisch niveau verloopt echter (te) traag.
De Europese verhoudingen met China spelen zich af op een groot aantal fora en domeinen, gaande van standaardisering en luchtvaart over milieu- en sociale aangelegenheden tot politieke en economische zaken. Individuele verdragen met China kunnen aan een eigen kosten-baten analyse onderworpen worden, waarbij morele overwegingen een rol spelen. Dat Australië en China allebei onderhandelden aan de RCEP handelsovereenkomst, verhinderde Canberra bijvoorbeeld niet om een uitleveringsverdrag met Hong Kong op te schorten. Tegelijk moet realisme aan de dag worden gelegd over de invloed van de EU.
Terwijl Europa wel invloed zou kunnen uitoefenen via haar regelgevende capaciteiten in de consumentenmarkt, bijvoorbeeld door producten waarbij gedwongen arbeid wordt gebruikt interne markttoegang te weigeren, geldt die invloed slechts in zeer beperkte mate bij handels- en investeringsovereenkomsten. Daar heeft Europa slechts een beperkte hefboom, zeker bij een continentale speler als China.
Een volledige beoordeling van de plussen en minnen van de CAI vereist een grondige juridische analyse van een technische tekst waarvan momenteel enkel samenvattende documenten gepubliceerd zijn; over belangrijke deelaspecten wordt de komende twee jaren ook verder onderhandeld. Wat de contouren van de overeenkomst wel tonen is dat de CAI geen geopolitiek Trojaans paard, maar slechts een klein stukje van een complexe puzzel is. Daarom moeten we in de relatie met China onze ogen steeds op de bal houden. Een pragmatische attitude gesteund op kosten-baten analyses voor verschillende beleidsdomeinen sluit daarbij een robuuste verdediging van normen en waarden niet uit.
