COMMUNICATION AUX MEMBRES

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Parlement européen

2019-2024

Commission des pétitions

16.3.2020

COMMUNICATION AUX MEMBRES

Objet: Pétition nº 0623/2019, présentée par L. A., de nationalité bulgare, au nom de l’association des marchands et transporteurs de carburant indépendants, sur l’incompatibilité présumée des règlementations bulgares sur le pétrole et les produits pétroliers avec la législation de l’Union

1. Résumé de la pétition

Le pétitionnaire se plaint d’une loi bulgare sur la réglementation administrative des activités économiques liées au pétrole et aux produits pétroliers. Il soutient que la loi viole le principe de liberté d’entreprise et crée des conditions propices à la violation des règles de concurrence libre et loyale. Le pétitionnaire estime que la sanction imposée n’est pas proportionnelle aux violations et prétend que la loi crée une charge financière et administrative indue pour les agriculteurs et impose des exigences d’infrastructure inapplicables en pratique pour plusieurs aspects de l’agriculture bulgare.

2. Recevabilité

Déclarée recevable le 14 novembre 2019. La Commission a été invitée à fournir des informations (article 227, paragraphe 6, du règlement intérieur).

3. Réponse de la Commission, reçue le 16 mars 2020

La pétition

Le 5 août 2018, l’association des marchands et transporteurs de carburant indépendants a déposé une plainte auprès de la Commission contre le décret bulgare nº 192 sur la réglementation administrative des activités économiques liées au pétrole et aux produits pétroliers¹, enregistrée sous la référence CHAP(2018)02680. Deux autres plaintes ont

1 Publié au Journal officiel de la République de Bulgarie nº 62 du 27 juillet 2018 et entré en vigueur à compter du

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également été déposées sur le même sujet. Trois lettres de préclôture ont été envoyées aux plaignants et, en l’absence de réponse de la part de ces derniers, les dossiers ont été clos en 2019.

Les points principaux de la pétition déposée contre la législation bulgare susmentionnée sont les suivants:

– violation de la liberté d’entreprise;

– violation des règles de concurrence libre et loyale;

– amendes disproportionnées;

– charge financière et administrative indue pour les agriculteurs.

Observations de la Commission

Tout d’abord, il convient de noter que la liberté d’entreprise et le principe de concurrence libre et loyale n’interdisent pas l’application d’une loi qui contient des conditions, des exigences ou des restrictions concernant l’exercice d’une activité économique, en fonction de la nature et des risques liés à cette activité économique. La distribution de carburant présente non seulement des risques pour la sécurité, la sécurité énergétique et l’environnement, mais elle peut également faire l’objet d’une activité frauduleuse en ce qui concerne la qualité du carburant et le paiement des impôts correspondants.

Conformément à l’article 4, paragraphe 2, point a), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), le marché intérieur est une compétence partagée entre l’Union et les États membres. En l’absence de législation de l’Union, comme dans le cas présent, les États membres ont le pouvoir discrétionnaire d’adopter des mesures justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général si elles sont non discriminatoires, nécessaires et proportionnées à l’objectif légitime poursuivi.

Il convient de rappeler que l’article 49 du traité FUE et la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (ci-après la directive sur les services)² interdisent les restrictions à la liberté d’établissement.

Toutefois, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne,

«une mesure nationale qui, même applicable sans discrimination tenant à la nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les ressortissants communautaires, des libertés fondamentales garanties par le traité peut être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elle soit propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et n’aille pas au-delà de ce qui nécessaire pour atteindre cet objectif»

(voir arrêt du 21 avril 2005 dans l’affaire C-140/03, Commission/Grèce, point 34).

Il ressort de la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne que les restrictions à la liberté d’établissement peuvent être compatibles avec le droit de l’Union lorsqu’elles sont justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général et qu’elles sont non

28 janvier 2019.

2 JO L 376 du 27.12.2006, p. 36.

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discriminatoires, nécessaires et proportionnées à l’objectif légitime poursuivi.

L’obligation d’enregistrement

L’enregistrement prévu dans le décret est une procédure d’autorisation qui relève du champ d’application de la directive sur les services, à savoir son article 9. L’article 9 de la directive sur les services établit qu’en principe, l’accès à une activité de service ne doit pas être subordonné à un régime d’autorisation. Toutefois, cet article dispose également que ce principe n’est pas applicable lorsque le régime d’autorisation n’est pas discriminatoire à l’égard du prestataire visé, qu’il est justifié par une raison impérieuse d’intérêt général et que l’objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par des mesures moins contraignantes.

L’article 1^er, paragraphe 2, du décret vise à assurer la sécurité et la prévisibilité du commerce lié au pétrole et aux produits pétroliers et à renforcer la sécurité énergétique du pays.

Il semble que l’enregistrement/l’autorisation que prévoit le décret respecte les trois conditions mentionnées ci-dessus. La sécurité énergétique constitue une raison impérieuse d’intérêt général justifiant une restriction à la liberté d’établissement telle qu’un régime d’autorisation non discriminatoire.

L’exigence de fonds propres

En ce qui concerne le montant des fonds propres prévu par le décret, l’article 8 exige des fournisseurs qu’ils disposent de fonds propres suffisants, soit 20 000 BGN pour le commerce de détail lié au pétrole et aux produits pétroliers et 1 000 000 BGN pour le commerce de gros et le stockage de ces mêmes produits.

Comme indiqué précédemment, en l’absence de législation de l’Union, les États membres jouissent d’un pouvoir discrétionnaire pour adopter des mesures. Les exigences relatives à la détention du capital d’une société ne sont pas en soi interdites par la directive sur les services.

Toutefois, conformément à l’article 15, paragraphe 2, point c), les États membres doivent vérifier que l’exigence ne constitue pas une discrimination fondée sur la nationalité des personnes physiques ou sur l’emplacement du siège statutaire, qu’elle est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et qu’elle est proportionnée à l’objectif poursuivi.

Les exigences de fonds propres prévues dans le décret ne constituent pas une discrimination fondée sur la nationalité/l’emplacement du siège statutaire, sont justifiés par le besoin de sécurité sur le marché des carburants, la sécurité énergétique du pays ainsi que la protection des créanciers, et les montants de fonds propres exigés ne semblent pas excessifs ni disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis. Partant, la Commission ne dispose d’aucun élément de preuve attestant que l’exigence de fonds propre excède ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs légitimes poursuivis.

L’obligation de prévoir une garantie

L’article 9, paragraphe 1, du décret comporte l’obligation de prévoir une garantie lors de la demande d’enregistrement. Conformément à l’article 9, paragraphe 2, du décret, cette garantie sert à couvrir les éventuels frais des engagements en cours découlant du décret, mais aussi de la loi sur les stocks pétroliers, de la loi sur l’air pur et du droit fiscal. Le pétitionnaire prétend que, comme le demandeur ne devrait pas avoir d’obligations ou de charges sociales et fiscales

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en cours en vertu de la loi sur les stocks de pétrole (article 7, paragraphes 5 et 6, du décret), la garantie ne sert en réalité qu’à couvrir les éventuelles amendes prévues par le décret.

Bien qu’au moment de la demande, l’entreprise ne doive pas avoir d’obligations ou de charges sociales et fiscales en vertu de la loi sur les stocks pétroliers, cela ne signifie pas qu’après l’enregistrement et le début de ses activités, l’entreprise ne pourra pas avoir de tels passifs par la suite.

Par ailleurs, même s’il était vrai que la garantie ne sert qu’à couvrir le paiement d’éventuelles amendes, il ne s’agit pas pour autant d’une restriction qui n’est pas compatible avec la directive sur les services ou la liberté d’établissement, sauf si elle n’est pas justifiée, pas nécessaire ou disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi. La garantie semble être justifiée, nécessaire et proportionnée à l’objectif poursuivi lié à la sécurité du marché des carburants et au paiement des impôts et amendes. La Commission ne dispose d’aucune preuve du contraire.

L’obligation de respecter la législation nationale en matière de planification et de construction et la capacité de stockage minimale

L’article 8, paragraphe 3, point 3, du décret dispose que les entreprises sont tenues de respecter la législation nationale en matière de planification pour le stockage du pétrole et des produits pétroliers et est libellé comme suit: «le site est lié de manière permanente à un bien immobilier et répond aux exigences prévues par la loi sur l’aménagement du territoire; le respect de ces exigences est établi pour chaque site distinct et est validé par une branche d’activité au sein de la direction du contrôle national de la construction».

Cette disposition prévoit uniquement le fait que l’entrepreneur respecte la législation en matière de planification et de construction. Bien que les exigences en matière de planification et de construction puissent dans certains cas constituer des restrictions à la liberté d’établissement, la Commission ne dispose d’aucun élément de preuve attestant que tel est le cas dans ce décret.

Si, comme le prétend le pétitionnaire, l’obligation d’étendre la capacité de stockage peut s’avérer impossible à respecter dans certains cas, ces exigences prévues dans la législation en matière de planification et de construction peuvent être justifiées par la raison impérieuse d’intérêt général de préserver la sécurité et l’environnement. La Commission ne dispose d’aucun élément de preuve attestant que cette exigence n’est pas nécessaire ni proportionnée aux objectifs poursuivis.

En ce qui concerne l’article 8, paragraphe 6, point 2, du décret, qui prévoit une capacité de stockage minimale d’au moins 10 000 bouteilles de stockage de gaz de pétrole liquéfié (GPL) propres, il convient de rappeler à nouveau qu’en l’absence de législation de l’Union, les États membres ont le pouvoir discrétionnaire d’adopter des mesures pour des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elles soient non discriminatoires, nécessaires et proportionnées. L’obligation de stockage minimal dans ce cas semble justifiée et nécessaire en vue du renforcement de la sécurité d’approvisionnement et de la réduction des risques liés aux difficultés d’approvisionnement.

L’obligation de fournir des informations

Le pétitionnaire prétend que l’obligation de fournir des informations détaillées en vertu de l’article 17, paragraphe 1, point 4, du décret constitue une ingérence administrative inacceptable dans les relations commerciales, contraire au principe de libre-échange, étant

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donné que ces informations peuvent contenir des secrets d’affaires et des informations commerciales sur les fournisseurs et les clients

L’article 17, paragraphe 1, point 4, du décret exige des entreprises qu’elles fournissent des informations détaillées sur toutes les activités commerciales menées, notamment celles qui aboutissent à l’achat, à la commercialisation et au stockage de pétrole et de produits pétroliers, y compris l’importation et les arrivées au sein de l’Union européenne. Conformément à l’article 22, paragraphe 2, point 12, du décret, ces informations sont enregistrées dans un registre public, et l’article 30 prévoit des amendes en cas d’informations fausses, erronées ou incomplètes.

Il n’est pas indiqué dans le texte du décret que les informations requises doivent inclure les noms des fournisseurs et des clients. Il apparaît plutôt que la disposition prévoit la communication de données relatives au type de pétrole et de produits pétroliers achetés, importés, stockés et commercialisés. Les informations requises semblent concerner des données relatives au marché à des fins statistiques et de contrôle et non des secrets commerciaux ou les noms des fournisseurs et des clients.

L’obligation d’information prévue à l’article 17, paragraphe 1, point 4, du décret ne semble pas constituer une ingérence administrative inacceptable et contraire au principe de libre-échange.

Dans tous les États membres, les entreprises sont tenues de fournir des données à des fins statistiques, de contrôle, fiscales, d’information au public ou à d’autres fins légitimes.

Les charges imposées aux agriculteurs

L’article 24 du décret impose des charges aux agriculteurs et le pétitionnaire prétend qu’elles ne devraient pas relever de cette législation car il existe une réglementation spéciale pour l’enregistrement et le compte-rendu des carburants consommés par les agriculteurs qui sont des consommateurs finaux de carburants, et non des distributeurs de carburants. Il convient de souligner que les articles 24 et 25 du décret interdisent l’approvisionnement en pétrole et produits pétroliers pour les véhicules routiers ou les engins non routiers à des tiers dans le cadre de l’activité de stockage temporaire et/ou de chargement par un agriculteur (article 2, paragraphe 1, point 7, du décret).

L’interdiction semble claire, non discriminatoire et proportionnée à l’objectif légitime poursuivi, qui est de lutter contre le non-paiement des taxes et des impôts sur la consommation.

L’argument selon lequel les agriculteurs ne devraient pas être couverts par la législation sur la distribution de carburant ne saurait être accepté. Bien que les agriculteurs ne soient pas des distributeurs de carburant, ils bénéficient d’un régime préférentiel et peuvent être tentés de profiter de ce régime en vendant illégalement du pétrole et d’autres produits pétroliers à des tiers. Par conséquent, l’interdiction prévue aux articles 24 et 25 du décret semble justifiée par l’objectif légitime de lutter contre une activité illégale que pourraient exercer les agriculteurs.

En outre, cette interdiction semble claire, non discriminatoire, nécessaire et proportionnée. Elle ne constitue pas une charge pour les agriculteurs car c’est l’approvisionnement en pétrole et produits pétroliers à des tiers qui est interdit, ce qui, en tout état de cause, ne constitue pas une activité courante des agriculteurs. La mesure ne représente pas une charge pour les agriculteurs, sauf si ceux-ci vendent illégalement du pétrole et d’autres produits pétroliers à des tiers.

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Les sanctions disproportionnées, indépendamment des droits de propriété

L’article 29, paragraphe 2, du décret prévoit la saisie des véhicules et d’autres engins utilisés pour exercer une activité illégale, indépendamment du droit de propriété.

Il apparaît que la sanction liée à la saisie, même lorsque le conducteur ou l’utilisateur n’est pas le propriétaire du véhicule ou de l’engin, est justifiée par la raison impérieuse d’intérêt général de lutter contre l’évasion fiscale et l’exercice illégal des activités réglementées concernées.

Les États membres ont le pouvoir d’imposer des sanctions efficaces et dissuasives. Si seul le propriétaire était sanctionné, les marchands illégaux pourraient éviter la saisie des véhicules ou d’autres engins en s’assurant que les autres conducteurs ou utilisateurs ne sont pas les propriétaires des véhicules.

Par conséquent, l’article 29, paragraphe 2, du décret semble justifié, non discriminatoire, nécessaire et proportionné à l’objectif légitime poursuivi.

La violation du droit fondamental lié à liberté d’entreprise

En ce qui concerne la violation du droit fondamental lié à la liberté d’entreprise (article 16 de la charte des droits fondamentaux), étant donné qu’en vertu de l’article 52, paragraphe 1, de la charte, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et proportionnées, il convient de noter que, selon l’analyse antérieure de la Commission, les limitations imposées par la législation bulgare répondent aux objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union et sont nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis. Dès lors, il semble que la législation nationale en cause n’enfreint pas le droit fondamental lié à la liberté d’entreprise.

Conclusion

Compte tenu de ce qui précède, la législation bulgare semble compatible avec le droit de l’Union, notamment avec la liberté d’établissement et la directive sur les services.