La notion de capacité résiduelle d'urbanisation. Éléments de réflexion pour une meilleure maîtrise de l'urbanisation littorale à vocation touristique
The concept of urbanization residual capacity. Some thoughts for a bette, contrai of calling tourist coastal urbanization
Patrick POTTIER
IGARUN - Université de Nantes CEST AN - UMR 6590-CNRS- ESO
BP 81 227 - 44 312 -NANTES Cedex 3 - France
Résumé : La capacité résiduelk d'urbanisation est déterminée à partir des surfaces potentiellement urbanisables dans le cadre des POS actuels. Exprimée en mètres carrés à urbaniser, en logements ou en population estivale supplémentaire pouvant être accueillie dans le cadre de cette urbanisation potentielle, elle permet de poser clairement les hypothèses de développement contenues dans les documents de planific ation locale.
Mots-clés Dynamique urbaine - Littoral - Planification locale
Abstract : The concept of residual capacity for urbanization is determined on the basis of areas with urban potential in so far as the current POS permits it. lt is expressed in square meters to be urbanized, in housing capacity or in terms of an extra population that can be accommodated in the limits of this potential urbanization, and allows us to identify clearly the development hypotheses contained in local planning documents.
Keywords Urban dynamics - Coastline - Local urban planning
Le littoral français est-il déjà à moitié détruit, ou encore à moitié préservé ? A l'occasion du vingtième anniversaire du Conservatoire du littoral, les appréciations les plus divergentes ont à nouveau témoigné du caractère quelquefois passionnel de l'aménagement du littoral, et notamment pour les aspects liés à l'urbanisation touristique qui occupent bien souvent le centre de ces discussions.
Afin de dépasser les termes d'un débat trop souvent soumis à des appréciations approximatives, fussent-elles pertinentes, notre objectif est ici de présenter les éléments d'une évaluation quantitative des politiques locales d'urbanisation du littoral. Cette évaluation s'appuie sur ce que la gestion de l'espace a de plus sensible, le foncier et son contrôle à travers le plan d'occupation des sols (POS), et vise à proposer une méthode reproductible dans le cadre de la prise en compte de la notion de capacité d'accueil au titre de la loi littoral.
Il s'agit en fait, après un relevé précis des surfaces urbanisées, de générer sur support cartographique l'espace complémentaire dans les zones à vocation urbaine du POS. Le résultat obtenu concerne les espaces potentiellement constructibles dans le cadre actuel du document et traduit ce que nous proposons d'appeler la capacité résiduelle d'urbanisation.
I -ÉTAT DE LA RÉFLEXION
Depuis quelques années déjà, la loi Littoral et la mise au point d'outils informatiques de gestion de données localisées, ont contribué à l'émergence d'une nouvelle réflexion concernant l'urbanisation littorale. Ces travaux portent pour l'essentiel sur les données et leur traitement, dans le cadre d'une démarche d'observatoire dont l'objectif est de poser les bases d'une application de la loi Littoral (Bartoux, l 992 ; Criquet, 1994 ; Guillope et al., 1994 ; Villeneuve, 1995 ; Cornec, 1995). Sur l'état actuel des aspects méthodologiques présentés dans ces travaux, nous souhaiterions faire ici deux remarques qui nous semblent essentielles afin de mieux cerner la problématique qui est la nôtre.
A -Compléter les démarches engagées
La première de ces deux remarques concerne la démarche d'observatoire et son apport réel dans le cadre de l'application de la loi Littoral.
1 - L'approche globale
L'essentiel des travaux actuellement en cours et menés principalement par les services de l'Équipement, situe la réflexion sur le plan de l'étude globale, c'est-à-dire à l'échelle de la petite façade maritime, et ceci afin de prendre en compte les différents composants du système spatial, et de « faire émerger les véritables enjeux de territoires » (Villeneuve, 1995).
La méthode consiste principalement à mettre en place une base de données géographiques intégrant tous les grands thèmes utilisés dans le cadre d'une gestion à long terme du littoral. Ces données concernent le milieu physique (traits de côte, topographie, milieux humides ... ), les principaux postes de l'occupation des sols et leur dynamique (urbain, forêt, ... par utilisation des bases existantes - IPLI, Corinne Land Cover, BD Carto de l'IGN - ou par classification d'image satellite), et enfin les aspects réglementaires (ZNIEFF, L.146-6 de la loi Littoral, POS ... ).
L'objectif visé est bien ici de disposer des connaissances nécessaires à la mise en œuvre des grands principes posés par la loi. Les superpositions automatiques de couches d'information, facilement réalisables grâce à l'outil informatique, permettent notamment de mettre en évidence les principaux conflits d'usage, d'extraire les principales coupures d'urbanisation, d'identifier les espaces naturels remarquables, les espaces proches du rivage, ou enfin de valider la conformité au principe d'extension de l'urbanisation.
2 - Porter un regard particulier sur le thème urbain, pour une réelle évaluation de la planification
Cette démarche est d'une grande richesse et représente dans bien des domaines un préalable nécessaire. Pour les aspects liés à l'urbanisation littorale, on peut toutefois regretter qu'elle reste limitée à l'évaluation de grands principes. Concernant un sujet aussi sensible, et avec un niveau de précision qui reste faible, on voit mal en effet comment peut se mettre en place une réelle évaluation de la planification urbaine locale, et notamment du POS qui demeure son seul levier efficace compte tenu du contrôle qu'il exerce sur le foncier.
Il lui manque en particulier la connaissance fine des espaces urbains et des évolutions récentes.
Pour cette raison, la démarche laisse bien souvent de côté le principe de détermination de la capacité d'accueil, qui ne peut en effet être posé sans une bonne estimation du potentiel réel de construction des zones d'urbanisation des POS actuels. La méthode retenue ne le permet pas. Le risque est donc grand de constater une nouvelle fois que les principes glorieusement affichés ne représentent, au mieux, que le point de consensus minimum entre services de l'État et collectivités locales, ou qu'ils ne restent, au pire, que du domaine de la déclaration d'intention sans jamais avoir un rapport direct avec les outils chargés de transmettre dans les faits les objectifs affichés.
B - L'enjeu des choix méthodologiques
La seconde remarque portant sur les travaux actuellement en cours, concerne l'échelle d'observation de l'espace urbain, que ce soit pour ses aspects morphologiques ou cinématiques, et la nature sémantique de l'information ainsi traitée, donc sa pertinence.
1 - L'échelle d'observation
Probablement influencée par les cartes IPLI qui furent les premiers documents cartographiques à marquer l'observation du littoral en France, la majorité des travaux actuellement en cours se fait à une échelle moyenne, proche du 1/25 000 ou du 1/50 000. Cette échelle correspond, nous l'avons dit, à une approche globale, même si elle rend possible quelques réflexions intracommunales puisqu'elle permet avec une certaine précision de traduire les principes organisateurs de l'espace, avec la disposition des zones sensibles à protéger, des coupures d'urbanisation, ou encore des grandes tendances de diffusion du bâti.
Si cette échelle moyenne est de nature à permettre de répondre à bien des questions, elle nous semble toutefois très limitée dès lors qu'on s'attache à l'étude de l'urbanisation littorale. Dans nombre de stations balnéaires de nos côtes françaises, le développement urbain s'est en effet effectué de façon très diffuse (Fig. 1). Or, l'échelle du 1/25 000 ne permet pas d'appréhender des surfaces urbaines inférieures à 0,25 ha. Elle ne peut donc que fournir des données quantitatives approximatives. La confrontation des données concernant les surfaces urbanisées sur l'île de Noirmoutier (Vendée, France) issues des calculs de l'IPLI, avec ceux que nous avons effectués sur fond parcellaire au 1/5 000 à partir de la même source d'information, c'est-à-dire la photographie aérienne, fait apparaître un différentiel de 13 % (soit 106 ha sous évalués dans les données IPLI).
Cette restriction est tout autant contraignante pour la mise à jour des dynamiques d'urbanisation,
Cahiers Nantais n° 47-48
où la progression se fait aujourd'hui plus souvent sur des parcelles isolées que par opération groupée. Ainsi, la construction sur l'île d'Yeu (Vendée, France) entre 1982 et 1992, s'est faite pour 67 % sur des îlots parcellaires d'une superficie inférieure à 2 500 m2, et donc difficilement répertoriables sur des documents au 1/25 000.
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1 km■ Espaces urbanisés entre 1982-90
URBANISATION A L'ILE D'YEU ENTRE 1982 ET 1990
Réalisation P. Pottier -/GARUN, 1995
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Sources: photographies IGN - D'après des relevés de G. CRIQUET, !GARUN.
Fig. 1 : Un exemple d'urbanisation diffuse sur le littoral.
A l'île d'Yeu, 67 % des îlots parcellaires urbanisés entre I 982 et 1990 étaient d'une superficie inférieure à 2 500 m2•
Cette imprécision quant à la perception des surfaces urbanisées est encore plus délicate dès lors que l'on aborde la question de la loi Littoral et de son inscription dans les faits. Ce passage réel des contraintes réglementaires imposées par la loi nécessite en effet une échelle d'observation beaucoup plus précise, car il introduit un changement important dans la nature de l'information traitée.
2 -lA nature des objets retenus
Le POS en tant que document d'urbanisme chargé de définir la vocation juridique des sols, dresse la cartographie de ce qu'il est autorisé ou non de faire en tout point du territoire d'une commune.
Comme document opposable au tiers, il s'appuie sur la prise en compte d'un objet spatial particulier, la parcelle de propriété foncière, possession de toute personne physique ou morale à laquelle s'impose le règlement. Le processus même de la construction ne peut de toutes façons se passer de l'identification du foncier, puisque toute autorisation est avant tout délivrée en un lieu du territoire, identifié par ses limites et sa localisation qui sont définies par les caractéristiques descriptives de toute parcelle.
Or, si l'échelle du 1/25 000 permet une identification de l'urbain et de la diffusion de la construction à partir de la prise en compte de zones homogènes, elle ne peut par contre que difficilement s'appuyer sur le fond de plan foncier, et ainsi se repérer à partir du bâti et de l'emprise parcellaire qui lui est associée. La nature de l'objet spatial traité -la zone homogène d'un point de vue morphologique- paraît donc inadaptée à bien des domaines de l'étude urbaine sur le littoral, et notamment rend difficile l'évaluation d'une réelle prise en compte de certaines exigences de la loi dans le zonage des POS.
Pour cette raison, nous pensons que l'échelle d'observation de l'urbain sur le littoral doit s'appuyer sur un fond de plan foncier, dont les assemblages au 1/5 000 disponibles dans les ODE ou dans les mairies représentent de bons exemples. Nous verrons par la suite que les outils de traitement numérique de l'information géographique permettent aujourd'hui cette précision, favorisant ainsi grandement Je saut qualitatif des données tout en permettant un élargissement de leur utilisation, de l'étude intracommunale à l'étude globale. Dans ces conditions, l'objet spatial retenu ne doit pas se limiter à la zone homogène d'un point de vue morphologique, mais se former à partir des limites des parcelles bâties, c'est-à-dire de l'unité foncière. Si l'identification des surfaces urbaines doit passer par cette étape, leur numérisation peut ensuite se faire à l'îlot parcellaire, c'est-à-dire par agrégation de parcelles voisines de même nature.
On l'aura compris, les exigences qui sont les nôtres pour une prise en compte efficace des processus d'urbanisation dans la planification locale, nous obligent donc à retenir une méthode différente de celles utilisées jusqu'alors . C'est cette méthode que nous nous proposons d'expliciter à présent.
II -EXPOSÉ DE LA MÉTHODE
Compte-tenu des objectifs à atteindre et des contraintes ainsi retenues, le repérage de l'urbain peut être mené en plusieurs phases, correspondant aux étapes successives de l'algorithme que nous nous sommes fixé. L'application une fois en place, permet des traitements dont on perçoit rapidement la richesse.
A - Sources, acquisition et stockage des données
Trois types de données sont nécessaires à la mise en place de l'application. La première dresse le contexte réglementaire dans lequel évolue l'urbanisation. La seconde doit permettre d'identifier les espaces urbains afin d'évaluer leur importance en terme de surface et d'en cerner leur organisation. Enfin, la dernière est nécessaire à la mise en place d'un modèle de simulation de la construction, dans la perspective du remplissage prévisible des espaces encore constructibles.
1 - La réglementation de l'occupation des sols
La première source d'information utilisée pour l'application ne pose aucune difficulté, tant dans le domaine du relevé que dans celui de la numérisation. Cette couche thématique concerne en effet le zonage du POS, digitalisé directement à partir des plans contenus dans le document. Elle peut être élargie au contexte réglementaire général, et notamment aux dispositions particulières de la loi littoral par la numérisation des secteurs classés par le L.146-6.
Compte tenu de la précision des documents de départ, le plus souvent au 1/5 000 ou 1/2 500, le zonage du POS peut ensuite servir de guide pour la saisie des informations suivantes.
2 - Relevés des surfaces urbanisées
La méthode utilisée pour le repérage de l'urbain met en œuvre deux sources complémentaires. La source principale est la photographie aérienne dont l'échelle de précision requise est au minimum le 1/20 000. Se rapprochant par sa nature de celle-ci, l'imagerie SPOT ou ERS I peut également être utilisée. Les problèmes de résolution viennent toutefois bien souvent contraindre l'interprétation, surtout si l'objectif du traitement d'image est de procéder par automatisation (classification) et que le secteur d'étude présente une urbanisation diffuse et un parcellaire émietté. Compte-tenu du niveau de précision à obtenir, les tests que nous avons effectués dans nos régions de l'Ouest atlantique n'ont pas, pour l'instant, donné satisfaction (Robin, Pottier, 1993).
Le relevé de l'urbain ne peut se faire directement sur le support photographique même numérisé et corrigé géométriquement car la représentation détaillée de la structure foncière y est difficilement perceptible. Une seconde source est donc nécessaire à l'opération. Il s'agit d'un fond de plan foncier, venant préciser la photo-interprétation en rendant possible le repérage de l'emprise parcellaire liée au bâti ou à tout autre objet urbain physiquement visible dans le paysage (parking, jardin public, camping ... ).
Le choix retenu est donc celui d'une photo-interprétation avec report sur fond parcellaire au 1/5 000 ou 1/2 500 pour les secteurs urbains denses. Le report des surfaces urbanisées sur ces documents se fait à la parcelle, mais la numérisation peut ensuite se limiter pour des raisons de temps, à la prise en compte d'îlots parcellaires constitués de parcelles voisines de même nature (Fig. 2).
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1 - Photographie aérienne
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2 - Fond de plan de type 1/5000 avec repérage des parcelles urbanisées
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camping P. Pottier -/GARUN, URA 9153 -Numérisation par ilot parcellaire (parcelles voisines de même nature typologique)
Fig. 2 : Identification des espaces urbains
La seconde couche thématique ainsi constituée représente l'ensemble des îlots parcellaires formant la tache d'urbanisation. Sa précision de départ est celle du document au 1/5 000, les objets identifiés le sont en fonction de leur emprise foncière.
3 -Données nécessaires à la simulation de la construction
L'application peut se limiter aux deux niveaux précédents, qui permettent des traitements déjà d'une grande utilité concernant notamment la connaissance de l'urbanisation en terme de surface et d'organisation spatiale. Toutefois, une réelle évaluation de la politique urbaine ne peut se faire sans la connaissance fine des dynamiques qui sont engagées et qui peuvent fournir les bases d'une simulation pour les années à venir. Cette connaissance peut être disponible à partir de deux sources d'information.
La photographie aérienne multidate permet de bien cerner les grandes étapes de la construction et de procéder à la mise à jour des processus qui sont en cours. Mais elle est limitée, comparée aux permis de construire et aux informations descriptives qu'ils contiennent. Leur numérisation sur fonds de plan au 1/5 000 identiques aux précédents, année après année, permet de disposer d'une base d'informations localisées d'une grande richesse, tant du point de vue localisation (identification de la parcelle sur laquelle le permis a été déposé), que des caractéristiques du projet vis à vis de la réglementation (pour le COS notamment). Une période d'observation d'au moins dix années de construction est souvent nécessaire à une bonne appréhension des dynamiques d'urbanisation .
B - L'estimation de la capacité résiduelle d'urbanisation.
La qualité des données recueillies permet une très grande diversité dans les traitements. Notre objectif n'est pas ici d'en dresser un tableau complet (Criquet, 1994), mais de nous limiter à ceux qui permettent de dégager les moyens d'une évaluation de la politique locale d'urbanisation , notre objt,ctif final étant d'enrichir la réflexion menée sur la notion de capacité d'accueil.
1 - Les surfaces à urbaniser
La capacité résiduelle d'urbanisation peut être définie comme le potentiel de construction rendu encore possible dans le cadre actuel du POS, ou encore comme ce qui reste à urbaniser sur une commune compte-tenu de la planification en vigueur.
Sa première expression est spatiale. Le traitement automatique qui consiste à extraire l'espace complémentaire de ce qui est urbanisé dans chacune des zones à vocation urbaine du POS (U, NA et NB, voire ND pour les zones destinées aux équipements), permet de créer une nouvelle couche thématique constituée des surfaces (ou îlots parcellaires), vierges actuellement de toute construction et donc potentiellement urbanisables (Fig. 3).
Les résultats ainsi obtenus peuvent s'analyser, soit sur l'ensemble de la commune ou de la zone littorale, soit type de zone par type de zone (surfaces disponibles en zone UA, UB, UC, ... ), soit zone par zone (à l'intérieur des zones UB, celles qui sont proches du rivage, celles en retrait...).
Sur le territoire d'une commune, la capacité résiduelle d'urbanisation (CRU(n)), exprimée en m2 disponibles, peut être calculée à l'aide de la formule suivante :
où: Zi'
n
CRU(n)= [ [
z!
x(l-TRi )]1=1 TRi est exprimé rapporté à l'u11ité (O<TRi</)
représente pour la zone i du POS, la surface totale (en m2) des îlots parcellaires encore non urbanisés, mais pouvant l'être dans le cadre actuel du POS.
TRi est le taux de rétention estimé pour la zone i
(rapporté à 1, un taux de rétention de 10% s'écrira 0.10).
La capacité résiduelle d'urbanisation est donc égale à la somme des surfaces disponibles à l'urbanisation dans chacune des zones à vocation urbaine du POS. Pour toutes ces zones, la surface résiduell~ (Zi) est obtenue à partir des relevés présentés précédemment. Il s'agit de la somme des surfaces des îlots parcellaires non urbanisés de la zone. Ne sont pas comptabilisés les îlots parcellaires dont la superficie est inférieure à celle autorisée pour la construction dans le cadre du réglement du POS, ainsi que les surfaces occupées par la voirie existante.
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l--- ---l2 - Zonage du POS actuel
3 - Ilots parcellaires non bâtis en zone urbaine ( carte résultant du traitement automatique par superposition de 1 et 2)
P. Pottier - /GARUN, URA 915
Fig. 3 : Mise à jour des surf aces vacantes potentiellement constructibles dans le cadre actuel du POS
L'hypothèse selon laquelle une partie de ces zones ne sera jamais urbanisée (refus de vente des propriétaires, absence d'acquéreur pour mauvais emplacement.. .), ou qu'il est nécessaire de détendre le marché foncier en disposant d'une offre de terrains supérieure à la demande, est couramment admise. Elle s'exprime par un taux de rétention (TRi) appliqué à chaque zone, et qui est, dans l'état actuel de nos connaissances, relativement difficile à évaluer. Nos relevés ont montré qu'il était à moyen terme pratiquement nul dans les secteurs les plus proches du rivage (Pottier, 1987), mais si on considère que la pression foncière va en décroissant au fur et à mesure que l'on s'éloigne du trait de côte, on peut penser qu'il atteint 30 % des zones les plus reculées. Ce même taux peut probablement s'appliquer à l'ensemble des zones NA. Il peut enfin varier de façon à envisager une hypothèse haute et basse de remplissage .
Exprimée sous cette forme, la capacité résiduelle d'urbanisation permet d'obtenir le rapport brut de la tache d'urbanisation et de la « tache à urbaniser », ou de connaître avec précision le taux actuel d'urbanisation , zone par zone, ou pour l'ensemble de la commune. Elle reste toutefois limitée à une emprise spatiale (surface exprimée en m2), sans être directement interprétable en terme de logements nouveaux ou de population supplémentaire pouvant séjourner dans la commune.
2 - Modéliser le remplissage des espaces vacants à vocation résidentielle
Cette traduction n'est pas chose aisée. Elle suppose tout d'abord la mise à l'écart des zones urbaines à vocation autre que résidentielle (zone d'équipement, d'activités ... ), qui représentent en moyenne 5 % des zones à vocation urbaine des POS des stations balnéaires sur lesquelles ont porté nos relevés.
L'estimation de la croissance de la capacité d'hébergement nécessite en fait de simuler le remplissage des zones à usage d'habitation , afin de mettre à jour les hypothèses réelles de développement que le POS traduit par son zonage.
Un modèle de simulation peut être élaboré à partir des données de la construction obtenues par l'analyse des permis de construire. S'appuyant essentiellement sur la poursuite linéaire des mécanismes de remplissage observés sur la période de relevé de ces permis de construire, il n'est donc pas à l'abri des aléas conjoncturels qui peuvent faire varier de façon plus ou moins décisive la construction. Validé sur plusieurs exemples, il n'en demeure pas moins pertinent, compte-tenu du pas de temps considéré (la période décennale) et de la stabilité du niveau de construction enregistré depuis plusieurs années sur le littoral.
La formule, dont la base est inchangée par rapport à celle proposée pour le calcul de la capacité résiduelle d'urbanisation en mètres carrés, est la suivante :
où:
n
CRU.Iogt(n)=~[Z!x(l-TRï)x(l-TEi)]x (_:"Ci+
_:"Pi)
1=1 Scci
sCPi
Zi'
TRi
TEi TCi TPi Scci
Scpi
tous les taux sont exprimés rapportés à l'unité (O<TX </)
représente pour la zone i du POS, la surface totale (en m2) des îlot
parcellaires encore non urbanisés, mais pouvant l'être dans le cadre actuel du POS.
est le taux de rétention estimé pour la zone i
(rapporté à 1, un taux de rétention de 10 % s'écrira 0, 10).
est le taux d'équipement calculé pour la zone i (rapporté à 1)
est le taux de construction en collectif calculé dans la zone i (rapporté à 1) est le taux de construction pavillonnaire calculé dans la zone i (rapporté à 1)
est la surface moyenne (en m2) observée pour la construction d'un logement collectif dans la zone i.
est la surface moyenne (en m2) observée pour la construction d'un logement pavillonnaire dans la zone i.
Elle introduit tout d'abord la prise en compte exclusive dans Zi, des espaces à vocation résidentielle, par l'application du taux d'équipement de la zone (TEi) qui correspond à la part des surfaces nécessaires aux équipements collectifs (grandes surfaces commerciales, jardins publics, terrains de sport...) et à la voirie de desserte à créer. Ce taux est souvent différent d'une zone à une autre, il peut être calculé par rapport à la situation actuelle observée par photo-interprétation.
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L'expression du résultat en nombre de logements nécessite ensuite la prise en compte particulière des processus d'urbanisation propres à la construction à usage d'habitation. L'étude des permis de construire permet de dégager le taux de construction s'effectuant en collectif (TCi), ou en pavillonnaire (TPi) dans chacune des zones du POS. Le rapport à la surface moyenne de terrain nécessaire à la construction de ces deux types de bâti (Scci pour un logement en collectif, Scpi pour un logement pavillonnaire), permet ensuite d'exprimer le nombre de logements constructibles sous chacune de ces deux formes.
La capacité résiduelle d'urbanisation représente ainsi le total des logements pouvant être construits dans chacune des zones à vocation résidentielle du POS, dans l'hypothèse d'un prolongement des tendances de la construction observées depuis plusieurs années. La prise en compte de la surface moyenne d'un terrain urbanisé ne tient pas compte du COS autorisé par le POS, et donc du potentiel maximum de construction permis par le règlement, mais d'une valeur observée, contrainte par la structure foncière, ce qui nous semble plus correct. Le COS autorisé est de loin supérieur à celui observé (Criquet, 1994), ce qui est normal, puisqu'il n'est pas l'expression d'un objectif à atteindre mais simplement d'une limite extrême représentant le niveau de densité au delà duquel il n'est pas souhaité d'aller.
Son expression en terme d'accroissement de la capacité d'accueil, au sens INSEE du terme (population pouvant séjourner dans ce nouveau parc), est beaucoup plus délicate. Elle peut être tentée de différentes façons.
La première a l'avantage de la simplicité. Elle se calcule sur l'ensemble de la commune et consiste à appliquer le même facteur d'évolution à la capacité d'accueil que celui obtenu pour l'évolution possible des surfaces d'urbanisation . Si t 00 ha sont encore disponibles à la construction sur l'ensemble de la commune (surface résiduelle tenant compte du taux de rétention), qu'actuellement 200 sont urbanisés pour une capacité d'accueil de 10 000 personnes (selon les critères de calcul de l'INSEE), alors l'urbanisation des 100 hectares supplémentaires représente une augmentation de 1,5 fois l'espace urbain actuel (300 ha, total des espaces à vocation urbaine, sur 200 ha, total des espaces actuellement urbanisés). La capacité d'accueil du POS est donc de t ,5 x 10 000, soit 15 000 personnes. Cette estimation certes globale, n'en est pas moins pertinente . Elle présente l'avantage de limiter les variables approximatives à la seule capacité d'accueil, dont on peut faire varier la grille de calcul afin d'obtenir une hypothèse haute ou basse d'accroissement de population.
D'autres méthodes peuvent être mises en œuvre en s'appuyant cette fois sur la capacité résiduelle d'urbanisation en logements, et sur un calcul zone par zone. Elles se heurtent cependant à la difficulté d'estimer la part prévisible de l'occupation principale et secondaire du parc de logements à créer. Cette estimation peut être obtenue à partir des tendances observées les années précédentes de construction, mais elle est très aléatoire compte-tenu des déclarations érronées dans ce domaine.
La confrontation des méthodes nous a montré que la première d'entre elles permettait d'obtenir des résultats toujours très proches des secondes (Criquet, 1994). Sa simplicité de mise en œuvre plaide en sa faveur.
L'estimation de la capacité résiduelle d'urbanisation telle qu'elle a été présentée ici, offre un certain nombre d'intérêts. Elle est tout d'abord d'une réelle précision en terme de surface, puisqu'elle s'appuie sur un relevé de départ au 1/5 000. Elle permet ensuite une étude localisée à la zone de POS, donc prenant en compte les processus différenciés d'urbanisation en fonction de leur contexte géographique, et notamment par rapport à la ligne de rivage. Enfin, elle est d'un apport sans égal dans le domaine de l'évaluation de la planification urbaine localei fournissant les données nécessaires à la comparaison des processus engagés et de la réglementation qui tente-de les contrôler ou les orienter, ou encore celles utiles à l'avanéement de la réflexion sur l'introduction de la notion de capacité d'accueil au titre de la loi Littoral.
III -CAPACITÉ RÉSIDUELLE D'URBANISATION ET CAPACITÉ D'ACCUEIL
Les résultats obtenus sur un échantillon de 17 communes de Loire-Atlantique et de Vendée, représentant près de 40 000 ha et un linéaire de côte de plus de 130 km, témoignent du caractère peu contraignant des POS littoraux et des hypothèses de développement qui en font des documents de planification urbaine en opposition avec l'esprit de la loi Littoral.
A - La capacité résiduelle d'urbanisation des POS littoraux
ESPACES VACANTS DANS LES ZONES A VOCATION URBAINE DU POS DE L'ILE D'YEU EN 1990
Réalisation P. Poitier- /GARUN, 1995.
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■ Espaces vacants Sources: photographies IGN et POS -D'après des relevés de G. CRIQUET, IGARUN.
Fig. 4: Ûots parcellaires non bâtis dans les zones à vocation urbaine du POS de l'Ûe d'Yeu.
Ces surfaces représentent 55 % des zones à vocation urbaine du POS de la commune.
Les POS des communes littorales à vocation balnéaire permettent pratiquement le doublement des espaces actuellement urbanisés. Globalement, sur 100 ha classés en zone à vocation urbaine, 45 sont encore vacants, ce qui permet un taux d'accroissement de l'urbain de près de 82 %. Bien que les situations d'une commune à une autre présentent des taux variant de 60 à 170 %, il est important de noter que pour un tiers d'entre elles, il dépasse 100 %. Les POS disposent donc d'un stock de terrains urbanisables supérieur en surface à ce qui est actuellement rempli et qui représente pourtant une période de fort développement depuis plus de 30 ans. Ces réserves d'urbanisation sont à 88 % destinées à la fonction résidentielle où dominent les zones de type UB ou NAb immédiatement constructibles, qui représentent 73 % de ce potentiel. Les zones NB, pourtant très controversées, comptent encore 525 ha de disponibilité sur un total de 919 répertoriés sur l'ensemble du secteur d'étude (soit 57 % de surfaces encore urbanisables dans ces zones NB). Les zones actuellement les moins remplies sont les zones de type NAb, où 80 % demeurent en attente d'urbanisation . Enfin, les zones UB, extrêmement étendues dans ces communes littorales, sont encore à 36 % vides, réservant ainsi aux extensions urbaines l 200 ha des 3 500 globalement disponibles dans les zones à vocation résidentielle immédiatement urbanisables de notre échantillon.
La modélisation du remplissage de ces zones à vocation urbaine permet de répondre en moyenne à une demande de 30 ans. Selon les communes étudiées, la planification urbaine locale permet une urbanisation qui pourrait se prolonger sur le rythme actuel de 23 à 72 ans. La capacité résiduelle d'urbanisation en nombre de logements est tout aussi éloquente. Les POS actuels permettent une progression du parc de 0,61 %, soit le passage de 56 300 à 90 600 logements sur l'ensemble du périmètre étudié. Le taux de progression de la capacité d'hébergement laisse par ailleurs apparaître que les POS littoraux des communes de notre échantillon envisagent le passage d'un accueil de 286 000 à 461 000 personnes.
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B - Planification urbaine et loi Littoral
Ces quelques résultats obtenus après un relevé minutieux posent un certain nombre de questions en terme de planification urbaine qui ne sont pas sans intérêt pour la réflexion portant sur la notion de capacité d'accueil de l'article Ll46-2 de la loi Littoral.
Permettant tout d'abord un taux d'accroissement de plus de 80 %, soit une poursuite de l'urbanisation sur 30 ans en moyenne (et parfois jusqu'à 72 ans), les POS qui sont des outils de planification à court terme nous semblent quelquefois un peu loin de l'esprit du document tel qu'il a été défini par la loi d'orientation foncière. Les POS demeurent donc encore aujourd'hui, et malgré les procédures de réajustement, des documents avant tout destinés à distribuer le droit de construire, pour reprendre les termes déjà employés par J. Renard (Renard, 1984).
Il s'agit d'une situation spécifique au littoral. La comparaison avec des communes intérieures de même pression urbaine et similaires du point de vue du nombre de logements montre en effet que les POS continentaux sont plus restrictifs en terme d'extension des zones à vocation urbaine. Ces dispositions peuvent aller du simple au double, ce qui ne laisse aucun doute sur la nature de la planification locale et ses principes en milieu littoral.
Cette situation est pour beaucoup liée à la pression qui s'exerce sur le foncier et aux enjeux locaux qui en découlent. Si les documents de planification locale ont été conçus en partie pour limiter ces tensions, on ne peut que constater la difficulté d'imposer dans ce domaine une discipline collective. Le POS demeure donc de ce point de vue un document réglementaire bien fragile.
Sans doute cet état de fait contribue-t-il à rendre encore plus difficile la définition de la capacité d'accueil au titre de la loi Littoral. Les démarches actuellement en cours dans ce domaine s'attachent essentiellement à déterminer la capacité d'accueil à partir des objectifs de développement et du potentiel de fréquentation des espaces naturels par le public. Dans la mesure où sa traduction dans la réalité apparaît ensuite bien difficile, il nous semble que la notion de capacité résiduelle d'urbanisation telle que nous l'avons présentée, pourrait compléter utilement ces approches . Elle pose tout d'abord clairement la question de la capacité d'accueil explicitement contenue dans les POS actuels, puisque permettre le quasi-doublement de la fréquentation touristique sur une commune en ouvrant son territoire à l'urbanisation revient bien évidemment à en estimer la capacité d'accueil. Mais surtout, ainsi calculée avec précision, elle permet efficacement de confronter les objectifs affichés et la réalité des faits contenue dans le POS qui, rappelons-le, est un document de planification à court terme.
Conclusion
La capacité résiduelle d'urbanisation n'est qu'un élément de réflexion et ne peut pas à elle seule résoudre le difficile problème de la détermination de la capacité d'accueil au titre de la loi Littoral et son intégration dans les POS. En tant qu'élément quantitatif d'évaluation, elle contribue toutefois à rationaliser le débat. Elle est par ailleurs reproductible et applicable facilement, même si elle demeure encore perfectible .
Ce descripteur géographique nous permet par ailleurs de mieux comprendre les modèles de développement urbain touristique très particuliers que nous observons sur toute la partie nord et centre de la façade atlantique de la France, marquée par la diffusion anarchique et l'éparpillement d'une construction qui reste largement pavillonnaire . L'hypothèse selon laquelle ce modèle est le résultat d'une planification locale qui ne joue pas son rôle, est ainsi largement confirmée par les résultats obtenus grâce au calcul de la capacité résiduelle d'urbanisation.
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