De quelques particularités genevoises en matière d'aménagement du territoire

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De quelques particularités genevoises en matière d'aménagement du territoire

BELLANGER, François, AUBERT-LEBET, Suzanne

BELLANGER, François, AUBERT-LEBET, Suzanne. De quelques particularités genevoises en matière d'aménagement du territoire. Droit de la construction , 1988, no. 2, p. 46-47

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De quelques particularités genevoises en matière d'aménagement du territoire

FRANÇOIS BELLANGER/ SUZANNE LEBET, AVOCATE Assistants à la Faculté de droit de l'Université de Genève

Am 1. August resp. 26. November 1987 hat der Kanton Genf das Einführungsgesetz zum Eidgenossischen Kraft gesetzt. Der nachfolgende Forumsbeitrag stellt einige bemerkenswerte Aspekte dieses neuen Gesetzes

Vordergrund der Betrachtung stehen die Vorschriften, welche das neue Gesetz den Behorden für die Sicherung nungszweckes zur Verfügung stellt.

L'aménagement du territoire est réglé à Genève princi- palement par la Loi d'application de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire¹ (LALAT). Quatre traits majeurs le caractérise: la définition très précise de la destination des principales zones à bâtir², l'existence de zones de développement3, le rôle important joué par l'effet anticipé sur l'octroi d'autorisations de construire et la participation accrue des citoyens4. Nous allons examiner successivement les trois premiers points.

1. La destination des principales zones à bâtir

Les zones à bâtir sont divisées en zones 1 à 5, en zones industrielles et artisanales, en une zone aéroportuaire et en zones d'équipement public. Seules les principales, soit les zones 1 à 5, nous intéressent ici.

Les trois premières zones sont destinées aux grandes maisons affectées à l'habitation, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire. Les activités artisa- nales ne peuvent y être exercées qu'avec une autorisation du Département des travaux publics (Df P) qui apprécie si elles présentent ou non des inconvénients graves pour le voisinage et le public selon l'art. 19 al. 1 LALAT.

La zone 4 est divisée en deux secteurs, A et B, qui sont destinés à de petits bâtiments d'habitation (art. 19 al. 2 LALAT). L'exercice d'autres activités est soumis à l'oc- troi par le DTP d'une autorisation dont le contenu dé- pend de la distinction entre zone 4A et 4B. En zone 4A, sont admis les commerces et, en zone 4B, les activités rurales et villageoises compatibles avec le caractère des lieux. Ces activités doivent, en principe⁵, être localisées au rez-de-chaussée. Cette définition vague laisse un large pouvoir d'appréciation au DTP.

1 Elle a été adoptée en deux étapes, le 4 juin 1987 (entrée en vigueur le l" août 1987) et le 18 septembre 1987 (entrée en vigueur le 26 no- vembre 1987). Elle a apporté des innovations importantes et a re- pris des dispositions contenues dans la Loi sur les constructions et installations diverses du 25 mars 1961 (RS/Ge L.5.1, ci-après LCI;

une version modifiée entrera en vigueur le Il juin 1988) et dans le Règlement transistoire d'application de la LAT du 2 avril 1980.

2 Au sens de l'art. 15 LAT.

3 11 s'agit d'une zone spécifique au canton de Genève, qui entre dans la catégorie «autres rones)) de l'art. 18 LAT.

4 Cet aspect a été largement abordé dans un article des mêmes au- teurs intitulé «Le régime de la LALAT et ses implications» qui fera ultérieurement l'objet d'une publication dans la Revue de droit administratif et fiscal.

5 Les mots «en principe» expriment le fait que si les commerces sont

Enfin, la 5ème zone est destinée aux villas.

d'une activité professionnelle y est soumis à ,,.,t;. •. ;;;~;,·.'

tion. Son octroi dépend de la réalisation de trois co:na1t"''':::or·r, tians: la villa doit constituer la résidence

l'intéressé; seule une partie de la villa peut servir fins professionnelles; cette activité ne doit pas ,..,.,,..,,,.,.,,·

des inconvénients graves pour le voisinage (art.

LALAT). La volonté du législateur est d'empêcher cupation de cette zone résidentielle par des du secteur tertiaire, tout en réservant les cas des indépendants.

2. Les zones de développement

Ce sont des zones particulières régies par la loi 0P1~Prn1P

sur les zones de développement du 29 juin but est d'assurer l'occupation rationnelle du sol en strictement les Conditions applicables à son <Ul.U;;H<lJ<:<;~:'

ment. Ces zones sont affectées à l'habitat, au ou aux autres activités du secteur tertiaire 7 • La développement se superpose à la zone ordinaire et y roge aux conditions de l'art. 2 LGZD, examinées

après, pour permettre la construction de bâtiments · ^c ·'· " · ' ' ' ' ' ' " ' " '

respondant à une zone déterminée dans une moins forte densité. On applique le régime plus rable d'une zone à une autre, par exemple, celui zone 3 à la zone 5. Une fois la zone créée par le Conseil, conformément aux art. 15ss LALAT, tion effective du régime de la zone de développement lève du pouvoir discrétionnaire du Conseil d'Etat.

qu'il en a fait usage, le DTP est lié et doit délivrer les torisations de construire. La contrepartie de la uu1 ... -·•=uv:

qui résulte du déclassement du terrain est un contrôle prix⁸ et des loyers pendant dix ans selon les 1u•Ju,...._.-,

généralement installés au rez-de-chaussée, ils peuvent cgllJt:rn1c1n

ceptionnellement être situés à l'étage, sans qu'il faille obtenir dérogation au sens de 26 al. 1 LALAT, Mémorial du Grand (ci-après MGq 1987, p. 4268ss.

6 Ci-après WZD, RS/Ge L.1.11. La Loi générale sur les zones développement industriel du 13 décembre 1984 (RS/Ge vise que les zones industrielles et s'inspire largement de la aussi nous ne traiterons que de cette dernière.

7 (MOC 1987, p. 3893). Comme dans les zones ordninaires I à 3, activités artisanales sont admises, sauf si elles provoquent des in- convénient graves pour le voisinage ou le public.

s Ce contrôle porte tant sur les logements mis en vente que sur les ter~

rains pour lesquels !'Office financier du logement a fixé un prix ma- ximum de 500 francs le m2.

46 Verzeichnis der Abkürzungen: BR 1988/1, S. 23 BR / DC Table des abrévations: OC 1988/J, p. 23

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Droit de la Construction

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tés des art. 42ss de la loi générale sur le logement et la protection des locataires ⁹.

La création d'une zone de développement a pour effet de déterminer un périmètre au sein duquel cohabitent deux régimes, d'une part, celui de la zone ordinaire gelé temporairement et, d'autre part, celui de la zone de déve- loppement qui n'est applicable qu'après la réalisation des conditions suivantes: le Conseil d'Etat doit d'abord adopter un plan localisé de quartier dont le contenu pré- voit, notamment, le tracé des voies de communication, l'implantation et Je gabarit des bâtiments, les espaces verts et surtout leur destination qui doit correspondre aux besoins d'intérêt général conformément à l'art. 5 LGZD10• Le Conseil d'Etat doit également adopter un règlement de quartier prévu par l'art 4 LGZD. Le pro- priétaire d'un terrain ne dispose d'aucun moyen direct pour déclencher la procédure d'adoption d'un plan loca- lisé, il peut uniquement demander une autorisation de construire un bâtiment conforme à la zone ordinaire comme nous le verrons ci-dessous.

Tant qu'un plan de quartier n'a pas été adopté, le DTP peut refuser une autorisation pour une construction conforme à la zone ordinaire, mais il ne peut s'écouler plus de trois ans entre ce refus et l'adoption du plan (art. 2A al. 1 LGZD). Passé ce délai, si ce plan n'a pas été adopté, le propriétaire peut librement disposer de son immeuble et de nouveau construire un bâtiment conforme à la zone ordinaire.

Si la zone de développement n'existe pas encore, le DTP peut, selon l'art. 17 LALAT, refuser une autorisation de construire qu'il devrait normalement accorder. Ce refus est motivé par la nécessité de modifier le régime des zones afin de réaliser des objectifs d'urbanisme, parmi lesquels figure la création d'une zone de développement.

Cette modification doit intervenir dans les dix-huit mois qui suivent le refus, sinon le propriétaire récupère l'usage de son droit d'obtenir une autorisation pour un bâti- ment conforme à la zone ordinaire. En revanche, si une zone de développement est créée, on retrouve notre pre- mière hypothèse à une différence majeure près: le DTP peut de nouveau refuser une autorisation de construire un immeuble conforme à la zone ordinaire, mais cette fois-ci, il ne peut s'écouler plus d'un an entre la décision de refus et l'adoption du plan (art. 2A al. 1 in fine LGZD). Le délai total de l'effet anticipé négatif est donc de trente mois.

9 Cette loi a été adoptée le 4 décembre 1977 et figure au RS/Ge I.5.L

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11 Soit la LALAI; la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers et des localités du 9 mars 1929 (RS/Ge L.1.9., ci-après LEXT) avec les plans localisés de quartier;

la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (RS/Ge L.4.1.) avec les plans de site.

12 Knapp Blaise, Précis de droit administratif, zemc éd., n° 329ss, notamment 334.

13 Les équipements publics sont définis en relation avec les rones d'équipement public de l'art. 19 al. 6 LALAT, il s'agit uniquement

3. Le rôle de l'effet

anticipé dans les zones ordinaires

Depuis la révision de 1987, différentes lois¹¹ permettent un effet anticipé négatifl² en conférant au DTP la com- pétence de bloquer la délivrance d'une autorisation de construire et, par là, de suspendre l'application de la loi pour permettre la réalisation de certains objectifs. Nous allons examiner les principaux cas et leurs imbrications.

Lorsqu'une modification des limites de zones apparaît nécessaire, le DTP peut refuser une autorisation si la construction envisagée est de nature à compromettre dans le périmètre en cause, la réalisation d'équipe- ments publics ¹³ ou d'objectifs d'urbanisme (art. 17 al. 1 LALAT). La modification entraîne, soit un remanie- ment des zones ordinaires, soit la création d'une zone de développement aux conditions examinées ci-dessus. Il ne peut s'écouler plus de dix-huit mois entre le refus et l'adoption de la modification par le Grand Conseil, à défaut l'effet anticipé cesse (art. 17 aL 2 LALAT). Si le Grand Conseil accepte la modification, le régime appli- cable à la zone est modifié et l'intéressé devra agir en conséquence.

Le DTP peut aussi refuser une autorisation de construire sur la base de l'art. 2 al. 1 LEXT si deux conditions cumulatives, à interpréter restrictivement, sont réalisées:

le DTP ou la commune a engagé une étude d'aménage- ment du périmètre au sein duquel se trouve l'immeuble projeté et la construction envisagée serait de nature à compromettre des objectifs d'urbanisme¹⁴ ou la réalisa- tion d'équipements publics. Le délai dont dispose le DTP pour réaliser le plan localisé de quartier¹⁵ est variable: si une modification des limites de zones appa- raissait nécessaire mais a été refusée, le DTP a un an ¹⁶ pour adopter le plan dès le jour où le Grand Conseil a refusé la modification (art. 2 al. 2 LEXT). En revanche, si une modification des limites de zones n'est pas envisa- gée, le DTP a trois ans pour adopter le plan (art. 2 al. 2 LEXT).

En conclusion, on relèvera le caractère assez dirigiste des dispositions sur la destination des zones à bâtir, les diffi- cultés issues de la superposition des zones de développe- ment sur les zones ordinaires et les limitations apportées à la liberté des propriétaires d'immeubles qui en résul- tent, enfin la clarification des règles en matière d'effet anticipé par leur codification.

des équipements nécessaires aux collectivités publiques et aux organismes de droit public, mais en aucun cas de logements.

14 Seuls ceux prévus par la LALAT incluent la création de zones de développement; en revanche, ceux de la LEXT, qui ne s'appliquent qu'en zone ordinaire, sont délimités par le contenu des plans loca- lisés de quartier qui prévoient principalement, le tracé des voies de communication, l'implantation et le gabarit des bâtiments à cons- truire et les espaces libres (art. 3 al. 1 LEXT).

15 Ce plan ne permet pas au DTP de contrôler le prix des terrains et des loyers ou le type des logements à bâtir, il a uniquement pour but d'assurer une meilleure utilisation du sol, en particulier en définissant l'implantation des bâtiments à construire.

16 li faut tenir compte qu'à ce délai s'ajoutent les dix-huit mois dont disposait le Grand Conseil pour adopter ou refuser la modifica- tion proposée, d'où un total de trente mois.

1988/2 BR/ DC 47