Les recours

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Les recours

TANQUEREL, Thierry, ZIMMERMANN, Robert Marc

TANQUEREL, Thierry, ZIMMERMANN, Robert Marc. Les recours. In: Morand, Charles-Albert.

Droit de l'environnement : mise en oeuvre et coordination . Bâle : Helbing &

Lichtenhahn, 1992. p. 117-152

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:16605

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LES RECOURS

par

Thierry TANQUEREL et Robert ZIMMERMANN

I. INTRODUCTION

La Constitution contient plusieurs dispositions attribuant à la Confédération des tâches qui relèvent au sens large de la protection de l'environnement.

n

s'agit notamment des articles 22 quater (aménagement du territoire), 24 (haute surveillance des endiguements et des forêts), 24 quater (transport et distribution de l'énergie électrique), 24 quinquies (énergie atomique), 24 sexies (protection de la nature et du paysage, de la faune et de la flore, ainsi que des marais), 24 septies (protection de l'environnement), 25 (pêche et chasse), 37 quater (chemins et sentiers pédestres). Pour concrétiser ces compétences, la Confédération a adopté une législation détaillée, portant sur les différents aspects de la matièrel.

Or, il arrive qu'un projet concret modifiant le cadre naturel tombe sous le coup de plusieurs de ces réglementations spéciales2. Cela requiert la coordination horizontale, matérielle et formelle, des normes fédérales. En plus de l'accomplissement des tâches qui demeurent dans leur sphère de compétence propre, les cantons sont chargés de l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement3, dans le cadre de ce qu'il est

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3

Il s'agit notamment de la LPN (RS 451), de la LAT (RS 700), de la LPE (RS 814.01), de la LPEP (RS 814.20), de la LFor (RS 921.0), de la LCh (RS 922.0), de la LPêch (923.0), et de leurs ordonnances d'exécution.

Par exemple : les travaux d'assainissement d'un cours d'eau peuvent entraîner l'application concurrente de la LAT, de la LPN et de la LPE, pour ce qui concerne le droit fédéral, ATF 115 lb 472.

Articles 36 et 38 LPE. Cf. aussi articles 18a LPN, 5 LPEP, 2, 6, 9 alinéa 2, 10, 18 alinéa 2, 26, 26 bis, 31, 32 bis, etc. LFor, articles 3, 10, 11, 13, 14, 24, 25 LCh, 55 LPêch.

convenu d'appeler le "fédéralisme d'exécution"4. Dans ce contexte, les normes fédérales et cantonales peuvent s'appliquer simultanément à un même objetS. Cela implique aussi une coordination verticale, matérielle et formelle, entre le niveau du droit fédéral et celui du droit cantonal.

C'est dans la perspective de la coordination que nous avons déter- miné les accents de cet exposé consacré aux voies de recours. Nous traiterons d'abord de l'organisation des voies de recours fédérales et des exigences imposées par le droit fédéral aux cantons en cette matière (Il).

Nous aborderons ensuite les questions touchant à la qualité pour agir, qui mérite de plus longs développements en raison de son importance pour la mise en oeuvre du droit de l'environnement, thème de ce séminaire (III), avant de conclure par quelques réflexions de lege ferenda (IV). Nous n'examinerons en revanche ni les autres questions de recevabilité, ni le recours pour inaction de l'autorité, ni le pouvoir d'examen des autorités de recours.

II. L'ORGANISATION DES VOIES DE RECOURS FEDERALES

A. Généralités

Le droit fédéral de la protection de l'environnement ne réglemente pas de manière spécifique l'organisation des voies de recours fédérales et cantonales, à l'exception du droit de recours des autorités, des communes

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Cf. U. HÂFELIN, "Der kooperative Foderalismus in der Schweiz", RDS 1969 II, p. 549; Y. HANGARTNER "Die Erf.üllung von Staatsaufgaben durch Bund und Kantone", RDS 1974 1, p. 396; A. KOLZ, "Vollzug des Bundesverwaltungsrechts und Behordenbeschwerde", ZB/1975, p. 361; M. KELLER, Aufgabenverteilung und Aufgabenkoordination im Landschaftsschutz, Diessenhofen, 1977; B. KNAPP

"Le fédéralisme", RDS 1984 Il, p. 279; P. SALADIN, "Bund und Kantone", RDS 1984, pp. 431; P. SALADIN, "Zur Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen im Umweltschutzrecht", Festschrift für Dietrich Schindler, Bâle, 1989, pp. 759 ss; R.J. SCHWEIZER, "Rechtssetzungsprobleme des Bundes im Hinblick auf der Vollzug durch die Kantone", ZB/1977, p. 1; R.J. SCHWEIZER, "Auf dem Weg zu einem schweizerischen Verwaltungsverfahrens - und Verwaltungsprozessrecht", ZB/1990, p. 193.

Cf. l'exemple de la note 2 ci-dessus: la réalisation du projet nécessitait en outre l'octroi d'une autorisation cantonale en matière de droit des constructions, ATF 115 lb 472 ss.

et des associations nationales de protection de l'environnement6. Les voies de recours sont donc régies en principe par la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) et la loi fédérale sur la procédure administrative (PA).

Aux termes de l'article 97 OJ, le Tribunal fédéral connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au sens de l'article 5 PA, c'est-à-dire des mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce et qui sont fondées sur le droit fédéral, ou qui auraient dû l'être7. Ainsi, hormis les exceptions visées aux articles 99 à 101 OJ et dans les lois spéciales, le grief de la violation de la législation fédérale sur l'environnement doit être soulevé dans le cadre de la procédure du recours de droit administratif au Tribunal fédéraiS, étant entendu que la violation des droits ou des principes constitutionnels peut aussi être invoquée à cette occasion9.

Parallèlement au Tribunal fédéral, le Conseil fédéral a conservé un certain nombre de compétences juridictionnellesto. Ainsi, l'octroi d'une concession d'utilisation des eaux par l'autorité cantonale peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil fédéral en vertu de l'article 99 lettre d OJ; dans ce cadre, le recourant peut faire valoir notamment une violation de l'article 25 de la loi sur la pêche (LPêch)ll, ou de l'article 9 de la loi sur la protection de l'environnement (LPE)l2. De même, le Conseil fédéral connaît des recours dirigés contre l'octroi de subsides en faveur des améliorations foncières, selon l'article 68 de l'ordonnance du 14 juin 197113, en relation avec l'article 98 lettre h OJ14. L'article 99 lettres c et e OJ place aussi dans la compétence du Conseil fédéral les recours dirigés contre des décisions relatives à des plans, à l'octroi ou au refus d'autorisations de construire ou de mettre en service certaines installations. Sur cette base, il est possible de contester le plan d'une sous- station de chemin de ferls, ainsi que le projet général d'une ligne à haute

6 Articles 55-57 LPE et 12 LPN.

7 ATF 116 lb 261; ATF 116 II 238/239.

8 Article 54 LPE; ATF 116 lb 159, 162/163; ATF 115 lb 446, 448; 456, 459/460, ATF 114 lb 214, 216.

9 ATF 115 lb 152, 154; 206, 208; arrêt du 17 mai 1988, ZBZ 1989, p. 223.

10 Articles 98 ss OJ, 72-74 PA.

11 JAAC 52/8.

12 JAAC 53/16.

13 RS 913.1.

14 JAAC 52/61, 53/34.

15 JAAC 53/14.

tensionl6, en invoquant par exemple une violation de la législation sur la protection des eaux, de la LPE ou de la loi sur la protection de la nature (LPN). Le Tribunal fédéral a précisé dans l'arrêt G. GmbHl7 qu'un plan de route équivalant matériellement à une autorisation de construire présente le caractère d'une décision dès lors que l'approbation du plan implique l'octroi du permis de construire; dans ce cas, la clause d'excep- tion de l'article 99 lettre c OJ ne s'applique pas et le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable.

Sans minimiser sa portée pratique, la jurisprudence du Conseil fédéral est quantitativement limitée, l'essentiel de la tâche incombant au Tribunal fédéral. En cas de doute sur la compétence, ces autorités procèdent à un échange de vues sur cette questionls,

B. La délimitation entre le recours de droit administratif et le recours de droit public

La LPE s'insère dans la législation fédérale et cantonale en vigueur, ainsi que dans les structures administratives, qu'elle coordonne. Le législateur n'a pas voulu instituer des procédures spéciales, de sorte que l'autorité doit prendre en compte les exigences de la protection de l'environnement, et notamment procéder à l'étude d'impact prévue à l'article 9 LPE, dans le cadre des procédures ordinaires du droit cantonall9. Les décisions fondées à la fois sur le droit cantonal et le droit fédéral20 seront donc fréquentes, ce qui pose des problèmes délicats de délimitation entre le recours de droit administratif et le recours de droit public. Or, il existe entre ces deux voies de droit des différences procédurales importantes, qu'il s'agisse des conditions de recevabilité ou du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral.

16 JAAC 53/41, 54/29, 30.

17 ATF 116 lb 163.

18 Cf JAAC 52/8, 53/16.

19 ATF 113 lb 225, 234; ATF 112 lb 424, 441; A. KUTTLER, "Protection de l'environnement et aménagement du territoire dans la jurisprudence récente du Tribunal fédéral", SJ 1989, p. 33.

20 "Mischverfügungen", selon la terminologie allemande.

L'application du principe général de l'ouverture du recours de droit administratif ne présente aucune difficulté particulière lorsque la décision attaquée repose uniquement sur le droit fédéral sur la protection de l'environnement. Tel est le cas lorsque c'est l'autorité fédérale qui statue, par exemple en allouant une subvention pour un chemin forestier, projet contesté au motif qu'il violerait le droit fédéral21. Le recours de droit administratif est aussi ouvert si la décision attaquée émane d'une autorité cantonale appliquant le droit fédéral à un objet relevant de sa compétence fonctionnelle; on pense ici aux cas où elle exige du constructeur qu'il se soumette à l'exigence d'une étude d'impact selon l'article 9 LPE22.

Inversement, les décisions fondées sur le droit cantonal édicté en vertu des compétences réservées aux cantons en matière de protection de l'environnement23 sont attaquables par la voie du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels des citoyens au sens de l'article 84 alinéa 1 OJ. Le recourant doit aussi faire valoir dans le cadre du recours de droit public le grief de la violation de ses droits de partie offerts par le droit cantonal de procédure24.

Les décisions rendues en vertu du droit cantonal autonome appliqué concurremment au droit fédéral sur la protection de l'environnement, doivent être attaquées simultanément par la voie du recours de droit administratif et du recours de droit public, étant précisé que ces deux moyens peuvent être réunis dans un seul acte de recours2S.

Les règles spéciales de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT) concernant la protection juridique sont aussi source de complications. La prise en compte des intérêts liés à la protection de l'environnement est l'un des buts de l'aménagement du territoire26. Les autorités doivent tenir compte de cette exigence dans la mise en oeuvre de tous les instruments prévus par la LAT. Le plan directeur doit désigner les parties du

21 ATF 117 lb 42; ATF 116 lb 309.

22 ATF 115 lb 342.

23 Il s'agit notamment des mesures d'économie d'énergie, ou des décisions fondées sur les articles 35 et 65 LPE, 5, 9 et 31 OPB, par exemple.

24 ATF 117 lb 35, 41 et ATF du 22 octobre 1990, non publié.

25 ATF 114 lb 214, 217; ATF 113 lb 376, 381; 393,398.

26 Article 1er alinéa 2 lettre a et article 3 alinéa 2 LAT.

territoire gravement menacées par les nuisances27 et déterminer les surfaces qui se prêtent à des activités entraînant d'importantes consé- quences sur l'environnement, notamment les gravières et les décharges28, La prise en compte de ces intérêts s'impose aussi bien lors de l'élaboration des plans d'affectation que dans l'octroi des autorisations de construire29. Or, seules les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance, en vertu des articles 5 et 24 LAT, sont attaquables par la voie du recours de droit administratif. Les autres décisions sont définitives, sous réserve du recours de droit public30, Lorsque le recourant allègue cumulativement une violation du droit fédéral sur la protection de l'environnement et l'article 24 LAT, il doit agir par le biais du recours de droit administratif fondé simultanément sur les articles 54 LPE et 34 alinéa 1 LATJI, Lors de la délimitation ou de la modification des zones d'affectation au sens de l'article 14 LA TJ2, les autorités de planification sont tenues de fixer les degrés de sensibilité prévus par l'article 43 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB); les décisions qu'elles prennent à cet effet ne sont attaquables que par la voie du recours de droit public33. Ce principe connaît cependant à son tour une exception lorsque le plan d'affectation et ses mesures d'exécution sont à ce point précis et détaillés qu'ils équivalent matériellement à une décision au sens de l'article 5 PA, qui peut alors faire l'objet d'un recours de droit administratif34. De même, la détermination de cas en cas des degrés de sensibilité, conformément à l'article 44 alinéa 3 OPB, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif35.

En ce qui concerne les permis de bâtir, le recours de droit public est ouvert s'agissant du grief de la violation du droit cantonal (ou communal) des constructions, lorsque celui-ci a une portée propre36, Il faut en 27 Article 6 alinéa 2lettre c LAT.

28 Article 9, 10, 30 et 31 LPE. Cf A. KUTTLER, "L'application de la législation fédérale sur la protection de l'environnement : Premiers enseignements à tirer de la jurisprudence du Tribunal fédéral", Association suisse pour l'aménagement du territoire, ASPAN, 1990, p. 5.

29 ATF 116 lb 50; ATF 115 lb 302; ATF 113 lb 225.

30 Article 34 LAT.

31 ATF 116 lb 50, 61, ll9, 121; ATF 115 lb 347, 350; 472, 478.

32 Article 44 alinéa 1 OPB.

33 ATF 115 lb 347, 351; ATF 114 la 385, 387; ATF non publié du 2 février 1989.

34 ATF 117 lb 9, Il ss; ATF 116 lb 159, 163; ATF 115 lb 347, 351.

35 ATF 115 lb 347, 351; 383, 386; ATF 114 lb 214, 221.

36 ATF 115 lb 383 386; 456, 460; ATF 114 lb 214, 216/217.

revanche agir par la voie du recours de droit administratif lorsque les décisions relatives à des autorisations de construire sont fondées sur le droit fédéral ou auraient dû l'être37, ou lorsque les exigences du droit cantonal en matière de protection de l'environnement sont inférieures ou égales à celles du droit fédéraiJs. Sont aussi attaquables par la voie du recours de droit administratif les décisions cantonales qui se fondent à la fois sur le droit cantonal (ou communal) et sur le droit fédéral, si et dans la mesure où est en jeu la violation de dispositions du droit fédéral directement applicables39, et pourvu qu'il existe entre ces normes un rapport si étroit qu'il serait impossible de les appliquer séparément40.

Dans l'arrêt Innomat, le Tribunal fédéral a jugé que les règles cantonales (ou communales) excluant de certaines zones à bâtir les entreprises pouvant porter préjudice au voisinage en raison du bruit, des odeurs, de la fumée, etc., doivent être attaquées par la voie du recours de droit administratif4I. Dans un arrêt ultérieur, le Tribunal fédéral a précisé que les dispositions communales et cantonales excluant des zones résidentielles les activités causant des nuisances42 conservent une portée propre, lorsqu'elles définissent, du point de vue de l'aménagement du territoire, les conditions auxquelles ces activités peuvent être admises à l'endroit prévu. Dans ce cas, le droit fédéral sur la protection de l'environnement n'est pas violé lorsque l'autorité cantonale a refusé, sans examiner l'application de l'article 43 OPB, de délivrer le permis de construire pour une halle d'exposition de voitures d'occasion, au motif que cette entreprise n'a, en tant que telle, pas sa place dans la zone résidentielle43. Cette distinction subtile n'est certes pas de nature à simplifier les choses !

L'organisation actuelle des voies de recours est insatisfaisante. Elle contrecarre l'application cohérente d'une législation en soi complexe; elle 37 ATF 115 la 383, 385 et les arrêts cités.

38 Arrêt du 17 mai 1988, ZBl1989, p. 223.

39 ATF 117 lb 35; ATF 116 lb 159, 163; 175, 178, 418, 424; ATF 115 lb 347, 350;

383, 385; 456, 460; ATF du 9 mai 1990, consid. 2, non publié aux ATF 116 lb 207. Cf. aussi ATF du 20 avril 1989, ZBl1990, p. 509 et du 17 mai 1988, ZBl 1989, p. 223.

40 ATF 117 lb 35; ATF 116 lb 50, 57; 175, 181.

41 ATF 116 lb 175, 180.

42 "Storende Betriebe", selon la définition du règlement communal en question.

43 Arrêt du 5 juin 1991, destiné à la publication.

complique excessivement la tâche des justiciables et des autorités. A notre avis, une réforme est nécessaire dans ce domaine, dans le sens de la simplification et de la rationalisation. La source du mal ne se trouve pas dans la jurisprudence développée sur la base du droit applicable. Dans le cadre légal actuel, le Tribunal fédéral s'est efforcé de trouver des solutions pratiques. Son pouvoir créateur n'est toutefois pas illimité. Il ne peut pas mettre fin à l'enchevêtrement des voies de recours qui résulte en particulier de l'application concurrente de la LAT et du droit fédéral sur la protection de l'environnement. En fin de compte, une révision législative est indispensable. Nous en esquissons les perspectives dans la dernière partie de cette étude.

C. Les voies de recours cantonales; les exigences du droit fédéral

Les cantons demeurent compétents dans le domaine de l'organisation judiciaire, de la procédure et de l'administration de la justice, notamment en matière administrative44. Le droit fédéral peut cependant imposer aux cantons les règles propres à assurer l'application uniforme des tâches d'exécution du droit fédéral déléguées aux cantons. Ainsi, par exemple, les articles 33 alinéa 2 et 3 LAT exigent des cantons qu'ils instituent au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la LAT et le droit fédéral et cantonal d'exécution, la qualité pour agir devant être reconnue au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, et une autorité devant jouir d'un pouvoir d'examen libre. Le droit fédéral sur la protection de l'environnement ne contient pas de dispositions analogues, hormis celles relatives au droit de recours des autorités, des communes et des associations4S, Les principes relatifs à la coordination des décisions résultent donc de la jurisprudence. Selon les arrêts Chrüzlen et Innomat, l'application du droit fédéral et du droit cantonal connexe doit être coordonnée, la solution la plus simple pour les cantons consistant à désigner une seule autorité compétente en première instance. Si l'intervention de plusieurs autorités est requise, le droit cantonal doit pourvoir à une coordination effective, notamment par la notification 44 Articles 3, 64 alinéa 3 et 64 bis alinéa 2 de la Constitution fédérale.

45 Articles 54 ss LPE et 12 LPN; cf III. B. infra.

unique de la décision de synthèse et l'ouverture d'une seule voie de recours contre les différentes décisions rendues séparément en première instance, auprès d'une seule autorité à même de procéder à l'examen de l'ensemble des intérêts en jeu46, Cette jurisprudence a été critiquée au motif qu'elle constituerait une ingérence inadmissible dans la souveraineté organisationnelle des cantons47. Ce reproche nous paraît excessif.

Personne ne conteste l'importance de la coordination matérielle des décisions, qui répond à l'intérêt privé des constructeurs et des opposants, ainsi qu'à l'intérêt public lié à une application rapide et uniforme des règles du droit de fond. L'intervention fédérale doit se limiter à cet objectif, les cantons demeurant au reste libres dans leur domaine d'organisation. Ils peuvent confier les tâches de coordination à l'autorité visée à l'article 5 alinéa 1 OEIE, par exemple, ou créer une autorité spécialement chargée de la coordination des procédures. L'exigence de la réunion des différentes décisions sectorielles en une décision de synthèse, de la notification unique et de la centralisation des voies de droit, ne représente qu'une intervention somme toute modeste dans la sphère d'autonomie des cantons. La modification de la loi fédérale d'organisation judiciaire, du 4 octobre 199148 prévoit des mesures beaucoup plus incisives. Selon l'article 98a de la nouvelle OJ, les cantons sont tenus d'instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale, dans la mesure où leurs décisions peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (alinéa 1). Ils règlent la compétence de ces autorités, leur organisation et la procédure dans les limites fixées par les dispositions du droit fédéral (alinéa 2). La qualité pour recourir et les motifs du recours devraient être admis au moins aussi largement que pour les recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (alinéa 3). Cela implique, en matière de droit de l'environnement, la création d'une voie de recours cantonale là où elle n'existe pas encore, et la désignation d'une autorité judiciaire indépendante de l'administration. Il est sage d'exclure la compétence juridictionnelle des gouvernements cantonaux; au vu de la jurisprudence récente des organes de Strasbourg et du Tribunal fédéral en effet, le maintien du système de l'administrateur-juge ne paraît plus compatible 46 ATF 116 lb 50, 57-59; 175, 181 infine, 309,315.

47 Cf. notamment A. KÔLZ 1 H. KELLER, "Koordination umweltrelevanter Bewilligungsverfahren ais Rechtsproblem", DEP 1990, p. 385 et P. SALADIN,

"Koordination im Rechtsmittelverfahren", DEP 1991, p. 276.

48 RO 1992, p. 288.

avec l'exigence de prévoir un juge indépendant et impartial s'agissant de

"contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil", au sens de l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH)49.

III. LA QUALITE POUR AGIR

A. La qualité pour agir ordinaire

1. Généralités

Comme cela a été montré plus haut, les moyens de droit fédéraux qui entrent en considération pour l'application du droit fédéral de la pro- tection de l'environnement sont le recours de droit administratif au Tribunal fédéral et, dans une moindre mesure, le recours administratif auprès d'un département ou du Conseil fédéral. On ne s'occupera plus ici du recours de droit public, limité au droit cantonal autonome ou au droit de l'aménagement du territoire au sens strict.

Les conditions générales de la qualité pour agir sont définies de façon identique pour le recours de droit administratif et pour le recours administratif, respectivement aux articles 103 lettre a OJ et 48 lettre a PA. En vertu de ces dispositions, un administré a qualité pour recourir s'il est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

49 Cf. Message du Conseil fédéral du 18 mars 1991, FF 1991 II, pp. 461 ss, 518;

ATF 116 lb 174/175; ATF 115 la 66; cf. aussi ATF 116 lb 56 et arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 25 octobre 1989, en la cause Jacobsson, Série Nn° 163.

En pratique, ces deux exigences se confondent 50. La première est incluse dans les conditions d'existence de la seconde qui a d'ailleurs seule fait l'objet de développements jurisprudentiels.

2. L'intérêt digne de protection

L'intérêt digne de protection doit être personnelSl, Cela implique que le recourant soit touché plus que quiconque ou que la généralité des administrés. ll doit avoir un intérêt, étroitement lié à l'objet du litige, à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée52,

n

faut qu'il soit en quelque sorte dans un rapport spécial digne d'attention avec l'objet du litige "besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung"S3, Cette exigence est destinée à exclure l'action populaire; elle est particulièrement importante lorsque le recourant n'est pas le destinataire direct de la décision, mais un tiers54, Le recourant doit être touché directementSS, il ne suffit pas que l'issue de la procédure puisse influencer de quelque lointaine façon sa sphère d'intérêts56.

En revanche, peut être digne de protection non seulement un intérêt juridique, mais aussi un simple intérêt de fait, de nature économique, matérielle, idéale ou autre57. Il n'est pas nécessaire que cet intérêt coïncide avec celui que la norme prétendument violée vise à protégerss.

En d'autres termes, le recourant n'a pas besoin de se trouver dans la sphère de protection "Schutzrichtung" de la norme invoquée59. Un voisin peut ainsi attaquer un projet de construction alors même que ce dernier est en tout point conforme aux dispositions destinées à protéger le voi- sinage, en se fondant sur le droit forestier ou sur le droit de la protection 50 A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p. 898;

A. MA CHERET, "La qualité pour recourir : clé de la juridiction const~.tutionnelle et administrative du Tribunal fédéral", RDS 1975 II, p. 161; H.-R. TRUEB, Rechts- schutz gegen Luftverunreinigung und Liirm, Zurich, 1990, p. 163.

51 ATF 114 lb 200, 202.

52 ATF 111 lb 159, 160.

53 ATF 116 lb 321, 323; ATF 115 lb 387, 389; ATF 113 lb 363, 365.

54 ATF 116 lb 321, 323; ATF 115 lb 387, 389; ATF 113 lb 225, 228.

55 ATF 116 lb 321, 323; ATF 113 lb 225, 228; ATF 112 lb 154, 159.

56 ATF 113 la 426, 432.

57 ATF 114 lb 200, 202; ATF 113 lb 225, 228; ATF 112 lb 154, 159.

58 ATF 116 lb 321, 323; ATF 115 lb 387, 389; ATF 113 lb 225, 228.

59 ATF 113 lb 363, 366.

des eaux60. Dans ces conditions, le recourant joue parfois le rôle d'un défenseur privé de l'intérêt public. Cette forme de promotion de l'intérêt public reste toutefois aléatoire, puisqu'elle dépend de l'existence d'un recourant touché dans un intérêt digne de protection et prêt à invoquer les normes d'intérêt public théoriquement en jeu61.

La question de la nature de l'intérêt digne de protection n'a pas posé de problème spécialement difficile dans le domaine de la protection de l'environnement. Tout au plus, le Tribunal fédéral a-t-il précisé qu'un intérêt purement idéal à l'application du droit fédéral de l'aménagement du territoire pour un endroit déterminé, en raison d'une attache particulière avec cet endroit, ne suffit pas62. Il a ainsi rappelé que l'atteinte ne peut être purement subjective, d'ordre affectif63.

Les choses sont beaucoup plus complexes en ce qui concerne l'exigence de spécialité de l'atteinte. Le Tribunal fédéral a reconnu, avec GYGJ64, qu'il n'existe pas de limite logique d'ordre conceptuel, mais seulement une délimitation pratique et raisonnable qui doit se déterminer de façon particulière pour chaque domaine juridique et qui laisse subsister des "cas limites" ouvrant au juge une marge d'appréciation6s. En matière de protection de l'environnement, il a posé comme principe que la qualité pour agir pouvait être largement reconnue lorsque les effets d'un ouvrage sont clairement discernables en tant que tels et peuvent être déterminés sans expertises coûteuses et distingués des immissions générales66.

Déterminer la spécialité de l'atteinte reste problématique à un triple point de vue. Premièrement, l'effet des décisions prises en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement s'inscrit dans un espace concret d'autant plus difficile à délimiter que cet effet est important. Il n'est donc plus possible de définir a priori un cercle

60 ATF 111 lb 159, 160. Pour une critique de cette jurisprudence, cf. B. KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle/Francfort-sur-le-Main, 1988, n° 1983.

61 E. RIVA, Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Berne, 1980, p. 33.

62 ATF 111 lb 159, 160.

63 F. MATTER, "Kommentar zu USG 49-59", in: A. KOLZ 1 H.U. MÜLLER éd., Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich, 1986, ad art. 54, n° 10.

64 F. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne, 1983, p. 11.

65 ATF 113 lb 363, 366; ATF 112 lb 154, 159.

66 ATF 112 lb 154, 159.

restreint de personnes qui apparaissent clairement comme davantage touchées que la généralité des administrés. La jurisprudence a bien dû admettre que tous les habitants d'un périmètre donné étaient atteints dans un intérêt digne de protection par la réalisation d'ouvrages comportant certains types de nuisances ou de dangers67. Mais le problème est alors reporté sur la définition du périmètre en question; celle-ci comporte un jugement de valeur sur l'intensité de l'immission à une certaine distance de la source et donc une part d'arbitraire. En outre, comme l'a justement relevé TRÜEB, plus une installation est dangereuse ou plus elle est polluante (et donc plus large est la diffusion de ses émissions), plus les intéressés potentiels sont exclus de la qualité pour agir par la volonté d'éviter l'action populaire68. Une installation capable de polluer une très vaste région de manière massive mais relativement égale ne pourrait faire l'objet d'aucun recours, ses effets ne se distinguant plus des immissions générales. Une deuxième difficulté tient à la prise en compte des effets indirects de projets contestés, pour lesquels s'ajoute à l'évaluation de l'intensité des atteintes la détermination d'une chaîne de causalité adéquate. La jurisprudence reste hésitante sur ce point69. Le recours à la notion de "problème politique de portée générale"70 ne lui est d'aucun secours : le droit de l'environnement n'est pas destiné à régler des rapports de voisinages, mais à protéger l'environnement dans son ensemble; les litiges qu'il engendre se rapportent donc toujours peu ou prou à des problèmes politiques de portée générale. Le troisième casse- tête de la définition de l'intérêt spécial concerne le type de lien qui doit exister entre l'objet du litige et le recourant. Traditionnellement, la jurisprudence en matière de construction, puis d'aménagement du territoire et enfin d'environnement a adopté une vision statique de ce lien : il a d'abord été reconnu dans le fait de posséder un fonds dans la zone prise en considération, puis d'y habiter, fût-ce comme simple

67 DEP 1991, pp. 23, 30 ss (Baurekurskommission BS); DEP 1989, pp. 75, 76 (Tribunal administratif VS); ZB/1987, pp. 81, 83 (Obergericht SH); JAAC 42/96;

F. MATTER, op. cit., (note 63), ad art. 54, n° 11.

68 H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), pp. 176-177.

69 Comparer les ATF 112 lb 154 et 113 lb 225, où le Tribunal a traité de façon différente des personnes qui se plaignaient, dans les deux cas, des nuisances d'un surcroît de trafic provoqué par la création d'une installation distante d'environ un kilomètre. Pour sa part, le Conseil fédéral a admis sans autre la qualité pour agir du riverain d'une route subissant un report de trafic en raison de mesures prises sur une autre artère, JMC 54/42.

70 ATF 112 lb 154, 160.

locataire, voire d'y travailler71. Mais, dans le domaine de la circulation routière, le Conseil fédéral a allègrement admis que l'usage régulier de l'espace pouvait aussi donner naissance à un intérêt digne de protection72.

Une transposition de ce principe dans le droit de l'environnement ouvre des perspectives : clients, élèves, touristes, randonneurs, pratiquants de loisirs, etc., pourraient se voir légitimés à recourir contre des décisions relatives à un espace donné, dans la mesure où ils rendent vraisemblable le fait qu'ils l'utilisent régulièrement. Une telle évolution serait surtout sensible dans les régions peu habitées et dans celles où les intérêts des habitants s'opposent à ceux des autres usagers.

3. La participation à la procédure antérieure

Celui qui remplit les conditions exposées plus haut doit encore, pour assurer sa qualité pour agir, avoir participé à la procédure antérieure et subir ainsi une lésion formelle ''formelle Beschwer" du fait de l'issue de celle-ci73. Cette condition, qui à l'inverse des précédentes n'a pas fait l'objet d'un rappel rituel de la part du Tribunal fédéral, n'est pas admise de façon inconditionnelle par la doctrine74. Elle a cependant été rappelée récemment, comme un principe général acquis, dans deux arrêts portant sur des recours d'organisations de protection de la nature et de l'environnement75. Elle est donc aujourd'hui clairement affirmée.

L'exigence de la participation à la procédure antérieure tombe cependant si le recourant a été empêché sans sa faute de s'y conformer76. Tel est, notamment, le cas si le recourant n'a pas été informé de la procédure ou si cette information n'a pas fait apparaître de façon claire des éléments pertinents pour sa participation77. Il n'y a pas non plus abstention fautive du recourant lorsqu'une décision n'a pas été précédée d'une procédure 71 H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), p. 174.

72 JAAC 54/42, 54/9, 50/49; H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), p. 163; ZBI 1986, p. 237, avec le commentaire de RUCH.

73 ATF 108 lb 92, 94; F. GYGI, op. cit., (note 64), p. 155; H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), p. 166; B. KNAPP, op. cit., (note 60), n° 1986.

74 Ainsi A. GRISEL, op. cit., (note 50), pp. 900-901, critique-t-il cette exigence.

F. MATTER, op. cit., (note 63), ad art. 54, n° 12, nie sa réalité dans le domaine d'application de la LPE (se référant toutefois à un arrêt qui ne visait que la qualité pour agir fondée sur l'article 12 LPN).

75 ATF 116 lb 119, 122-123; 418, 426.

76 ATF 108 lb 92, 94; ATF 116 lb 418, 426.

77 ATF 116 lb 119, 123.

publique ou lorsqu'une décision de première instance qui lui convenait a été renversée sur recours d'un autre intéressé, sans qu'il ait été invité à participer à la procédure ayant abouti à la nouvelle décision78.

La participation aux procédures d'enquête publique prévues par le droit fédéral ne doit, à notre sens, pas être exigée lorsque ces procédures sont de nature démocratique, offrant à chacun la possibilité de présenter des observations. En revanche, la participation à une véritable procédure d'opposition, comportant la qualité de partie, peut être requise, dans la mesure où le recourant pouvait disposer à ce stade déjà, des éléments nécessaires pour faire valoir ses arguments79. Dans le cadre des procédures d'expropriation, les oppositions, y compris celles qui mettent en jeu des intérêts de protection de la nature ou de l'environnement doivent, sauf empêchement non fautif, être formées dans le délai de l'article 35 de la loi sur l'expropriation (LEx), sous peine de perdre le droit de participer à la procédure et donc de recourirso.

4. L'intérêt actuel

L'intérêt du recourant doit enfin être actuel, ce qui n'est en principe pas le cas lorsque celui-ci n'invoque qu'une atteinte future hypothétique ou lorsqu'une décision a déjà produit tous ses effets au moment où l'autorité de recours est amenée à trancher. Celle-ci renonce cependant à l'exigence de l'intérêt actuel si son application revient à l'empêcher de statuer sur un litige susceptible de se reproduire dans des circonstances identiques et soulevant des questions auxquelles l'intérêt public réclame qu'il soit répondu81.

Si l'on tient compte de l'effet durable de certaines décisions affectant l'environnement, notamment celles portant sur des infrastructures lourdes, des installations potentiellement dangereuses ou des modifications importantes d'un site ou d'un paysage, on peut se demander s'il est justifié de limiter la qualité pour agir à ceux qui se trouvent touchés au moment

78 Cf. F. MATTER, op. cit., (note 63), ad art. 54, n° 12; H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), p. 167.

79 Dans ce sens H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), p. 168.

80 ATF 116 lb 141, 144; ATF 112 lb 543, 549.

81 ATF 111 lb 56, 59; JAAC 52/60 343; 52/61 355.

où la décision est prise et où le recours est tranché. Après tout, ceux qui déménageront ou viendront travailler, après la clôture de la procédure, dans la zone subissant les effets d'une installation autorisée conformément au droit de l'environnement ne seront pas moins atteints par ces effets que les intéressés d'origine. Le seul moyen de garantir les droits de ces intéressés différés serait de se contenter d'exiger d'eux la démonstration d'un intérêt virtuel, soit la simple possibilité qu'ils soient un jour touchés, comme dans le cadre du recours de droit public dirigé contre une norme.

L'analogie est loin d'être abusive, tant il est vrai qu'aujourd'hui bien des décisions concrètes ont des effets aussi vastes et durables, sinon plus, qu'une grande partie des règles de droit classique. Comme, dans la juridiction administrative fédérale, le recourant n'est pas limité dans les moyens qu'il invoque, admettre sa légitimation sur la base d'un intérêt virtuel ouvrirait évidemment la porte à l'action populaire82,

5. Le recours associatif

Une association peut recourir sur la base de l'article 103 lettre a OJ ou 48 lettre a PA si elle est touchée dans ses propres intérêts, à l'instar de n'importe quel particuliersJ. Une association de sauvegarde de la nature, qui s'est rendue propriétaire d'une réserve naturelle ou d'un biotope, sera donc habilitée à recourir en cette qualité contre des projets affectant son fonds.

Mais les associations peuvent également recourir pour sauvegarder les intérêts de leurs membres si trois conditions sont remplies : les intérêts invoqués doivent être protégés par les statuts de l'association, communs à une grande partie des membres et enfin susceptibles d'être invoqués par chacun de ceux-ci dans un recours propre84. Il ne s'agit donc pas véritablement d'un élargissement du cercle des titulaires de la qualité pour agir, mais plutôt d'une facilité procédurale accordée à ceux d'entre eux qui sont regroupés en association.

82 Cf déjà, sur le recours de droit public, A. AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle, 1983, n° 358; J.-F. AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, supplément 1967-1982, Neuchâtel, 1982, n° 1670.

83 ATF 104 lb 381, 383; F. GYGI, op. cit., (note 64), p. 159; A. GRlSEL, op. cit., (note 50), p. 904.

84 ATF 113 lb 363, 365; 104 lb 381, 384.

Comme la jurisprudence exige que les intérêts invoqués concernent un grand nombre des membres de l'association recourante et hésite d'autre part à admettre un lien spécial avec l'objet du litige dans un périmètre trop vaste, le recours associatif est typiquement l'apanage des groupements locaux de village ou de quartier. Les grandes organisations nationales ou régionales n'y ont pas accès85.

6. Le recours des collectivités publiques

Les articles 103 lettre a OJ et 48 lettre a PA permettent aux communes et aux cantons de recourir lorsqu'ils sont touchés de la même manière que des administrés, notamment en tant que propriétaires de leur patrimoine administratif86. Les unes et les autres n'ont en revanche pas qualité pour recourir sur cette base, y compris en tant qu'auteur d'une décision cassée sur recours, en vue seulement de la bonne application du droit fédéral87.

Plus libéral que le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral a notamment admis la qualité pour agir des communes voisines d'un aéroport contre une décision qui expose leurs habitants à des émanations dommageables, en soulignant que la défense des intérêts communs de leur population est l'une des tâches des communes88.

85 Cf H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), p. 180.

86 Pour les communes, voir par exemple ATF 114 lb 424, 429 (commune ayant qualité pour agir en tant qu'expropriée); ATF 114 la 73, 77. Pour les cantons, ATF 110 lb 196, 197.

87 ATF 112 la 59, 62; ATF 110 lb 196, 197.

88 JAAC 54/44 280 et la jurisprudence citée; F. GYGI, op. cit., (note 64), pp. 171- 172; A. GRlSEL, op. ci~,. (note 50), p. 905; F. MATTER, op. cit., (note 63), ad art. 57, n° 13; H.-R. TRUEB, op. cit., (note 50), pp. 193-194.

B. La qualité pour agir spéciale

1. Le recours des autorités fédérales

Lorsque, comme le prévoit l'article 36 LPE, l'exécution d'une loi fédérale est confiée principalement aux cantons89, les autorités fédérales doivent disposer des moyens adéquats pour assurer l'application complète et cohérente des normes fédérales, spécialement lorsque les intérêts des collectivités inférieures risquent d'entrer en concurrence avec les intérêts publics que ces normes protègent.

En sus des moyens traditionnels de la surveillance fédérale90, le droit de recours des autorités fédérales revêt dans cette perspective une utilité certaine, surtout lorsqu'il n'existe pas de particulier apte ou disposé à faire valoir les normes en cause pour son propre compte.

L'article 103 lettre b OJ habilite le département ou, lorsque le droit fédéral le prévoit, la division compétente de l'administration fédérale91 à recourir contre certaines décisions fédérales et contre les décisions prises en dernière instance cantonale. Cette disposition a cependant deux limitations majeures : elle ne concerne que le recours de droit administratif et vise uniquement les décisions cantonales de dernière instance. Or, lorsqu'une autorité cantonale inférieure accorde une autorisation violant le droit fédéral de l'environnement, le bénéficiaire de celle-ci ne va évidemment pas recourir et il ne se trouve pas toujours un tiers intéressé pour épuiser les instances cantonales92.

L'article 56 alinéa 1 LPE, qui se place dans le cadre des articles 103 lettre c OJ et 48 lettre b PA, remédie à ces lacunes en permettant au Département fédéral de l'intérieur (DPI) d'interjeter recours contre toute 89 Il en est de même de la LAT (cf articles 6, 10, 25 et 36).

90 Voir à Ç!! sujet U. BRUNNER, "Kommentar zu USG 38-48", in: A. KOLZ 1 H.U. MULLER éd., Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich, 1986, ad art. 38.

91 Ainsi, par exemple, l'article 27 alinéa 3 OAT délègue-t-il à l'Office fédéral de l'aménagement du territoire la compétence de former recours de droit administratif conformément à l'article 34 alinéa 1 LAT.

92 Cf A. KOLZ, "Vollzug des Bundesverwaltungsrechts und Behordenbeschwerde", ZBl 1975, pp. 361 ss.

décision cantonale fondée sur la LPE et ses dispositions d'exécution, quelle que soit la voie de recours prévue - recours de droit administratif, recours administratif ou recours cantonal - et quel que soit le degré de l'instance ayant rendu la décision visée. Ce "droit de recours intégral"93 ne s'étend toutefois pas aux décisions d'autorités fédérales appliquant la LPE.

S'agissant d'un recours formé purement dans l'intérêt public à la bonne application du droit fédéral, la question de l'intérêt digne de protection, au centre de la qualité pour agir ordinaire, ne se pose pas94. Il n'est même pas nécessaire de démontrer l'existence d'un intérêt public spécifique à la mise en cause de la décision attaquée95.

L'exigence de la participation à la procédure antérieure ne s'applique pas au DFI, ce qui ressort déjà du fait que seules les décisions cantonales de dernière instance doivent lui être communiquées en vertu de l'ar- ticle 56 alinéa 3 LPE96.

En pratique, le DFI fait un usage modéré de son droit de recours97.

On peut se demander si cette retenue ne s'explique pas par l'existence d'un droit de recours des organisations de protection de l'environnement, qui permet au DFI de se tenir en deuxième ligne et d'éviter ainsi des conflits politiques plus délicats à gérer pour une autorité fédérale que pour une organisation indépendante.

2. Le recours des cantons

En vertu de l'article 56 alinéa 2 LPE, les cantons ont le même droit de recours que le DFI lorsque des atteintes émanant d'un canton voisin

93 F. MATIER, op. cit., (not!? 63), ad art. 56, n° 31; H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), p. 191; cf. aussi A. KOLZ, op. cit., (note 92), pp. 369 ss.

94 F. MA TIER, op. cit., (note 63), ad art. 56, n° 13.

95 ATF 113 lb 219, 221, dont les considérations relatives à l'article 103 OJ valent aussi ici.

96 ATF 116 lb 418, 433-434.

97 Environ 10 recours par an, contre 15 à 18 pour les organisations de protection de l'environnement.

affectent leur territoire98, Cette dernière condition étant remplie, les cantons ont ainsi qualité pour attaquer toutes les décisions cantonales99 fondées sur la LPE, ce par les voies de droit fédérales comme par les recours cantonaux.

Cependant, contrairement à celui du DPI, leur recours ne vise pas en premier lieu la bonne application du droit fédéral, mais la sauvegarde des intérêts cantonaux. Le canton recourant doit alléguer une atteinte, qui ne soit pas manifestement invraisemblable, à sa sphère d'intérêtsloo. Il faut préciser à cet égard que la notion de canton voisin doit se comprendre non pas dans le sens de l'existence d'une frontière commune, mais dans celui de la possibilité d'une atteintetot. L'article 56 alinéa 2 LPE élargit donc en quelque sorte la notion d'intérêt digne de protection d'un canton, déjà admise dans une mesure très limitée par la jurisprudence fondée sur l'article 103 lettre a OJ102, Une fois l'intérêt à recourir du canton admis, celui-ci peut invoquer n'importe quelle violation de la loi, comme c'est le cas dans le cadre de la qualité pour agir ordinaire103.

En matière de notification, les cantons ne bénéficient pas du privilège accordé au DPI par l'article 56 alinéa 3 LPE. Cela étant, ils peuvent tirer un droit à la notification des décisions des cantons voisins de leur qualité de partie habilitée à recourirl04. La jurisprudence du Tribunal fédéral sur la participation à la procédure antérieure leur est en outre, à notre sens, pleinement applicable. Il n'y a en effet aucune raison

98 F. MATIER, op. cit., (note 63), ad art. 56, n° 32, remarque à juste titre que du point de vue de la systématique de la loi, le droit de recours des cantons ne devrait pas être associé à celui du DFI, mais aurait sa place dans un article propre ou à l'article 57 relatif aux communes.

99 Les décisions des autorités fédérales sont donc exclues de ce droit de recours, cf F. MA ITER, op. cit., (note 63), ad art. 56, n° 32; H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), p. 201.

100 F. MAITER, op. cit., (note 63), ad art. 56, nos 24 et 25; H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), p. 200; P.-A. JUNGO, Die Umweltvertriiglichkeitsprüfung ais neues Institut des Verwaltungsrechts, Fribourg, 1987, p. 201.

101 F. MATIER, op. cit., (note 63), ad art. 56, n° 28; H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), pp. 200-201.

102 Cf supra III.A.6.

103 F. MATIER, op. cit., (note 63), ad art. 56, n° 27.

104 F. MAITER, op. cit., (I_lpte 63), ad art. 56, n° 29; P.-A. JUNGO, op. cit., (note 100), p. 202; H.-R. TRUEB, op. cit., (note 50), p. 201, parle à juste titre d'une notification ordinaire, qui peut, conformément à l'article 36 lettre c PA, avoir lieu par voie de publication dans une feuille officielle.

de traiter les cantons, sur ce point, de façon différente de ceux qui bénéficient de la qualité pour agir ordinaire.

Il faut encore relever que les cantons bénéficient aussi d'un droit de recours spécial, au sens des articles 103 lettre c OJ et 48 lettre b PA, en vertu des articles 12 alinéa 2 LPN et 34 alinéa 2 LAT. La première de ces dispositions ne concerne que les décisions d'autorités fédérales et cela dans la mesure où une tâche de la Confédération est en jeu et où des intérêts de la nature et du paysage sont en cause lOS. Quant à la seconde, elle ne se rapporte, conformément à l'article 34 LAT, qu'aux décisions fondées sur les articles 5 (indemnisations) et 24 (dérogations pour construction hors de la zone à bâtir) LAT. Dans ce dernier cas, la violation du droit fédéral de l'environnement peut être invoquée106,

On remarquera que jusqu'à présent les cantons n'ont fait qu'un usage très limité du droit de recours que leur confère la LPE107, confirmant ainsi la tendance observée à propos des voies de droit que leur ouvrent les articles 12 LPN et 34 alinéa 2 LA TlOS.

3. Le recours des communes

L'article 57 LPE accorde aux communes un droit de recours, fédéral et cantonal, contre les décisions, fédérales et cantonales, fondées sur la LPE et ses dispositions d'exécution, en tant qu'elles sont concernées par lesdites décisions et qu'elles ont un intérêt digne de protection à ce que celles-ci soient annulées ou modifiées. Reprenant la formulation des articles 103 lettre a OJ et 48 lettre a PA, le législateur n'a donc pas modifié le droit de recours que la jurisprudence avait déjà reconnu aux communes sur la base de ces dispositions109, Ce droit n'est pas devenu abstrait et reste lié à l'existence d'une atteinte spéciale à un intérêt de la commune recourante. Comme il est de règle pour la qualité pour agir

105 La définition du champ des décisions attaquables est ici la même que pour les organisations de protection de la nature et du paysage, cf. infra III.B.4.c, sous réserve de l'exclusion des décisions cantonales.

106 ATF 116 lb 50, 61.

107 Pour une exception, voir l'ATF du 20 avril1988, DEP 1988, p. 205.

108 Sur ce dernier point, cf F. MA TIER, op. cit., (note 63), ad art. 56, n° 32.

109 F. MATIER, op. cit., (note 63), ad art. 57, n° 17; H.-R. TRÜEB, op. cit., (note 50), pp. 193-194.

ordinaire, une fois l'intérêt digne de protection reconnu, la violation de n'importe quelle norme peut être invoquée. Dans la mesure où elles démontrent un intérêt digne de protection, les communes étrangères ont également la qualité pour agirllO.

Le rappel explicite du droit de recours des communes dans le cadre de la LPE est, à notre sens, un argument en faveur de la jurisprudence généralement large du Conseil fédéral, qui reconnaît à la commune la faculté de défendre dans une certaine mesure les intérêts de ses habitantslll. La commune doit donc être habilitée à recourir non seulement lorsqu'elle est touchée comme un particulier, mais aussi lorsqu'un intérêt public communal digne de protection est en jeul12.

Il faut encore noter qu'en vertu de l'article 12 alinéa 1 LPN, les communes sont habilitées à recourir contre les décisions cantonales ou fédérales relatives à des tâches de la Confédération et mettant en cause les intérêts de la protection de la nature et du paysage113. Elles disposent en outre du même droit de recours que les cantons en ce qui concerne la LAT (article 34 alinéa 2 LAT)l14.

4. Le recours des organisations à but idéal

a. Bases légales

Parmi les habilitations spéciales visées par les articles 103 lettre c OJ et 48 lettre b PA, les plus remarquables et les plus discutées sont incontestablement celles qui ont été conférées à des organisations privées se vouant par pur idéal à la défense de certains intérêts publics. La plus

llO F. MATTER, op. cit., (note 63), ad art. 57, n° 8; DEP 1991, pp. 23-34 (Baurekurskommission BS).

111 Cf. supra III.A.6.

l12 Pour une tentative de définition de cet intérêt commun<~;!, qui dépasse en tout cas le cadre de l'autonomie communale, cf. H.-R. TRUEB, op. cit., (note 50), pp. 194 ss.

113 Leur droit de recours a ici le même champ d'application que celui des organisations de protection de la nature et du paysage, cf infra lli.B.4.c.

114 Cf supra Ill.B.2.

ancienne, dans le domaine de l'environnement au sens large liS, est l'article 12 LPN, qui date déjà de 1966116, Il a fallu attendre dix-sept ans pour qu'une autre disposition du même type, l'article 55 LPE, soit adoptée117. Une habilitation similaire fut enfin introduite à l'article 14 alinéa 1 lettre b de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre du 4 octobre 1985118. Nous n'examinerons ici que les deux premières de ces dispositions.

Tant l'article 12 LPN que l'article 55 LPE limitent doublement le droit de recours qu'ils octroient: d'une part quant à ses sujets, d'autre part quant à son champ d'application.

b. Les sujets du recours

L'article 12 LPN accorde la qualité pour agir "aux associations d'importance nationale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal". Pour sa part, l'article 55 LPE vise les "organisations nationales dont le but est la protection de l'environnement". Sont donc, dans les deux cas, exclues les organisations locales et régionales, de même que celles qui poursuivent un but intéressé. Les recourantes doivent en effet agir dans un but idéal, qui n'est rien d'autre, en définitive, qu'une vision de l'intérêt public. Alors que la poursuite de ce dernier est un motif d'exclusion pour la qualité pour agir ordinaire, elle est ici la condition du droit de recours.

ll5 Pour des exemples, peu nombreux, dans d'autres domaines, voir F. GYGI, op.

cit., (note 64), p. 166; A. GRISEL, op. cit., (note 50), p. 907; F. MATIER, op.

cit., (note 63), ad art. 55, n° 8.

ll6 Sur la genèse de cette disposition, voirE. RIVA, op. cit., (note 61), pp. 46 ss. Plus généralement, le même ouvrage passim et P. W ALLISER "Zur Beschwerde- legitimation gesamtschweizeris~~er Vereinigungen des Natur - und Heimat- schutzes", ZB/1977, p. 403; A. KOLZ, "Die Vertretung des ôffentliches Interesses in der Verwaltungsrechtspflege", ZB/1985, pp. 59 ss; F. GYGI, op. cit., (note 64), pp. 165 ss; A. GRISEL, op. cit., (note 50), pp. 907-908.

ll7 Sur la genèse de cette disposition, voir F. MATIER, op. cit., (note 63), ad art. 55,

nos 3 à 5.

118 RS 704; sur cette disposition, voir R. NUTT, Das Beschwerderecht der Fachorganisationen nach Art. 14 des Bundesgesetzes über Fuss- und Wanderwege (FWG), Arbeitsgemeinschaft Recht fûr Fussgiinger éd., polycopié, Zurich, 1990.

Peu importe, par ailleurs, que l'organisation recourante soit constituée en association ou en fondation119,

L'article 55 LPE pose une exigence supplémentaire : les organi- sations recourantes doivent avoir été fondées dix ans au moins avant l'introduction du recours, le législateur ayant visiblement considéré que la pérennité était un gage de sérieux. Le Conseil fédéral a été en outre chargé, en vertu de l'article 55 alinéa 2 LPE, de désigner les organisa- tions habilitées à recourir, ce qu'il a fait par ordonnance du 27 juin 1990120. La jurisprudence a cependant considéré que la liste établie par le Conseil fédéral n'avait qu'une valeur déclarative. Les organisations omises par erreur ou parce qu'elles n'avaient pas encore dix ans au moment où l'ordonnance a été édictée peuvent donc se voir reconnaître la qualité pour agir à l'occasion d'un cas d'espèce12t. L'exercice n'a donc qu'une utilité limitée, à savoir indiquer clairement aux autorités com- pétentes que les organisations figurant sur la liste ont la qualité pour agir.

La jurisprudence a reconnu la qualité pour agir d'une bonne dizaine d'organisations sur la base de l'article 12 LPN122. Quant à la liste que le Conseil fédéral a établie conformément à l'article 55 alinéa 2 LPE, elle concerne vingt organisations, dont toutes celles déjà légitimées en vertu de l'article 12 LPN123,

119 Voire en société anonyme, cf. F. MATIER, op. cit., (note 63), ad art. 55, n° 22;

E. RIVA, op. cit., (note 61), p. 72. Il faut noter que le texte allemand de la LPN parle de "Vereinigungen", terme plus large que celui de "Vereine" employé à l'article 60

ces.

120 RS 814.016.

121 ATF 1J5 lb 472, 480; ATF 112 lb 543, 548. Pour une analyse critique, cf. H.- R. TRUEB, op. cit., (note 50), pp. 183-184.

122 Voir la liste in ATF 110 lb 160, 161 et F. MATIER, op. cit., (note 63), ad art. 55, n° 24. A cette liste, il faut ajouter l'Association Transports et Environnement (A TE), anciennement Association suisse des transports (AST), DEP 1989, pp. 253, 258 (cons. non publié in ATF 114 lb 344).

123 Les principales de ces organisations sont la Ligue suisse pour la protection de la nature (LSPN), le World Wildlife Fund Suisse (WWF), la Ligue suisse du patrimoine national (LSP), la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP), la Société suisse pour la protection de l'environnement (SPE), l'Association Transports et Environnement (A TE).