CONSORTIUM BCDE
Étude de préfaisabilité portant sur le
remplacement de l'actuel pont Champlain
Rapport sectoriel no 8
Considérations financières et modalités de réalisation
Contrat PJCCI No 61100 Février 2011
Étude de préfaisabilité portant sur le remplacement de l’actuel pont Champlain
Contrat PJCCI no 61100
Rapport sectoriel no 8 Considérations financières et modalités de réalisation
Date : Février 2011
TABLE DES MATIERES
TABLE DES MATIERES...IV
SOMMAIRE EXÉCUTIF ... 1
EXECUTIVE SUMMARY... 3
1. LE TRANSPORT EN COMMUN DANS L’AXE DU PONT CHAMPLAIN... 5
1.1 Les autres transporteurs autorisés à utiliser la voie réservée ... 7
1.2 Les coûts d’exploitations de la voie réservée ... 7
1.3 La croissance future de l’utilisation de la voie réservée ... 8
1.4 Les principes à la base des ententes à conclure avec les organismes en transport en commun... 8
2. LES SERVICES D’UTILITÉS PUBLIQUES QUI EMPRUNTENT OU QUI SONT SUSCEPTIBLES D’EMPRUNTER LE NOUVEL OUVRAGE... 11
2.1 Les normes du MTQ concernant les utilités publiques ... 11
2.2 Les principes à la base des ententes à conclure avec les services d’utilités publiques ... 12
3. LES MODES DE RÉALISATION DU PROJET ... 13
3.1 Le mode de réalisation traditionnel (design-soumission-construction)... 14
3.2 Le mode de réalisation design-construction ... 16
3.3 Le mode de réalisation en partenariat public-privé... 18
3.4 Les modes de réalisation : les avantages et les inconvénients ... 20
3.4.1 La flexibilité face aux modifications en cours de réalisation de projet ... 21
3.4.2 Le respect de l’échéancier de réalisation ... 21
3.4.3 Les risques de dépassement de coût ... 22
3.4.4 L’optimisation de la conception sur l’ensemble du cycle de vie du projet ... 22
3.4.5 Le coût de financement du projet... 24
3.5 Échéancier comparatif des modes de réalisation ... 24
4. ANALYSE DES FLUX FINANCIERS ... 26
4.1 Les hypothèses financières ... 27
4.1.1 La crise financière ... 27
4.1.2 L’incertitude face aux taux futurs ... 27
4.1.3 Le choix d’une période de référence... 28
4.1.4 Les taux d’intérêt à long terme... 28
4.1.5 Les taux d’intérêt à court terme ... 29
4.1.8 L’inflation des coûts... 30
4.1.9 Le coût de construction selon le mode de réalisation... 30
4.1.10L’actualisation des coûts ... 31
4.2 Analyse des flux financiers : option pont ... 32
4.3 Analyse des flux financiers : option tunnel... 32
4.4 Analyse de sensibilité : option pont... 33
4.4.1 Coût de construction ... 33
4.4.2 Les taux d’intérêt à long terme... 34
4.4.3 Les taux d’intérêt à court terme ... 34
4.4.4 Le taux d’inflation ... 34
4.4.5 Le taux d’actualisation ... 34
4.5 Analyse de sensibilité : option tunnel... 35
4.5.1 Le coût de construction... 35
4.5.2 Le taux d’intérêt à long terme ... 35
4.5.3 Le taux d’intérêt à court terme ... 35
4.5.4 Le taux d’inflation ... 36
4.5.5 Le taux d’actualisation ... 36
4.6 Les retombés ÉCONOMIQUES... 36
5. CONCLUSION ... 37
TABLEAU 1... 39
TABLEAU 2... 41
TABLEAU 3... 42
TABLEAU 4.1... 43
TABLEAU 4.2... 44
TABLEAU 4.3... 45
TABLEAU 5.1... 46
TABLEAU 5.2... 47
TABLEAU 5.3... 48
BIBLIOGRAPHIE ... 49
ANNEXE 1 – DOCUMENT JOINT ... 51
Propriété et confidentialité
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REGISTRE DES RÉVISIONS ET ÉMISSIONS No de révision Date Description de la modification et/ou de l’émission
00 2011-02-24 Version finale
SOMMAIRE EXÉCUTIF
Ce chapitre correspond aux demandes de l’appel d’offres traitant du volet socio-économique. Il abordera d’abord de l’utilisation de la voie réservée du pont Champlain. Il sera ensuite question des entreprises d’utilités publiques qui utilisent le pont et du potentiel de développement. Suivra une analyse de différents modes de réalisation, de leurs durées et des flux financiers qu’ils génèrent. Enfin, l’impact économique du projet sera évalué à partir du modèle intersectortiel de l’Institut de la statistique du Québec.
La voie réservée du pont Champlain est en service durant les périodes de pointe du matin et du soir, sur la voie de gauche en sens contraire de la circulation. Elle est séparée des voies banales par une série de cônes qui sont installés et ramassés quatre fois par jour. En pointe du matin, c’est près de 20 000 usagers qui utilisent la voie réservée, une croissance de 16% au cours des cinq dernières années.
Les principes de base des ententes à conclure avec les services d’utilités publiques devront s’orienter autour des principes de base suivants :
Les services d’utilités publiques doivent assurément assumer leurs frais et être une source de revenus.
Le mode de calcul devrait tenir compte des économies que les services d’utilités publiques réaliseront en empruntant l’ouvrage.
Ils ne doivent jamais être une source d’interruption de la circulation ou une source de danger.
L’analyse des différents modes de réalisation permet de constater qu’ils ont chacun leurs avantages et leurs inconvénients. Il appartiendra au donneur d’ouvrage de préciser ces objectifs et ses contraintes et choisir le mode qui satisfera le mieux ces conditions. Il est recommandé de réaliser une analyse de la valeur pour faciliter cette prise de décision.
La simulation de calendrier de réalisation par mode a permis d’estimer que le projet pourrait se réaliser en 9 ans et 9 mois en mode design-construction, 10 ans et 6 mois en mode partenariat public-privé et en 11 ans et 1 mois pour le mode traditionnel.
L’analyse des flux financiers démontre que la réalisation en mode traditionnel est celle qui génère les flux les plus bas, autant pour l’option pont que pour l’option tunnel. L’analyse de sensibilité conclut que le mode design- construction devient le plus avantageux dès que son recours entraîne une faible réduction des coûts d’immobilisation.
L’étude d’impact économique issue du modèle intersectoriel de l’Institut de la statistique du Québec conclut que la réalisation de l’option pont procurerait du travail pour l’équivalent de 10 580 année-personnes et aurait une valeur ajoutée de 868M$ pour l’économie québécoise.
La réalisation de l’option tunnel procurerait du travail pour l’équivalent de 15 582 année-personnes et aurait une valeur ajoutée de 1 295M$ pour l’économie québécoise.
EXECUTIVE SUMMARY
This chapter examines the socio-economic aspects of the call for tenders. It looks first at the use of the reserved lane on the Champlain Bridge. It then considers the utility companies that use the bridge and the potential for expanding such use. It provides an analysis of various project execution modes, their duration and their financials flows. Finally, the economic impact of the projet has been estimated with the Quebec input-output model of l’Institut de la statistique du Québec.
The Champlain Bridge reserved lane is in service during the morning and evening rush hours, occupying the left lane in contraflow. It is separated from the common lanes by a series of cones that are installed and removed four times a day. During the morning peak, there are nearly 20,000 users of the reserved lane, an increase of 16%
over the last five years.
Future agreements with utilities should be based on the following basic principles:
The public utilities must certainly pay their costs and provide revenues.
The calculation method should reflect the savings for the public utilities resulting from using the bridge.
This use must never interrupt traffic or be source of danger.
Analysis of various execution modes indicates that each has its own advantages and disadvantages. It will be up to the client to specify its objectives and constraints and select the mode that best satisfies them. It is recommended that a value engineering analysis be conducted to facilitate the decision-making process.
A simulation of the execution schedule by mode has made it possible to estimate that the project could be executed over 9 years and 9 months in design-build mode, 10 years and 7 months in public-private partnership mode and 11 years and 1 month in traditional mode.
Financial flow analysis demonstrates that execution in traditional mode generates the lowest flows, for both the bridge and tunnel options. The sensitivity analysis concludes that the design-build mode is the most attractive, since it causes a slight reduction in capital investment.
The economic impact study based on the intersectoral model of the Institut de la statistique du Québec concludes that execution of the bridge option would generate work equivalent to 10,580 person-years and an added value of
$868 million for the Québec economy.
Execution of the tunnel option would generate work equivalent to 15,582 person-years and an added value of
$1.295 billion for the Québec economy.
1. LE TRANSPORT EN COMMUN DANS L’AXE DU PONT CHAMPLAIN
La voie réservée du pont Champlain a été mise en service en 1978. Elle est implantée, durant les périodes de pointe du matin et du soir, sur la voie de gauche en sens contraire de la circulation. Elle est séparée des voies banales par une série de cônes qui sont installés et ramassés quatre fois par jour. Elle permet aux autobus de contourner les files d’attente qui se forment matin et soir à l’approche du pont Champlain.
Durant la période de pointe du soir, un feu de circulation à la hauteur de l’échangeur A-15/Autoroute Bonaventure permet aux autobus de s’insérer dans la voie réservée en direction de la Rive-Sud.
Au fil des ans des améliorations importantes y ont été apportées. Que ce soit :
l’aménagement des stationnements Panama, Chevrier et Chambly;
le prolongement de la voie réservée jusqu’au terminus Chevrier;
l’aménagement du terminus Centre-ville au 1000 de la Gauchetière;
l’aménagement de la voie réservée en site propre au centre de l’A-10 entre le pont Champlain et le terminus Chevrier;
les aménagements prioritaires entre le pont Clément et le terminus Centre-ville.
Tous ces investissements ont permis d’améliorer la desserte et de régler certains problèmes de circulation qui nuisaient à la fluidité et à la fiabilité de la voie réservée.
Lors d’une journée moyenne de semaine, le terminus Centre-ville et ses environs sont la scène d’un nombre très important de mouvements d’autobus. C’est en effet un peu plus de 1 900 mouvements d’autobus qui entrent et sortent de ce terminus.
La grande majorité de ces autobus ont utilisé le pont Champlain pour s’y rendre, mais pas nécessairement en utilisant la voie réservée. La voie réservée est en service que durant la période de pointe du matin ou du soir. C’est donc environ 850 autobus qui l’utilisent tous les jours répartis de façon à peu près égale entre le soir et le matin.
Le pont Champlain est aussi utilisé en voie banale par environ 1 000 autobus durant les périodes hors pointe, en service régulier ou en voyage à vide, durant les périodes de pointe. Les autres mouvements d’autobus du terminus Centre-ville proviennent des autorités organisatrices de transport (AOT) de l’ouest de la Montérégie qui n’utilisent pas le pont Champlain.
Il n’en demeure pas moins que certains problèmes continuent de maintenir la précarité de cet important axe de transport en commun. Le fait de faire circuler tous les jours près de 850 autobus en
sens contraire du trafic sur un axe autoroutier, même si l’aspect sécuritaire ne fait pas de doute, rend cette voie réservée vulnérable à tout accident majeur qui s’y produirait.
Il en est de même pour le feu de circulation en pointe du soir. Le fait d’interrompre la circulation sur l’A- 15 en direction de Montréal pour faire passer les autobus qui se dirigent vers la Rive-Sud cause des problèmes très importants de circulation en direction de Montréal tout en augmentant de façon appréciable le taux d’accidents avant/arrière tout le long de la file d’attente. Presque tous les soirs de la semaine, la file d’attente pour entrer sur l’île de Montréal s’étend au-delà du boulevard Milan à Brossard, soit sur une distance de plus de 5km à partir de la culée est du pont Champlain.
La voie réservée du pont Champlain est l’un des trois principaux corridors d’accès à l’île de Montréal en transport en commun avec le métro de Laval et le métro de Longueuil. Ces trois axes de transport en commun ont des niveaux d’achalandage comparables avec environ 50 000 déplacements par jour.
La voie réservée du pont Champlain est par contre le seul axe dont la pérennité n’est pas assurée.
La voie réservée est utilisée par près de 20 000 usagers en pointe du matin et on y compte plus de 50 000 déplacements par jour ouvrable. Elle a enregistré une croissance de plus de 16% au cours des cinq dernières années. Cette augmentation est attribuable en grande partie au financement offert par le programme d’aide gouvernementale à l’amélioration des services en transport en commun du ministère des Transports qui finance 50% du coût de l’augmentation du niveau de service. Ce programme a incité le Réseau de transport de Longueuil (RTL), les CIT-OMIT et l’Agence métropolitaine de transport (AMT) à augmenter leur niveau de service dans l’axe du pont Champlain.
Le Réseau de transport de Longueuil est le principal utilisateur de la voie réservée du pont Champlain.
Durant la période de pointe du matin, c’est plus de 265 autobus et 10 900 usagers qui empruntent ce corridor. Il assure aussi les déplacements des circuits métropolitains de l’AMT avec 30 mouvements d’autobus en direction de Montréal déplaçant plus de 2 500 usagers.
Les autorités organisatrices de transport suivantes de la Rive-Sud de Montréal utilisent quotidiennement la voie réservée du pont Champlain :
L’OMIT Saint-Jean-d’Iberville
L’OMIT Sainte-Julie
Le CIT Le Roussillon
Le CIT Le Richelain
Le CIT Chambly-Richelieu-Carignan
Le CIT de la Vallée du Richelieu
Pour ces autorités organisatrices de transport, c’est 148 passages d’autobus avec plus de 6 400 usagers à bord qui utilisent la voie réservée du pont Champlain en pointe du matin.
1.1 LES AUTRES TRANSPORTEURS AUTORISÉS À UTILISER LA VOIE RÉSERVÉE
La voie réservée du pont Champlain peut être utilisée par d’autres transporteurs, mais à certaines conditions. Ils doivent d’abord se qualifier auprès de l’AMT pour obtenir une autorisation.
Le processus est relativement simple. Une demande doit d'abord être adressée à l'AMT. Lorsque cette dernière autorise le transporteur, celui-ci doit prendre les arrangements nécessaires auprès du gestionnaire délégué de la voie réservée, le RTL, pour faire former ses formateurs qui eux devront former les chauffeurs de leur organisme de transport. La formation est en partie théorique et en partie pratique et est aux frais de l’organisme.
Une fois la formation terminée, le transporteur autorisé doit fournir la liste des chauffeurs formés et des véhicules autorisés et la faire parvenir au gestionnaire de la voie réservée, soit le RTL. Il a également l'obligation de tenir cette liste à jour et d’informer le gestionnaire de toutes modifications.
Il n’y a présentement que deux organismes de transport collectif qui ont reçu l’autorisation de l’AMT pour utiliser la voie réservée.
L’organisme de transport adapté TARSO qui couvre les municipalités de Candiac, La Prairie, Saint- Philippe, Saint-Mathieu, Delson, Saint-Constant et Sainte-Catherine sur la Rive-Sud de Montréal a l’autorisation d’utiliser la voie réservée du pont Champlain, mais sous certaines conditions. Le transporteur interurbain Transdev utilise également la voie réservée pour sa liaison Montréal - Sherbrooke.
1.2 LES COÛTS D’EXPLOITATIONS DE LA VOIE RÉSERVÉE
Les frais d’exploitation de la voie réservée sur le pont Champlain sont assumés par l’AMT à raison de 800 000$ par année. Ces coûts couvrent pour l’essentiel le contrat de gestion et la supervision de la voie ainsi que celui de balisage (pose et enlèvement des cônes).
L’AMT effectue par la suite une répartition entre les AOT des coûts d’exploitation qui est basée sur l’utilisation qu’elles font de la voie réservée soit en multipliant le nombre de voyages d’autobus par les kilomètres qui sont parcourus. La différence kilométrique provient du fait que certains autobus empruntent la voie réservée à partir du terminus Chevrier et d’autres à partir du terminus Panama.
Une part de 40% ou 100% de leur quote-part du coût d’exploitation est ensuite attribué aux organismes selon qu’ils font partie ou non du territoire de l'AMT.
Il est à remarquer que le territoire de l’OMIT Saint-Jean-d’Iberville ne fait pas partie de celui de l’AMT et que cet OMIT doit assumer la totalité des frais d’exploitation de la voie réservée qui lui sont attribués selon le critère des kilomètres parcourus.
PJCCI ne réclame pas actuellement de frais à l’AMT ni aux autres autorités organisatrices de transport (AOT) pour l’utilisation de la voie réservée sur le pont Champlain.
1.3 LA CROISSANCE FUTURE DE L’UTILISATION DE LA VOIE RÉSERVÉE
Au cours des prochaines années, il ne devrait pas y avoir un nombre important de nouvelles demandes de transporteurs pour l’utilisation de la voie réservée du pont Champlain. Il ne reste plus d’autres autorités organisatrices de transport en commun de la Rive-Sud susceptibles de l’utiliser. La croissance future ne pourra provenir que de l’augmentation de l’achalandage des AOT qui empruntent présentement la voie réservée.
Le nouveau programme d’aide à l’exploitation du ministère des Transports a permis une croissance importante des déplacements sur la voie réservée, soit de 16% au cours des cinq dernières années.
L’objectif du gouvernement du Québec de réduire de 20% les émanations de gaz à effet de serre à l’horizon 2020 pourrait amener une bonification de ce programme d’aide pour favoriser l’utilisation du transport en commun.
Une croissance du même ordre au cours des prochaines années entraînerait immanquablement des problèmes de capacité de la voie réservée sur le pont Champlain. Pour des raisons de sécurité, une distance minimale doit être maintenue entre deux autobus sur le pont Champlain. Il est à préciser qu’actuellement certaines plages horaires sont utilisées à pleine capacité. L’accroissement de l’achalandage ne pourra provenir que de passages d’autobus à d’autres moments de la période de pointe ou par l’utilisation d’autobus de plus grande capacité (autobus articulés).
Une certaine croissance, de faible envergure, pourrait aussi émaner de transporteurs privés qui doivent se rendre ou sortir de l’île de Montréal durant les heures de pointe du matin ou du soir. Selon les informations obtenues de l’AMT, il y aurait une ou deux demandes par année. Elles sont habituellement retirées lorsque les conditions d'exploitation sont précisées.
1.4 LES PRINCIPES À LA BASE DES ENTENTES À CONCLURE AVEC LES ORGANISMES EN TRANSPORT EN COMMUN
PJCCI n’impose pas de frais à l’AMT pour l’utilisation de la voie en sens contraire de la circulation sur pont Champlain pour la voie réservée. C’est cette dernière qui assume tous les frais d’exploitation comme le balisage, la pose de cônes et débourse 800 000$ par année en frais d’utilisation.
Il est prévu que, sur le nouvel ouvrage, deux voies soient dédiées au transport en commun. Cette section du nouvel ouvrage pourra accueillir indifféremment une voie réservée ou un système guidé en transport en commun.
La répartition des responsabilités concernant les coûts d’exploitation et d’immobilisations entre le niveau fédéral, provincial et municipal peut s’interpréter comme suit :
Le gouvernement fédéral est financièrement impliqué dans le projet de reconstruction du pont Champlain, entre autres parce que le nouvel ouvrage doit passer au-dessus ou en dessous de la voie maritime du Saint-Laurent en laissant le dégagement suffisant pour le passage des navires. Il favorise les déplacements interprovinciaux tant des individus que des marchandises.
Le gouvernement provincial est impliqué financièrement parce qu’il a une responsabilité dans le financement des immobilisations en transport en commun et qu’il peut assumer jusqu’à 100% des coûts d’immobilisation pour les modes guidés en transport en commun par le programme d’aide gouvernementale au transport collectif des personnes. Il est aussi responsable du réseau routier supérieur.
Le niveau municipal (régional), soit l’AMT et les municipalités, est impliqué parce qu’il est en partie responsable du transport en commun et doit assumer les déficits d’exploitation du transport en commun sur son territoire.
L’AMT, de par sa loi constitutive, est un acteur important pour la planification et la réalisation de projets de transport en commun. L’Agence a une responsabilité exclusive en matière de service de trains de banlieue, d’extension du métro, et autres systèmes terrestres guidés. L’Agence est également responsable de la gestion des équipements métropolitains de transport en commun, tels la voie réservée du Pont Champlain.
La planification, le financement des immobilisations et celui des opérations d’équipements en transport en commun ne sont pas directement du ressort de PJCCI et du gouvernement fédéral. Ils le sont par contre indirectement par l’utilisation du pont Champlain pour la voie réservée. Ces fonctions relèvent donc entièrement du gouvernement du Québec, par le biais du MTQ et des municipalités. C’est donc à ces derniers qu’incombe la responsabilité d’assumer les frais reliés à la réalisation et à l’utilisation sur le nouvel ouvrage.
Une première répartition des coûts d’immobilisation, des dépenses d’exploitation et d’entretien reliés au transport en commun en site propre et au transport routier devrait se faire entre le MTQ et PJCCI ou le gouvernement fédéral. Il sera par la suite du ressort du gouvernement du Québec de les répartir entre l’AMT et les autorités organisatrices de transport qui utiliseront cet équipement.
Plusieurs scénarios de répartition des coûts d’immobilisation, d’exploitation et d’entretien sont possibles dépendamment du mode de réalisation de projet qui sera retenu pour la construction de l’ouvrage.
Le gabarit privilégié en ce moment-ci comporte trois voies de circulation banale de 3,7m chacune, un accotement de 3m et un de 1m et d’une voie de 6,5m dédiée avec un muret séparateur de 1m au
transport en commun. Il en résulte qu’environ 70% de la surface du pont serait destinée aux automobiles et aux camions et environ 30% au transport en commun.
Le MTQ pourrait assumer la partie des immobilisations, des coûts d’entretien et d’exploitation de la partie dédiée au site propre en transport en commun et le 70% restant incomberait à PJCCI.
La répartition des coûts pourrait aussi se faire selon le niveau de responsabilité de chacun des niveaux de gouvernement. La partie du coût de réalisation de l’ouvrage qui passerait en dessus ou en dessous de la voie maritime du Saint-Laurent serait sous la responsabilité de PJCCI et le restant incomberait au MTQ.
Les coûts d’immobilisation et certains coûts d’entretien et d’exploitation pourraient se répartir entre PJCCI et le MTQ, soit selon le coût moyen ou selon le coût marginal. La répartition des contributions entre les deux niveaux de gouvernement selon le coût moyen consisterait à séparer les dépenses d’immobilisations selon la surface utilisée pour la circulation banale d’une part et pour le transport en commun d’autre part. Elle serait telle que décrite plus haut, soit d’environ 70% pour PJCCI et 30% pour le MTQ.
La répartition des immobilisations selon la méthode du coût marginal consisterait à identifier les travaux qu’il a fallu ajouter à l’ouvrage pour la réalisation des deux voies de 6,5m dédiées au transport en commun par rapport à un ouvrage qui ne comporterait que les trois voies pour la circulation banale et un accotement. Il faudrait alors identifier le coût d’immobilisation de toutes ces composantes et déterminer ainsi la contribution du MTQ et celle de PJCCI.
Le financement des immobilisations par les deux niveaux de gouvernement ferait en sorte que le nouvel ouvrage d’art serait la propriété de PJCCI et du MTQ.
Il existe un précédent dans la région de Montréal quant à la propriété conjointe d’un même ouvrage d’art. Le pont Mercier est à la fois propriété de PJCCI pour ce qui est de la partie enjambant la voie maritime du Saint-Laurent et celle du MTQ pour le restant du pont qui franchit le fleuve Saint-Laurent. Il existe aussi plusieurs ouvrages d’art franchissant le canal de Beauharnois sur le fleuve Saint-Laurent qui sont aussi à propriété partagée.
En utilisant le critère de la responsabilité de chacun des niveaux de gouvernement, les dépenses d’exploitation directement reliées aux voies banales devraient incomber à PJCCI et celles découlant de la section dédiée au transport en commun devraient être assumées par le MTQ.
Les autres dépenses d’entretien et d’exploitation reliées aux parties communes du pont pourraient être réparties selon la méthode qui aura été choisie pour les coûts d’immobilisation, soit selon le coût moyen ou marginal.
PJCCI pourrait aussi assumer l’ensemble des coûts d’immobilisation, d’entretien et d’exploitation. Il pourrait, par la suite, louer au MTQ la partie qui serait dédiée au transport en commun pour la durée de vie de l’ouvrage.
Le montant du loyer qui serait assumé par le MTQ représenterait la partie des coûts d’immobilisation, d’entretien et d’exploitation reliée à la partie de l’ouvrage dédiée au transport en commun.
La méthode de la répartition des coûts d’immobilisation, d’exploitation et d’entretien selon le coût moyen semble la plus facile à utiliser, surtout sur une longue période. Après plusieurs années, la répartition des frais d’exploitations et d’entretien selon l’utilisation, transport routier ou transport en commun, pourrait facilement devenir une source de conflit entre les deux propriétaires si les divisions entre les deux fonctions n’ont pas été clairement identifiées au tout début du projet.
2. LES SERVICES D’UTILITÉS PUBLIQUES QUI EMPRUNTENT OU QUI SONT SUSCEPTIBLES D’EMPRUNTER LE NOUVEL OUVRAGE
Les services d’utilités publiques profitent souvent des ouvrages d’art pour faire passer d’une rive à l’autre certains de leurs équipements. L’actuel pont Champlain et celui de l’île des Sœurs ne font pas exception à cette règle.
Il y a présentement quatre services d’utilités publiques qui utilisent le pont Champlain ou celui de l’île des Sœurs. Ces entreprises sont Hydro-Québec, Bell Canada, la Ville de Montréal et une firme privée de fibre optique. Les revenus que tire PJCCI de cette location ne sont pas une source importante de revenu pour PJCCI, soit un peu plus de 50 000$ par année.
Le pont Jacques-Cartier est par contre un peu plus utilisé par les services d’utilités publiques. L’on y retrouve les équipements des entreprises suivantes : Bell Canada, MTQ Telecom, Gaz Métro, Hydro- Québec, une société de réseaux privés, Vidéotron, Garde-Côtière. La location de ces espaces rapporte à PJCCI un peu moins de 300 000$ par année.
Ces revenus de location demeurent marginaux si on les compare à l’ensemble des coûts d’entretien et d’exploitation qui doivent être assumés annuellement par PJCCI pour ces deux ouvrages d’art.
2.1 LES NORMES DU MTQ CONCERNANT LES UTILITÉS PUBLIQUES
Le ministère des Transports a établi une série de normes concernant l’utilisation de ces emprises par des équipements des compagnies de services publics que l’on retrouve au tome IV, chapitre 3 des normes du Ministère.
Ces normes ont pour objectif de fixer les exigences du MTQ en ce qui a trait à l’implantation des équipements de services publics dans les emprises étant sous sa responsabilité.
La norme 3.4.4 « Installation sur ou à proximité d’un ouvrage d’art » stipule qu’il n’est nullement recommandé d’installer des services d’utilités publiques sous un ouvrage d’art. Elle ne doit être envisagée qu’en dernier recours, soit uniquement dans les cas où la technologie et leur mise en œuvre ne permettent pas la traversée aérienne ou souterraine. Ces exceptions sont étudiées cas par cas.
On y indique aussi qu’une telle installation influe sur la durée de vie de certains éléments de l’ouvrage d’art et a une incidence directe sur la réalisation des travaux d’inspection, d’entretien ou d’amélioration.
Dans les cas d’exception, l’entreprise de services publics doit se conformer aux spécifications du Manuel de conception des structures, volume 1, article 17, « Ouvrages connexes ». Elle doit aussi respecter les exigences techniques relatives à l’installation sur les ponts de conduites et de canalisations de services publics et à la conception de systèmes d’encrages se trouvant dans le rapport d’étude réalisé sous la coordination du centre d’expertise et de recherche en infrastructures urbaines.
Cette norme interdit l’installation longitudinale de conduites souterraines de transport de gaz et d’hydrocarbure à l’intérieur de l’emprise d’une autoroute.
2.2 LES PRINCIPES À LA BASE DES ENTENTES À CONCLURE AVEC LES SERVICES D’UTILITÉS PUBLIQUES
Le nouvel ouvrage devrait être en service que dans un horizon de dix à quinze ans. Il est difficile de prévoir sur quels supports voyageront les informations qui traversent aujourd’hui d’une rive à l’autre par fibre optique sur le réseau des utilités publiques.
Les autres produits susceptibles d’utiliser les ouvrages d’art, par exemple les hydrocarbures et l’électricité, ne devraient pas connaître de croissance importante au cours des prochaines années. À la lumière de l’évolution récente, il y a tout lieu de croire que ce mode de transport n’ira pas en augmentant et que les revenus qu’il génère ne justifient pas la mise en place d’équipement spécifique à leur implantation ni même de leur réserver de l’espace.
Les règles de base des ententes à conclure avec les services d’utilités publiques devront s’orienter autour des principes de base suivants :
Les services d’utilités publiques doivent assurément assumer les coûts d’immobilisation, d’entretien et d’exploitation qu’ils occasionnent pour utiliser l’infrastructure et être une source de revenus sur une longue période pour le propriétaire de l’ouvrage.
Le mode de calcul des redevances devrait tenir compte des économies que les services d’utilités publiques réaliseront en utilisant l’ouvrage par rapport à l’utilisation d’autres moyens pour franchir le fleuve (câblage aérien ou sous-marin).
Ils ne doivent jamais être une source d’interruption de la circulation sur le nouvel ouvrage à cause d’un quelconque bris d’équipement ou de travaux pour leur entretien.
Ils ne doivent pas être une source de danger, en cas de bris, pour les usagers ou pour la structure de l’ouvrage.
À la lumière des informations obtenues du MTQ et de PJCCI, le passage des services publics sous un ouvrage d’art n’est pas, pour le moment, une source de revenus significatifs pour les propriétaires et est une certaine source d’inconvénients non négligeables en ce qui concerne l’entretien du pont et celui des équipements des services publics.
Les avantages pour les compagnies de services publics consistent à franchir ces obstacles en ne payant qu’un très faible pourcentage du coût qu’ils auraient eu à débourser s’ils avaient dû les franchir eux-mêmes avec un ouvrage d’art.
La contribution des services d’utilités publiques pour avoir l’opportunité d’emprunter le nouvel ouvrage devrait mieux refléter les avantages économiques qu’ils en retirent en y faisant passer leurs équipements par rapport à traverser le fleuve en construisant leur propre infrastructure.
Le propriétaire de l’ouvrage n’a présentement aucun intérêt à accommoder ces entreprises. Elles peuvent devenir source d’ennuis pour l’entretien de la structure et pour la circulation sur le nouvel ouvrage.
La condition sine qua non à la réservation d’espace à l’aménagement d’équipements destinés à accommoder les services d’utilités publiques est qu’ils assument complètement les coûts supplémentaires en dépenses d’immobilisation et d’entretien, mais aussi qu’ils assurent un revenu significatif au propriétaire de l’ouvrage.
Dans l’hypothèse où le mode de réalisation en partenariat public-privé serait retenu, cette décision d’accommoder ou pas les utilités publiques pourrait être laissée au promoteur privé et devenir pour lui une source de revenus et être déduite du coût total du projet. Il faudra par contre prévoir à la fin du contrat de PPP ce qui adviendra de ces utilités publiques.
3. LES MODES DE RÉALISATION DU PROJET
Dans l’élaboration d’un projet, il est primordial de définir avec la plus grande des précisions possible les besoins et les contraintes (c’est la notion de « fixer le projet au départ »), et ce, quel que soit le mode de réalisation qui aura été choisi pour la construction de l’ouvrage. Toute modification au niveau de l’évaluation des besoins sera assurément une source de délais de livraison et de dépassements de coûts. Il faudra donc préparer un avant-projet définitif complet pour bien définir le projet et mettre en place un mécanisme qui gèrera ces modifications et qui en minimisera l’impact financier.
Il est bon de préciser que, par le passé, certains projets publics d’envergure ont été annoncés prématurément sans que les études nécessaires à la définition des besoins et des coûts aient été réalisées. Dans ces cas, il est donc inopportun de parler du non-respect de l’échéancier et des coûts.
L’autre principe de base qu’il faut respecter quelque soit le mode de réalisation qui sera retenu, est qu’il faut toujours au minimum trois soumissionnaires pour l’ensemble du projet s’il est réalisé en partenariat public-privé ou en mode design construction ou pour chacune des composantes s’il est réalisé en mode traditionnel afin d’assurer ainsi le jeu efficace de la concurrence.
Il existe un grand nombre de modes de réalisation de projets publics qui peuvent être classés en fonction du degré de partage des risques entre le corps public et le secteur privé.
En prenant le mode traditionnel comme référence de base (il sera défini plus loin), on reconnait, en ordre croissant de transfert de risques (voir tableau 1, page 27), le mode design-construction suivi de toute une panoplie de modes partenaires publics-privés (PPP) pour lesquels l’implication du partenaire privé augmente avec chaque nouvelle variante. Au-delà du design et de la construction, les responsabilités qui peuvent s’ajouter à celles déjà assumées par le partenaire privé sont l’entretien, l’exploitation, le financement et parfois même la propriété de l’infrastructure.
Le modèle qui transfère le plus de risques au partenaire privé (et donc, qui exige de lui une plus grande implication) est la Concession. Il est important de noter que ce mode (tout comme les autres variantes du mode PPP) maintient l’imputabilité du secteur public relativement au service offert.
L’étape suivante, dans la progression du transfert de risques et de l’implication du secteur privé, serait la privatisation pure et simple, laquelle viendrait rompre cette imputabilité du secteur public.
Aux fins de ce rapport, trois modes ont été analysés : traditionnel, design-construction et PPP. Pour le mode PPP, nous avons choisi, parmi les nombreuses variantes, celui qui nous apparaissait le plus pertinent et probablement le plus fréquemment utilisé en infrastructure. En anglais, on le désigne souvent par l’acronyme DBFO pour Design-Build-Finance-Operate auquel il faudrait ajouter la lettre
« T » pour Transfert à la fin de l’entente de partenariat. C’est le modèle retenu notamment pour les autoroutes 25 et 30 au Québec.
3.1 LE MODE DE RÉALISATION TRADITIONNEL (DESIGN-SOUMISSION-CONSTRUCTION) En mode traditionnel, l’organisme public est maître d’œuvre pour l’ensemble de la réalisation du projet.
Il traite avec plusieurs mandataires et assume la coordination ainsi que l’interface entre les divers lots.
Il en est d’abord le concepteur suite à une analyse de ses besoins. Il détermine aussi le design et les spécificités techniques. Pour réaliser ces tâches, il fera généralement appel à des firmes d’experts du secteur privé pour les exécuter en tout ou en partie. En mode traditionnel, le donneur d’ouvrage conserve la majorité des risques. Il devra alors prévoir des contingences dans son budget pour faire faire à ces risques, le cas échéant.
Le mode traditionnel est souvent caractérisé par un approvisionnement séparé au moyen de plusieurs contrats correspondants à chacune des phases du projet. Les travaux de construction sont attribués, suite à un lancement d’appels d’offres, au soumissionnaire qui aura fait la proposition la moins élevée dans la mesure où les exigences de l’appel d’offres auront été respectées. Il faut d’abord avoir terminé les plans et devis du projet (ou d’une de ses phases, le cas échéant) avant d’aller en appel d’offres pour sa réalisation. Les résultats à atteindre sont définis en termes de moyens et la marge de manœuvre de l’entrepreneur se limite généralement aux méthodes de travail. Avec ce mode de réalisation, il y a peu de place à l’innovation puisque le maître d’œuvre va généralement appliquer ses normes et ses façons de faire habituelles et va demeurer dans sa zone de confort.
L’entretien et l’exploitation de l’équipement peuvent par la suite incomber à l’organisme public ou être donnés à forfait à une entreprise du secteur privé.
L’organisme gouvernemental conserve en tout temps la maîtrise d’œuvre du projet et ne fait appel à l’entreprise privée que pour réaliser certaines tâches qu’il aura lui-même déterminées. Le donneur d’ouvrage surveille les travaux et peut intervenir à tout moment pour exiger des correctifs s’il estime que l’entrepreneur s’écarte des exigences du devis ou autres exigences contractuelles.
La surveillance d’un projet de l’envergure de la reconstruction du pont Champlain représente des coûts considérables (entre 7% et 10% de la valeur de l’ouvrage). De plus, toute intervention du surveillant qui vient modifier le travail exécuté par l’entrepreneur risque de se traduire par une réclamation. Le règlement de ces réclamations, en fin de contrat, constitue en soi une tâche importante qui va exiger du temps et des ressources et peut même se terminer devant les tribunaux.
Le mode traditionnel attribue au secteur public le rôle de concepteur et un rôle d’exécutant au secteur privé. Comme ces projets sont financés par des fonds publics, le secteur financier privé ne participe pas directement à la réalisation du projet.
Les entrepreneurs retenus par le donneur d’ouvrage sont rémunérés pour leurs services selon des jalons de paiement prédéterminés lors de l’adjudication du contrat.
En mode traditionnel, le donneur d’ouvrage conserve la majorité des risques associés au projet et les responsabilités de l’entrepreneur sont limitées dans le temps (elles s’arrêtent normalement à la réception définitive et sont sujettes aux cautions judiciaires).
Dans ce mode de réalisation, la maîtrise d’œuvre (au sens de la loi sur la santé et la sécurité du travail) appartient au donneur d’ouvrage (ou à une entité désignée par lui) qui doit également en assumer la coordination s’il y a plusieurs entrepreneurs qui œuvreront en même temps sur le chantier. Compte tenu de l’envergure du projet, il devra assurément avoir recours à un gestionnaire de projet pour l’assister dans ses tâches. Le mode traditionnel comporte quelques variantes dont la gérance et l’IAGC (ingénierie, approvisionnement et gestion de la construction) de même que la conception compétitive (competitive design).
3.2 LE MODE DE RÉALISATION DESIGN-CONSTRUCTION
Le mode design-construction peut prendre différentes formes telle la construction clé en main. Dans ce type de contrat, le donneur d’ouvrage traite avec une seule entité qui fournit le design et la construction en un seul contrat et qui livre un produit fini prêt pour l’exploitation. Le donneur d’ouvrage confie à une seule entité, le design-constructeur, la réalisation de l’ensemble des plans et devis d’architecture et de génie et la construction de l’infrastructure.
Pour ce mode de réalisation, le donneur d’ouvrage doit d’abord définir les grandes lignes de ses exigences. Il produit un devis de performance pour l’ouvrage qu’il compte faire réaliser. Il peut aussi y inclure un concept de base. Il doit s’assurer que ce devis de performance traduit bien ce qu’il souhaite obtenir, car le prix soumissionné et la responsabilité de l’entrepreneur se limiteront à ce devis.
Il devra donc consacrer beaucoup d’efforts à la production du devis de performance et au concept de base, selon le cas. Les attentes y sont majoritairement spécifiées en ce qui concerne les résultats attendus pour la conception et la construction.
En design-construction, le donneur d’ouvrage transfère au design-constructeur une partie des risques du projet, dont ceux relatifs aux coûts et à l’échéancier de construction. Le design-constructeur va évaluer ce risque et l’inclure dans sa soumission, mais dans un environnement concurrentiel. Cette
« prime au risque » ne sera pas nécessairement égale aux contingences du donneur d’ouvrage en mode traditionnel. La coordination et les interfaces entre les divers lots de construction sont assumées par le design-constructeur. Il devient également le maître d’œuvre au sens de la loi sur la santé et la sécurité au travail dans la mesure où il a le plein contrôle des activités sur les lieux. Par contre, la responsabilité du design-constructeur se termine généralement à la réception définitive de l’ouvrage ou à la période de cautions judiciaires. Toutefois, des périodes de garantie prolongées peuvent également être incluses au contrat.
Puisque le design-constructeur contrôle à la fois la conception et la construction, il peut se permettre un certain chevauchement entre ces deux activités, ce qui se traduit par un gain de temps pour la réalisation du projet. En contrepartie, toute demande du donneur d’ouvrage pour des changements au projet après la signature du contrat risque de se traduire par des coûts supplémentaires significatifs. En effet, le design-constructeur a fourni un prix pour un livrable précis, dans un environnement concurrentiel.
Pour ce faire, il a dû prévoir de façon précise ses méthodes de travail, l’ordonnancement des travaux et son approvisionnement. Une demande de modification de la part du donneur d’ouvrage vient modifier cette planification. Le design-constructeur, fort de son contrat, va chercher à récupérer (dans un environnement non concurrentiel cette fois) tous les coûts directs et indirects découlant de cette modification.
De plus, le recours à ce mode de réalisation signifie généralement que le design-constructeur travaille en mode accéléré (fast-track) dans lequel la planification et l’ordonnancement des travaux sont cruciaux. Toutes modifications aux livrables, dans ce contexte, peuvent avoir des conséquences importantes, au-delà du coût direct de la modification demandée, et qui seront à la charge du donneur d’ouvrage.
L’entretien et l’exploitation du nouvel ouvrage reviendront à l’entité publique pour le reste de son cycle de vie. Une attention particulière doit être apportée aux conséquences de certaines décisions prisent lors des phases de design et de construction et qui pourraient entraîner des coûts importants lors des phases subséquentes du cycle de vie du projet (entretien et exploitation).
Le donneur d’ouvrage devra consacrer beaucoup d’efforts à la définition des résultats contractuels à atteindre par le design-constructeur s’il veut minimiser également les coûts d’entretien et d’exploitation.
Le design-constructeur ne sera payé que lors de la livraison de l’ouvrage (il y certains projets où des paiements intérimaires sont faits). Les coûts supplémentaires engendrés par le non-respect des échéanciers prévus incomberont à l’entrepreneur qui aura avantage à livrer l’ouvrage à temps.
Durant la période de construction, le donneur d’ouvrage ne peut pas réaliser une surveillance conventionnelle comme en mode traditionnel. Il devra donc mettre en place et réaliser un programme d’audits sur la conformité des livrables avec les dispositions contractuelles. À la différence d’un surveillant qui peut intervenir directement sur le chantier, l’auditeur qui constate une non-conformité la transmet au design-constructeur, qui lui doit l’inscrire au registre des non-conformités, tel que prévu dans son système de gestion de la qualité.
Il dispose alors d’un délai précis pour mettre en œuvre un plan d’action pour corriger cette non- conformité et transmettre au donneur d’ouvrage une preuve documentée de cette correction. Toute non-conformité non corrigée à l’intérieur d’un délai prescrit devient une non-performance et se traduit par une pénalité monétaire pour le design-constructeur.
Il est à noter que le design-constructeur doit avoir son propre personnel de surveillance et devrait lui- même identifier les non-conformités et les inscrire au registre précité. Un défaut de ne pas identifier une non-conformité peut devenir une non-performance pénalisable.
Ce processus d’audits demande beaucoup de discipline et nécessite la mise en place d’une équipe de spécialistes à cet effet. Le donneur d’ouvrage doit être particulièrement prudent durant cette phase, de façon à éviter de s’immiscer dans le processus de production à la place de l’entrepreneur et de s’exposer ainsi à transférer la responsabilité du livrable du design-constructeur vers le donneur d’ouvrage.
Le transfert du risque du coût de construction au design-constructeur, par rapport au mode de réalisation traditionnel, a une valeur. Il se traduira potentiellement par un coût de réalisation plus grand par rapport au mode traditionnel.
3.3 LE MODE DE RÉALISATION EN PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ
Il existe plusieurs déclinaisons d’une réalisation en mode partenariat public-privé. De façon générale, il peut être défini comme étant une entreprise privée qui reçoit du donneur d’ouvrage public le mandat de concevoir, de construire, de financer, d’exploiter, d’entretenir et réhabiliter un équipement public moyennant une rémunération pour une période déterminée (généralement plus de 25 ans). Les péages ne font pas nécessairement partie d’un PPP.
Infrastructure Québec définit un partenariat d’affaires public-privé comme une entente contractuelle de longue durée entre des partenaires publics et privés qui stipule des résultats à atteindre pour améliorer une prestation de services publics. Cette entente établit un partage de responsabilités, des investissements, des risques et des bénéfices de manière à procurer des avantages mutuels qui favorisent l’atteinte des résultats recherchés.
L’article 6 de l’ancienne loi sur l’Agence des partenariats public-privé du Québec définissait un contrat de partenariat public-privé comme étant un contrat à long terme par lequel un organisme public associe une entreprise du secteur privé, avec ou sans financement de la part de celle-ci, à la conception, à la réalisation et à l’exploitation d’une infrastructure publique. Un tel contrat peut avoir pour objet la prestation d’un service public. Le contrat stipule les résultats à atteindre et établit un partage des responsabilités, des investissements, des risques et des bénéfices dans un objectif d’amélioration de la qualité des services offerts aux citoyens.
Ce mode de réalisation intègre les phases de conception, de construction, d’exploitation et d’entretien.
Il incitera le partenaire à faire des choix qui, en principe, minimiseront les coûts totaux et les risques financiers sur l’ensemble du cycle de vie du projet. Par contre, il faut que le donneur d’ouvrage consacre beaucoup d’efforts à la définition des résultats contractuels et la performance à atteindre par le partenaire privé.
Il inclut généralement le financement par le partenaire. Il est, par contre, possible que dans certaines circonstances le gouvernement assure en tout ou en partie le financement du projet. La coordination et les interfaces entre les divers lots de construction sont sous la responsabilité du partenaire privé tout comme la maîtrise d’œuvre au sens légal du terme.
Les étapes préliminaires d’un PPP sont beaucoup plus longues que pour un projet en mode traditionnel ou en design-construction puisque ces étapes doivent également couvrir les aspects financiers (incluant le péage, le cas échéant) et légaux du projet, dont la vérification de la capacité des
soumissionnaires à financer un tel projet. Ces étapes préliminaires doivent également couvrir les aspects entretien, exploitation et réhabilitation (EER) pour une longue période.
L’aspect EER constitue un réel défi puisqu’il faut projeter dans le temps (la norme étant d’environ 35 ans) les performances attendues de l’ouvrage et le faire de façon mesurable et quantifiable. De plus, le devis devra prévoir toutes les dispositions de reprise de l’ouvrage par le donneur d’ouvrage à la fin de l’entente de partenariat, incluant l’état physique de l’ouvrage, les correctifs à apporter, les garanties financières à prévoir ainsi que le mode d’inspection avant transfert.
À l’instar du mode design-construction, le devis de performance exigera beaucoup de travail puisqu’il va guider le partenaire dans la conception, la réalisation ainsi que l’entretien, l’exploitation et la réhabilitation de l’ouvrage. Les attentes sont spécifiées en termes de performance pour le projet global.
Tout comme le design-constructeur, le partenaire privé contrôle à la fois la conception et la construction. Il peut se permettre un certain chevauchement entre ces deux activités, ce qui se traduit par un gain de temps pour la réalisation du projet. En contrepartie, toute demande du donneur d’ouvrage pour des changements au projet après la signature du contrat risque de se traduire par des coûts supplémentaires significatifs. En effet, le partenaire a fourni un prix pour un livrable précis, dans un environnement concurrentiel. Pour ce faire, il a dû prévoir de façon exhaustive ses méthodes de travail, l’ordonnancement des travaux et son approvisionnement.
Une demande de modification de la part du donneur d’ouvrage vient déranger cette planification. Le partenaire, fort de son contrat, va chercher à récupérer (dans un environnement non concurrentiel cette fois) tous les coûts directs et indirects découlant de cette modification.
De plus, l’entente contractuelle de partenariat est un document légal extrêmement complexe à concevoir et à produire : elle exigera beaucoup de temps et d’efforts et elle doit faire l’objet d’échanges avec les soumissionnaires durant le processus d’appel de propositions de façon à accélérer la signature de l’entente de partenariat après l’identification de la proposition gagnante.
La complexité d’une telle entente de partenariat exige qu’on en fasse un examen diligent, qui peut prendre la forme d’une analyse comparative de la valeur du projet en mode PPP et en mode traditionnel.
Pour pouvoir réaliser une telle analyse, il faut d'abord réaliser un dossier d’affaires complet.
Il est facile de constater que l’envergure de ces étapes préliminaires va exiger la mise en place d’une équipe multidisciplinaire (ingénieurs, exploitants, avocats, financiers, spécialistes en environnement, spécialistes du processus PPP, etc.) dédiée au projet.
Il faut prévoir environ deux années pour réaliser ces étapes préliminaires et des compensations aux soumissionnaires conformes, mais non retenus.
De plus, les firmes intéressées par ce genre de partenariat sont généralement de grosses entreprises internationales avec des bilans financiers impressionnants et la capacité de mobiliser des ressources et de l’expertise pointue au moment voulu afin de répondre aux exigences de l’entente de partenariat, notamment en ce qui concerne l’échéancier ou des problèmes techniques. En contrepartie, les firmes locales sont reléguées à des rôles d’exécutant.
Enfin, dans une entente de partenariat, le partenaire public transfère au partenaire privé un ensemble de risques. Pour le faire de façon efficace, il doit procéder à une analyse de risques et choisir minutieusement ceux qu’il souhaite transférer et ceux qu’il doit conserver parce qu’il est en meilleure position pour les gérer ou les assumer. Il ne faut pas oublier que le partenaire privé va évaluer les risques transférés et leur attribuer une valeur qui sera reflétée dans la proposition financière soumise au partenaire public. En général, les risques politiques devraient demeurer au secteur public : à titre d’exemple, l’obtention des autorisations environnementales constitue un risque que le secteur public est en meilleure position pour gérer.
La prise de risque plus important du partenaire par rapport au mode de réalisation traditionnel a une valeur. Le transfert de risques du partenaire public vers le partenaire privé allié au coût du capital plus élevé auquel doit faire faire le partenaire privé, peut facilement se traduire par un coût de réalisation plus élevé.
3.4 LES MODES DE RÉALISATION : LES AVANTAGES ET LES INCONVÉNIENTS
Une discussion relative aux avantages et aux inconvénients est présentée aux paragraphes 3.4.1 à 3.4.6. Le tableau 2 présente une synthèse et compare les avantages et les inconvénients, selon certains critères, pour les modes de réalisation :
traditionnel
design-construction
partenariat public-privé (de type DBFOT)
Les critères de comparaison qui ont été retenus sont :
la flexibilité face aux modifications en cours de réalisation de projet
le respect de l’échéancier de réalisation
les risques de dépassement de coût
l’optimisation de la conception sur l’ensemble du cycle de vie du projet
le coût de financement du projet
3.4.1 La flexibilité face aux modifications en cours de réalisation de projet
Le mode traditionnel est celui qui permet le mieux d’introduire des modifications au projet en cours de réalisation. Ces modifications entrainent généralement des retards et des variations de coût, mais de façon moins importante que pour les deux autres modes de réalisations puisque les risques reliés au coût et à l’échéancier de réalisation demeurent sous la responsabilité du donneur d’ouvrage. Cette relative facilité à apporter des changements au projet en cours de réalisation peut être un avantage (souplesse) comme elle peut être un inconvénient (nombreux changements qui entraînent un changement d’envergure et une hausse des coûts afférents).
En design-construction ou en PPP, le prix soumis par l’entrepreneur est un prix ferme pour un livrable précis et qui a été obtenu au moyen d’un processus concurrentiel. Toute modification à ce livrable demandée après la signature du contrat devra être négociée en tenant compte des impacts sur l’échéancier et sur le déroulement du projet.
Le design-constructeur ou le partenaire se trouvera alors en position de force pour négocier et ces modifications risquent de coûter plus cher que si cela avait été inclus avant la soumission, car il devra récupérer non seulement les coûts directs de la modification, mais aussi ses coûts indirects dont ceux affectant l’échéancier.
C’est la raison pour laquelle si l’un de ces deux modes de réalisations était retenu, une attention particulière devrait être apportée dans la préparation des études d’avant-projet afin de bien définir les besoins et limiter au strict minimum les changements potentiels qui pourraient survenir en cours de réalisation.
3.4.2 Le respect de l’échéancier de réalisation
Les risques de dépassement de l’échéancier sont plus grands si le mode de réalisation traditionnel est retenu. Notamment parce que les différentes activités sont réalisées en séquence, chacune d’elles devant être terminée avant le début de la suivante et chacune d’elles étant financée par une enveloppe budgétaire annuelle. Dans ce mode de réalisation, tout retard dans une activité se répercute jusqu’à la réception définitive de l’ouvrage et vient influencer l’équilibre budgétaire de l’organisme.
Pour ce mode de réalisation, le donneur d’ouvrage effectuera, de façon générale, des paiements réguliers aux entrepreneurs lorsque certaines étapes de construction auront été réalisées et acceptées. Il sera aussi sujet aux disponibilités budgétaires annuelles du gouvernement. Les projets réalisés par ce mode sont plus à la merci de la conjoncture économique ou des changements d’orientation dans les politiques gouvernementales. Ce processus est également plus vulnérable à des demandes d’ajouts provenant du milieu.
Pour les modes design-construction et PPP, les paiements se font généralement lorsque l’ensemble des travaux a été complété et accepté par le donneur d’ouvrage. Cette forme de paiement sur livraison du bien ou de l’équipement incite le design-constructeur ou le partenaire privé à terminer le plus
rapidement possible le projet afin d’être payé et de réduire, pour lui, les frais de financement à court terme. Il n’est pas non plus exclu dans ces deux modes de réalisation que des paiements intérimaires soient effectués pour faciliter le financement du projet ou pour réduire le coût total en limitant les besoins de financement à court terme.
Enfin, bien qu’un projet réalisé en mode traditionnel ne nécessite pas la réalisation d’un dossier d’affaires (analyse de la valeur ajoutée), dans la simulation de calendrier de réalisation, il a été prévu le montage d’un tel dossier pour les trois modes de réalisation.
3.4.3 Les risques de dépassement de coût
Les risques de dépassement de coût sont beaucoup plus circonscrits pour le donneur d’ouvrage si le mode de réalisation en PPP ou en design-construction est retenu. Pour ces deux modes, le coût de l’ouvrage sera déterminé à la signature du contrat et tout dépassement de coût sera généralement assumé par le design-constructeur ou par le partenaire, sauf si les conditions d’exécution différaient des conditions garanties par le donneur d’ouvrage dans les documents contractuels ou si un des risques retenus par le secteur public devait se concrétiser (ex : hausse du taux préférentiel durant la période de négociation finale, inflation supérieure aux prévisions contractuelle durant la période d’exploitation, changements politiques, conflit de travail dans l’industrie de la construction, etc.).
En mode traditionnel, c’est généralement le donneur d’ouvrage qui assume les dépassements de coût.
Il devra prévoir des contingences à cet effet et trouver le financement nécessaire pour l’assumer ou réduire l’ampleur du projet. Le coût total du projet ne sera alors connu qu’après la réception définitive et que l’on aura finalisé tous les avenants et réclamations. Ces réclamations sont peu probables dans un PPP, compte-tenu des dispositions de l’Entente sur la résolution des conflits.
Comme le mode traditionnel exige généralement plus de temps, l’inflation devient un facteur de hausse de coûts plus important que pour les deux autres modes de réalisation.
3.4.4 L’optimisation de la conception sur l’ensemble du cycle de vie du projet
Le critère de l’optimisation de la conception sur l’ensemble du cycle de vie du projet favorise la réalisation du projet en mode PPP par rapport aux deux autres modes de réalisation. Mais quel que soit le mode de réalisation retenu, une stratégie de contrôle de la qualité et de surveillance des travaux devra être adoptée et rigoureusement suivie pour assurer la durabilité du nouvel ouvrage. Une telle stratégie pourrait être une disposition exigeant une attestation, par un ingénieur indépendant, rémunéré par les 2 parties et qui doit s’assurer que la conception du nouvel ouvrage se fera selon les règles de l’art. L’Ingénieur indépendant pourrait même demeurer disponible tout au long de l’Entente de Partenariat.
En mode PPP, le partenaire sera responsable de l’entretien, de l’exploitation et de la réhabilitation pour une longue période, soit 25, 30 et même 35 années. Il tentera lors de la réalisation du projet de faire des choix qui maximiseront ses profits tout en minimisant ses risques tout au long de son contrat de partenariat. Il favorisera une synergie entre les concepteurs, les exploitants et entrepreneurs pour favoriser les innovations qui réduiront les coûts totaux du projet sur sa durée de vie. De plus, des pénalités sont prévues si l’EER n’est pas réalisé selon les exigences de l’entente de partenariat, exigences qui sont conçues avec comme objectif de maintenir le nouvel ouvrage dans un état optimal constant, tout au long de l’entente de partenariat. Par ailleurs, le partenaire accordera une attention particulière à la gestion du risque.
Le donneur d’ouvrage devra bien spécifier les conditions de retour de l’ouvrage et les garanties financières qui vont permettre de concrétiser ces conditions de retour. À la fin du contrat de partenariat, le pont ou le tunnel n’aura pas atteint sa durée de vie utile et devra donc être en état pour encore de nombreuses années.
Par contre, il est évident que pour bénéficier de cette synergie, il faut accepter de sortir de sa zone de confort en exploitant au maximum le devis de performance plutôt que de se rabattre sur l’imposition de moyens, tout en s’assurant que l’ouvrage demeure cohérent avec le reste du réseau routier, du point de vue de l’usager et que la sécurité de ce dernier soit assurée. La pérennité de l’ouvrage sera alors fonction des stratégies dont il a été question plus haut (ingénieur indépendant, exigences sur l’état et le comportement de la structure tout au long de l’entente de partenariat, etc.).
En mode design-construction, le donneur d’ouvrage devra apporter une attention particulière pour que les critères de performance, durant la période de construction, soient respectés et il pourra choisir d’imposer certains critères techniques sur des éléments, surtout ceux qui auront un impact sur l’entretien et l’exploitation de l’ouvrage tout au long de son cycle de vie et qui permettront cette durée de vie prévue.
Les économies que pourraient faire le design-constructeur pour demeurer à l’intérieur de son budget ne doivent pas se répercuter de façon démesurée sur les frais d’entretien et d’exploitation de l’équipement qui eux seront aux frais du donneur d’ouvrage pour la durée complète du cycle de vie de l’ouvrage. Le propriétaire devra prendre des dispositions à cet effet dans le devis de performance.
En mode traditionnel, il peut arriver que pour demeurer à l’intérieur de son budget et de ses échéanciers le donneur d’ouvrage fasse des choix qui se répercuteront de façon défavorable sur les coûts d’entretien et d’exploitation tout au long du cycle de vie de l’ouvrage.
3.4.5 Le coût de financement du projet
Le critère du coût de financement du projet favorise le mode de réalisation traditionnel. Les gouvernements, autant provincial que fédéral, ont la capacité d’emprunter sur les marchés, tant obligataire qu’à court terme, à des taux d’intérêt moindres que peut le faire le secteur privé. Depuis la crise financière de 2008, l’écart observé ces derniers temps peut atteindre près 300 points de base. Il est plus difficile pour le secteur privé d’emprunter à long terme.
Dans les projets réalisés en mode PPP, le partenaire investit un certain pourcentage de ses fonds propres dans le projet. Le rendement sur ces fonds propres devra être nettement supérieur au taux que l’entreprise pourra obtenir pour ses obligations pour financer le projet compte tenu du risque qu’elle encourra en le réalisant.
Par contre, si le mode traditionnel ou design-construction était retenu, le projet serait financé à long terme par des fonds gouvernementaux. La capacité d’emprunt des gouvernements, même si elle se fait à un taux d’intérêt moindre, est quand même limitée d’une année à l’autre. Les efforts des ministres des Finances pour maintenir un certain équilibre budgétaire limitent leur capacité à consacrer des efforts financiers importants pour la réalisation d’un projet d’envergure sur une courte période de temps sans déséquilibrer leur budget d’immobilisation. Ils ne peuvent pas les augmenter de façon très importante sur une courte période pour réaliser rapidement un projet d’envergure. Ils sont aussi tenus de répartir les dépenses d’immobilisation sur l’ensemble du territoire d’une année à l’autre pour maintenir un niveau d’activité relativement stable et un nécessaire équilibre interrégional.
Le maintien de cet équilibre, allié au processus traditionnel d’approvisionnement, implique presque automatiquement que le projet se réalisera en mode traditionnel sur une période plus longue que pour les 2 autres modes. La littérature consultée est claire sur ce point.
En mode design-construction, le donneur d’ouvrage s’acquittera de ses obligations financières à la fin du projet, ce qui aura aussi des incidences sur l’équilibre des dépenses d’immobilisation du gouvernement. Par contre, il peut faire des paiements intérimaires, à certains jalons de réalisation du projet, pour mieux répartir ses déboursés annuels.
3.5 ÉCHÉANCIER COMPARATIF DES MODES DE RÉALISATION
Le diagramme de Gannt présenté au tableau 3 a été élaboré principalement pour comparer la durée du projet en fonction des trois modes de réalisation retenus. Pour obtenir la durée réelle du projet, il faut ajouter, en début de cycle, la production d’un avant-projet préliminaire et le processus décisionnel qui permettrait à PJCCI d’initier officiellement un tel projet (décision formelle de remplacer le pont Champlain, choix de la solution, obtention des fonds nécessaires pour lancer le projet, mise en place de la structure de gestion de ce projet, etc.). Ces éléments n’apparaissent pas à l’échéancier, car ils ne distinguent pas les modes de réalisation l’un par rapport à l’autre. De plus, seul PJCCI peut apprécier
