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Institut d’études politiques de Grenoble Finances publiques
Cours spécialisé
François Barque, Maître de conférences en droit public
Programme général
Leçon 1-Les finances publiques, une approche d’ensemble Leçon 2-Les ressources et les charges publiques
Leçon 3-Les finances publiques face à la crise sanitaire Leçon 4-La présentation des lois de finances
Leçon 5-Les principes budgétaires Leçon 6-L’exécution des lois de finances Leçon 7-Les juridictions financières (polycopié)
Bibliographie sommaire
-ALBERT J.-L., Finances publiques, Paris, Dalloz
-BAUDU A., Droit des finances publiques, Paris, Dalloz
-BOUVIER M., ESCLASSAN M.-C. et LASSALE J.-P., Finances publiques, Paris, LGDJ -BOUVIER M., Les finances locales, Paris, LGDJ
-COLLET M., Finances publiques, Paris, Montchrestien -DAMAREY S., Droit public financier, Paris, Dalloz
-Revue française de finances publiques, figurant parmi les ressources électroniques disponibles à la Bibliothèque universitaire Droit-Lettres
-Revue Gestion et finances publiques (anciennement Revue du Trésor), disponible sous format papier
à l’IEP
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Modalités d’examen
Les étudiants devront répondre à des questions portant sur un texte (presse, décision de justice, etc.). L’examen durera deux heures et fera appel tant aux connaissances des étudiants qu’à leur capacité de réflexion et d’analyse critique.
Plan détaillé
Leçon 1-Les finances publiques : une approche d’ensemble
Section I- La notion de finances publiques
Paragraphe 1- Les finances publiques, comme finances des administrations publiques Paragraphe 2- Les finances publiques comme discipline juridique
Section II- Les sources des finances publiques
Leçon 2- Les ressources et les charges publiques
Introduction- La complexité de la terminologie Section I- La diversité des recettes (définitives)
Paragraphe 1-Les « impositions de toutes natures » A-Les impôts stricto sensu
1-La définition de l’impôt
2-Les différents impôts en vigueur en France B- Les taxes fiscales
Paragraphe 2- Les recettes distinctes des impositions de toutes natures A-Les dividendes
B- Les redevances pour service rendu
3 C- Les cotisations sociales
D- Les dotations de l’Etat aux collectivités territoriales
Section II- Les ressources temporaires : l’exemple des emprunts de l’Etat
Paragraphe 1- Le rôle des ressources de trésorerie Paragraphe 2- La diversité des ressources de trésorerie
Section III- L’accroissement et la nature des dépenses publiques
Paragraphe 1-Le changement de paradigme Paragraphe 2-La diversité des dépenses publiques
Leçon 3- Les finances publiques face à la crise sanitaire
Section I- La fragilité de la situation d’avant-crise
Paragraphe 1-Un déficit chronique A-Les chiffres
BLes réactions
Paragraphe 2-Un endettement croissant A-Les chiffres
B-Le risque de la non-soutenabilité des dettes
Paragraphe 3-Des règles de bonne gouvernance financière inefficaces A-Les règles européennes
1-Les règles provenant de l’Union européenne
2-Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) B- Les règles internes
1-Les lois de programmation des finances publiques (LPFP)
4 2-La loi organique du 17 décembre 2012
Section II-Les finances publiques au service de la lutte contre la crise
Paragraphe 1- Les mesures prises par les pouvoirs publics français Paragraphe 2- Les mesures prises au niveau européen et international Paragraphe 3-Les conséquences
A-L’augmentation du déficit et de la dette
B-La remise en question des règles de bonne gouvernance ?
Leçon 4- La présentation de la loi de finances
Section I- La profonde réforme de la nomenclature budgétaire
Paragraphe 1- Le système établi par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 Paragraphe 2- La révolution apportée par la LOLF
§A- La recherche de la performance de l’action publique
§B- La responsabilisation des gestionnaires publics Section II- La structure de la loi de finances de l’année Paragraphe 1- Une loi en deux parties
§A- La première partie
§B -La deuxième partie
Paragraphe 2-Les documents budgétaires joints aux projets de loi de finances initiale
§A- Les états législatifs annexés
§B- Les documents d’accompagnement de la LFI (articles 50 à 52 LOLF)
Leçon 5- Les principes budgétaires
Section I- Le principe d’annualité Paragraphe 1- Le sens du principe
Paragraphe 2- Les dérogations au vote annuel
§A- Les lois de finances rectificatives
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§B- Les crédits pluriannuels
§C- Les décrets d’avance
Paragraphe 3- Les dérogations à l’exécution annuelle
§A- La période complémentaire
§B- Les reports de crédits
§C- Les annulations de crédits
Paragraphe 4- La programmation pluriannuelle au service de la programmation budgétaire
Section II-Le principe d’unité Paragraphe 1- Le sens du principe
Paragraphe 2- Les aménagements au principe
§A- Les budgets annexes (article 18 LOLF)
§B- Les comptes spéciaux (articles 19 à 24 LOLF) 1-Origine et développement des comptes spéciaux 2-La LOLF et les comptes spéciaux
Paragraphe 3- Les dérogations au principe
§A- Les débudgétisations des dépenses
§B- Le développement des budgets autonomes Section III-Le principe d’universalité
Paragraphe 1- Le sens du principe
§A- Le principe de non-compensation
§B- Le principe de non-affectation Paragraphe 2- Les dérogations au principe Section IV-Le principe de spécialité
Paragraphe 1- Définition générale
Paragraphe 2- La spécialité considérablement aménagée par la LOLF
§A- Une spécialisation par programme ou par dotation
§B- La fongibilité des crédits, conséquence de leur spécialité par programme Paragraphe 3- Les assouplissements du principe de spécialité
§A- Les virements de crédits
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§B- Les transferts de crédits Section V-Le principe de sincérité
Paragraphe 1- L’émergence récente du principe
§A- Une émergence facilitée par le Conseil constitutionnel
§B- Une codification organique de la jurisprudence constitutionnelle Paragraphe 2- Le contenu exigeant du principe
§A- Le contenu du principe
§B- Un principe démocratique
Paragraphe 3- L’effectivité incertaine du principe
§A-Un contrôle restreint du Conseil constitutionnel
§B- La surprenante décision Loi de finances pour 1998
Leçon 6- L’exécution des lois de finances
Introduction
Section I- Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables Paragraphe 1- L’ordonnateur
§A- Les fonctions de l’ordonnateur
§B- Les différentes catégories d’ordonnateurs Paragraphe 2- Le comptable public
§A- Les fonctions du comptable public
§B- Les conditions d’exercice de la fonction Section II- L’exécution des opérations de dépenses Paragraphe 1- La procédure classique
§A- La phase administrative
§B- La phase d’exécution comptable Paragraphe 2- Les procédures dérogatoires
Paragraphe 3- La prescription quadriennale des dettes publiques Section III- L’exécution des opérations de recettes
Paragraphe 1- La perception selon le système des droits constatés
§A- La phase administrative
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§B- La phase d’exécution comptable Paragraphe 2- La perception au comptant Paragraphe 3-Les procédures dérogatoires
Paragraphe 4- La prescription des créances publiques
Leçon 7- Le contrôle des finances de l’Etat (polycopié)
Section I- Les contrôles assurés par les juridictions financières Paragraphe 1- Les missions administratives de la Cour des comptes
§A- Le contrôle de gestion
§B- L’assistance aux pouvoirs publics
Paragraphe 2- Les missions juridictionnelles de la Cour des comptes
§A- Le contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics 1- Un régime de responsabilité particulier
2- Les autorités compétentes pour engager la responsabilité du comptable
§B- La sanction de gestions de fait 1- Définition
2- Procédure
Paragraphe 3- L’existence discrète de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)
§A- L’organisation
§B- Les justiciables
§C- Les compétences
Section II- Les contrôles politiques et administratifs Paragraphe 1- La faiblesse des contrôles politiques Paragraphe 2- La diversité des contrôles administratifs
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Documents
Document 1- Les recettes publiques pour 2020
Les recettes de l’Etat
TVA 114Mds€
(contre 125Mds € en2019)
IR 75 Mds€
(contre 51 en 2011)IS 52 Mds€
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
14 Mds€
Source : Loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020
Les principales recettes fiscales des collectivités territoriales
Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les finances des collectivités locales en 2020, juillet 2021, p.175
9 Document 2- La dépense publique
Source : INSEE, Tableaux de l’économie française, 2020
Dépenses du budget général de l’Etat 2020
10 Dépenses des ASSO 2020
Document 3- Les relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales
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12 Sources : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les finances des collectivités locales en 2020, juillet 2021
13 Document 4- Les missions et les programmes du budget général (LFI pour 2012)
14 Document 5- Schéma sur les missions, programmes, actions
Document 6- La fongibilité asymétrique des crédits
Source : Ministère des finances, Guide de la LOLF, 2012, p.13.
15 Document 7- Extraits de décisions du Conseil constitutionnel
-Décision 97-395 DC du 30 décembre 1997, Loi de finances pour 1998 (extrait) [ …] En ce qui concerne les fonds de concours :
13. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : "Les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'État à des dépenses d'intérêt public, ainsi que les produits de legs et donations attribués à l'État ou à diverses administrations publiques, sont directement portés en recettes au budget. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre des finances au ministre intéressé.
L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante ou du donateur. Des décrets pris sur le rapport du ministre des finances peuvent assimiler le produit de certaines recettes de caractère non fiscal à des fonds de concours pour dépenses d'intérêt public" ;
14. Considérant que des crédits correspondant au prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi du 17 août 1948 susvisée, relative au redressement financier, ainsi qu'aux prélèvements effectués en application des dispositions de l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 susvisée, portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre d'affaires, ont été depuis lors rattachés au budget des services financiers en application de ces lois ; que le maintien de ce rattachement par voie de fonds de concours, après l'entrée en vigueur de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, n'est pas conforme aux dispositions précitées de son article 19, dès lors que les recettes de ces fonds sont en majorité de caractère fiscal ; que le maintien de ce rattachement affecte en outre la prévision de dépenses du budget général ; que, toutefois, les dépenses en cause sont intégralement retracées dans les comptes définitifs de l'exercice soumis au Parlement dans le cadre de la loi de règlement, en application de l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; que, par ailleurs, le Parlement a pu être informé des caractéristiques de ces fonds de concours, tant à travers l'annexe qui en dresse, conformément à l'article 111 de la loi de finances pour 1996, l'état récapitulatif, qu'à l'occasion des travaux de ses commissions des finances ; que, si la procédure de rattachement par voie de fonds de concours, pour ceux de ces crédits qui sont compris dans les recettes du budget général, conduit à affecter l'évaluation du déficit prévisionnel en loi de finances initiale, l'atteinte ainsi portée à la sincérité de la loi de finances ne conduit pas pour autant, en l'espèce, à déclarer la loi déférée contraire à la Constitution ; que les crédits relatifs aux fonds de concours visés par la présente requête seront dûment réintégrés, suivant les prescriptions de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, dans le budget général de l'État "dès le projet de loi de finances pour 1999" ; que, dans ces conditions, le grief invoqué ne peut être accueilli […]
-Décision 98-406 DC du 29 décembre 1998, Loi de finances rectificative pour 1998 (extrait) […] - SUR LES ARTICLES 2, 3 et 4 :
2. Considérant que les sénateurs requérants font valoir qu'en ouvrant de "nombreux crédits destinés à être reportés sur l'exercice 1999 ou sur des exercices ultérieurs", sans que l'inscription de ces crédits réponde à l'objectif de continuité de l'action de l'État et alors que "leur nécessité était connue dès l'élaboration du projet de loi de finances pour 1999", le législateur a porté atteinte au principe de l'annualité budgétaire et à l'obligation de sincérité budgétaire ;
16 3. Considérant qu'en inscrivant certains crédits dans la loi de finances rectificative pour 1998 sur des chapitres dotés de crédits pouvant être reportés en application des dispositions de l'article 17 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, alors même que ces dépenses ne pourront être effectivement engagées qu'au cours de l'exercice budgétaire 1999, le législateur, eu égard au montant limité des sommes en cause par rapport aux masses budgétaires, n'a pas méconnu les exigences constitutionnelles invoquées par les requérants […]
-Décision 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances (extrait) […] Quant à l'article 32 :
60. Considérant que l'article 32 énonce le principe de sincérité des lois de finances, en précisant : "Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler" ; qu'il en résulte que le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois de finances ; que, dans le cas de la loi de finances de l'année, des lois de finances rectificatives et des lois particulières prises selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances ;
61. Considérant que la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes ;
62. Considérant que, dans ces conditions, l'article 32 est conforme à la Constitution ; […]
-Décision 2005-530 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances pour 2006 (extrait)
[…] En ce qui concerne le compte d'affectation spéciale " Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route " :
34. Considérant que le I de l'article 49 de la loi déférée dispose : " Il est ouvert dans les écritures du Trésor un compte d'affectation spéciale, intitulé : "Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route"... " ; qu'il prévoit que ce compte retrace, en recettes, une fraction égale à 60 % du produit des amendes perçues par la voie de " systèmes automatiques de contrôle et sanction ", dans la limite de 140 millions d'euros, et en dépenses, les coûts relatifs à ces systèmes ainsi qu'à la modernisation du fichier national du permis de conduire ; que le sixième alinéa du I fait également figurer parmi ses dépenses : " Le coût de la compensation financière versée aux établissements de crédit au titre des prêts souscrits par les personnes âgées de seize à vingt-cinq ans en vue du financement de leur formation à la conduite et à la sécurité routière " ;
35. Considérant que les recettes de ce compte ne sont pas, par nature, en relation directe avec la dépense induite par la décision des pouvoirs publics de verser aux établissements de crédit une compensation au titre des prêts souscrits en vue de faciliter le financement de la préparation au permis de conduire ; que, dès lors, a été méconnue l'exigence fixée par le I de l'article 21 de la loi organique
17 du 1er août 2001 en ce qui concerne la relation qui doit exister entre les recettes et les dépenses d'un compte d'affectation spéciale ; que, par suite, il y a lieu de déclarer contraire à la Constitution le sixième alinéa du I de l'article 49 de la loi déférée […]
-Décision 2016-744 DC du 29 décembre 2016, Loi de finances pour 2017 (extraits)
- Sur la sincérité de la loi de finances :
2. Les sénateurs et les députés requérants soutiennent que la loi de finances pour 2017 contrevient au principe de sincérité budgétaire. Ils lui reprochent de reposer sur des hypothèses de croissance surestimées. Ils dénoncent des reports de dépenses et des anticipations de recettes améliorant artificiellement le solde budgétaire pour 2017, ainsi qu'une sous-évaluation des dépenses publiques. S'appuyant sur l'avis du Haut conseil des finances publiques du 24 septembre 2016 mentionné ci-dessus, ils font valoir que la loi de finances, notamment en ce qu'elle comporte des mesures fiscales n'ayant d'effet qu'à partir de 2018, compromet le respect de la trajectoire pluriannuelle d'évolution des finances publiques programmée par la loi du 29 décembre 2014 mentionnée ci-dessus.
3. Selon l'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances du 1
eraoût 2001 […] : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État.
Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Il en résulte que la sincérité de la loi de finances de l'année se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine.
4. Le projet de loi de finances a été fondé sur des prévisions initiales de croissance du produit intérieur brut de 1,5 % pour l'année 2016 comme pour l'année 2017. Dans son avis du 24 septembre 2016, le Haut conseil des finances publiques a estimé que la prévision pour 2016 était « un peu élevée au regard des informations connues à ce jour » et « supérieure à la plupart des prévisions publiées récemment ». Il a considéré que celle pour 2017 était « optimiste compte tenu des facteurs baissiers qui se sont matérialisés ces derniers mois ». Par ailleurs, le Haut conseil des finances publiques a, compte tenu des risques pesant sur les dépenses et sur les prévisions de recettes, estimé « incertain le retour en 2017 du déficit nominal sous le seuil de 3 points du PIB ».
5. En premier lieu, d'une part, lors de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale de la loi déférée, des amendements du Gouvernement à l'article liminaire et à l'article d'équilibre ont tiré les conséquences, sur les évaluations de recettes, de la révision à 1,4 % de la prévision de croissance pour 2016, associée au projet de loi de finances rectificative pour 2016 alors en discussion. Ces modifications contribuent à mettre en œuvre l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci.
6. D'autre part, si les hypothèses retenues pour 2016 et 2017 peuvent être regardées comme
optimistes, particulièrement en ce qui concerne le déficit pour 2017, ainsi que le Haut conseil
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des finances publiques l'a relevé, il ne ressort toutefois ni de l'avis de ce dernier, ni des autres éléments dont dispose le Conseil constitutionnel, et notamment des prévisions de croissance du produit intérieur brut pour 2016 et 2017 établies par différentes institutions telles que la commission européenne, la banque de France, le fonds monétaire international et l'organisation de coopération et de développement économiques, que les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de finances sont entachées d'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre de la loi déférée.
7. En deuxième lieu, comme l'a observé le Haut conseil des finances publiques, si plusieurs dispositions de la loi de finances ont pour effet d'augmenter les recettes de 2017 en avançant d'une année certaines rentrées fiscales et si les risques affectant les dépenses publiques sont plus importants en 2017 que pour les années précédentes, il ne ressort pas des éléments dont dispose le Conseil constitutionnel que les ressources et les charges de l'État pour 2017 seraient présentées de façon insincère. […]
9. En dernier lieu, si l'évolution des charges ou des ressources était telle qu'elle modifierait les grandes lignes de l'équilibre budgétaire, il appartiendrait en tout état de cause au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative.
10. Il résulte de ce qui précède que le grief invoqué doit être écarté.
-Décision 2016-743 DC du 29 décembre 2016, Loi de finances rectificative pour 2016
(extraits)- Sur la sincérité de la loi de finances rectificative :
2. Les députés requérants soutiennent que la loi de finances rectificative pour 2016 méconnaît le principe de sincérité budgétaire. S'appuyant sur l'avis du Haut conseil des finances publiques du 14 novembre 2016 […], ils critiquent « les sous-budgétisations en fin de gestion que révèle la loi déférée », en particulier pour la mission « Défense ». Ils considèrent en outre que l'ouverture par la loi déférée de crédits d'équipement au profit de cette mission, en revenant sur des annulations de crédits prévues par le décret d'avance du 2 décembre 2016 mentionné ci-dessus, « pose la question de la sincérité de la budgétisation initiale ». […]
4. D'une part, la circonstance que certaines insuffisances de crédits ouverts en loi de finances de l'année soient révélées par la nécessité d'ouvrir des crédits supplémentaires en loi de finances rectificative n'est, en tout état de cause, pas de nature à entacher cette dernière d'insincérité.
5. D'autre part, les ouvertures de crédits sur la mission « Défense », afin de compenser les annulations de crédits opérées par le décret d'avance du 2 décembre 2016, n'ont eu ni pour objet ni pour effet d'altérer la sincérité de la loi déférée.
6. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances
rectificative pour 2016 doit être écarté.
19 Document 8- Schéma sur les AE/CP
Document 9- La gestion de fait
-Cour des comptes, 22 mars 1962, Brunel, maire de la commune d’Herblay (extraits) – Les mandats fictifs Considérant que le sieur Brunel a émis sur les crédits du budget communal les mandats suivants … Considérant qu’il résulte de l’instruction et notamment des renseignements concernant l’activité professionnelle des bénéficiaires de ces mandats et des explications fournies par les intéressés que les énonciations portes sur les mandats et sur les factures produites à l’appui ne correspondent pas à la nature réelle du service fait …
Considérant que le sieur Lemasson a été de 1953 à 1956 le chauffeur du sieur Brunel et que sa fonction consistait à effectuer, avec la voiture de tourisme dont il était propriétaire, des transports de personnes pour les besoins des services administratifs ; qu’en conséquence, l’intéressé n’a pu, comme le mentionnent les mandats, fournir à la commune du mâchefer, des pieux, des grillages, des guirlandes, des portiques, des panneaux en maçonnerie et en bois, des baraquements, des gouttières, des tuiles [...] ;
Considérant que d’après son témoignage, le sieur Lemasson n’a reçu qu’une rémunération modique, sans commune mesure avec le montant des mandats émis à son nom, qui, pour les années 1953 à 1954, excèdent 4 000 000 de F, et que la plus grande part du produit des mandats qu’il a acquittés à la demande du sieur Brunel était destinée à rémunérer d’autres personnes, notamment des ouvriers de voirie, des transporteurs et même des conseillers municipaux ; Considérant qu’il résulte de l’instruction que les mandats susénoncés ont été affectés par le sieur Brunel, ordonnateur, au règlement de dépenses différentes de celles qui sont mentionnées sur les mandats et les mémoires produits à l’appui ;
Considérant que les crédits du budget communal sur lesquels ont été imputés les mandats fictifs n’ont pas été valablement consommés, que par suite les sommes irrégulièrement prélevées sur la caisse municipale gardent leur caractère de deniers publics et qu’il doit être rendu compte de l’emploi réel des sommes correspondantes ;
Considérant que le sieur Brunel était dépourvu de titre légal pour effectuer ces opérations et qu’il s’est irrégulièrement immiscé dans le maniement des deniers publics communaux ; qu’il y a lieu, en conséquence, de le déclarer comptable de fait ; [M. Lemasson est également déclaré comptable de fait]
20 Document 10- L’article d’équilibre de la LFI 2021
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