24 avril 2020
ajustement des mesures de santé publique
à chaque étape de la
transition dans la lutte contre la COVID-19
Considérations concernant la politique à
mener dans la Région européenne de l’OMS
Bureau régional de l’OMS pour l’Europe UN City, Marmorvej 51
DK-2100 Copenhague Ø, Danemark
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Document number: WHO/EURO:2020-690-40425-54224
24 Avril 2020
ajustement des mesures de santé publique
à chaque étape de la
transition dans la lutte contre la COVID-19
Considérations concernant la politique à mener
dans la Région européenne de l’OMS
Les États membres de la Région européenne de l’OMS se trouvent à différents stades de la pandémie de COVID-19.
Quel que soit le stade en question, les gouvernements et les autorités de santé publique doivent commencer à concevoir et à programmer les prochaines étapes de leur stratégie de lutte dans l’objectif d’atteindre et de maintenir un niveau de transmission faible à inexistant.
Le présent document expose des considérations
essentielles aux États membres pour les aider à moduler les mesures de restriction à grande échelle en matière de santé publique (restrictions de déplacement et distanciation physique à grande échelle), tout en renforçant les principales capacités des services de santé publique (identifier, isoler, tester et soigner chaque patient et placer ses contacts en quarantaine), ainsi que les mesures de protection personnelle (lavage des mains, respect des règles d’hygiène en cas de toux ou d’éternuement) et la distanciation physique au niveau individuel (>1 mètre de distance entre les personnes).
Cette transition doit être fondée sur des évaluations des risques aux niveaux national, sous-national, voire local car, de façon générale, la transmission de la COVID-19 n’est pas homogène au sein d’un même pays.
Quatre éléments clés permettent de gérer les transitions et de moduler les mesures de restriction :
1. Les considérations de santé publique et épidémiologiques doivent orienter la prise de décisions.
2. Des capacités aux fins d’une gestion à double filière du système de santé doivent être disponibles pour rétablir les services de santé courants tout en poursuivant la lutte contre la COVID-19.
3. Les aspects sociaux et comportementaux doivent servir d’outils pour une
collaboration interactive avec les populations.
4. Un soutien social et économique doit être fourni pour atténuer les effets destructeurs de la COVID-19 sur les personnes, sur les familles et sur les communautés.
La modulation des mesures de restriction, notamment l’assouplissement du confinement et des fermetures d’établissements, doit être envisagée avec prudence et reposer sur les données probantes les plus récentes et pertinentes.
Résumé d’orientation
Six conditions doivent servir de base à la mise en œuvre/à l’adaptation d’une transition dans les mesures :
1. Les données probantes attestent que la transmission de la COVID-19 est maîtrisée.
2. Les capacités de santé publique et du système de santé sont suffisantes pour identifier, isoler, tester et soigner tous les cas et pour rechercher et placer en quarantaine leurs contacts.
3. Les risques de flambée sont réduits autant que possible dans les établissements les plus vulnérables, notamment dans les services de soins de longue durée (maisons de retraite, services de réadaptation et centres de soins de santé mentale) et les lieux collectifs concernés.
4. Des mesures de prévention sont mises en œuvre dans les lieux de travail, notamment une distanciation physique, des installations dédiées au lavage des mains et des précautions d’hygiène en cas de toux ou d’éternuement et, éventuellement, un suivi de la température des personnes.
5. Le risque d’exportation et d’importation de cas à partir et vers les communautés présentant un haut risque de transmission doit être prévenu.
6. Les communautés sont écoutées et informées et elles collaborent et participent à la transition.
L’OMS a déjà défini quatre scénarios de transmission pour décrire la dynamique de l’épidémie : aucun cas (aucun cas n’est présent ou détecté), cas sporadiques, groupes de cas et transmission communautaire. Un pays ou un territoire peut passer d’un scénario de transmission à un autre (dans un sens ou dans l’autre) tout en enregistrant différentes situations aux niveaux sous-nationaux. Il sera nécessaire d’adapter les mesures de restriction en matière de santé publique (qui seront, dans l’idéal, localisées et assorties d’une échéance dans les zones affectées) pour atteindre un niveau de transmission faible à inexistant.
Dans toutes les stratégies, il est impératif que les agents de santé soient soutenus et protégés à la fois dans le cadre de la lutte contre la COVID-19 et dans le cadre de la reprise et de la fourniture des services de santé courants.
Quatre mécanismes interdisciplinaires constituent les moteurs essentiels du processus de transition :
1. La gouvernance des systèmes de santé.
2. L’analyse des données pour éclairer les décisions.
3. Des technologies
numériques pour appuyer les mesures de santé publique.
4. Une communication interactive auprès des populations.
De façon générale, les stratégies de transition doivent être guidées par les principes de la santé publique et par les considérations sociales et économiques, en veillant à ce que personne ne soit laissé pour compte. Aucune entité ne pourra vaincre seule le virus ; une action unifiée, à la fois au sein des États membres et entre ces derniers, renforcera et garantira notre résilience collective.
Introduction
L’Organisation mondiale de la Santé (OMS) a déjà défini quatre scénarios de transmission pour décrire la dynamique de l’épidémie : aucun cas (aucun cas n’est présent ou détecté), cas sporadiques, groupes de cas et transmission communautaire1.Un pays ou un territoire peut passer d’un scénario de transmission à un autre (dans un sens ou dans l’autre) tout en enregistrant différentes situations aux niveaux sous-nationaux. Il sera nécessaire d’adapter les mesures de restriction en matière de santé publique (qui seront, dans l’idéal, localisées et assorties d’une échéance dans les zones affectées) pour atteindre un niveau de transmission faible à inexistant.
Certains pays d’Europe enregistrent une baisse soutenue du nombre de nouveaux cas de COVID-19 signalés en raison de l’adoption de mesures appropriées et audacieuses, notamment des mesures de restriction à grande échelle en matière de santé publique et d’autres actions visant à ralentir et à arrêter la transmission.
Ce document présente des considérations essentielles aux États membres afin qu’ils décident quand, sous quelles conditions et comment ils pourront envisager un assouplissement sûr et progressif des mesures de restriction à grande échelle en matière de santé publique (p. ex. distanciation physique et restriction de déplacement pour l’ensemble de la communauté), tout en renforçant les principales capacités des services de santé publique (identifier, isoler, tester et soigner chaque patient et rechercher et placer en quarantaine ses contacts), ainsi que les mesures de protection personnelle (lavage des mains, respect des règles d’hygiène en cas de toux ou d’éternuement) et la distanciation physique au niveau individuel (>1 mètre de distance).
Ce processus doit être éclairé par les données probantes les plus récentes et pertinentes et par la situation épidémiologique de la COVID- 19 dans l’État membre.
Ce document doit être lu parallèlement aux lignes directrices de l’OMS2 publiées sur la COVID-19, dans le respect des principes des droits humains et de la protection des populations vulnérables3. Des informations utiles sont également disponibles sur le Moniteur de la riposte des systèmes de santé4 (Health Systems Response Monitor), fruit des efforts conjoints de l’OMS, de la Commission européenne et de l’Observatoire européen, qui rassemble plus de 40 profils de pays d’un point à l’autre de la Région européenne, ainsi que des analyses thématiques répondant aux questions stratégiques fréquemment posées.
Il est probable que la période de transition de la pandémie durera plusieurs mois avant que des traitements efficaces et qu’un vaccin sûr et efficace ne soient largement disponibles. Une analyse prospective et une préparation visant à s’adapter aux technologies médicales disponibles qui peuvent appuyer une transition sûre devront être intégrées dans la stratégie de transition. L’OMS continuera de fournir des avis scientifiques actualisés portant sur l’usage approprié des technologies sûres et valables.
Éléments clés pour la gestion de la transition
Les considérations pour l’assouplissement des mesures de restriction à grande échelle en matière de santé publique (p. ex. distanciation physique et restriction de déplacement pour l’ensemble de la communauté) doivent veiller à trouver le juste équilibre entre les risques et les avantages liés à quatre éléments principaux en se basant sur l’évaluation des risques en temps réel dans le pays (Figure 1). En outre, durant les considérations épidémiologiques, la fiabilité des systèmes de surveillance en temps réel et la capacité d’identifier, d’isoler, de tester et de soigner tous les patients et de rechercher et de placer en quarantaine leurs contacts doivent orienter le débat. Les décisions dépendront aussi de la capacité d’amortissement du système de santé qui permet une riposte à double filière pour prévenir, diagnostiquer et soigner les patients atteints de COVID-19 tout en assurant le bon fonctionnement des services de santé courants. La prise en compte des facteurs sociaux et comportementaux constitue un
Figure 1. Éléments clés et mécanismes interdisciplinaires
pilier essentiel de la riposte étant donné que la phase de transition sera menée de façon adéquate uniquement si les populations sont efficacement impliquées et prêtes à soutenir et à respecter les mesures déployées.
Les mesures de soutien social et économique sont indispensables à la résilience de la société pendant cette étape difficile pour que personne ne soit laissé pour compte. Une transition réussie passe aussi par de solides mécanismes de gouvernance, par une analyse méticuleuse des données, par des solutions numériques et par une communication efficace. Si toutefois l’analyse des données et les solutions numériques s’avéraient insuffisantes, des infrastructures de santé publique robustes et étendues, conjuguées à une surveillance épidémiologique rigoureuse pour vérifier correctement quel niveau de transmission atteint tel pays/territoire, permettront peut-être d’identifier et d’isoler les cas et de rechercher leurs contacts de façon adéquate.
Conditions de santé publique et épidémiologiques
Analyse comportementale des populations
Capacités de gestion d'un système de santé
à double filière
Implications socioéconomiques Gouvernance
Analyse des données Solutions numériques
Communication
Considérations de santé publique et épidémiologiques
La gestion efficace de la phase de transition exige de trouver un équilibre optimal entre la modulation des interventions de restriction à grande échelle en matière de santé publique et la maîtrise de la transmission de la maladie par le renforcement des principales interventions de santé publique, qui consistent notamment à identifier, isoler, tester et soigner tous les cas et à rechercher et placer en quarantaine leurs contacts, conjuguées à des mesures de protection personnelle (lavage des mains, respect des règles d’hygiène en cas de toux ou d’éternuement) et à la distanciation physique au niveau individuel (>1 mètre de distance). Aux fins de l’assouplissement des mesures de restriction à grande échelle en matière de santé publique, les orientations publiées par l’OMS5 préconisent l’examen des conditions suivantes :
1. Les données probantes attestent que la transmission de la COVID-19 est maîtrisée.
2. Les capacités de santé publique et du système de santé sont suffisantes pour identifier, isoler, tester et soigner tous les cas et pour suivre et placer en quarantaine leurs contacts.
3. Les risques de flambée sont réduits autant que possible dans les établissements les plus vulnérables, notamment dans les services de soins de longue durée (maisons de retraite, services de réadaptation et centres de soins de santé mentale) et les lieux collectifs concernés.
4. Des mesures de prévention sont mises en œuvre dans les lieux de travail, notamment une distanciation physique, des installations dédiées au lavage des mains et des précautions d’hygiène en cas de toux ou d’éternuement et, éventuellement, un suivi de la température des personnes.
5. Le risque d’exportation et d’importation de cas à partir et vers les communautés présentant un haut risque de transmission doit être prévenu.
6. Les communautés sont écoutées et informées et elles collaborent et participent à la transition.
Les mesures doivent être prises de manière progressive et par étape et espacées de suffisamment de temps (environ deux semaines) pour que l’on observe pleinement leur impact réel. L’intervalle qui sépare l’adoption de deux mesures dépend dans une large mesure de la qualité du système de surveillance et de la capacité à mesurer les effets de la première.
La transition est un processus à double sens et les pays doivent être prêts à suivre en permanence, à ajuster, à développer et à inverser rapidement ses mécanismes en fonction des modes de transmission et de leur évolution du fait des changements apportés aux mesures de restriction et de la façon dont les populations réagissent à l’assouplissement de ces mesures. Il est impératif de souligner qu’en pratique, le risque dépendra en grande partie des interactions entre les personnes, des comportements et de l’environnement culturel ou des modes de vie. Il n’existe pas de solution reproductible d’un pays à l’autre.
Un assouplissement progressif doit être dûment envisagé. En ce qui concerne le choix des mesures à lever dans un premier temps, les études de modélisation indiquent que les activités à faible risque incluent l’utilisation des espaces publics et la permission pour les personnes de sortir de chez elles tout en respectant Figure 2. Mise en œuvre des mesures lors des étapes de la transition
Assouplisse-ment progressif par
étape
Modulation de la restriction de déplacement
Protection des personnes vulnérables Mesures
soutenues
Nouveaux cas d’infection
Temps
Capacités du système de santé et de santé publique
Capacité de montée en puissance
Levée totale du confinement
Reprise des activités à haut risque
Reprise des activités à faible risque Maintien du confinement
une distance physique (>1 mètre de distance), tandis que les activités à haut risque comprennent la réouverture des bars et des restaurants, des écoles et des commerces de détail non essentiels, ainsi que les petits rassemblements de personnes. La modulation progressive des mesures doit reposer sur une évaluation des risques aux niveaux national, sous-national, voire local et peut s’articuler autour d’un fractionnement géographique en commençant dans les territoires à faible densité démographique (zone rurale/zone urbaine ou petites agglomérations/grandes agglomérations), d’un fractionnement par tranche d’âge (les jeunes reprendraient le travail plus tôt que les personnes plus âgées) ou d’un fractionnement par lieu de travail (les activités facilitant le télétravail pourraient reprendre plus tôt). Une attention particulière doit permettre d’éviter les rassemblements dans les lieux publics, comme les moyens de transports et leurs plaques tournantes.
Tant qu’un vaccin ne sera pas disponible, la distanciation physique au niveau individuel (p. ex. >1 mètre de
distance), le respect par tous des règles d’hygiène pour le lavage des mains ou en cas de toux ou d’éternuement et les mesures d’hygiène publique doivent continuer à jouer un rôle de premier plan, même en cas d’ajustement des mesures de restriction.
Dans les pays qui préconisent le port de masques médicaux par la population, il est primordial que le personnel de santé ait accès en priorité à ces masques. En outre, il est important que les personnes soient informées du bon usage du masque et que son utilisation ne rend pas moins nécessaire la distanciation physique au niveau individuel (>1 mètre de distance) ou les mesures de protection personnelle (lavage des mains et précautions d’hygiène en cas de toux ou d’éternuement) car ces actions demeurent la pierre angulaire des interventions visant à interrompre la transmission.
Un recul des gestes « barrières » est susceptible de conduire à une résurgence de la maladie, ce qui aurait de graves conséquences sur les populations vulnérables.
L’assouplissement de ces mesures doit être examiné plus en profondeur pour en déterminer les conditions optimales.
L’impact potentiel de l’assouplissement des différentes mesures sur la transmission de la maladie demeure très incertain. La figure 3 présente l’impact possible de l’assouplissement des mesures de restriction à grande échelle efficaces en matière de santé publique. Il est indispensable d’assurer le suivi en temps réel du taux de reproduction de base (R0). Il est recommandé que ce taux reste inférieur à 1 (recul du nombre de nouveaux cas) pour assouplir les mesures de distanciation physique à grande échelle. Toutefois, il convient de rappeler que le taux R0 a la même précision, validité et fiabilité que les données épidémiologiques qui permettent son calcul. En règle générale, le taux R0 est calculé sur la base du nombre de cas signalés qui diffère en fonction d’autres variables comme les pratiques de dépistage et les comportements favorisant la recherche de soins de santé. Qui plus est, ce taux n’est qu’un indicateur parmi d’autres que les pays utilisent pour évaluer les modes de transmission d’une maladie. Il est probable que les effets d’une modulation des mesures n’apparaîtront pas avant 14 jours.
• La ligne rouge à droite de la figure 3 représente le scénario potentiel de transmission en cas de levée totale du confinement. La transmission pourrait retrouver un niveau aussi élevé qu’avant l’introduction du confinement.
Figure 3. Impact possible de l’assouplissement des mesures à grande échelle en matière de santé publique
Source : Adapté de Kucharski (2020). À des fins
d’illustration uniquement. Mise en place
du confinement
Modulation des mesures de restriction
• La ligne bleue représente le scénario potentiel de transmission si les activités à haut risque étaient à nouveau autorisées. Si la transmission serait légèrement plus faible qu’en cas de levée totale du confinement, elle augmenterait néanmoins et pourrait nécessiter la réintroduction de mesures plus contraignantes.
• La ligne grise représente le scénario potentiel de transmission si les activités à faible risque étaient autorisées et que les personnes puissent sortir de chez elles tout en respectant une distanciation physique.
Elle illustre une transmission stable qui n’augmente pas mais qui persiste au sein de la population.
• La ligne verte représente le scénario potentiel de transmission si le confinement est maintenu et qu’aucune mesure n’est assouplie ou supprimée.
Si cette option a moins de chance d’entraîner une progression de la transmission de la COVID-19, elle a néanmoins d’importantes répercussions sur le bien-être socioéconomique de la population.
De nombreux pays sont parvenus à répondre à une demande accrue en soins de santé pendant la crise de la COVID-19. L’accroissement des capacités de santé publique et de prestation de soins de santé (notamment de soins intensifs) au cours de la phase de transition (représenté par la ligne pointillée supérieure rose dans la figure 3) permettra aux pays de lever en sûreté le confinement si une surveillance constante est instaurée.
Le renforcement de la surveillance et la disponibilité de données en temps réel sont les conditions préalables d’une transition sûre. La surveillance en temps réel devrait accorder suffisamment de temps pour réintroduire certaines mesures de restriction temporaires et, espérons-le, assorties d’une échéance et ciblées géographiquement.
Capacités de gestion à
double filière du système de santé
Une fois que la transmission au sein de la population est maîtrisée, il est indispensable de consolider une prestation de services de santé à double filière qui trouve un équilibre entre les services de santé liés à la COVID- 19 et le rétablissement des modèles de prestation de soins courants. Le processus de transition offre
l’occasion de prendre du recul, d’évaluer la prestation de soins et les tendances de la mortalité, et d’identifier et d’aborder les problèmes potentiels. Pour administrer un système de prestation à double filière, il est
nécessaire d’apporter des ajustements supplémentaires aux mécanismes de gouvernance afin de relier la gouvernance et la gestion de l’action d’urgence à celles de la prestation des soins courants.
Filière 1 – Les systèmes de santé doivent être prêts à fournir l’ensemble des services requis pour prévenir la transmission de la COVID-19 et pour diagnostiquer, isoler et soigner les patients affectés. Comme expliqué auparavant, il est indispensable de renforcer les mesures de santé publique visant à interrompre la chaîne de transmission en identifiant, en isolant et en testant les cas, et en retrouvant et en plaçant en quarantaine leurs contacts lors de l’assouplissement progressif des mesures de restriction. Ce processus requiert un développement rapide et significatif de la capacité de montée en puissance de la santé publique et des services de laboratoire, ainsi que la formation et la protection du personnel en première ligne. Le système de santé doit être prêt àaffronter une potentielle recrudescence des cas pendant la transition, ce qui implique de rendre « flexible » l’utilisation des services de soins aigus et intensifs.
Filière 2 – Les systèmes de santé doivent aussi gérer la demande accumulée en services dont les effectifs ont été réduits pour prodiguer les soins aux patients atteints de COVID-19 lors des pics de l’épidémie. Si les pays ont veillé à ce que les services de santé essentiels restent accessibles,6,7 un nombre croissant de rapports indique un faible recours aux services de soins en raison d’une offre perturbée, de difficultés à exploiter les nouvelles plateformes de prestation de soins et de la peur de l’infection. Les programmes de vaccination de rattrapage sont à considérer comme une priorité. Il est également probable que la plupart des systèmes de santé observeront une progression de la demande en
services de santé liée à une recherche de soins retardée ou réfrénée pour une affection aiguë, pour des services de médecine préventive ou pour le suivi d’une maladie chronique. Un besoin accru en soins de santé mentale sera constaté. Par ailleurs, les services de santé sont susceptibles d’affronter des besoins et une demande accrus en raison de l’impact sanitaire à plus long terme de la récession économique.
Les orientations stratégiques suivantes doivent être examinées pour renforcer la prestation de services à double filière :
1. Créer un tableau de bord élargi (à double filière) d’indicateurs
• Identifier les principaux indicateurs témoins des tendances de l’utilisation des services et de la mortalité pour la COVID-19 et pour les autres affections.
• Utiliser le tableau de bord à double filière comme base pour gouverner le système de prestation à double filière.
2. Maintenir l’état de préparation aux fins de la riposte contre la COVID-19
• Lever les obstacles pour accroître la capacité d’identifier, d’isoler, de tester et de soigner tous les patients et de retrouver et de placer en quarantaine leurs contacts.
• Doter la santé publique et les laboratoires d’une capacité de montée en puissance par une alliance avec les soins de santé primaires et investir dans des services mobiles et dans des technologies numériques pour faciliter ce processus.
• Impliquer les communautés pour permettre aux personnes d’être des agents en première ligne qui protègent leur propre santé et bien-être.
• Estimer l’accroissement de la demande8 au titre des nouveaux scénarios, trouver un moyen terme au regard des capacités disponibles et produire et/ou procurer des fournitures.
• Élaborer un plan par étape de flexibilité et d’extension de l’utilisation des soins aigus et intensifs9.
• Examiner les établissements temporairement réaffectés et repenser leur utilisation : 1) pour contribuer aux mesures d’isolement (cas bénins et cas vulnérables sortis de l’hôpital) ; 2) pour instaurer une séparation des flux de patients pour optimiser la lutte contre l’infection;
et 3) pourgarantir un état de préparation en cas de nouveau pic épidémique.
• Mettre en place et maintenir une réserve mobile de ressources (p. ex. ventilateurs, EPI, personnel, etc.) ainsi qu’un protocole pour son (re)déploiement vers les territoires potentiellement frappés par une nouvelle flambée.
• Mettre au point un mécanisme de financement pour disposer de fonds supplémentaires (p. ex. un « fonds de prévoyance »).
3. Rétablir la prestation de services de santé
• S’appuyer sur les soins de santé primaires et leur fournir des ressources pour répondre à une demande ascensionnelle liée aux affections chroniques et à une recherche de soins retardée, ainsi qu’aux problèmes de santé mentale.
• Utiliser de manière proactive les systèmes d’information sur la prise en charge de la santé des populations par les soins de santé primaires pour identifier les personnes à haut risque et bénéficier de leur concours..
• Améliorer les plateformes d’optimisation de la prestation de services (vidéoconférence, appel téléphonique, site Internet) et leur fournir des ressources, étudier le partage des tâches dans le respect des champs de pratique existants et envisager l’extension du champ de pratique.
• Renforcer la coordination entre les soins de santé primaires et les services sociaux pour apporter un soutien complet aux personnes âgées près de chez elles et appuyé par un recrutement accru, par des formations interdisciplinaires et par des cycles rapides d’apprentissage.
• Identifier et supprimer les obstacles à la recherche de soins.
4. Réexaminer les mécanismes de prévention et de contrôle des infections (PCI) au niveau du système de santé et au sein de tous les établissements de santé et de soins de longue durée (p. ex. maisons de retraite, services de réadaptation et centres de soins de santé mentale) pour protéger le personnel de santé et les patients ou résidents
• Améliorer la sécurité des patients et les lignes directrices pour les soins, y compris la PCI,10 en préparation des potentielles flambées à venir ; poursuivre la formation du personnel et garantir la disponibilité d'aides aux déscisions scientifiques à la COVID-19 au niveau du systhème.
• Repenser les flux de patients à travers l’ensemble du système de santé et envisager de les séparer si des manquements sont observés dans la lutte et la prévention des infections au sein d’un établissement.
• Repenser tous les circuits de la patientèle et de la logistique dans les différentes zones de soin : service des urgences, soins hospitaliers, salles d’opération, examens complémentaires, soins ambulatoires ou à domicile pris en charge par les hôpitaux.
• Toutes les zones d’un établissement doivent faire l’objet de contrôles administratifs et de contrôles environnementaux/techniques et offrir un cadre propice à l’utilisation rationnelle des équipements de protection individuelle (EPI).
• Former et remettre à niveau en permanence le personnel à l’égard de la prévention et du contrôle des infections.
• Examiner la possibilité de dépister régulièrement le personnel de santé et les patients atteints d’une maladie chronique.
5. Élaborer des stratégies pour préparer, modeler et soutenir le personnel de santé au regard des besoins en termes de service
• Améliorer l’alignement de la formation des professionnels de santé et des champs de pratique sur les besoins en termes de service, en particulier aux niveaux de la santé publique et des soins de santé primaires.
• Accorder la priorité à la flexibilité pour que le personnel soit préparé, régulé et mobilisé.
• Accroître l’investissement dans le personnel de santé et les agents des services sociaux en termes de rémunération, d’appui à la formation basée sur la prestation de services et de soutien psychosocial.
• S’efforcer de comprendre comment soutenir le personnel de santé face à la COVID-19 par l’intermédiaire d’un appui en santé mentale (p. ex.
numéros verts, soutien psychosocial) et d’aides sociales (financières ou en nature).
• Prendre des mesures pour le retour au travail après la maladie et pour la rotation des effectifs entre les postes plus ou moins exposés aux risques.
Aspects sociaux et comportementaux
La prise en compte des aspects sociaux et
comportementaux constitue un pilier essentiel de la stratégie de transition. La phase de transition ne sera gérée de façon adéquate que si les populations sont impliquées de manière efficace et prêtes à soutenir les mesures mises en œuvre. Les modes de transmission du virus sont en fin de compte largement déterminés par le comportement des populations. Les facteurs psychologiques, sociaux et culturels multiples qui changent en permanence rendent d’autant plus complexe la planification de la transition dans la lutte contre la COVID-19. La perception des risques influence l’opinion des personnes sur les menaces et l’évaluation qu’elles en font, et elle peut avoir des répercussions négatives sur le respect et la réponse de la population à l’encontre des informations communiquées par les autorités.
Une transition mal gérée et survenant au moment inopportun peut mettre en péril les progrès réalisés collectivement. La pandémie et les restrictions afférentes ont peut-être affecté le bien-être mental et physique des personnes, la cohésion sociale, la stabilité économique, ainsi que la résilience et la confiance des individus et des communautés. Dans ce contexte complexe, les autorités doivent comprendre comment réagissent les personnes et les communautés, pourquoi elles réagissent ainsi et le contexte en question pour pouvoir :
• anticiper les scénarios indésirables et instaurer des mesures d’atténuation ;
• mettre en œuvre des mesures de riposte face à la pandémie qui sont mieux éclairées, plus localisées, mieux acceptées et par conséquent plus efficaces.
Les voix des personnes et des communautés sont une ressource inestimable pour la planification de la transition. Le Bureau régional de l’OMS pour l’Europe a mis au point un outil pour l’analyse des comportements afin de recenser les connaissances de la population et sa perception des risques pendant la pandémie de
COVID- 19.11 Les pays devraient mettre en place des « dispositifs d’écoute » adaptés (p. ex. enquêtes, sondages en ligne) pour permettre aux autorités de jauger la réaction et le comportement des populations en permanence et en temps réel. Ces dispositifs peuvent être utilisés pour l’examen des perceptions, de l’acceptation des restrictions, de la santé physique et mentale, des comportements, des besoins en information et des idées fausses. Ces données permettent aux autorités de santé d’anticiper la réaction de la communauté, de mettre à l’essai des mesures dans certains segments de la population et d’ajuster ou d’atténuer les mesures à un stade précoce et rapidement.
Atténuation de l’impact socioéconomique
La crise économique émergente met en péril la santé et le bien-être des populations (Figure 4). Une action immédiate visant à fournir une aide au revenu aux familles est essentielle pour permettre aux personnes de rester chez elles et de respecter les mesures de
restriction à grande échelle en matière de santé publique en vue d’aplanir la courbe et de réduire au maximum la mortalité imputable à la pandémie. Par ailleurs, les gouvernements doivent adopter des plans de reprise économique sans précédent pour minimiser l’impact social de la crise. Les chocs sanitaire et économique sont étroitement liés. Plus vite les pays maîtriseront la propagation de la pandémie, plus les conséquences des chocs sanitaire et économique seront limitées. Plus le choc économique sera grand, plus l’impact sanitaire et social le sera également. Si le choc économique n’est pas pris en main, il pourrait dégrader à son tour la santé des populations.
Figure 4. Phases de l’impact socioéconomique
Partout dans le monde, l’expérience révèle qu’il est possible d’atténuer les chocs sanitaires et économiques12 par une action politique rapide s’efforçant d’identifier et de soutenir les personnes les plus dans le besoin: les chocs n’affectent pas tout le monde équitablement. Dans tous les aspects de la prise de décisions concernant la phase de transition, une attention particulière doit être accordée aux personnes et aux groupes de population les plus vulnérables et les plus susceptibles d’être laissés pour compte en ces temps difficiles.
Le relèvement doit ouvrir la voie à une économie différente, plus égale, plus inclusive et plus durable, dans laquelle les conditions sanitaires, sociales et environnementales qui déterminent le bien-être sont au cœur de l’établissement d’une nouvelle normalité.
C’est ce que souligne le cadre des Nations Unies visant à répondre aux conséquences socioéconomiques de la COVID-19 à travers les termes de responsabilité partagée et de solidarité mondiale.13
2e phase de l’impact socioéconomique
Manque de soins informels et isolement accru des personnes âgées Recul des progrès
accomplis en matière
d’égalité des sexes Augmentation du nombre de suicides
Insécurité de l’emploi et sous-emploi
Perte d’emploi
Progression de la violence sexiste
Taux d’infection et de mortalité plus élevés au sein des populations marginalisées, chez les personnes en mauvaise santé et dans les territoires dotés d’un système de santé fragile
Mortalité et morbidité excessives
Consommation accrue d’alcool
Augmentation du stress et de l’anxiété Progression du risque
de pauvreté et de l’emploi précaire
Faim – insécurité alimentaire et énergétique
Pénuries alimentaires
Progression des hospitalisations évitables
Progression et maintien à un niveau élevé du chômage
Problèmes de santé
mentale Augmentation de la criminalité
Fermeture d’entreprises
Rupture de la cohésion sociale
État de santé durablement médiocre
Relèvement plus lent et creusement des écarts économiques et sanitaires entre les différents territoires
Progression des hospitalisations évitables Augmentation des inégalités
Chômage de longue durée Stigmatisation
et xénophobie Expériences
négatives vécues pendant l’enfance
Enfants défavorisés plus vulnérables face au risque de décrochage scolaire
Augmentation des tensions familiales Exploitation criminelle,
usure et recrutement dans le crime organisé
Insécurité du logement, augmentation du nombre de sans-abri
Alcoolisme et addictions Nombre croissant de NEET Progression
du risque de pauvreté
3e phase de l’impact socioéconomique
1re phase de l’impact socioéconomique
Même si la réaction du système de santé est déterminante, d’importants leviers des politiques publiques se trouvent en dehors du secteur de la santé, entre les mains des responsables de la politique fiscale et de la protection sociale. Les pays qui présentent un système de protection sociale faible ont plus de difficultés à faire face aux chocs sanitaires et économiques.
La construction de systèmes sanitaires et sociaux plus résilients exige un accroissement soutenu du financement public destiné à chacun de ces systèmes. Il s’agit d’un choix politique. La reprise économique ne doit pas impliquer à moyen terme l’austérité fiscale pour les systèmes de santé et de protection sociale.
Afin d’atténuer la morbidité et la mortalité excessives et de prévenir la progression des inégalités en matière de santé liée à la COVID-19, les efforts de relèvement et les mesures de transition doivent placer l’accent sur les priorités suivantes, qui se renforcent mutuellement : Consolider le tissu social : Un tissu social solide promeut l’inclusion et la cohésion sociales en ne laissant personne pour compte. Il soutient la santé et la convalescence des personnes et des familles tout au long de leur vie en veillant à ce que les besoins sanitaires et sociaux soient équitablement satisfaits.
• Maintenir des programmes de bénévolat au niveau local à l’intention des personnes âgées et des sans- abri en apportant un soutien financier en priorité aux organisations communautaires et aux organisations non gouvernementales et accroître ainsi la résilience des populations.
• Donner accès à Internet aux personnes qui n’en bénéficient pas pour leur permettre d’utiliser des moyens virtuels afin qu’elles restent connectées et qu’elles accèdent aux biens et services essentiels, notamment à l’apprentissage.
• Garantir et améliorer l’accès à un foyer sûr,
notamment aux enfants et aux jeunes, ainsi qu’à des lignes téléphoniques d’assistance aux victimes de violences domestiques, et apporter un soutien financier aux prestataires concernés.
• Adapter les programmes d’apprentissage dès le plus jeune âge pour éviter que les enfants ne sautent des étapes décisives de leur développement, en particulier les enfants issus de familles défavorisées.
• Intensifier les interventions en santé mentale dans les établissements de soins de santé primaires et de proximité, en utilisant la prescription sociale, la sensibilisation et des mécanismes de soutien collégial.
• Améliorer la sécurité et les mesures de santé au travail pour protéger les personnes sur leur lieu de travail afin de réduire au maximum les effets directs de la COVID-19.
Protéger le bien-être économique: Le bien-être économique assure la protection financière des personnes qui en ont besoin tout en promouvant la résilience et la pérennité des conditions de vie à moyen et à long terme. Il appuie la santé et le relèvement en prévenant une hausse du taux de pauvreté et la détérioration à la fois de la base de compétences présente sur le marché du travail et des capacités économiques dans l’ensemble des secteurs.
• Étendre et confirmer la portée des programmes de protection sociale en couvrant les personnes laissées pour compte et en garantissant l’accès aux biens essentiels à la santé, notamment à la nourriture, au carburant et à un abri.
• Assouplir les obstacles administratifs à l’obtention d’avantages sociaux qui sont incompatibles avec les mesures de distanciation physique et avec les autres mesures prises pour endiguer l’épidémie de COVID-19.
• Accroître l’adéquation des revenus garantis et soutenir les vagues et les transitions successives.
• Soutenir le relèvement et l’ajustement du marché du travail ainsi que le retour des travailleurs en préservant les emplois existants et l’accès à l’emploi, et en veillant à prendre en considération les différences entre les sexes.
Préserver la paix et la stabilité en faveur d’un tissu social et d’une économie solides. Ces éléments favorisent la santé et le relèvement en assurant la sécurité physique et la promotion et la protection des droits de l’homme pendant toute la durée du relèvement et de la transition associés à l’épidémie de COVID-19.
Éléments interdisciplinaires essentiels : gouvernance,
analyse des données,
technologies numériques, communication
Gouvernance
La gestion de la phase de transition dans la lutte contre la COVID-19 nécessite de mettre en rapport les mécanismes de gouvernance existants et d’œuvrer dans un environnement complexe. La situation d’urgence engendrée par la COVID-19 requiert une approche pangouvernementale de la gouvernance que la plupart des pays ont rapidement adoptée.
Pendant la phase de transition, l’action d’urgence doit se poursuivre et il est nécessaire de concilier cette action avec les considérations relatives à la santé publique et aux capacités des services de santé, à la résilience individuelle et communautaire et aux limites des comportements, et à l’impact socioéconomique.
Dans cet objectif, le mécanisme de gouvernance de l’action d’urgence doit être relié aux mécanismes de gouvernance de la santé publique et des services de santé, à ceux des interventions auprès de la population en faveur de la santé et du bien-être et à ceux de l’atténuation de l’impact socioéconomique. Cela implique de conserver le caractère horizontal de la gouvernance tout en renforçant un apport à double sens de l’action sectorielle.
Dans un contexte aussi complexe, il est essentiel de conserver des mécanismes de coordination efficaces, assortis de rôles et de responsabilités précis, ainsi qu’une chaîne de responsabilité claire et des déclencheurs prédéterminés pour la modulation (assouplissement/réintroduction) des restrictions, connus et issus de la décision de l’ensemble des parties
prenantes. Le recours à une planification précoce de manière transparente est indispensable pour favoriser la participation et le soutien.
Analyse des données
En vue d’atteindre les résultats souhaités, les décisions en matière de santé publique doivent être axées sur les données. Il est nécessaire d’envisager l’intégration de différentes données et systèmes d’information aux niveaux national et sous-national pour suivre de près l’impact de la COVID-19 à travers divers prismes thématiques : des systèmes de surveillance solides, des systèmes de santé flexibles et adaptables, la prise en compte des aspects sociaux et comportementaux et l’atténuation des effets socioéconomiques néfastes.
Les pays doivent mettre en place un ensemble
d’indicateurs adapté, organisé au moyen d’un tableau de données pour permettre la compréhension et le suivi en temps réel aux niveaux régional et national de l’évolution de la situation de la COVID-19 et de ses effets. Les indicateurs doivent être ventilés par sexe, par âge et par situation socioéconomique. Ce tableau de données doit inclure plusieurs séries de variables et d’indicateurs groupés comme suit :
• Épidémiologie, capacités et saturation de la santé publique et des prestataires de soins. Pour suivre l’évolution et l’impact de la pandémie.
Éléments interdisciplinaires essentiels : gouvernance,
analyse des données,
technologies numériques, communication
• Tableau de bord élargi (à double filière) de la couverture des services et des indicateurs de la prestation. Utiliser les principaux indicateurs témoins des tendances de l’utilisation des services et de la mortalité pour la COVID-19 et pour les autres affections aux fins de la gestion d’un système de santé à double filière.
• Aspects comportementaux. Pour suivre l’impact de différentes mesures sur la santé mentale et physique de la population, ainsi que la volonté et la capacité des populations de respecter ces mesures.
• Indicateurs socioéconomiques. Pour suivre l’impact socioéconomique en accordant une attention particulière à la protection sociale, aux résultats sur le plan économique et à la paix et la sécurité de la population.
Cet outil de suivi en temps réel est indispensable aux pays et aux partenaires pour recenser avec précision les progrès accomplis dans la transition et le relèvement associés à l’épidémie de COVID-19, car il est source de données probantes et d’informations.
Technologies numériques
Les technologies numériques sont activement utilisées par les États membres ; elles font partie intégrante des efforts déployés au niveau national pour combattre la COVID-19 et elles soutiennent les approches
traditionnelles de la santé publique en matière de lutte dans la phase de transition. L’utilisation de solutions numériques adaptées permet de compléter et
d’appuyer les capacités des systèmes de santé et de la santé publique, en particulier s’il s’agit de technologies qui permettent de fournir des soins sûrs et à distance aux patients, de partager des informations fiables avec les populations et d’aider les personnes à comprendre la maladie, tout en étayant une série de mesures de riposte. Il est primordial que ces solutions numériques respectent les droits de l’homme et l’ensemble des réglementations nationales en vigueur qui protègent la vie privée. Une des caractéristiques essentielles de ces outils est qu’ils sont censés fournir rapidement des informations fiables aux pays aux fins du suivi des progrès accomplis dans la lutte contre la COVID-19 et de la prise de décisions éclairées en temps réel.
Conjuguées à des stratégies de dépistage adaptées, ces applications et solutions numériques sont particulièrement pertinentes car elles renseignent sur le niveau de circulation du virus, elles permettent d’évaluer l’efficacité de la distanciation sociale et des mesures à grande échelle en matière de santé publique et elles éclairent les étapes de l’assouplissement des stratégies de restriction.
Récemment, l’intérêt à l’égard des applications mobiles permettant, en particulier, la recherche des contacts grandit et plusieurs pays examinent cette solution pour favoriser un processus autrement fastidieux de traçage manuel des contacts d’une personne diagnostiquée d’une infection à COVID-19. Ces applications de traçage soulèvent évidemment des préoccupations à l’égard de la protection de la vie privée chez de nombreuses personnes, en dépit du fait qu’elles ne nécessitent pas obligatoirement une identification personnelle pour fonctionner et s’avérer utiles. L’examen de l’efficacité de ces solutions et de leurs implications éthiques n’en est qu’à ses débuts. On estime qu’entre 40 et 70 % de la population devra utiliser activement ces technologies pour qu’elles produisent des résultats significatifs. Pour ce faire, il faut rendre ces solutions et l’utilisation des données qui en résulte transparentes et la population doit pouvoir les utiliser en toute confiance.
Les circonstances exceptionnelles imposées par la pandémie autorisent l’usage de solutions numériques à condition de mettre en place les protections nécessaires, parmi lesquelles un examen du caractère éthique et du respect de la vie privée, un mécanisme de supervision et une clause de caducité. Voici quelques considérations à prendre en compte pour la conception et le
déploiement de telles solutions numériques :
• respecter la législation et la réglementation en vigueur en matière de respect de la vie privée;
• intégrer le principe de participation sélective;
• expliquer à l’utilisateur de manière simple et dans un langage compréhensible les informations relatives au consentement;
• appliquer des mesures de sécurité appropriées pour toutes les données stockées et transmises;
• veiller à ce que les données soient utilisées
uniquement dans le but convenu et à ce qu’elles soient irrévocablement supprimées après une courte période.
Communication
La nature de la stratégie de communication est indispensable pour induire un changement des
comportements et pour encourager la participation à la prise de décisions concernant les mesures d’urgence.
Le langage doit être simple. Les autorités de santé doivent disposer de mécanismes pour savoir si leurs communications sont comprises des personnes qui les reçoivent. En outre, les pays doivent aussi bénéficier de mécanismes pour contrer les idées fausses et gérer les infodémies dans le cadre d’une stratégie de communication globale.14
Une communication opportune, efficace, fondée sur des données probantes et honnête est nécessaire pour inspirer la confiance de la population. Il est important de ne pas faire naître de faux espoirs et d’aider les populations à comprendre que la phase de transition pourra être marquée par des périodes de suppression ou de réintroduction des mesures de restriction en réponse à la recrudescence de la maladie.
Les pays sont invités à adopter une démarche transparente pour informer les populations sur les risques et sur les éléments qui déclenchent la mise en œuvre de l’assouplissement ou de la réintroduction des mesures à grande échelle en matière de santé publique.
La communication des risques doit reposer sur une compréhension approfondie des facteurs qui sous- tendent la perception des risques, les comportements à risque et la confiance envers les autorités chargées de la communication. Par ailleurs, les autorités de santé doivent s’adresser aux médias, en insistant sur le rôle crucial qu’ils jouent et sur le fait que la transition s’accompagne d’un degré d’incertitude qui pourrait exiger une évolution à double sens des mesures.
Conclusions
La transition doit être guidée par les principes de la santé publique et par des considérations économiques et sociales. La phase de transition exige une intervention flexible et extensible, ajustée en permanence à la
lumière des évaluations des risques réalisées en continu aux niveaux national, sous-national, voire local. Cette intervention flexible doit faire en sorte que la transmission de la maladie se maintienne à un niveau que les services de santé puissent aborder en toute sécurité et qui réduise au maximum la mortalité et la morbidité évitables. Il n’existe pas d’approche universelle qui permette de gérer la transition dans la lutte contre la COVID-19 et, en fonction de la conjonction unique des modes de transmission de la maladie, des capacités de la santé publique et des services de santé, des comportements sociaux et des considérations économiques qui les caractérise, les pays peuvent choisir d’adopter différents calendriers et des progressions par étape, en examinant avec prudence les risques et les avantages perçus.
Le choix du moment, de l’endroit et des conditions de la transition vers un état stable de transmission faible à inexistante doit être éclairé par les meilleures données probantes disponibles en reconnaissant que la COVID-19 est un nouveau virus et que beaucoup d’incertitudes subsistent. Au vu de ces incertitudes, les présentes mesures seront mises à jour conformément aux nouvelles bases factuelles.
Références
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handle/10665/331511, consulté le 21 avril 2020).
2 Lignes directrices pour le nouveau coronavirus (2019- nCoV) [site Internet]. Genève : Organisation mondiale de la Santé ; 2020. (https://www.who.int/fr/emergencies/
diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance, consulté le 21 avril 2020).
3 Addressing human rights as key to the COVID-19 response. Genève : Organisation mondiale de la Santé ; 2020 (https://www.who.int/publications-detail/
addressing-human-rights-as-key-to-the-covid-19- response, consulté le 21 avril 2020).
4 COVID-19 health system response monitor [site Internet du Moniteur de la riposte des systèmes de santé, en anglais]. Copenhague : Observatoire européen des systèmes et des politiques de santé ; 2020. (https://www.
covid19healthsystem.org/mainpage.aspx, consulté le 21 avril 2020).
5 Considerations in adjusting public health and social measures in the context of COVID-19. Orientations provisoires en anglais, 16 avril 2020. Genève :
Organisation mondiale de la Santé ; 2020. (https://apps.
who.int/iris/bitstream/handle/10665/331773/WHO- 2019-nCoV-Adjusting_PH_measures-2020.1-eng.pdf, consulté le 21 avril 2020).
6 Strengthening the health systems response to
COVID-19. Technical guidance #1: Maintaining continuity of essential health care services while mobilizing the health workforce for COVID-19 response, 18 avril 2020 [site Internet en anglais]. Copenhague : Bureau régional de l’OMS pour l’Europe ; 2020. (http://www.euro.
who.int/en/health-topics/Health-systems/pages/
strengthening-the-health-system-response-to-covid-19/
technical-guidance-and-check-lists/strengthening-the- health-systems-response-to-covid-19-technical-guidance- 1-18-april-2020, consulté le 21 avril 2020).
7 COVID-19: Operational guidance to maintain essential health services during an outbreak [site Internet en anglais]. Genève : Organisation mondiale de la Santé ; 2020. (https://www.who.int/publications-detail/
covid-19-operational-guidance-for-maintaining-
essential-health-services-during-an-outbreak, consulté le 21 avril 2020).
8 Outils de planification de la montée en puissance [site Internet en anglais]. Copenhague : Bureau régional de l’OMS pour l’Europe ; 2020. (http://www.euro.who.int/
en/health-topics/Health-systems/pages/strengthening- the-health-system-response-to-covid-19/surge-planning- tools, consulté le 21 avril 2020).
9 Strengthening the health systems response to
COVID-19. Technical guidance #2: Creating surge capacity for acute and intensive care, 6 avril 2020 [site Internet en anglais]. Copenhague : Bureau régional de l’OMS pour l’Europe ; 2020. (http://www.euro.who.int/en/
health-topics/Health-systems/pages/strengthening-the- health-system-response-to-covid-19/technical-guidance- and-check-lists/strengthening-the-health-systems- response-to-covid-19-technical-guidance-2-6-april-2020, consulté le 21 avril 2020).
10 Coronavirus disease (COVID-19) technical guidance:
Infection prevention and control / WASH [site Internet en anglais]. Genève : Organisation mondiale de la Santé ; 2020. (https://www.who.int/emergencies/diseases/
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11 Outil de l'OMS pour l'analyse des comportements face à la COVID-19 Copenhague : Bureau régional de l’OMS pour l’Europe ; 2020. (http://www.euro.who.int/fr/
health-topics/health-emergencies/coronavirus-covid-19/
novel-coronavirus-2019-ncov-technical-guidance/who- tool-for-behavioural-insights-on-covid-19, consulté le 21 avril 2020).
12 Economic crisis and health systems [site Internet en anglais]. Copenhague : Bureau régional de l’OMS pour l’Europe ; 2020. (http://www.euro.who.int/en/health- topics/Health-systems/health-systems-financing/
publications/clusters/economic-crisis-and-health- systems, consulté le 21 avril 2020).
13 Shared responsibility, global solidarity: Responding to the socio-economic impacts of COVID-19. New York : Nations Unies ; 2020. (https://www.un.org/sites/un2.
un.org/files/sg_report_socio-economic_impact_of_
covid19.pdf, consulté le 21 avril 2020).
14 Infodemic management – Infodemiology [site Internet en anglais]. Genève : Organisation mondiale de la Santé ; 2020. (https://www.who.int/teams/risk-communication/
infodemic-management, consulté le 21 avril 2020).
qui incombe, sur le plan international, la responsabilité principale en matière de questions sanitaires et de santé publique. Le Bureau régional de l’Europe est l’un des six bureaux régionaux de l’OMS répartis dans le monde.
Chacun d’entre eux a son programme propre, dont l’orientation dépend des problèmes de santé particuliers des pays qu’il dessert.
États membres Albanie
Allemagne Andorre Arménie Autriche Azerbaïdjan Bélarus Belgique
Bosnie-Herzégovine Bulgarie
Chypre Croatie Danemark Espagne Estonie
Fédération de Russie Finlande
France Géorgie Grèce Hongrie Irlande Islande Israël Italie Kazakhstan Kirghizistan Lettonie Lituanie Luxembourg Macédoine du Nord Malte
Monaco Monténégro Norvège Ouzbékistan Pays-Bas Pologne Portugal
République de Moldova Roumanie
Royaume-Uni Saint-Marin Serbie Slovaquie Slovénie Suède Suisse Tadjikistan Tchéquie Turkménistan Turquie Ukraine
Tél. : +45 45 33 70 00 Fax : +45 45 33 70 01 Courriel : eurocontact@who.int
Site Web : www.euro.who.int
WHO/EURO:2020-690-40425-54224
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