Tribunal administratif N°s 11333 et 11371 du rôle
du Grand-Duché de Luxembourg Inscrits les 16 juin et 9 juillet 1999
Audience publique du 18 juin 2001
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Recours formés par
I. la société à responsabilité limitée REAL ESTATE MARKETING et consort II. l’administration communale de ROESER
contre une décision du ministre de l’Intérieur en présence de Monsieur ... et consorts
en matière de plan d’aménagement ---
I. Vu la requête inscrite sous le numéro 11333C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 16 juin 1999 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée REAL ESTATE MARKETING, établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son gérant actuellement en fonctions et de Monsieur … , commerçant, demeurant à L- … , tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Intérieur du 1er avril 1999 portant refus d’approbation de la délibération du 7 mai 1998 du conseil communal de Roeser portant adoption définitive d’un projet d’extension du périmètre d’agglomération concernant des fonds leur appartenant, sis à Berchem, au lieu-dit “ Unter Treeschheck ”;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 21 juin 1999 portant signification de ce recours à l’administration communale de Roeser;
Vu le mémoire du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative en date du 17 août 1999;
Vu l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives portant transmission au tribunal administratif sans autre forme de procédure du recours inscrit sous le numéro 11333C du rôle, y inscrit sous le numéro 11333 du rôle;
Vu la lettre datée du 15 novembre 1999, déposée au greffe du tribunal administratif le 16 novembre 1999, par Maître Arsène KRONSHAGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Roeser, par laquelle il “ demande acte [que sa partie] (...) formule dans [cette affaire] (...) les mêmes observations que celles dans l’affaire portant le numéro du rôle 11371, et qu’elle sollicite par ailleurs la jonction des deux rôles ”;
Vu la rupture du délibéré ordonnée par le tribunal administratif en date du 21 février 2000 pour permettre aux parties demanderesses de mettre en intervention un certain nombre de tiers intéressés;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, préqualifié, des 5 et 7 juin 2000 portant signification de la requête introductive d’instance à Monsieur ..., demeurant à L-3321 Berchem, 37, rue de la Barrière, et à 27 consorts, à savoir (…)
II. Vu la requête inscrite sous le numéro 11371C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 9 juillet 1999 par Maître Arsène KRONSHAGEN, préqualifié, au nom de l’administration communale de Roeser, tendant à l’annulation de la décision précitée du ministre de l’Intérieur du 1er avril 1999;
Vu l’article 71 de la loi précitée du 21 juin 1999 portant transmission au tribunal administratif sans autre forme de procédure du recours inscrit sous le numéro 11371C du rôle, y inscrit sous le numéro 11371 du rôle;
Vu l’ordonnance de la deuxième chambre du tribunal administratif du 27 septembre 1999, rendue en exécution de l’article 70, alinéa 3 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, par laquelle la demanderesse a été invitée à indiquer au tribunal si elle entendait maintenir son recours;
Vu la déclaration de Maître Arsène KRONSHAGEN faite à la suite de l’ordonnance précitée du 27 septembre 1999, déposée au greffe du tribunal administratif en date du 7 octobre 1999, par laquelle il a déclaré que sa mandante entendait poursuivre son recours;
Vu le jugement de la deuxième chambre du tribunal administratif du 15 novembre 1999, rendu en exécution de l’article 70, alinéa 3 de la loi précitée du 21 juin 1999, constatant que l’affaire inscrite sous le numéro 11371 du rôle sera instruite conformément à la nouvelle loi de procédure;
Vu le mémoire du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 24 novembre 1999;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 23 décembre 1999 par Maître Arsène KRONSHAGEN au nom de l’administration communale de Roeser;
Vu la rupture du délibéré ordonnée par le tribunal administratif en date du 21 février 2000 pour permettre à la partie demanderesse de mettre en intervention un certain nombre de tiers intéressés;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 19 décembre 2000 portant signification de la requête introductive d’instance à Monsieur ..., préqualifié, et aux 27 consorts prénommés et préqualifiés;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maîtres Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Jean MEDERNACH, et François CAUTAERTS, en remplacement de Maître Arsène
KRONSHAGEN, de même que Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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Le 20 septembre 1995, la société à responsabilité limitée REAL ESTATE MARKETING, préqualifiée, introduisit auprès de l’administration communale de Roeser un projet d’extension du périmètre d’agglomération concernant des fonds sis à Berchem, au lieu- dit “ Unter Treeschheck ” et appartenant respectivement à elle-même et à Monsieur ..., préqualifié, ladite demande constituant un préalable nécessaire en vue de la réalisation d’un projet de lotissement sur lesdits terrains.
Par courrier du 16 octobre 1995, le bourgmestre de la commune de Roeser informa la société REAL ESTATE MARKETING que le collège échevinal de la commune de Roeser, dans sa séance du 29 septembre 1995, avait émis un avis favorable quant à l’extension du périmètre et quant au projet de lotissement. Dans ledit courrier, le bourgmestre précisa, entre autres, que “ le projet correspond à un besoin réel de places à bâtir dans notre commune.
De manière générale, en ce qui concerne le plan d’aménagement particulier en question, le projet est conforme à la politique d’urbanisation de notre commune, qui consiste à arrondir, respectivement à fermer les brèches qui jusqu’à présent tendaient à étirer les contours de nos localités. Dans cette optique, le projet rendra l’aspect urbanistique plus ferme et arrondi.
D’autant plus, le projet correspond à une politique d’autorisation par petites tranches et d’extension du P.A.G. (...) ”.
Dans sa séance du 3 avril 1996, la commission d’aménagement auprès du ministre de l’Intérieur, prévue par l’article 6 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ci-après dénommée la “ commission d’aménagement ”, émit un avis défavorable relativement à l’extension du périmètre d’agglomération demandée par la société REAL ESTATE MARKETING, au motif qu’“ il y a lieu de constater que le P.A.G. de la commune de Roeser vient d’être approuvé par le Ministre de l’Intérieur dans un passé récent seulement, de sorte qu’à l’heure actuelle des extensions du périmètre d’agglomération existant ne s’imposent pas (...) ”.
Le conseil communal de la commune de Roeser, dans sa séance du 16 mai 1997, après avoir énoncé “ que le plan d’aménagement général de la commune de Roeser a été arrêté par l’autorité supérieure le 1er mars 1996, mais que l’approbation provisoire dudit plan remonte à octobre 1991, c’est-à-dire à une situation vieille d’une demie douzaine d’années, voire antérieure en considération du fait qu’il s’agissait à l’époque de remplacer le plan d’aménagement général refusé par le Ministre de l’Intérieur en juin 1989;
(...) que le projet soumis à autorisation représente plutôt un arrondissement du périmètre d’agglomération à l’extrémité de la localité de Berchem; (...) ”, a décidé par six voix et quatre abstentions d’approuver provisoirement l’extension du périmètre d’agglomération en question.
Au cours de l’enquête publique menée du 13 juin au 12 juillet 1997 et plus précisément par lettre datée du 9 juillet 1997, entrée au secrétariat de l’administration communale de
Roeser le 11 juillet 1997, Monsieur Marc AVARELLO, préqualifié, ainsi qu’une trentaine de cosignataires, introduisirent une réclamation écrite contre le projet dont il est question en cause. Ils firent valoir les arguments et moyens suivants: “
1. Avis défavorable de la Commission d’Aménagement du Ministère de l’Intérieur (commission composée d’experts en la matière)
2. Projet non conforme aux dispositions de la loi du 12 juin 1937 respective à la partie écrite du PAG de la commune (article 11 e+f)
3. D’après le “ Dorfentwicklungsplan ” des localités, pas de besoin pour le moment.
D’après ledit plan beaucoup d’autres places sont encore disponibles.
4. Les plans d’exécution font défaut. Voilà pourquoi il reste pas mal de questions quant à la viabilité dudit projet.
5. Le fait que le sujet de l’extension du plan d’aménagement ne soit abordé qu’une fois les terrains construisibles restants de ce site soient vendus, est ressenti comme un affront par les soussignés de la présente.
6. Jusqu’à présent le lieu dit “ Unter Treeschheck ” est encore acceptablement sûr pour les enfants. L’extension du périmètre de construction n’entraîne pas uniquement la destruction irréversible d’espaces verts, mais elle aura aussi pour conséquence une augmentation considérable du trafic routier, ce qui préoccupe fortement les parents de jeunes enfants qui ont choisi des lieux justement pour leur qualité de vie.
7. Le terrain en question possède une forte pente au long de la rue de la Montée. Les constructions en profondeur entraînent une destruction du terrain actuel, par des remblais, ceci est contraire à la loi du 11.8.1982 concernant la conservation de la nature ”.
Il ressort d’un procès-verbal d’enquête publique du 29 juillet 1997 que les réclamants avaient été convoqués pour le 25 juillet 1997 à 11.15 heures à la maison communale, afin d’être entendus “ en vue de l’aplanissement des difficultés ”, mais que personne ne s’était présenté à ladite date et heure pour soumettre oralement ses arguments.
Par décision du 3 février 1998, le ministre de l’Environnement approuva la délibération du 16 mai 1997 du conseil communal de la commune de Roeser portant approbation provisoire du projet d’extension précité du périmètre d’agglomération.
Le conseil communal de la commune de Roeser, en sa séance du 7 mai 1998, procéda par sept voix contre quatre à l’approbation définitive de l’extension en question.
Ayant été informés par l’administration communale de Roeser suivant lettre du 20 mai 1998 de la prise de la décision précitée d’approbation définitive, Monsieur Marc AVARELLO et les autres réclamants adressèrent au ministre de l’Intérieur une lettre de réclamation, datée du 26 mai 1998 et entrée au ministère de l’Intérieur le 29 mai 1998, dans laquelle ils réitérèrent leurs arguments antérieurs tout en ajoutant “ que [le] (...) projet de l’extension du périmètre apporterait encore plus de constructions en profondeur (terrain en forte pente) ce qui entraînerait (par des remblais) une destruction du terrain actuel et diminuerait l’absorption
d’eau lors de pluies. En tant que riverains concernés, nous craignons fortement que les inondations du premier mai 1998 ne se reproduisent régulièrement. (...) ”.
Sollicité, par le ministre de l’Intérieur, en son avis sur la réclamation de Monsieur AVARELLO et consorts, le conseil communal de Roeser, dans sa séance du 31 juillet 1998, décida “ d’émettre l’avis suivant sur la réclamation adressée le 26 mai 1998 par M. Marc Avarello et consorts au Ministre de l’Intérieur contre la délibération du 7 mai 1998 portant approbation définitive du projet d’extension du périmètre d’agglomération, présenté par Real Estate Marketing s.à r.l., concernant des fonds sis à Berchem, commune de Roeser, au lieu- dit “ Unter Treeschheck ” :
1. Il est réitéré que le projet représente un arrondissement du périmètre d’agglomération à l’extrémité de la localité de Berchem : le projet n’est pas à considérer à proprement parler comme extension de la localité.
2. Ayant été approuvé par le Ministre de l’Environnement, le projet n’est donc pas contraire, comme le prétendent les réclamants, à la loi du 11/8/82 concernant la protection de la nature : le terrain naturel n’étant constitué que de prés avec peu de végétation, l’incidence sur la flore locale est faible.
3. Les plans d’exécution ne sont pas soumis à la procédure d’enquête publique.
4. Un quart de la surface totale du lotissement sera restitué à la commune, dont une partie sera réservée à l’aménagement d’espaces verts.
5. Le secteur dans lequel est situé le lotissement est de faible densité : ceci implique que seules des maisons unifamiliales conformes aux prescriptions dimensionnelles pour ce secteur seront autorisées.
6. Contrairement à l’hypothèse des réclamants, la création d’un lotissement au lieu-dit aura pour effet de résoudre les problèmes d’évacuation des eaux de surface que connaît actuellement le quartier voisin. L’administration communale a imposé au bureau d’études du promoteur de se concerter avec le bureau d’études chargé du projet d’assainissement communal pour planifier une évacuation satisfaisante des eaux de pluie : le lotisseur devra aménager un fossé d’écoulement le long de la limite arrière du lotissement qui sera raccordé au système d’évacuation des eaux communal qui a une capacité suffisante pour prendre en charge cette eau supplémentaire ”.
Dans sa séance du 11 septembre 1998, la commission d’aménagement examina la réclamation de Monsieur AVARELLO et consorts et proposa au ministre de l’Intérieur d’y faire droit et de refuser l’extension précitée du périmètre d’agglomération.
Par décision du 1er avril 1999, le ministre de l’Intérieur refusa d’approuver la délibération du conseil communal de Roeser du 7 mai 1998 précitée au motif qu’“ il existe suffisamment de terrains non encore aménagés situés à l’intérieur du périmètre d’agglomération de la localité de Berchem, de façon qu’il ne s’avère nullement nécessaire d’agrandir la zone d’habitation définie actuellement par le Projet d’Aménagement Général.
La réclamation émanant de Monsieur Marc Avarello est déclarée recevable en la forme et quant au fond motivée à suffisance de droit, alors que le réclamant s’oppose
également à l’agrandissement de la zone d’habitation et qu’il fait en plus état de l’argument que, vu leur topographie défavorable, les terrains en question sont susceptibles d’être inondés, argument d’urbanisme dont il faut reconnaître le bien-fondé ”.
La prédite décision ministérielle du 1er avril 1999 fut portée à la connaissance de Monsieur AVARELLO à travers un courrier simple du ministre de l’Intérieur du 16 avril 1999.
Par lettre du 21 avril 1999, l’administration communale de Roeser réclama auprès du ministre de l’Intérieur contre sa décision précitée du 1er avril 1999.
Cette réclamation fut déclarée irrecevable par le ministre de l’Intérieur, au motif qu’un recours gracieux ne se concevrait pas à l’encontre d’une décision réglementaire et que la décision prévisée du 1er avril 1999 participerait au caractère réglementaire de la procédure d’établissement des projets d’aménagement communaux.
Par requête introduite auprès de la Cour administrative en date du 16 juin 1999, la société à responsabilité limitée REAL ESTATE MARKETING, préqualifiée, et Monsieur ..., préqualifié, ont introduit un recours tendant à l’annulation de la décision de refus d’approbation précitée du ministre de l’Intérieur du 1er avril 1999.
Par requête introduite auprès de la Cour administrative en date du 9 juillet 1999, l’administration communale de Roeser a également introduit un recours tendant à l’annulation de la décision de refus d’approbation précitée du ministre de l’Intérieur du 1er avril 1999.
En application de l’article 71 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, les deux affaires en question ont été transmises sans autre forme de procédure au tribunal administratif pour y revêtir les numéros du rôle respectifs 11333 et 11371.
Dans la mesure où les deux affaires touchent à la même décision du ministre de l’Intérieur, partant à la même procédure d’extension du périmètre d’agglomération de la commune de Roeser ayant trait plus particulièrement aux mêmes parcelles de terrain appartenant à la société à responsabilité limitée REAL ESTATE MARKETING et Monsieur ..., il y a lieu, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, de les joindre pour y statuer par un seul et même jugement.
Les deux recours en annulation répondant aux exigences légales posées en matière de forme et de délai, non autrement contestés en cause sous ce rapport, ils sont recevables.
Au fond, la société REAL ESTATE MARKETING et consort, de même que l’administration communale de Roeser soutiennent que ce serait à tort que le ministre de l’Intérieur a retenu qu’il existerait suffisamment de terrains non encore aménagés situés à l’intérieur du périmètre d’agglomération de la localité de Berchem et décidé qu’il ne serait pas nécessaire d’agrandir la zone d’habitation actuelle. Selon eux, ce faisant, le ministre aurait vérifié l’opportunité du règlement soumis à approbation et non pas sa légalité et, ainsi, il aurait violé le principe constitutionnel de l’autonomie communale ainsi que les principes inscrits dans la Charte européenne de l’autonomie locale signée à Strasbourg le 15 octobre 1985, approuvée par une loi du 18 mars 1987, notamment aux articles 4,4 et 8 de ladite Charte.
En ordre subsidiaire, en ce qui concerne l’existence de terrains non encore aménagés situés à l’intérieur du périmètre d’agglomération de la localité de Berchem, la société REAL ESTATE MARKETING et consort font relever que ce serait curieux que le ministre fait état de “ terrains non encore aménagés ”, étant donné que de tels terrains, avant de pouvoir servir à la construction, devraient être aménagés et équipés à l’initiative et aux frais de leurs propriétaires “ qui cependant, parce qu’ils utilisent encore ces terres à des fins agricoles ou pour d’autres raisons qui leur sont personnelles, ne le font pas ”.
En outre, les trois demandeurs contestent l’existence actuelle, à l’intérieur du périmètre de construction de Berchem, d’une quantité appréciable ou même simplement un nombre acceptable de terrains, aménagés ou non, susceptibles d’être vendus et de servir à l’implantation de maisons d’habitation.
Enfin, dans ce contexte, la société REAL ESTATE MARKETING et consort soutiennent que même à supposer qu’il y ait effectivement encore des terrains disponibles à l’intérieur du périmètre d’agglomération en question, ce fait à lui seul ne serait pas de nature à rendre une extension du périmètre illégale.
L’administration communale de Roeser rejoint cette argumentation en soutenant que les quelques terrains épars non encore aménagés ne compenseraient pas le lotissement projeté.
Elle fait encore ajouter que, d’une part, l’exigence de prohiber toute extension du périmètre d’agglomération avant que tous les terrains non encore bâtis soient aménagés impliquerait un gel urbanistique de l’agglomération et, d’autre part, “ l’utilisation des terrains inoccupés à l’intérieur du périmètre actuel entraînerait la disparition progressive du caractère villageois du centre des localités par le remplacement des anciens immeubles de ferme par des immeubles résidentiels ”.
Dans un troisième ordre d’idées, la société REAL ESTATE MARKETING et consort soutiennent que la réclamation de Monsieur AVARELLO et consorts aurait été injustement déclarée fondée par le ministre, au motif que l’argument tiré d’un prétendu danger d’inondation serait dépourvu de tout fondement.
En outre, ils soutiennent qu’il se dégagerait de la levée topographique et du profil en long de la nouvelle voirie que, contrairement aux allégations des réclamants, le projet n’entraînerait ni déblai, ni remblai notables ou anormaux.
Dans cet ordre d’idées, l’administration communale de Roeser expose encore qu’elle aurait imposé au lotisseur de se concerter avec le bureau d’études qui avait été chargé du projet d’assainissement communal pour planifier une évacuation satisfaisante des eaux de pluie et que le lotisseur “ devra aménager un fossé d’écoulement le long de la limite arrière du lotissement qui sera raccordé au système d’évacuation des eaux communales ayant une capacité suffisante pour prendre en charge l’eau supplémentaire ”.
Les trois parties demanderesses font encore relever que le ministre de l’Environnement a approuvé, au titre de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, l’extension du périmètre d’agglomération, c’est-à-dire qu’il aurait évalué et jugé résolus d’éventuels problèmes d’évacuation des eaux et de remblai. Sur ce, ils soutiennent que le ministre de l’Intérieur ne pourrait, sans empiéter sur la compétence du ministre de l’Environnement, se déterminer différemment.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet des moyens tirés de la violation du principe constitutionnel de l’autonomie communale et des principes inscrits dans la Charte européenne de l’autonomie communale.
Concernant le respect des objectifs de la loi précitée du 12 juin 1937, le délégué soutient que la décision ministérielle serait motivée par des considérations d’urbanisme justifiées. Dans ce contexte, il ajoute que, concernant l’existence suffisante de terrains à bâtir à l’intérieur du périmètre d’agglomération de Berchem, “ si [les terrains existants] (...) destinés à la construction d’après le projet d’aménagement général, n’y sont pas affectés pour des raisons personnelles de leurs propriétaires, il appartient aux autorités communales d’entreprendre les démarches nécessaires pour mettre en oeuvre le projet d’aménagement général qu’elles ont adopté et qui forme le règlement de la commune et ceci en faisant usage des moyens que la loi met à leur disposition. Il est en tout cas contraire à l’intérêt général de procéder à une extension du périmètre d’agglomération et à la création d’une nouvelle zone d’habitation simplement parce que le projet d’aménagement général en vigueur s’avère inexécutable à cause d’intérêts purement privés ”.
Concernant le bien-fondé de la réclamation introduite, le représentant étatique soutient que les réclamants, à côté des arguments d’intérêt général relevant de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, qui se recouperaient avec les motifs de l’avis défavorable de la commission d’aménagement et qui fonderaient principalement la décision ministérielle attaquée, feraient à juste titre état d’un préjudice direct que risquerait de leur causer le nouveau projet en raison de la situation en forte pente des terrains litigieux et qui aurait pour effet, par la consolidation desdits terrains suite aux nouvelles constructions, de diminuer la perméabilité des fonds et donc l’évacuation des eaux de surface, c’est-à-dire d’augmenter les risques d’inondation en cas de fortes pluies.
Selon le délégué du gouvernement la situation des terrains dans une zone inondable ne serait pas “ un aspect rentrant uniquement dans les compétences du ministre de l’Aménagement du territoire; même si ce dernier a la compétence de proposer au Gouvernement de faire établir des plans d’aménagement partiels p. ex. pour des zones inondables, on ne saurait en déduire que le Ministre de l’Intérieur n’aurait pas la possibilité de tenir compte de l’incidence d’un projet de lotissement sur l’évacuation des eaux et du risque d’inondation qui peut en résulter pour d’autres habitants de la commune ”.
L’administration communale de Roeser entend réfuter l’argument tiré d’un prétendu risque d’inondation en soutenant, d’une part, que les problèmes d’évacuation des eaux de surface que le quartier voisin au lotissement projeté aurait subi dans le passé auraient été causés par différents vices de construction de la canalisation et par le fait que différents objets auraient bloqués ladite canalisation et que ces problèmes auraient été résolus par la réalisation de travaux d’assainissement du système d’évacuation des eaux de superficie diligentés par la commune et, d’autre part, que le nouveau lotissement, loin d’aggraver les risques d’inondation, serait de nature à résoudre de tels problèmes par l’effet de l’aménagement d’un système de drainage raccordé à la canalisation communale.
Concernant le moyen d’annulation tiré de la violation du principe constitutionnel de l’autonomie communale et des principes inscrits dans la Charte européenne de l’autonomie locale précitée du 15 octobre 1985, il convient de relever que si l’article 107 de la Constitution définit les communes comme étant des “ collectivités autonomes ”, il n’en reste pas moins que le dernier alinéa du même article institue le principe de la tutelle communale et dispose que la
loi “ peut soumettre certains actes des organes communaux à l’approbation de l’autorité de surveillance et même prévoir l’annulation ou la suspension en cas d’illégalité ou d’incompatibilité avec l’intérêt général ”. Il se dégage de cette disposition que si les mesures d’annulation et de suspension des actes du pouvoir communal ne peuvent intervenir que pour des motifs tirés de l’illégalité ou de l’incompatibilité avec l’intérêt général, il n’en est pas ainsi des décisions d’approbation ou de non-approbation prévues par la loi, qui peuvent trouver leur fondement dans des considérations d’opportunité (cf. Cour adm. 29 octobre 1998, n° 10762 du rôle).
L’approbation des décisions communales en matière d’urbanisme étant prévue par la loi précitée du 12 juin 1937, le moyen tiré de la violation de l’article 107 de la Constitution est à écarter.
La Charte européenne de l’autonomie locale prévoit en son article 4,4 que les compétences confiées aux collectivités locales doivent être “ normalement ” pleines et entières, tout en prévoyant que les compétences peuvent être “ limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, dans le cadre de la loi ”. L’article 8 de la Charte ajoute que “ tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi ”, consacrant ainsi le principe de la possibilité de la tutelle communale. Le texte sous examen dispose en son deuxième alinéa que tout contrôle des actes des collectivités locales ne doit “ normalement ” viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels, le contrôle administratif pouvant toutefois comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par les autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.
Il est faux de soutenir que la loi précitée du 12 juin 1937 ne contient aucune délégation de l’exécution de tâches au pouvoir communal, mais au contraire une attribution de compétence en matière d’urbanisme, de sorte que tout contrôle d’opportunité serait exclu, étant donné que la législation actuellement applicable en matière d’aménagement du territoire national doit être envisagée en son ensemble et qu’en comparant les textes de la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire, telle qu’applicable au moment où la décision sous analyse a été prise, et de la loi précitée du 12 juin 1937, force est de constater que le législateur a réservé aux autorités de l’Etat l’aménagement général du territoire alors que l’aménagement communal des localités et la fixation du périmètre d’extension de celles-ci se trouve délégué, sinon attribué, aux autorités communales, de sorte qu’il s’ensuit que la matière de l’aménagement communal doit être considérée comme rentrant dans la notion de “ tâche dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales ” (cf. Cour adm. 29 octobre 1998, précité).
L’intervention de l’autorité de tutelle étant prévue en la matière par la loi précitée du 12 juin 1937, la décision entreprise ne contrevient pas à la Charte européenne de l’autonomie locale et les moyens d’annulation afférents laissent d’être fondés et sont à écarter.
S’il est vrai encore que les plans d’aménagement généraux ont, par essence, vocation à organiser l’aménagement global actuel et futur du territoire communal et que cette nature est inconciliable avec une politique consistant à procéder par tranches, moyennant, sans concept global, des extensions ponctuelles du périmètre au fur et à mesure des initiatives privées, on ne saurait reprocher à l’administration communale de Roeser d’être revenue hâtivement et sans aucune nécessité sur son plan d’aménagement général approuvé par le ministre de l’Intérieur en 1996, étant donné que l’administration communale entend revenir, sur base des besoins actuels,
sur une situation vieille d’une dizaine d’années et que le projet, non contesté sous ce rapport, n’est pas de nature à favoriser un développement désordonné de la localité de Berchem, mais au contraire plutôt de nature à renforcer le tissu urbain central de cette localité, pareille possibilité rentrant dans le champ d’application de l’article 5 de la loi précitée du 12 juin 1937 prévoyant la possibilité de modification ou de révision des plans d’aménagement généraux.
Lorsque le juge administratif est saisi d’un recours en annulation, il a le droit et l’obligation d’examiner en outre l’existence et l’exactitude des faits matériels qui sont à la base de la décision attaquée, et de vérifier si les motifs dûment établis sont de nature à motiver légalement la décision attaquée (Cour adm. 17 juin 1997, commune de Bourscheid, n° 9481C du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Recours en annulation, n° 6, p. 305 et autres décisions y citées).
Concernant les reproches et arguments dirigés contre les deux motifs énoncés par le ministre de l’Intérieur dans la décision litigieuse, à savoir l’existence de terrains à bâtir en nombre suffisant dans les zones d’habitation de la localité de Berchem, de sorte qu’un agrandissement du périmètre d’habitation ne serait pas justifié et une augmentation des risques d’inondation en cas de fortes pluies, qui risqueraient d’aggraver la situation des habitants actuels du quartier, il est vrai que les deux motifs constituent des considérations qui, au sens large du terme, ont trait à la matière de l’urbanisme, de sorte qu’ils ne dépassent pas la limite de la compétence attribuée à l’autorité de tutelle que constitue le ministre de l’Intérieur.
En ce qui concerne l’existence de terrains non encore aménagés à l’intérieur du périmètre de construction de Berchem, force est de constater qu’il incombe, en principe, à l’autorité administrative communale de juger de l’affectation et de l’aménagement des zones de son territoire et de se prononcer notamment, comme en l’espèce, compte tenu de la spécificité propre à la localité concernée, sur la nécessité d’un aménagement de terrains supplémentaires à l’extérieur du périmètre, moyennant l’agrandissement du périmètre actuel. Lorsque l’autorité de contrôle entend sanctionner une décision communale afférente, il lui incombe de justifier à suffisance de droit son opposition en établissant des raisons urbanistiques qui s’opposent au projet communal.
En l’espèce, force est de constater que l’administration communale de Roeser conteste l’existence d’une quantité appréciable ou acceptable de terrains, aménagés ou non, susceptibles d’être vendus et de servir à l’implantation de maisons d’habitation et elle soutient qu’au contraire, il existerait un besoin réel de terrains à bâtir sur son territoire. Elle ajoute encore que si la commission d’aménagement et le ministre se baseraient sur le plan d’aménagement général actuel, il conviendrait de relever que ce plan, bien qu’approuvé définitivement en 1996, aux termes d’une procédure longue et qui a connu des revirements (annulation d’un premier plan en 1989), refléterait la situation qui a existé à la fin des années 1980 et ne tiendrait pas compte des besoins actuels.
L’autorité de contrôle quant à elle est restée en défaut d’indiquer sur quels éléments de fait, études ou documents, elle se fonde pour conclure à l’existence d’un nombre suffisant de terrains à bâtir.
Or, face aux contestations de la société REAL ESTATE MARKETING et consort ainsi que les observations des édiles communaux, le ministre de l’Intérieur, en l’absence de l’un quelconque élément probant mettant en doute les considérations qui ont amené l’autorité communale à agir, et sans avoir procédé à une quelconque mesure de vérification, reste en défaut de justifier en fait sa décision de refus.
Ceci étant, il convient d’ajouter que c’est encore à bon droit que l’administration communale soutient que la simple existence de terrains disponibles à l’intérieur du périmètre d’agglomération de la localité de Berchem ne saurait constituer, à elle-seule, un motif suffisant pour justifier un refus relativement à une extension dudit périmètre.
Il s’ensuit que le premier motif de refus invoqué par le ministre de l’Intérieur n’est ni justifié en fait ni en droit et ne saurait motiver légalement la décision attaquée.
Concernant le danger d’inondation eu égard à la topographie des lieux, invoqué par les réclamants et retenu par le ministre de l’Intérieur, les arguments des édiles communaux ci- avant relatés relativement à la résolution des problèmes d’évacuation des eaux de surface que le quartier voisin au lotissement projeté aurait connu dans le passé et la prévention de tels risques par la réalisation du nouveau lotissement et les aménagements périphériques, notamment un drainage raccordé à la canalisation communale, ne sont contredits, ni quant à la réalité des travaux déjà entrepris et des mesures prises ni quant à leur efficacité, par un quelconque élément probant résultant du dossier, mais au contraire contredits par le fait que le ministre de l’Environnement, dans le cadre de ses compétences en matière de protection de la nature et des ressources naturelles, n’a pas conclu à l’existence de problèmes d’évacuation des eaux et a autorisé l’extension du périmètre le 3 février 1998, de sorte que c’est à tort que la commission d’aménagement et le ministre de l’Intérieur, sans avoir procédé à une quelconque mesure de vérification, ont respectivement proposé de faire droit et ont fait droit à la réclamation de Monsieur AVARELLO et consorts.
Il suit des considérations qui précèdent que la décision de refus d’approbation déférée du ministre de l’Intérieur encourt l’annulation pour manquer de motifs légaux.
Concernant l’affaire portant le numéro 11333 du rôle, Monsieur AVARELLO et consorts auxquels la requête introductive a été signifiée par exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, préqualifié, en date des 5 et 7 juin 2000, n’ayant pas fait déposer de mémoire et ne s’étant pas fait représenter à l’audience, il y a lieu de statuer par défaut à leur égard.
Concernant l’affaire portant le numéro 11371 du rôle, nonobstant le fait que ni Monsieur AVARELLO ni un de ses consorts, quoi que valablement cités par exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, en date du 29 décembre 2000, n’ont pas constitué avocat et n’ont partant pas déposé de mémoire en réponse, l’affaire portant le numéro 11371 du rôle est néanmoins réputée jugée contradictoirement, en vertu de l’article 6 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, applicable à cette affaire.
Par ces motifs,
le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties dans l’affaire portant le numéro 11371 du rôle et par défaut à l’égard de Monsieur AVARELLO et consorts et contradictoirement à l’égard des autres parties dans l’affaire portant le numéro 11333 du rôle;
joint les recours inscrits sous les numéros 11333 et 11371 du rôle;
déclare les deux recours recevables;
au fond les dit justifiés;
annule la décision ministérielle déférée et renvoie l’affaire devant le ministre de l’Intérieur;
condamne l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge
et lu à l’audience publique du 18 juin 2001 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler
