Virginie Bussat et Michel Chauvière Famille et codification, le périmètre du familial dans la production des normes

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Virginie Bussat et Michel Chauvière Famille et codification, le périmètre du familial

dans la production des normes

La Documentation française, collection Perspectives sur la justice, Paris, 2000, 208 pages

La parution de ce numéro de Recherches eet Prévisions sur le droit est l’occasion de faire une recension de l’ouvrage de Virginie Bussat et Michel Chauvière publié il y a trois ans. Ce livre est issu d’une recherche menée pour le ministère de la Justice sur l’histoire de la codification dans le domaine de la famille. Plusieurs motivations sont à l’origine de ce travail. L’une est conjoncturelle : lorsque la recherche a été engagée, le processus de recodification à droit constant du Code de la famille et de l’aide sociale, abouti en 2001, venait de commencer. En outre, en France, la question familiale dans ses dimensions et implications poli- tico-juridiques reste controversée, pour des raisons historiques largement explorées par ailleurs. La rareté des recherches sur le « Code » de la famille de 1939 et sur celui de 1956, dans toutes les disci- plines des sciences sociales, constitue également un motif subsidiaire pour en faire un objet de recherche à part entière. Enfin, pour les auteurs, la principale justification de ce travail est que tous les spécialistes de la question s’accordent pour déce- ler un changement de paradigme dans la politique familiale française depuis une vingtaine d’années : la question familiale serait devenue perméable aux enjeux des politiques sociales, devenant aussi plus sensible (comme d’autres questions sociales) à la thématique de l’« équité » ; de même, la « commu- nauté épistémique » (ensemble des experts, des militants et des décideurs) née entre les deux guerres sur la question familiale, semble disparaître à la même époque.

V. Bussat et M. Chauvière partent de l’hypothèse de travail suivante (dont la lecture de l’ouvrage permet de vérifier la validité) : considérer le processus de codification comme un « analyseur » de la sociologie politique du fait familial en France.

Mais ils abordent également ce sujet par une autre approche théorique et méthodologique, celle de la sociologie juridique de la famille vue au travers du travail de codification. La codification permettrait de saisir la question familiale dans le double sens de son périmètre politique, à savoir dans sa subs- tance et dans les enjeux visibles aux frontières de cette question. En fait, le « Code » de la famille de 1939 est un décret-loi, en partie créateur de droit, et n’a pas valeur de code. En revanche, le statut de celui de 1956 opère une véritable codification.

La recherche est basée sur l’analyse de la littérature existante, et sur le dépouillement systématique des archives et fonds documentaires. Ce travail d’analyse documentaire a été complété par des entretiens

avec les acteurs et auteurs des codes lorsqu’ils étaient encore vivants. Un tableau comparatif des matières des codes de 1939 et de 1956 est égale- ment présenté en fin de première partie, permettant ainsi d’avoir une idée claire des diffé- rences entre les deux codes avant d’aborder leur analyse respective. Après cette partie consacrée à cerner la problématique et à la méthodologie, l’ouvrage est organisé autour de trois chapitres portant successivement sur le « Code » de 1939 – sur la gestion politique et administrative de la question familiale de 1940 à 1948 – puis sur le Code de 1956. Pour chacun de ces chapitres, une analyse historique (pour le code de 1939) et socio- juridique est effectuée. Un dernier chapitre concerne la recodification en cours au moment de la rédaction de l’ouvrage.

L’ouvrage consacre une part importante au décret- loi de juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité.

Celui-ci prévoyait une codification sur les matières familiales, qui ne sera (partiellement) réalisée qu’en 1956. Le terme de « code » lui a été attribué par ses usagers dans un but essentiellement pratique. Les auteurs rappellent la conjonction d’inté- rêts (politiques, associatifs et d’experts démogra- phes) qui a conduit, de la Première à la Seconde Guerre mondiale, à l’inflexion, à partir de 1938, des politiques sociales vers une politique de la famille à la fois familialiste, nataliste, hygiéniste et sociale. Au-delà de la période vichyste, cette objectivation des intérêts communs d’acteurs aux principes d’action souvent divergents, a permis que la question familiale dépasse les clivages politiques et religieux pour devenir un objet à part entière des politiques publiques. Ainsi, l’homo- généité de la « communauté épistémique » formée par les membres du Haut comité de la population, chargé de proposer au gouvernement un texte d’ensemble sur la famille, semble expliquer la rapi- dité et l’efficacité du travail de rédaction du

« Code » de 1939. Le corporatisme familial des experts du Haut comité est patent. Ils se pronon- cent ainsi en faveur du vote familial (revendication antérieure même à la III^eRépublique).

Le « Code » remplace l’allocation familiale au premier enfant par une prime à la première naissance, étend aux agriculteurs les allocations familiales, uniformise les taux départementaux des allocations familiales, renforce la lutte contre l’avortement, et crée l’adoption plénière. Par ailleurs, il rend obligatoire l’enseignement des questions démographiques et familiales, instaure

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créé en 1945, du Haut conseil à la population et à la famille (ex-Haut comité de la population), du Conseil supérieur de la famille, créé initialement en 1941 et, enfin, de l’Union nationale des asso- ciations familiales créée en 1945. Avec cette forte institutionnalisation, le registre du familial dans l’action publique est confirmé comme «un levier dans la normalisation des comportements privés et publics et un enjeu d’organisation collective».

Avec les transformations législatives de la Libé- ration (création de l’ensemble Sécurité sociale et rattachement à celui-ci des prestations familiales, judiciarisation des tutelles aux prestations, créa- tion du quotient familial, création de la protection maternelle et infantile et du service de santé sco- laire…), le « Code » de 1939 devient en partie caduc. Certaines de ces matières rejoindront plus tard d’autres codes. Ainsi disparaît l’objectif d’un droit transversal de la famille (bien que, selon les auteurs, l’autonomie juridique et de gestion accor- dée à la branche Famille de la Sécurité sociale conduise à préserver la spécificité du familial dans la politique de protection sociale). Cependant, malgré cette destructuration du « Code », l’esprit nataliste et normatif qui a présidé à son adoption reste vivace, même s’il se concrétise désormais davantage dans une politique générale de la population englobant la famille (sur ce point, on consul- tera le récent ouvrage de Pierre-André Rosental, 2003, L’intelligence ddémographique, Paris, Odile Jacob).

En 1948 est créée la Commission supérieure de la codification. L’objectif est de clarifier et de conso- lider le droit existant, mais aussi de l’apurer des lois vichyssoises. La mission de codification devient permanente et non plus ponctuelle. Elle traduit un objectif de rationalisation de l’action publique rendue nécessaire par l’intervention- nisme étatique, objectif qui se concrétise égale- ment dans la création du Commissariat général du Plan. Le Code de 1956 est donc réalisé, contrairement à celui de 1939, par des fonctionnaires d’État spécialistes de la question. La codification se fait désormais à droit constant, et cela est une expli- cation de l’emprise des hauts fonctionnaires spécialisés sur la réalisation de ce code. Les chapitres sur la réalisation du Code de la famille et de l’aide sociale de 1956 et sur les travaux de recodification de ce code à partir de 1995 montrent que, à partir de la fin des années quarante, la famille (et la population) cesse progressivement d’être un objet autonome de politique publique. La famille s’intègre désormais comme élément et levier, parmi d’autres, des politiques sociales, même si, grâce notamment à son institutionnalisation, le familialisme reste vivace parmi les acteurs politiques et sociaux. Symptomatique était le souhait des codificateurs de 1995 de s’affranchir de la une taxe spéciale pour les foyers fiscaux sans

enfant… toutes mesures qui apparaissent nata- listes. On peut douter, avec les auteurs, du carac- tère nataliste de la réforme de l’adoption : cette réforme est cependant la suite de la loi de 1923 autorisant l’adoption de mineurs. L’orientation familialiste est plus évidente dans la généralisation de l’allocation (forfaitaire) de mère au foyer à toutes les agglomérations urbaines, et dans la reprise de la réglementation de 1938 créant la tutelle aux allocations familiales, qui est étendue à la prime de naissance.

Au total, le « Code » de 1939 contribue à «fonder la régulation familiale des questions sociales dans la République» et à faire du familial une matière politique autonome, en partie indépendante du reste du secteur social. L’empreinte donnée en 1939 a durablement marqué le traitement si particulier de la question familiale en France, puisqu’on en retrouve encore la trace de nos jours.

Le régime de Vichy poursuit la déconnexion des allocations familiales et du salaire, durcit les conditions de contrôle des allocations familiales, désormais soumises à la production d’un certificat de scolarité, et confie la gestion des mesures de tutelles aux allocations familiales, dont la décision relève désormais du préfet, à une personne phy- sique ou moralead hoc, le tuteur. Du point de vue de la place politique de la famille, le régime corpo- ratiste de Vichy accorde une représentation administrative au corps familial au travers des unions familiales locales et nationale (loi Gounod). La question de l’attribution de la personnalité morale à la famille, soutenue par certains juristes et militants associatifs entre les deux guerres, trouve ainsi une solution de compromis durable. Cependant, cette innovation institutionnelle se différencie, dans ses effets, de ceux qu’aurait eus la reconnaissance de la personnalité morale civile de la famille. En faisant des unions familiales un instru- ment du droit et de l’action publics, cette institutionnalisation plie les intérêts familiaux aux contraintes de la gestion des affaires publiques, mais reconnaît également officiellement la famille comme objet politique et social autonome. Quant au vote familial, prévu par le projet constitutionnel de Pétain, il ne verra pas le jour. Pour V. Bussat et M. Chauvière, « prolongeant les ouvertures de la III^e République finissante, Vichy explicite la poli- tique familiale française, ce que ne renieront pas les gouvernements suivants. À la Libération, les pouvoirs publics sauront s’inspirer de cet acquis, sans toutefois s’inscrire dans la continuité de l’action publique familialiste».

À la Libération, une direction d’administration centrale est, pour la première fois, dévolue à la famille. Un pôle institutionnel se constitue autour de l’Institut national d’études démographiques,

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référence à la famille dans le titre du nouveau code, souhait non suivi par le gouvernement de Lionel Jospin. À cet égard, son titre final « Code de l’action sociale et des familles », constitue un compromis. Mais il ne s’agissait pas seulement de la manifestation d’un choix politique : depuis 1956, le titre de « Code la famille » prête à confusion dans la mesure où le familial n’y est pas entièrement codifié : il y aussi une validité technique à cette demande.

Cet ouvrage démontre que la légitimité de la famille comme objet des politiques sociales est un acquis depuis les années trente jusqu’à la fin des

années quarante. Cette légitimation est passée initialement par une tentative de codification utili- sée ici comme un des indicateurs et un révélateur de la place de la famille dans l’action publique.

Mais cette recherche s’appuie également sur le contexte historique et, en resituant les indicateurs juridiques ou socio-juridiques, éclaire les enjeux politiques de la création de nouvelles normes d’action publique.

Nadia Kesteman CNAF- Département de l’animation de la recherche et du réseau des chargés d’études

supra-décrétale de la jurisprudence dans la hiérar- chie des normes, qui implique une intervention du législateur pour les matières réglées par la jurisprudence, et exclut donc une simple codification à droit constant. Par ailleurs, deux types de matières sont concernées : la question du principe d’égalité des usagers devant la loi et la procédure non contentieuse proprement dite. Or, d’après la Constitution, l’une et l’autre relèvent essentiellement du domaine de la loi : en effet, celle-ci est compétente pour fixer les garanties des citoyens pour l’exercice des libertés publiques, les libertés de collectivités locales, et les principes fondamentaux de la Sécurité sociale.

Une fois situé le contexte juridique, D. Maillard Desgrées du Loû retrace, en introduction, les varia- tions sémantiques autour de la notion d’« usager des services publics ». Cette notion est plus large que le terme d’« administré » car elle comprend celui-ci en tant que destinataire des prestations de l’Administration. D’un point de vue matériel, la définition de l’usager est donc celle d’un béné- ficiaire/utilisateur potentiel de prestations. D’un point de vue téléologique, on retiendra la défini- tion éclairante de Pierre Laroque dans sa thèse de 1938 : «l’usager constitue une fin, contrairement au client». L’usager est le but et la raison d’être des services publics, rappel salutaire après une période où le terme de « client » a fait florès dans le mana- gement public. Contrairement à ce que son intitu- lé laisse penser, la loi DCRA concerne bien les usagers et, en commission des lois, il a d’ailleurs été précisé que le texte n’exclut pas les étrangers.

L’ouvrage se compose de trois parties : le pouvoir

Dominique Maillard Desgrées du Loû

Droit des relations de l’Administration avec ses usagers

2000, PUF, collection Thémis Droit Public, 567 pages

L’ouvrage de Dominique Maillard Desgrées du Loû porte sur la procédure administrative non contentieuse, et spécifiquement sur le droit des relations non contractuelles entre l’Administration (au sens large : personnes morales de droit public et de droit privé chargées d’une mission de service public, à l’exclusion des services publics indus- triels et commerciaux) et ses usagers (à l’exclusion des relations entre l’administration fiscale et le contribuable). L’intérêt ainsi porté spécifiquement à la procédure non contentieuse s’explique par le développement important de l’encadrement juridique de celle-ci depuis une trentaine d’années environ, passé d’un caractère jurisprudentiel à l’édiction de textes essentiellement législatifs. Ces textes portent sur des domaines très divers : transparence (accès aux documents administratifs et aux archives, fichiers informatiques, motivation des actes, accès au droit administratif, enquêtes publiques), lisibilité et simplification, contrôle des actes (médiation et recours gracieux en général).

Cet ouvrage intègre la loi du 2 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec l’Administration (loi DCRA), et certains décrets en préparation au moment de la rédaction. Si la Commission supérieure de la codification avait inscrit la préparation d’un Code administratif à son programme de travail pour 1996-2000, celui-ci n’a pas vu le jour. De même, la première version de la loi DCRA adoptée par l’Assemblée nationale pré- voyait la rédaction d’un Code de l’administration, mention supprimée d’un commun accord par les deux chambres dans le texte final. Selon l’auteur, la difficulté d’une telle entreprise tient à la place

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de décision unilatérale de l’Administration (le régi- me de l’acte administratif unilatéral individuel), la transparence de l’activité administrative pour les usagers et, enfin, le règlement non contentieux des litiges entre l’usager et l’Administration. Il est diffi- cile de rendre compte des nombreux aspects de ces questions traitées par cet ouvrage très dense.

Aussi, on s’arrêtera ici sur certains points concernant plus particulièrement les organismes de Sécurité sociale et de prestations familiales.

La loi DCRA apporte une amélioration au régime des actes individuels, en légalisant l’obligation d’accuser réception de toute demande. Celles faisant exception à cette règle sont prévues par décret : il s’agit notamment des demandes n’appe- lant pas d’autre réponse que le service d’une prestation ou la délivrance d’un document (c’est le cas des demandes de prestations présentées aux organismes de sécurité sociale et de prestations familiales). La sanction de l’omission ou de l’irré- gularité (incomplétude ou caractère erroné des informations) de l’accusé de réception est l’inoppo- sabilité au demandeur de la forclusion des délais de recours.

La forme de la demande a, bien entendu, des conséquences sur la décision de l’Administration : certaines d’entre elles sont très encadrées formelle- ment (ce n’est pas le cas de celles présentées aux organismes de Sécurité sociale et d’allocations familiales) mais, surtout, l’Administration n’est pas obligée de statuer sur des demandes mal formulées (même si elle doit interpréter leur sens), et/ou dont le fondement juridique est erroné. Ainsi, l’Administration n’a pas l’obligation de statuer sur des droits autres que ceux invoqués de façon erro- née, ou de chercher une autre solution à la situation du demandeur. Cette limitation est parfois résolue par les chartes d’usagers ou les conven- tions entre services publics et État, qui requièrent des organismes de statuer ultra petitasur les droits éventuels des demandeurs. En cas d’annulation ou de retrait d’une décision illégale, l’Administra- tion reste saisie de la demande initiale et doit y répondre selon les circonstances de fait et de droit existant à la date de sa nouvelle décision.

Au sujet des décisions écrites, l’article 4 de la loi DCRA prévoit qu’elles doivent comporter la signature de l’auteur, son nom, son prénom, et la qua- lité de celui-ci. D. Maillard Desgrées du Loû esti- me que si toutes ces indications devaient être considérées comme substantielles, les annulations pour vice de forme seraient multipliées et qu’il est donc peu probable qu’elles soient ainsi qualifiées.

Depuis, un arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille (26 novembre 2002, AJDA, n° 13- 2003, p. 671 et ss, Bénédicte Delaunay), a pourtant annulé un acte individuel au motif que ces mentions étaient absentes.

L’auteur aborde également le régime des décisions non écrites : décisions verbales et décisions intellectuelles. Ces dernières sont une condition nécessaire mais non écrite, que l’on peut déduire des faits. Face aux conséquences des actes individuels pour l’usager, outre les droits de la défense, l’ouvrage traite des procédures contradictoires mises en place par décret en 1983 : le droit de présenter des observations écrites et le droit d’être entendu s’appliquent aux décisions devant faire l’objet d’une motivation en vertu de la loi de 1979, à l’exception des cas où il est statué sur une demande. La loi DCRA (articles 24 et 25) reprend ces mesures en y intégrant la jurisprudence : la circulaire de la Caisse nationale des allocations familiales (1^er août 2002, n° 2002-139), prise en application de la circulaire n° 2002-56 DSS du 30 janvier 2002, spécifie que la procédure contra- dictoire s’applique aux décisions de modification, de suspension ou de fin de droit prises à la suite d’un contrôle ou d’un échange de données avec un tiers (seulement si les résultats de cet échange sont inexploitables), et aux notifications d’indus (avec une procédure spéciale pour ces derniers).

La dernière partie de l’ouvrage porte sur les recours non contentieux, y compris le recours au Médiateur de la République. Le chapitre revient sur la notion de « recours administratif ». Sans définition textuelle, la jurisprudence en a fixé les contours : il s’agit d’une réclamation répondant à un certain nombre de critères. Il doit s’agir d’une contestation de décision : le recours doit deman- der la réformation, l’abrogation ou le retrait de la décision contestée. Mais ce caractère doit être interprété par l’Administration, qui ne peut rejeter des contestations mal formulées. Ainsi, une nouvelle demande peut être considérée comme un recours contre la décision initiale si elle ne fait appa- raître aucun changement dans les circonstances de fait et de droit. S’agissant des contestations des décisions des organismes de Sécurité sociale, le recours gracieux est un préalable obligatoire avant tout recours contentieux. D’où l’importance du respect de la procédure précontentieuse pour les usagers de ces organismes. Concernant le régime de présentation des recours, aucune prescription formelle n’est exigée : il peut être présenté par écrit (et même sans signature si l’auteur peut être identifié), mais aussi verbalement. L’instruction du recours est une obligation pour l’Administration, mais cette obligation n’est pas assortie de sanc- tions pour l’Administration. Toutes les adminis- trations visées par la loi DCRA doivent, depuis l’entrée en vigueur des décrets d’application de celle-ci, faire suivre à l’Administration compétente les recours adressés à elles par erreur.

La loi DCRA impose également à l’Administration d’accuser réception des recours (les applications

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spécifiques de cette mesure selon les adminis- trations sont fixées par décrets). La circulaire CNAF citée supra précise que cette obligation concerne les réclamations donnant lieu à saisine de la commission de recours amiable, les contestations et les demandes de remises de dettes (à l’exclusion des demandes d’échéancier de paie- ment). Enfin, lorsque le recours administratif préa- lable est obligatoire (comme c’est le cas dans les organismes de Sécurité sociale et de prestations familiales), la décision prise à la suite de ce recours se substitue à la décision antérieure

contestée : l’action contentieuse devra être menée contre la décision prise à la suite du recours.

Nombre de questions de procédures sont soule- vées et analysées dans cet ouvrage très complet et intéressant, qui se présente ainsi comme un précis sur ce domaine du droit administratif.

Nadia Kesteman CNAF – Département de l’animation de la recherche et du réseau des chargés d’études

Diane Roman

Le droit public face à la pauvreté

Paris, LGDJ, coll. « Bibliothèque de droit public », 2002, 494 pages

Même si cela peut sembler contre-intuitif tant elle semble omniprésente dans les débats autour des droits, la pauvreté est un objet juridique non iden- tifié. Juridiquement, elle n’est ni élaborée ni cernée directement. L’ordre juridique appréhende la pauvreté de manière latérale. D’ailleurs, plutôt que la pauvreté, ce sont les pauvres qui, tradition- nellement et en tant que tels, ont préoccupé les règles et la doctrine du droit public. Dans la diver- sité des problèmes concrets et des réponses publiques qu’elle légitime désormais, la notion même de « pauvreté » fait néanmoins l’objet d’interventions juridiques substantielles, qu’elles soient génériques ou particulières.

Dans ce livre issu de sa thèse soutenue fin 2000, Diane Roman montre comment, dans le temps, une situation ou plutôt un ensemble hétérogène d’états sont devenus dignes d’une considération juridique générale, notamment au travers des récentes constructions législatives autour de l’insertion et de l’exclusion (1). On a fait l’histoire, la mesure et la sociologie de la pauvreté. On pourrait dire les récits, les décomptes et les sociologies. En tout cas, elle est globalement restée dans le silence des études juridiques. D. Roman s’est attelée à l’étude de la « juridicisation » de la pauvreté.

À travers le repérage et le balisage d’un écheveau particulièrement alambiqué d’interventions nor- matives et pratiques, l’auteur analyse le mouvement qui a fait gagner à la pauvreté une consistance juridique. D. Roman montre le passage progressif de la répression à l’effort d’intégration.

Elle rappelle – avec une érudition sans faille, utile au néophyte, et une minutie du détail, utile aux spécialistes – que les pauvres, envisagés jusqu’au début du XXe siècle sous la figure typique et déviante du vagabond, ont longtemps été la cible principale des interventions répressives de l’État (2) et qu’ils sont devenus, récemment – sous la figure notamment de l’exclu et du SDF – une cible emblématique des interventions de l’État en matière de lutte contre l’exclusion (3).

Après des siècles de coercition, d’assistance teintée de moralisation et/ou de punition, depuis la Libération, un nouvel environnement juridique s’est étendu au sujet, plutôt indirect, de la pau- vreté. À côté de la création de la Sécurité sociale, le système d’assistance que l’on aurait voulu faire disparaître avec la généralisation des assurances obligatoires s’est en fait consolidé. Avec l’ambition d’un État social à la fois assureur et protecteur, le vagabond et le mendiant – cibles embléma-

(1) La pauvreté semble de plus en plus intéresser l'analyse juridique. Voir une autre thèse récente de droit sur la pauvreté. Voir Tourette F., 2001, Extrême pauvreté et droits de l'homme. Analyse de l'obligation juridique et des moyens des pouvoirs publics français dans la lutte contre l'extrême pauvreté, Paris, LGDJ, Presses universitaires de la faculté de droit de Clermont-Ferrand. Sur le thème des liens entre droits de l'homme et lutte contre la pauvreté, à l'échelle internationale, voir Genugten W. Van et Perez-Bustillo C. (dir.), 2001, The poverty of rights. Human rights and the eradication of poverty, Londres, Zed Books.

(2) Sur ce premier point, voir Robert P., 1999, Le citoyen, le crime et l'État, Genève, Droz.

(3) Sur ce deuxième point, voir Thomas H., 1997, La production des exclus, Paris, PUF.

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tiques d’un droit classiquement orienté, en cette matière précise, sur la répression – passent du droit pénal au droit social. Ils ne doivent plus être réprimés mais protégés ou rééduqués. Ils ne sont plus des asociaux mais des assistés, dotés de droits économiques et sociaux.

L’organisation générale de l’ouvrage – comme souvent chez les juristes – est élégante, même si discutable car opposant peut-être trop radicalement des périodes. Deux parties d’égale importance, « la société face au pauvre » suivie de « le pauvre face à la société » autorisent un traitement approfondi de la question, et l’atteinte des paris fixés : contri- buer à la doctrine en examinant – et pour cela en s’inspirant des études menées en sciences sociales – les enjeux juridiques de préoccupations très actuelles, les minima sociaux, la cohésion et l’exclusion sociales, l’insertion et sa contrepar- tie (4), le droit au logement, les SDF, la mendicité.

La ligne d’analyse et d’exposition adoptée permet de suivre le mouvement de constitution (ou de cristallisation) juridique de la pauvreté. L’idée générale s’expose clairement. Alors que la justification des premières mesures en direction de la pauvreté s’effectuait en termes de préservation et de protection du groupe contre les conséquences redoutées de l’existence des pauvres, de nouveaux fondements à la lutte contre la pauvreté, repé- rables dès l’après-guerre et explicités depuis une vingtaine d’années, apparaissent. Il ne s’agit plus de préserver la société, mais de faire valoir les droits fondamentaux d’individus confrontés à la pauvreté. La thèse est claire, elle ne manque pas de fondements, mais elle est probablement trop tranchée dans la mesure où préservation de la société et protection de l’individu constituent davantage une dialectique – toujours présente aujourd’hui – qu’une nette séparation permettant de totalement distinguer les époques.

En opérant un détour historique dense et complet, D. Roman reprend dans le détail les convergences et les divergences entre les époques, la puissance de certaines propositions (notamment sous la Révolution) et la relative faiblesse des réalisations. Dans ce panorama historique, suivant une trame juridique qui vient compléter les travaux issus des sciences sociales, on voit l’affirmation progressive des autorités et des instances publiques. La solidarité et la frater- nité (5) sont deux notions clés qui viennent auto- riser la naissance sous la III^eRépublique du droit social, ce qui permet le remplacement de la morale et de la charité discrétionnaire. Le devoir d’assistance s’impose, avec ses conditions, ses

obligations, ses imputations et ses bureaucraties.

En tout état de cause, D. Roman souligne une conti- nuité de la norme assistancielle, avec tous les avatars de la philanthropie, de la charité ou du devoir de solidarité. Pour l’auteur, « l’identité de préoccupations, du début du christianisme à la fin de la III^eRépublique est flagrante : assurer une cohésion sociale en permettant, par l’édiction de mesures d’assistance, l’intégration des indigents.

L’assistance se résume de la sorte en une tentative pour remédier moins à l’insécurité des pauvres qu’à l’insécurité qu’ils représentent pour la société constituée ». L’analyse juridique de D. Roman rencontre et recoupe des travaux sociologiques qu’elle connaît bien, notamment les conclusions d’un Georg Simmel (Les ppauvres, PUF, 1998, 1^reéd. 1907) qui voyait dans l’assistance une visée principale de maintien du «statu quo social».

Cet impératif de cohésion sociale – thème politique récent et puissant – se retrouve, mutatis mutandis, aujourd’hui indexé sur des droits propres et des principes d’égalité et de solidarité.

Par l’impôt et les modulations tarifaires, la redistribution comme l’assistance sélective sont devenus des outils de plus en plus conséquents pour un objectif d’égalité et de solidarité. Les années récentes, marquées par des interrogations et des innovations, également caractérisées par l’aggra- vation des inégalités et par des interrogations sur les performances des politiques sociales (« Effet Matthieu », c’est-à-dire d’écrémage des plus défa- vorisés alors qu’ils sont prioritairement visés), sont traversées de débats politiques et doctrinaux sur l’équité, le « prioritarisme » (la priorité aux défavo- risés) et les discriminations positives. L’alternative est celle de politiques axées sur l’égalité des personnes, ou de politiques favorisant les plus défa- vorisés. D. Roman n’est pas sans noter les dérives

«équitaristes» qui, au nom d’un ciblage jugé plus juste et plus efficace, risqueraient de faire vaciller un édifice redistributif pouvant concerner, positive- ment, tout le monde.

Dans ce très riche ouvrage, on trouve des déve- loppements importants et des éléments pour les débats nourris sur la place de la famille comme

«foyer de l’assistance aux pauvres» ; sur la place de la Sécurité sociale et des « risques » qu’elle couvre dans la lutte contre la pauvreté ; sur le vagabondage et la mendicité ; sur les tutelles aux prestations ; sur le droit de la consommation et le surendettement ; sur les redéfinitions des liens entre individus et sociétés amenées par les notions d’ « exclusion » et d’« insertion » ; sur les hésitations des constructions juridiques en ce qui concerne

(4) À ce sujet précis, et en prolongement, voir Roman D., 2002, Les collectivités locales et l'insertion sociale, Actualité juridique du droit administratif.

(5) Voir également tous les travaux de Michel Borgetto, l'auteur probablement le plus cité dans l'ouvrage de D. Roman. On peut citer, en guise d'introduction, Borgetto M., 1993, La notion de fraternité en droit public français, Paris, LGDJ.

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tion) et électoral, il joue un rôle de conseil juridique pour le gouvernement. Certains décrets et les projets de lois doivent être soumis à l’examen de ses membres avant d’être signés ou votés par le Parlement.

La qualité de l’expertise du Conseil d’État tient en partie à son recrutement. D’une part, il est l’un des grands corps choisis par les meilleurs étudiants de l’École nationale d’Administration à la fin de leur scolarité. D’autre part, sont nommées au Conseil d’État des personnalités issues de la haute fonction publique et du monde politique. Cette diversité de parcours fait de ce corps administratif un vivier Sociologue des sciences à l’École des mines de

Paris, à la London School of Economics et à l’Université de Harvard, Bruno Latour déplace son objet d’études des laboratoires vers le Conseil d’État. Avec la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État se situe au sommet de la hiérarchie des juridictions françaises.

Il chapeaute l’édifice du droit administratif qui règle l’ensemble des relations entre les citoyens et la puissance publique sous ses différentes formes (État, établissements publics, collectivités territo- riales…). Les missions du Conseil d’État ne s’arrêtent pas au contentieux administratif (appel et cassa- devoir d’assistance de la collectivité et droit de l’individu à l’assistance. En fait, ici, d’une part, tout le droit est mesuré au prisme des problèmes soulevés par la pauvreté et, d’autre part, toutes les problématiques sociales attachées à la pauvreté sont étudiées à l’aune des règles juridiques, de leur justification à leur mise en œuvre.

Au titre de son projet général consistant à saisir la place de la pauvreté dans le droit, D. Roman note que la notion nodale de « besoin », en particulier pour tout ce qui relève des interventions d’aide sociale, traverse le droit mais ne suffit pas à définir la pauvreté. En droit, d’ailleurs, la pauvreté ne peut se définir complètement ni par l’insuffisance de ressources ni par l’absence de travail, mais plutôt à travers le postulat de la dignité humaine de chaque individu, mis à mal avec les phéno- mènes d’exclusion qui mettent en péril son existence, physiquement et socialement. La pau- vreté, comme atteinte à la sécurité de l’existence, se repère quand un individu n’a pas ou plus la jouissance de droits reconnus à tous. Il en ressort que la pauvreté est avant tout, pour le droit, absence de droits. Pour l’auteur, «la pauvreté est synonyme de non-droits».

La mutation historique cruciale est celle des droits fondamentaux, attachés à une lecture nouvelle de la pauvreté, désormais inscrite dans le champ des droits de l’homme (6), et non plus dans celui de la préservation d’un ordre moral et/ou social. Depuis

un demi-siècle, essentiellement en tant que viola- tion effective ou potentielle de droits fondamentaux, la pauvreté se pense en terme de droit plutôt qu’elle ne se réfère à de seules situations de fait. Aussi, D. Roman retrace le rattachement des droits sociaux aux droits de l’homme et aux droits fondamentaux, ceux-ci allant de plus en plus vers des droits subjectifs consacrés, c’est-à-dire garantis à leurs titulaires. Marginalisés encore lors de la mise en place de la Sécurité sociale, les droits créances – entre autres au nom de la dignité – ont été progressivement promus et consolidés, devenant justiciables et opposables en partie. Affirmer un droit à la vie et un droit à ne pas mourir de pau- vreté est possible. La notion de « dignité » se profile alors comme élément de voûte dans l’édifice juridique de la lutte contre la pauvreté, ce qui se traduit d’ailleurs très concrètement aujour- d’hui dans la législation sur le logement.

Au final, l’analyse réalisée par D. Roman assigne une mission fondamentale – et ambitieuse – au droit (public) : au-delà de l’accessibilité de la règle de droit et de l’accès effectif aux droits, protéger la dignité. Si cet objectif – la protection de la dignité humaine – est d’ailleurs un point crucial des valeurs en Europe (7), il n’en reste pas moins que sa consistance juridique et son effectivité ne sont pas encore d’une netteté absolue.

Julien Damon

(6) Cette inscription dans le champ des droits de l'homme n'a rien d'évidente tant ces derniers semblaient, à l'origine, aux antipodes des droits sociaux. Ils étaient en effet d'abord érigés pour se protéger des interventions de l'État. Voir Mouly J., 2002, Les droits sociaux à l'épreuve des droits de l'homme, Droit Social, n° 09-10.

(7) Voir Boudon R., 2002, Déclin de la morale ? Déclin des Valeurs ?, PUF.

Bruno Latour

La Fabrique du droit, une ethnologie du Conseil d’État

2002, Paris, La Découverte, 320 pages

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d’administrateurs pour la haute fonction publique et les entreprises nationalisées dans lequel le gouvernement puise largement.

Les conseillers participent donc à différentes étapes de la vie d’une loi (de son élaboration à ses applications pratiques par le biais de la jurisprudence). Cette double fonction législative et judiciaire semble contredire la sacro-sainte règle de séparation des pouvoirs à la base de la démocratie parlementaire et alimente les critiques récurrentes contre ce grand corps, accusé d’être en permanence juge et partie, à la fois conseiller et contrôleur de l’Administration. La sociologie critique dénonce également l’endo- gamie culturelle et sociale des membres du Conseil d’État, prompts à défendre les intérêts de l’élite sociale de ce pays.

B. Latour prend le contre-pied de ces critiques.

Selon lui, les multiples fonctions de l’Institution assoient sa légitimité et garantissent l’efficacité de ses arrêts et de ses avis administratifs. La diversité intellectuelle et professionnelle des conseillers est une force. «Il faut les considérer comme des praticiens chargés tantôt d’agir sous le contrôle du juge et tantôt d’exercer ce contrôle. On ne peut pas dire qu’ils sont juges et parties, ce qui jetterait un doute sur leur juge- ment, mais qu’ils ont été l’un ou l’autre successi- vement » (p. 39). Cette mobilité des conseillers vers la haute administration ou les postes de direction d’entreprises provoque moins une confusion des rôles qu’une accumulation d’expé- riences professionnelles permettant, dans les cas les plus difficiles, de préciser le sens de certains textes. D’un point de vue sociologique, la forma- lisation des trajectoires des différents conseillers et des réseaux qu’ils tissent à la tête de l’État est particulièrement réussie (voir tableaux p. 128 et 137 de l’ouvrage).

Les conseillers ont le souci permanent des conditions pratiques dans lesquelles est appliquée la règle et la jurisprudence. Cette expérience est essentielle car elle permet de garder la bonne distance par rapport à l’Administration. «Qu’ils cèdent d’un pouce et l’Administration les grigno- tera ; qu’ils embêtent trop l’Administration, elles les ignorera et les contournera » (p. 38). Les membres du Conseil d’État doivent à la fois éviter le formalisme pour ne pas bloquer le fonction- nement quotidien de l’Administration, faire face aux argumentations techniques les plus procé- durières, et empêcher que les agents publics ne prennent des libertés par rapport aux règlements.

Le Conseil d’État assure ainsi une « continuité entre la bonne marche de l’État et ses juges » (p. 39).

La grande originalité de l’ouvrage réside dans l’analyse des mécanismes intellectuels qui

permettent aux membres du Conseil d’État de passer du cas singulier de la chose jugée aux principes généraux du droit. Selon l’auteur, le droit est une construction empirique et progressive, aux cheminements parfois sinueux, dont le sens ne se comprend véritablement que dans l’analyse de son énonciation et des conditions pratiques de son élaboration. En décrivant la fabrique du droit, B. Latour nous fait pénétrer dans le huis clos des délibérations du contentieux présentées, pour la première fois, au public. Par exemple, l’auteur analyse la requête d’un modeste citoyen contre la nomination par le Président de la République d’un haut fonctionnaire à la tête d’une grande banque nationalisée. Ce recours contre une décision de « pantouflage » (c’est-à-dire de nomination d’un fonctionnaire à la tête d’une structure dont il avait la tutelle dans ses fonctions précédentes) illustre concrètement le fonctionne- ment juridique de l’État de droit.

Cette requête s’appuie sur un texte inusité mais dont la force va progressivement apparaître dans les délibérations. Une analyse stricte des rapports de force conduirait à sous-estimer la possibilité que cette requête fasse évoluer la jurisprudence.

Le pouvoir de nomination est une attribution régalienne primordiale et cette décision pourrait a priorigêner l’ensemble des conseillers d’État en réduisant leur mobilité professionnelle. La crainte d’une collusion objective des conseillers avec le pouvoir s’efface pourtant. B. Latour montre comment ce « moyen », c’est-à-dire l’argument juridique soulevé, va progressivement prendre de l’importance au cours de la délibération, alors qu’il était resté jusqu’alors inutilisé. Pour l’auteur, cette évolution est permise grâce à ce «qu’il faut bien appeler l’objectivité du droit qui s’impose à tous biens que personne n’ait senti clairement la puissance de ce moyen avant qu’un requérant ne le soulève» (p. 164).

L’objectivité du droit n’est pas contenue dans un ensemble de règles et de recommandations. Elle n’est observable que dans le débat intense qui anime les conseillers au moment du jugement. Ils mobilisent une somme importante d’arguments et de raisonnements juridiques contradictoires, mais aussi de remarques de bons sens et d’opportunité politique et administrative, de valeurs morales. Cet ensemble forme une controverse qui s’arrête au terme de la procédure, « non parce que le droit pur a triomphé mais parce qu’à l’intérieur même de ces rapports de forces, de ces conflits de multi- tudes hétérogènes, une évaluation a été faite, par les acteurs eux-mêmes » (p. 201), que suffisamment de paramètres ont été pris compte et justi- fient une évolution de la règle.

B. Latour classe ces paramètres dans une typologie de dix éléments (ou « objets de valeur » dans le

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vocabulaire de la sociologie des sciences).

Chaque paramètre subit un examen aux différents stades de la procédure et peut donner lieu à une évolution du point de vue des juges (p. 201) :

•l’autorité des agents (requérants, avocats, gouvernement…) ;

•le cheminement de la procédure et l’intensité de la controverse elle-même (a-t-on suffisamment débattu cette question ?) ;

•l’organisation matérielle des plaintes (c’est-à- dire la régulation technique du travail des juges pour rendre ces plaintes cohérentes et les juger rapidement) ;

•l’intérêt intellectuel de la plainte, notamment l’acuité des questions posées au droit ;

•les conséquences de l’utilisation des moyens juridiques sur leur autorité jurisprudentielle ;

•le contrôle-qualité permanent des juges ;

•le moyen, c’est-à-dire l’argument juridique qui permet de relier des affaires à des textes ;

•le respect de la cohérence du droit, chaque évolution jurisprudentielle modifie la structure interne du droit et sa qualité ;

•les limites du droit, c’est-à-dire ce qui fixe la recevabilité de la requête.

Les juges sont impliqués en permanence dans un exercice d’autocontrôle sur ces différents aspects.

L’objectivité du droit naît donc de la gravité et des hésitations, de ce «scrupule incessant» qui doit se conclure par le « sentiment que l’on a bien jugé» (p. 202).

Après avoir décrit les fondements de l’objectivité juridique, B. Latour entreprend ensuite de les comparer avec les mécanismes de l’objectivité scientifique car, selon lui, le scientifique et le juriste sont nés d’une matrice commune : l’exé- gèse. Leur qualité naît de «leur unique façon de pondérer des masses de documents hétérogènes en donnant à chacun une valeur de confiance différente» (p. 236). Mais très vite des différences substantielles apparaissent entre les deux activi- tés. Alors qu’en science l’observation des faits suppose la mise en œuvre d’équipements lourds et coûteux, l’activité du Conseil d’État apparaît en grande partie dématérialisée.

Le scientifique fait face à une réalité très complexe que ses instruments ne lui permettent pas de saisir dans sa globalité, il accepte une information parcellaire. En revanche, « le juge doit s’assurer que les trous [dans l’information] sont ravaudés maintenant, les déchirures aussitôt rapiécées, les vides comblés, les affaires réso- lues, les arrêts rendus, les querelles éteintes. Si le tissu des sciences s’étend partout mais peut-être partout vide, comme une dentelle, celui du droit doit tout couvrir sans hiatus, sinon sans couture.

Deux façons totalement différentes de couvrir le monde» (p. 259). Pour juger, le conseiller d’État

commence par catégoriser les faits et les rendre indiscutables par un nouveau recours, il rattache ensuite ces faits à une règle de droit, si possible écrite. Le juge délimite et prend un soin méti- culeux à ne pas sortir des faits sous peine de frapper la procédure de nullité. En outre, lorsqu’il traite des faits, le juriste ne se départit jamais du sens commun, voire de son sens moral. Le scientifique est dans une position totalement inverse par rapport à son objet, il peut

« trouver l’exactitude en s’éloignant de plus en plus de tout contact direct avec les sens ».

Lorsqu’il analyse les faits, il en donne une énon- ciation différente qui le conduit à prendre de la distance par rapport au sens commun par le biais de la théorie.

L’aboutissement de la procédure de laboratoire est la formulation d’une théorie ou de conjectures plus ou moins validées par l’expérience. Le jugement final de son travail échappe au scientifique, puisqu’il est formulé par la communauté de ses pairs qui ont le devoir de mettre à l’épreuve sa nouvelle proposition et de la valider ou non. Sans ce travail de validation collective, point de vérité.

La certitude scientifique apparaît comme un élément conjoncturel, elle peut toujours être remise en cause par l’observation de nouveaux faits induite par de nouvelles techniques, par de nouvelles formulations théoriques. « L’indis- cutable, en science, signale toujours le point d’orgue d’un mouvement, vite amplifié, de reprise du travail d’information, c’est-à-dire de transfor- mation » (p. 252). Il n’y a pas de pause dans la discussion scientifique.

Sous peine de forfaiture, le juge est contraint de trancher et de juger sans pouvoir remettre cette décision. Il a le dernier mot, surtout si toutes les voies de recours sont épuisées. La chose jugée est alors considérée comme vraie, puisque la procédure s’achève et que tous les moyens juridiques qui devaient être soulevés l’ont été. Le droit ayant une visée essentiellement pratique, le juge doit clore la discussion même si son jugement ne présage en rien de futurs débats doctrinaux dans les revues de commentaire juridique ou d’éventuels retournements de jurisprudence.

Parfois marqué par l’empathie du non-juriste impressionné par la mécanique huilée du droit, cet ouvrage constitue néanmoins une tentative réussie d’enrichir la connaissance de l’Adminis- tration par la sociologie des sciences.

Jérôme Minonzio

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Dominique Schnapper La démocratie providentielle Essai sur l’égalité contemporaine

Paris, Gallimard, 2002, 325 pages Cet ouvrage est consacré aux exigences de l’homo

democraticuset aux formes que prennent l’État et la citoyenneté pour y répondre. Il s’agit du prolongement d’un projet de recherche entrepris depuis une dizaine d’années et dont des jalons importants ont été publiés (1). L’ambition est de reprendre, en sociologue, des problèmes de philosophie politique, c’est-à-dire en prenant en compte l’expé- rience historique. Le thème – variation contemporaine aux accents souvent tocqueviliens (2) sur les passions égalitaires – est celui de l’actualité de la citoyenneté et de la démocratie quand il appa- raît clairement que « la démocratie porte une promesse et une illusion d’égalité de tous ».

L’ambition de rendre les conditions de vie plus égales a pour effet objectif de transformer la logique d’action de l’État républicain, à visée universelle. Sur fond de tensions et de débats autour du multiculturalisme, cet État est invité à reconnaître, au moins implicitement, des cultures particulières. Et Dominique Schnapper de poser sa question centrale : l’État-providence pourra-t-il rester, en France, fondé sur une base universelle ? L’auteur – qui n’a jamais caché ses convictions dites « républicaines » (sans prise de position

« souverainiste »), aujourd’hui membre du Conseil constitutionnel – tente ici de comprendre les formes du lien social que l’État social démo- cratique contribue à instaurer. Elle observe les épreuves de la République française qui vit une nouvelle étape des sociétés modernes, pour se transformer en « démocratie providentielle », avec une nouvelle articulation entre la famille, le marché et l’État. Alors que les droits politiques sont accordés désormais à tous (sans prendre en considération «la faiblesse de l’âge, du sexe et de la condition », selon les termes de Louis de Bonald), la communauté des citoyens est appelée encore à s’élargir et à se transformer vers plus d’égalité. Confrontées à cette dynamique historique, les sociétés démocratiques rencontrent impatience et insatisfaction parce qu’elles ne peuvent être qu’infidèles aux valeurs qu’elles invoquent.

Ce livre analyse donc la logique et le sens de la

« démocratie providentielle », à la fois protectrice et irrésistible, en soutenant qu’elle est le produit nécessaire des valeurs démocratiques, de l’aspiration de l’homo democraticus à l’égalité. Cet homo democraticussouverain tend à n’accepter aucune autorité et à penser qu’il ne peut être représenté que par lui-même. Il exerce sa souveraineté et sa liberté individuelles dans un contexte démocra- tique qui a rompu avec l’idée d’égalité politique et d’égalité des chances pour développer des appro- ches en termes d’équité et d’égalité des résultats.

Des débats fournis sur ces thèmes, D. Schnapper apporte de nouvelles réflexions sur la tension existant entre les caractères réel ou formel de l’égalité et de la liberté. Recomposant les couples d’opposition réel-formel, singulier-universel, équité-égalité, redistribution-assurance, concret- transcendant, individu-citoyen (3), l’auteur propose une analyse séduisante de la citoyenneté contemporaine. Les conceptions individuelles et nationales oscillent inévitablement entre un pôle de la transcendance par le politique (le citoyen, la république, le civique) et un pôle du concret (l’individu, l’historique, l’ethnique). La dynamique générale d’individualisation retentissant sur une dynamique d’individualisation de l’action de l’État social, celui-ci tend à particulariser et à

« ethniciser » son action, c’est-à-dire à prendre toujours plus en compte la diversité des cas individuels. La politique de la ville, à la française, est exemplaire de cette évolution d’un passage de l’assurance à la redistribution des richesses, de l’égalité à l’équité, du formel à l’individuel, de l’universel au singulier. La dynamique démocra- tique suscite en fait le débat contemporain sur la reconnaissance publique de « droits culturels », ceux que D. Schnapper – sans fausse pudeur poli- tiquement correcte – propose de qualifier d’« ethni- ques ». Employer l’expression « ethnique » a le double avantage d’évacuer l’ambiguïté du « culturel » et de bien préciser qu’il s’agit de commu- nautés infranationales dont le problème est d’être reconnues dans l’espace public national.

(1) Voir les ouvrages de D. Schnapper : La communauté des citoyens. Sur l’idée moderne de Nation, 1994, Paris, Gallimard ; La relation à l’autre. Au cœur de la pensée sociologique, 1998, Paris, Gallimard. Pour une synthèse voir Schnapper D., L’Autre est un autre moi-même, 1999, Commentaire, n° 85.

(2) Parmi les citations de Alexis de Tocqueville proposées par D. Schnapper, celle-ci : « Il est (donc) naturel que l’amour de l’égalité croisse sans cesse avec l’égalité elle-même : en le satisfaisant on le développe ».

(3) Dans une note, D. Schnapper rattache les droits politiques aux PFRLR (principes fondamentaux reconnus par les lois de la république) et les droits sociaux aux PPNNT (principes particulièrement nécessaires à notre temps).

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la transcendance politique. L’affaiblissement de la transcendance politique lié aux progrès de la dynamique démocratique soulève d’autant plus de problèmes politiques que le projet européen remet en question le lien historique entre Nation et République.

Dans son analyse de la dynamique démocratique nourrie par l’ambition actuelle d’assurer l’égalité réelle, l’auteur montre ainsi que l’État intervient de plus en plus dans les relations sociales. Son action se développe parallèlement à l’individualisme des comportements. Toujours plus particulière (afin de s’adapter à la « diversité »), l’action publique accorde des droits nouveaux à certaines caté- gories de la population. De manière apparemment paradoxale, l’individualisation des relations a pour effet d’accroître l’intervention de l’État.

L’État, loin d’être en retrait – comme le soutien- nent tous les tenants de la critique anti-« néolibé- rale » – est en réalité toujours plus présent.

Toujours plus présent dans la gestion des organismes de protection sociale, détenteur désormais d’un quasi-monopole des décisions stratégiques, il devient même, par ses capacités de catégori- sation, une source essentielle des statuts et des identités sociales. L’Administration sociale, en particulier, invente des catégories toujours plus fines d’allocataires au fur et à mesure que s’expri- ment les besoins de populations singulières et qu’elle crée de nouveaux dispositifs pour y répon- dre. Dans cette logique, en développant les diffé- rents contrats aidés (des TUC aux CES en passant par les emplois jeunes) – que D. Schnapper appel- le les « emplois assistés » –, l’État multiplie les statuts juridiques intermédiaires entre l’emploi et le chômage. À ce titre, la politique de lutte contre le chômage a pour effet de multiplier les emplois dans les métiers de l’État-providence (6), tout en renforçant la dissociation entre l’emploi directement lié au marché et les droits nés de la redistribution des ressources. De plus, l’État suscite lui- même de nouvelles inégalités, liées aux relations des individus avec la protection sociale.

Toutes ces tendances repérées (ethnicisation, individualisation et étatisation du social) sont structurelles. Elles prennent source dans l’ambition proprement démocratique d’assurer, au-delà de l’égalité formelle, l’égalité réelle. Le progrès démocratique nourrit l’aspiration à ce que soient publiquement reconnus des droits particuliers à L’auteur examine les tensions entre le principe

civique et les diverses manifestations de l’ethnique, c’est-à-dire des héritages historiques et religieux. Elle s’attache surtout aux effets de la démocratisation sur la communauté des citoyens (la République). Par démocratisation, D. Schnapper entend l’extension de l’idée de l’égalité des hommes et les effets de cette extension dans tous les domaines de la vie sociale. L’élargissement et la généralisation des droits, inscrits dans le principe démocratique, se traduisent par le développe- ment d’un État-providence qui intervient toujours plus pour satisfaire les (infinis) besoins écono- miques et sociaux. L’État d’intervention a pour vocation de s’étendre sans limites, dans la mesure où les besoins auxquels il s’efforce de répondre et les inégalités qu’il prétend corriger sont illimités.

Se pose dès lors la question des bornes. Celles-ci sont toujours repoussées plus loin dans une société moderne organisée autour de la prospérité matérielle et de la recherche du bien-être dans la sphère privée. Dans ce cadre, l’inflation des mesures providentielles est infinie pour tenter de garantir toutes les catégories de personnes et leur bien-être. La notion d’« État-providence » n’est plus guère valable pour cerner les mécanismes sociofiscaux de redistribution. D. Schanpper lui préfère l’expression d’«État d’intervention social et culturel» (4).

Pour appuyer sa démonstration de l’importance croissante de l’État, D. Schnapper ne passe pas seulement par les points de PIB affectés aux systèmes de redistribution (dont le nombre ne fait qu’augmenter). Elle rappelle que les droits-liber- tés, qui visaient à limiter le pouvoir d’intervention de l’État, sont désormais seconds derrière des droits créances qui appellent un renforcement de l’action de l’État. En d’autres termes, pour passer de la citoyenneté formelle à la citoyenneté réelle, pour assurer que les individus-citoyens puissent exercer réellement leurs droits, l’État est amené à s’investir de plus en plus massivement et de plus en plus profondément.

La démocratie providentielle, comme l’a été la société postindustrielle ou encore la société assurantielle est un type idéal (5). Ce qui la carac- térise, c’est la recherche, avant tout, de l’égalité réelle et non plus seulement de l’égalité formelle des individus-citoyens, ce qui tend à affaiblir la communauté des citoyens et le principe même de

(4) À l’État d’intervention social qui répartit les ressources, s’ajoutent en France un État d’intervention culturel et un État d’intervention sportif.

(5) Sur la société assurantielle, et sur le passage d’un État-providence à un « État de précaution », voir Ewald F., Société assurantielle et solidarité, 2002, Esprit, n° 10. F. Ewald fait des constats similaires à ceux de D. Schnapper : renforcement conjoint de l’État et de l’individualisme, agitation idéologique anti-libérale qui cache l’extension continue de l’État. Cependant, il n’aboutit pas aux mêmes conclusions.

(6) Par la sédimentation des divers « médiateurs » et autres « accompagnateurs », c’est le nombre de tous les « proto-professionnels » du social – pour parler comme Abram de Swaan (Sous l’aile protectrice de l’État, 1995, Paris, PUF) – qui augmente. Par ailleurs, D. Schnapper fait les mêmes constats que A. de Swaan sur la professionnalisation et le désenchantement de certaines professions (avocats, médecins, enseignants) liés à leur étatisation croissante.

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certaines communautés (ou « collectivités historiques ») réunies dans la même société nationale.

À cet égard, pour les communautés historiques infranationales, leurs revendications peuvent être pensées comme éminemment démocratiques.

D. Schnapper écrit précisément que le multiculturalisme est en affinité avec les valeurs démo- cratiques.

La démocratie providentielle, indissociable de la modernité politique, cherche à remédier à toutes les inégalités et à assurer la dignité de tous. La citoyenneté universelle, transcendant les enra- cinements, est mise à mal lorsque des racines individuelles et communautaires sont à prendre en compte. De plus en plus détachée de la natio- nalité, remise en question par les demandes de

« droits culturels » et les réponses en terme de

« discrimination positive », la citoyenneté universelle n’aura peut-être été qu’un moment de l’histoire. D. Schnapper le constate, avec des accents un rien mélancolique, et des doutes sur les capacités de l’Europe à fonder une nouvelle citoyenneté, capable de dépasser les particula- rismes et de freiner les effets pervers (pour les liens sociaux) de la démultiplication des exer- cices correcteurs d’un État reposant sur une utopie « prométhéenne » : assurer l’égalité la plus complète possible.

Julien Damon

Recherches et Prévisions

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