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Consultation relative à la loi fédérale sur le transport souterrain de marchandises

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Département fédéral de l'environnement, des trans- ports, de l'énergie et de la communication (DETEC) Madame la Conseillère fédérale

Simonetta Sommaruga

Berne, le 14 juin 2019

Consultation relative à la loi fédérale sur le transport souterrain de marchandises

Madame la Conseillère fédérale,

Le 3 avril 2019 le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communi- cation (DETEC) a ouvert la procédure de consultation relative à la Loi fédérale sur le transport souterrain de marchandises. La Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l'aménagement du terri- toire et de l'environnement (DTAP) remercie pour l’opportunité qui lui est offerte de prendre position sur le projet de loi. La présente prise de position a été adoptée par le Comité de la DTAP le 13 juin 2019. Une consolidation a eu lieu avec les principaux cantons concernés par le projet (AG, BE, SO et ZH), mais pas avec les autres cantons. C’est pourquoi il est fait référence, en complément, aux prises de positions can- tonales.

1. Voyez-vous un besoin en Suisse pour le transport souterrain de marchandises tel qu’il est dé- crit dans le projet de Cargo sous terrain (CST) ?

La sollicitation accrue de l’infrastructure de transport suisse, les répercussions négatives sur l’environne- ment allant de pair, la croissance pronostiquée et la mutation structurelle du secteur de la logistique impli- quent de trouver des solutions innovatrices, efficientes et durables pour le traitement des futurs flux de transport de marchandises. Dans ce contexte l’idée de mener à bien le projet CST sans avoir besoin de fonds publics semble très prometteuse. Et ce, d’autant plus que le système de tunnel souterrain prévu ne servira pas seulement de canal de transport, mais aussi d’«espace tampon» pour les marchandises à transporter. Les objectifs poursuivis, et par là-même la vision de la logistique du transport souterrain de marchandises telle que CST la conçoit, servent les intérêts des cantons. Aussi, la DTAP et les cantons concernés ont-ils dès 2016 œuvré avec les porteurs de projet privés et la Confédération au développe- ment de CST. Ce faisant, côté cantons il a toujours été souligné qu’une intégration du projet dans la pla- nification régionale des transports ne serait possible qu’à partir du moment où l’évaluation et la réserve des sites retenus serait bien avancée et que des propositions de solutions concrètes seraient disponibles notamment pour la logistique urbaine. Au jour d’aujourd’hui le stade d’avancement du projet n’est pas en- core suffisant en ce qui concerne les points mentionnés pour permettre à la DTAP de procéder à une

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évaluation exhaustive du projet. Mais le Comité de la DTAP soutient la base légale, condition préalable à la poursuite des travaux en relation avec CST.

Par contre, la décision de la Confédération de ne pas s’identifier de manière explicite à son propre projet de loi, mais de faire dépendre la suite de la procédure de la position des cantons et de la branche logis- tique, suscite de l’irritation parmi les cantons et ne manquera probablement pas d’inquiéter les investis- seurs de CST. Une infrastructure de transport de l’ordre de grandeur de CST a besoin d’un engagement clair de la part des autorités fédérales. Et ce, d’autant plus que la loi y fait référence à l’art. 81 de la Cons- titution fédérale en spécifiant que la Confédération peut, dans l'intérêt du pays ou d'une grande partie de celui-ci, réaliser des travaux publics et exploiter des ouvrages publics ou encourager leur réalisation. La DTAP attend du Conseil fédéral qu’il se positionne rapidement et clairement.

2. Approuvez-vous le fait que la Confédération soutienne une telle installation de transport souter- rain de marchandises en instaurant une procédure d’approbation des plans et qu’ainsi il ne soit plus nécessaire d’obtenir d’autres concessions, autorisations ni plans cantonaux ?

Oui. Dès le début des discussions sur le CST la DTAP a toujours défendu la position suivante: une infras- tructure supracantonale doit impérativement impliquer une procédure d’autorisation unique relevant du droit fédéral ainsi qu’une implication précoce et une participation active des cantons concernés. Nous sa- luons expressément le fait que la Confédération ait donné suite à cette exigence avec l’article 3 du projet de loi LTSM. La DTAP est d’avis que la Confédération devrait en plus concessionner l’installation (cf. re- marques aux pages 6-7).

3. Êtes-vous d’accord avec les objectifs du projet (procédure d’approbation des plans, plan secto- riel, pas d’appui financier de la part de la Confédération et mise à profit du cadre légal actuel) (ch.

4.1.1) ?

La DTAP est en principe d’accord avec les objectifs. Elle peut notamment souscrire au principe selon le- quel les bases de planification sont posées à l’échelon qui convient, c’est-à-dire avec le plan sectoriel au niveau de la Confédération et avec les plans directeurs au niveau des cantons, et que la Confédération autorise par conséquent les installations du système de transport de marchandises via une procédure d’approbation des plans. Pour autant différentes appréciations subsistent dans les cantons en ce qui con- cerne les risques en matière de procédure et les perspectives de succès – et ce, étant donné la coordina- tion très exigeante de plusieurs procédures parallèles de plans directeurs et éventuellement de plans d’affectation, d’une part, et les décisions à prendre dans les cantons hébergeant les installations faisant partie d’un réseau national, d’autre part (cf. également la question 4b à ce propos).

Nous soutenons la décision de la Confédération de ne pas mettre à disposition des moyens financiers pour la planification, la construction et l’exploitation d’installations de fret souterrain et de se contenter de créer des conditions-cadre favorables pour des offres autofinancées. A cet égard la DTAP s’est engagée

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d’emblée en faveur d’une répartition claire des rôles. Les installations de transport souterrain de mar- chandises doivent être financées par l’économie privée. La Confédération et les cantons se limitent aux tâches qui leur incombent en tant qu’autorités compétentes en matière d’autorisation et rejettent expres- sément une participation financière.

4. Approuvez-vous la solution proposée (chap. 4.1) ? Plus particulièrement:

a. Êtes-vous d’accord avec l’idée d’une loi de portée générale ?

Oui. Un acte législatif de portée générale est davantage susceptible de faire ses preuves à long terme qu’une loi spéciale pour le CST. Il convient de saluer le fait que différents gestionnaires d’infrastructures puissent construire et exploiter des installations destinées au transport souterrain de marchandises, tant qu’il n’en résulte pas de redondances. Par ailleurs une loi de portée générale est un prérequis pour une compatibilité qui fonctionne bien entre les différents gestionnaires et leurs installations. Mais ni la loi ni le rapport explicatif n’explique ce qu’il faut entendre exactement par compatibilité et jusqu’où celle-ci doit aller. Il convient de le préciser.

L’intention de la Confédération de garantir un accès non discriminatoire aux prestations de transport sou- terrain par le biais d’une loi à portée générale est compréhensible sur le principe – du moins tant que cet accès comprend uniquement l’utilisation des installations de transport souterrain. Par contre s’il englobe également les hubs pour la distribution fine des marchandises, un accès non discriminatoire risque au contraire de torpiller les réductions de congestion du trafic visées si les livraisons sur le dernier kilomètre ne sont pas suffisamment groupées et efficientes. C’est la raison pour laquelle la DTAP estime qu’il est impératif de garantir le bon fonctionnement d’une distribution fine (logistique urbaine) avant l’approbation définitive des plans.

Proposition: la Confédération clarifie la question de savoir si la garantie du bon fonctionnement de la distribution fine (logistique urbaine) doit avoir lieu dans le cadre de la P-LTSM ou si cela nécessite une autre base légale.

b. Êtes-vous d’accord que la Confédération impose les périmètres et les corridors de planification dans le cadre de la procédure du plan sectoriel et que la définition concrète des installations et des tracés souterrains soit du ressort des cantons ?

Fondamentalement la P-LTSM propose une interaction judicieuse entre les instruments de planification Plan sectoriel et Plan directeur. A juste titre le projet se limite aux conditions-cadre essentielles. Il importe de tenir compte en plus des exigences importantes suivantes:

Il y a lieu d’assurer le respect des étapes de la procédure. Toute redondance entre les instruments doit être évitée. Les inscriptions au plan sectoriel ne doivent pas être reprises dans le plan directeur (tout au plus en tant que remarques dans la situation initiale). Ne doivent être envisagés pour figurer dans le plan

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directeur que les éléments apportant par rapport au plan sectoriel un complément ou des précisions spé- cifiques au site, en vue de garantir la coordination de l’aménagement du territoire à cet échelon. A cet égard il peut arriver que les contenus du plan sectoriel et du plan directeur n’aient pas atteint le même stade de coordination (exemple: un périmètre de planification a été fixé dans le plan sectoriel pour les hubs alors qu’au niveau du plan directeur le choix entre plusieurs sites potentiels n’est pas encore fait, les emplacements étant indiqués uniquement au titre de résultat intermédiaire).

Proposition: Il y a lieu de faire état de ces exigences dans le rapport explicatif.

Etant donné que la localisation géographique concrète des installations ne se fait pas à l’échelon du plan sectoriel, il importe de coordonner l’élaboration des plans directeurs cantonaux en termes de contenu et de calendrier, afin qu’un système cohérent puisse voir le jour et que des propositions de décisions har- monisées entre elles puissent être soumises aux autorités cantonales compétentes. L’OFT devrait en- dosser cette fonction de coordination et cela devrait être spécifié dans la loi.

Proposition: La fonction de coordination endossée par l’OFT pour l’élaboration des plans directeurs cantonaux doit être ancrée dans la loi.

c. Êtes-vous d’accord que la Confédération approuve seulement les installations de transport souterrain de marchandises et l’accès qui y est raccordé dans le cadre de la procédure d’appro- bation des plans et que les autres compétences (comme la desserte des transports) demeurent du ressort des cantons / des communes ?

Nous sommes en principe d’accord avec la répartition des tâches proposée puisque la desserte du trafic doit p. ex. être réglée d’un point local ou régional. Toutefois la question ne porte que sur les installations de transport souterrain de marchandises et leurs accès de raccordement. Il est cependant tout-à-fait en- visageable qu’un futur système de transport de marchandises prévoit également des tronçons en sur- face. Dans ce cas ces derniers devraient figurer dans la PAP. Par ailleurs les installations d’entreposage des déchets l’excavation ne sont pas mentionnées. Or, ces dernières doivent elles aussi faire partie de l’approbation des plans, comme le prévoit l’art. 10 al. 8 de la P-LTSM. Il conviendrait par ailleurs, à des fins de coordination de l’aménagement du territoire (art. 5 OAT), de thématiser au préalable l’élimination des matériaux produits par la construction à l’échelon qui convient dans le cadre de la planification secto- rielle et de la planification directrice (cf. à ce propos la remarque concernant l’art. 22 à la page 6).

Dans la loi la notion d’«installation» n’est pas utilisée de manière cohérente dans différents articles. Sa mention à l’art. 2 al. 1, à l’art. 6 al. 2, à l’art. 8, à l’art. 10 ou encore à l’art. 24 peut donner lieu à diffé- rentes interprétations. Est-ce que les installations de stockage des matériaux excavés p. ex. sont in- cluses dans toutes les dispositions de la loi relatives aux installations?

Proposition: il importe de clarifier la notion d’«installation» et de l’utiliser de manière cohérente dans toute la loi.

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Dans ce contexte il y a par ailleurs lieu de clarifier les exigences pour une inscription dans le plan direc- teur cantonal. Conformément à l’art. 8 al.2 LAT les projets qui ont des incidences importantes sur le terri- toire et l'environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur. La formulation à l’art. 6 al. 2 P- LTSM soumet toutes les installations à l’obligation de figurer au plan directeur. De notre point de vue, il est cependant tout-à-fait possible que certaines installations mineures n’aient pas d’incidences impor- tantes sur le territoire et l’environnement et qu’une inscription dans le plan directeur ne corresponde, de ce fait, pas au niveau qui convient.

Proposition: Il convient de préciser dans ce sens l’obligation de figurer au plan directeur.

d. Estimez-vous nécessaire que l’autorité d’approbation puisse exiger d’éventuelles sûretés par rapport à un démantèlement?

Oui. Un projet de l’envergure d’une installation de transport souterrain de marchandises porté par l’éco- nomie privée comporte des risques financiers qui, en cas d’échec, ne sauraient être répercutés sur les pouvoirs publics et les contribuables. Conformément à l’art. 25 du projet de loi l’autorité compétente dé- cide dans quelle mesure l’état antérieur doit être rétabli. La DTAP juge indispensable qu’une telle déci- sion soit prise en concertation avec les cantons concernés. En outre, en plus du démantèlement, une re- prise sans frais par les pouvoirs publics d’installations ou d’éléments d’installation doit être possible. Tel est le cas notamment lorsqu’un tunnel ne sert pas uniquement au transport de marchandises, mais ren- ferme également des lignes électriques et de télécommunication par exemple.

Proposition: il convient de préciser l’art. 25 al. 1 comme suit: Si les installations sont mises hors ser- vice définitivement, elles sont démantelées aux frais de l’entreprise, dès lors que les cantons concer- nés ou la Confédération ne sont pas disposés à reprendre l’installation ou certains de ces éléments. Si les installations sont démantelées, l’autorité compétente décide en concertation avec les cantons con- cernés dans quelle mesure l’état antérieur doit être rétabli.

5. Avez-vous d’autres remarques par rapport au projet mis en consultation ? a. Avez-vous des remarques par rapport à d’autres contenus du projet ?

Nous avons les remarques suivantes par rapport à certains articles de la P-LTSM:

Art. 6 al. 3: nous saluons la possibilité pour le Conseil fédéral de fixer des délais pour le plan directeur cantonal en cas de nécessité afin d’éviter de compromettre l’émergence d’un système de transport cohé- rent. Toutefois nous demandons que ce moyen ne soit utilisé qu’en dernier recours et que la collabora- tion avec les cantons prenne place de manière intensive dès l’élaboration des contenus du plan sectoriel.

Si un canton ne définit pas le tracé d’une installation de transport souterrain de marchandises dans le dé- lai imparti, la Confédération peut le faire dans le plan sectoriel, en vertu de l’art. 6 al. 3. Cela semble en

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principe judicieux. Mais ce droit doit pouvoir s’appliquer également aux autres installations en cas de be- soin – aux hubs notamment. Sinon il n’est pas exclu qu’un canton soit traversé de manière souterraine mais ne dispose d’aucun raccordement au système.

Proposition: il convient de reformuler ou de compléter l’art. 6 al. 3 et les commentaires y relatifs en conséquence.

Art. 7 al. 1, dernière phrase: l’exigence selon laquelle le «potentiel de conflit et d’optimisation» doit res- sortir des documents prête à confusion. Il ne serait pas pertinent qu’une entreprise soumette un projet présentant un potentiel d’optimisation (non exploité). Une nouvelle formulation est donc souhaitable. Elle devrait s’appuyer sur les art. 2 et 3 LAT et exiger un rapport mettant en évidence entre autres comment et selon quels critères l’entreprise a déterminé ces espaces (corridors, périmètres), quels sont les intérêts en présence et comment sont-ils pris en considération, etc.

Proposition: il convient de reformuler la dernière phrase de l’art. 7 al 1 dans ce sens.

Art. 7 al. 2: la formulation de cet article n’est pas claire. Que faut-il entendre par «espaces appropriés»?

S’agit-il d’espaces bien adaptés du point de vue du gestionnaire? Ou dans la perspective de la planifica- tion du trafic et d’un point de vue supérieur? Par ailleurs: à qui le Conseil fédéral octroie-t-il quels man- dats?

Proposition: il importe de préciser l’art. 7 al. 2.

Art. 22: il n’appartient pas aux cantons de trouver pour une entreprise de nouveaux sites destinés à l’en- treposage à proximité. L’élimination des matériaux produits par la construction est une tâche qui incombe à l’entreprise (principe de causalité). Si le volume de décharge du canton ne suffit pas, il y a lieu de fixer de nouveaux sites de décharge dans la PAP (le cas échéant dans la planification sectorielle également).

L’utilisation contractuelle ou régie par la loi de sites de décharge pour l’élimination des matériaux produits par la construction doit être établie et présentée au moment du lancement de la PAP. La question de sa- voir si des sites doivent être délimités au préalable dans le plan directeur ou dans le cadre de l’établisse- ment des plans d’affectation doit rester ouverte. Les réglementations cantonales existantes en matière d’élimination des déblais d’excavation (sites inscrits au plan directeur, prescriptions à respecter pour le transport) doivent être respectées. Il conviendra de traiter la gestion des matériaux d’excavation et des déblais de manière plus approfondie dans le plan sectoriel.

Proposition: il y a lieu de reformuler l’art. 22 afin de mettre en évidence le fait que la garantie de l’éli- mination est l’affaire de l’entreprise et que celle-ci doit respecter les prescriptions des cantons en la matière.

Art. 24 Abs. 1: Que signifie «ne servant pas exclusivement ou principalement au transport souterrain de marchandises»? Il convient d’apporter des précisions à ce propos, au moins dans les commentaires (dé-

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Proposition: l’art. 24 al. 1 doit être précisé.

b. A votre avis, existe-t-il des sujets qui n’ont pas été suffisamment pris en compte?

A cet égard nous faisons à nouveau référence aux défis à relever en ce qui concerne la distribution fine de marchandises acheminées par transport souterrain. CST prévoit un système logistique complet, en- globant en plus d’une gestion informatique avancée et d’un système de tunnel souterrain également la logistique urbaine. Avec le projet de loi actuel la Confédération se limite à une réglementation des deux premiers éléments. Dans la mesure où l’effet positif escompté de CST dépend essentiellement de la du- rabilité et de l’efficience de la distribution fine des marchandises, la logistique urbaine ne saurait être élu- dée. Il s’agit pour la Confédération et les cantons de clarifier comment les tâches et compétences y rela- tives devraient être réglementées pour la Confédération et pour les cantons.

Contrairement aux discussions ayant eu lieu lors des entretiens techniques entre CST, la Confédération et le groupe de travail de la DTAP, la thématique de la concession d’infrastructure n’est pas abordée dans le projet P-LTSM. La justification avancée dans le rapport explicatif, selon laquelle la Confédération ne peut octroyer une concession puisqu’elle n’est pas titulaire de droits régaliens dans ce domaine et que les droits sur le sous-sol sont cantonaux, ne convainc pas. Si les bases légales étaient insuffisantes, cela s’appliquerait non seulement à l’octroi d’une concession, mais aussi à la procédure d’approbation des plans. D’un point de vue matériel le parallélisme de la P-LTSM avec l’art. 5 de la Loi sur les chemins de fer fait sens. La concession permet de régler de manière simple des éléments essentiels tels que l’ac- cès non discriminatoire ou encore la question du retour des constructions et du démantèlement. L’octroi par la Confédération de concessions d’infrastructure renforcerait le projet, assurerait la densification du système et garantirait aux gestionnaires la sécurité du droit et de la planification à long terme.

Proposition: Il convient d’intégrer l’octroi de concessions d’infrastructure dans la P-LTSM par analogie avec l’art. 5 de la Loi sur les chemins de fer (LCdF).

Le concept CST affiche un éco-bilan positif. Un groupe d’experts indépendants mis sur pied par la Con- fédération l’a confirmé – à condition toutefois que les potentiels de transports pronostiqués par CST puis- sent être pleinement exploités et que des certificats environnementaux soient délivrés pour la consom- mation supplémentaire d’électricité. Du point de vue de leur empreinte environnementale les installations de transport souterrain de marchandises recèlent à la fois des opportunités et des risques. La DTAP es- time donc qu’il est essentiel d’obliger de par la loi les propriétaires et les gestionnaires de tels systèmes à apporter la preuve de la construction et de l’exploitation durables de leurs installations. Et ce, d’autant que la P-LTSM n’est pas prévue exclusivement pour CST, mais qu’elle s’adresse aussi aux investisseurs qui ne seraient pas enclins à respecter les concepts de durabilité.

Proposition: les propriétaires et gestionnaires d’installations de transport souterrain de marchandises doivent être obligés, en vertu de la P-LTSM, de fournir la preuve de la construction et de l’exploitation durables de leurs installations.

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En conclusion le Comité de la DTAP souligne encore une fois le fait qu’il évalue l’idée d’installations de transport souterrain de marchandises en principe de manière positive. De telles installations pourraient contribuer à alléger la charge pesant sur les infrastructures de transport – à condition qu’elles soient as- sociées au système global de transports. A l’heure actuelle l’épine dorsale du système global est consti- tuée par les infrastructures des chemins de fer et des routes nationales. En outre le projet de loi examiné aujourd’hui se fonde sur la compétence constitutionnelle de la Confédération. Les cantons subordonnent donc la poursuite de leur engagement à la volonté du Conseil fédéral de soutenir pleinement le projet.

Nous vous remercions pour l’opportunité qui nous est donnée de prendre position et pour la prise en compte de nos requêtes.

Veuillez agréer, Madame la Conseillère fédérale, nos salutations les meilleures.

Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement DTAP

La présidente La secrétaire générale

Jacqueline de Quattro Christa Hostettler

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