Monsieur le Président,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint la version définitive des observations arrêtées le 25 mai 2004 par la Chambre territoriale des comptes sur la politique de l'habitat social en Polynésie française à partir de l'exercice 1991.
Aux termes de l'article L. 272-48 du code des juridictions financières, vous pouvez adresser au greffe de la Chambre, dans le délai d'un mois, une réponse écrite, qui engage votre seule responsabilité.
A l'issue de ce délai, la Chambre vous transmettra à nouveau le rapport d'observations auquel, le cas échéant, sera jointe votre réponse. Ce rapport sera communiqué au Haut-Commissaire de la République en Polynésie française. Il devra être communiqué par vos soins à l'assemblée de la Polynésie française dès sa plus prochaine réunion. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de l'assemblée, il sera joint à la convocation adressée à chacun des membres de celle-ci et donnera lieu à un débat.
Dans le cas où vous adresseriez une réponse à la Chambre, pour faciliter la mise au point matérielle du texte définitif, je vous serais particulièrement obligé de me faire parvenir, en
complément de votre courrier, une version par mèl de cette réponse, de préférence sous format WORD, ou à défaut PDF, à l'adresse suivante : "ctc.pf@mail.pf ".
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma haute considération.
Le conseiller référendaire à la Cour des comptes Jean VACHERON
Monsieur Gaston FLOSSE
Président de la Polynésie française
CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES DE POLYNESIE FRANCAISE RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
La Politique de l'Habitat Social Polynésie française et ses principaux intervenants
Dans le cadre de son programme, la chambre territoriale des comptes de Polynésie française en application des dispositions des articles LO.272-2 et LO.272-12 du code des juridictions
financières a examiné la gestion de la politique de l'habitat social en Polynésie française à partir
de l'exercice 1991.
L'entretien préalable prévu par l'article L.272-45 du code des juridictions financières a eu lieu le 28 novembre 2003 avec Monsieur le Ministre du logement, du travail et du dialogue social, de
l'énergie, porte-parole du gouvernement et Monsieur le directeur des finances et de la comptabilité du territoire, ordonnateur délégué.
Lors de sa séance du 22 janvier 2004, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 20 février 2004 au président de la Polynésie française. Sa réponse est parvenue au greffe de la chambre le 03 mai 2004.
Lors de sa séance du 25 mai 2004, la chambre a arrêté les observations définitives suivantes.
En propos liminaire, il convient de préciser que la présente lettre d'observations concerne la politique du territoire en matière de logement social.
Elle fait suite au contrôle de l'office polynésien de l'habitat -OPH- principal opérateur de la politique du logement social en Polynésie française. Les deux autres opérateurs, FEI -fonds d'entraide aux îles- et SAGEP -société d'aménagement et de gestion de la Polynésie française-, n'ont pas fait l'objet de contrôles, mais des informations leur ont été demandées, comme aux services du ministère.
La démarche méthodologique a consisté à rechercher les objectifs fixés et poursuivis par la collectivité territoriale, à analyser ensuite le dispositif institutionnel mis en place pour tenter d'atteindre ces objectifs, à déterminer les moyens financiers et humains et les politiques
d'incitation ou d'accompagnement mis en ouvre, enfin, à examiner les instruments de mesure dont s'est doté le territoire pour apprécier l'impact de son action et les modifications apportées au dispositif en fonction des résultats obtenus.
Des entretiens ont eu lieu avec le ministre et les responsables des différents organismes précités.
I) LE DISPOSITIF REGLEMENTAIRE ET INSTITUTIONNEL : SON EVOLUTION ET SON EVALUATION
Le dispositif réglementaire
1.1.1. Une compétence depuis 1984
La compétence du territoire est affirmée dès la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française puisque les compétences réservées à l'Etat, limitativement énumérées à l'article 3, ne comprennent pas le logement social. Ce domaine entre donc dans la compétence générale du territoire.
La loi organique n°96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et notamment ses articles 5, 6 et 94 et la loi n° 96-313 du 12 avril 1996 complétant le statut
d'autonomie de la Polynésie française et notamment ses articles 1er et 5, confirment cette compétence générale en matière de logement à l'exercice de laquelle l'Etat peut, par voie de convention, apporter son aide technique et financière.
1.1.2. une réglementation dispersée jusqu'en 1999
Pendant la période 1984 à 1996, la réglementation n'a pas fait l'objet d'une approche globale. Les différentes décisions ont été prises dans le cadre des interventions des divers opérateurs en matière de logement social.
Ainsi, s'agissant de l'office territorial de l'habitat social - OTHS - devenu office polynésien de l'habitat -OPH- l'arrêté 1088/CM du 10 septembre 1986 fixait les conditions d'attributions des aides concernent l'habitat groupé. Pour l'habitat dispersé, l'arrêté 426/CM du 3 mai 1994, abrogeant les arrêtés 388 et 1267/CM de 1991 a défini de nouvelles modalités pour l'attribution d'aide " sous forme d'une structure d'habitation à caractère économique ".
En ce qui concerne le fonds d'entraide aux îles -FEI-, la délibération n° 95-46 AT du 24 février 1995 a fixé le dispositif général de l'intervention du territoire de la Polynésie française dans le domaine de l'aide à l'accession à la propriété bâtie (arrêtés d'application 415/CM du 21 avril 1995 et 714/CM du 3 juillet 1995).
1.1.3 une aide " à la pierre " jusqu'en 1996
Dans la continuité du dispositif antérieur à la loi organique du 12 avril 1996 fixant le statut du territoire et durant toute la période de 1984 à 1996 le logement social a été financé exclusivement par subventions dans le cadre de conventions conclues avec l'Etat, le territoire apportant l'assise foncière pour l'habitat groupé. En matière d'habitat dispersé, le demandeur apportait le terrain et il bénéficiait d'une subvention pour l'acquisition du fare.
En ce qui concerne le domaine locatif, le loyer payé par le locataire s'élevait forfaitairement à la somme de 18.310 F.CFP par mois, quels que soient la taille du logement et les revenus de l'attributaire.
Ce système présentait l'avantage de l'extrême simplicité mais au moins deux inconvénients :
- son manque de "justice sociale " dans la mesure où il n'était pas tenu compte de la différence des revenus des attributaires qui se voyaient traiter de la même manière alors que leurs revenus pouvaient varier de 0 à 4 fois le SMIG (arrêté CM 1088 du 10 septembre 1986) ;
- à l'aide à la pierre accordée initialement par un financement totalement public venait se
surajouter une aide permanente à l'entretien dans la mesure où les montants des loyers, quand ils étaient effectivement recouvrés, étaient insuffisants pour permettre au gestionnaire (l'OTHS) de faire face aux dépenses d'entretien courant et aux grosses réparations. Cela se traduisait concrètement par le versement d'une subvention de fonctionnement du territoire à l'OTHS (qui pouvait d'ailleurs s'apparenter à une aide à la personne).
1.1.4. Le dispositif mis en place en 1996
Prenant acte du besoin important en matière de logement social, la loi n° 94-99 du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française, a souligné la nécessité d'augmenter notamment dans le respect de l'environnement naturel et social, le rythme de construction des logements sociaux en veillant à une meilleure répartition entre Tahiti et les archipels et en favorisant les formules de construction en habitant individuel ; à cet effet [il était prévu] de créer une société immobilière (annexe, article 11)
Dans le cadre de cette loi, la convention pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française, conclue le 25 juillet 1996 entre l'Etat et le territoire (publiée au JOPF du 22 août 1996) a prévu à son article 8 que les aides à l'investissement imputées sur le fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française, créé dans le cadre de cette convention, seraient prioritaires dans les domaines suivants : ...Aide aux programmes de logements sociaux favorisant l'emploi de la main d'ouvre locale.
La convention précitée prévoyait également dans son article 6 que le territoire devait établir avant le 30 septembre 1996 un programme stratégique pour son avenir économique et social. Celui-ci a été approuvé le 4 novembre 1996 par l'assemblée territoriale.
Concomitamment à l'élaboration dudit programme, une réflexion a été engagée dès 1996 concernant la politique du logement social.
De nouvelles modalités de financement, abandonnant le subventionnement à 100%, et
d'attribution ont été décidées dès 1996 par le gouvernement de la Polynésie française. Elles ont été présentées par le président du gouvernement dans une communication en conseil des
ministres. Pour la période 1996 à 1998, il était prévu la production de 700 logements sociaux par an (chiffre figurant dans le programme).
Pour atteindre, cet objectif " il a été décidé de lisser le poids des financements publics directs [de 100% à 65% en S1(location simple), 55% en S2 (location-vente) et 45% en S3 (accession directe la propriété)], hors habitat dispersé et de compenser cette baisse par la mise en place de
nouveaux produits de financement provenant des établissements de crédits (prêts AFD pour du locatif à 1,5% sur 20 ans et à 3,5% sur 20 ans pour du crédit bail immobilier) ". (Source :
document du 31 août 1998 du ministre du logement intitulé : Bilan et perspective du logement
social en Polynésie française " Contrat de développement ").
Plusieurs opérations de lotissement ont été mises en place par l'OTHS dès la fin de 1996 selon les nouveaux critères de financement et d'attribution, sur la base de délibérations du conseil d'administration de l'OPH, mais sans que la nouvelle réglementation soit fixée par l'assemblée du territoire.
Ainsi, le 27 février 1997, le conseil d'administration a arrêté le montant du coût de la location vente du lotissement VAIOPU II en se fondant sur de nouveaux critères de financement avec une
participation de l'accédant.
Ultérieurement, l'arrêté n° 1381/CM du 19 octobre 1998 a modifié l'arrêté 1088 du 10 septembre 1986 en instituant des plafonds de revenus différenciés pour les secteurs locatifs, l'accession à la propriété et l'aide à l'habitat dispersé et a entériné les délibérations du conseil d'administration de l'OTHS.
1.1.5. un dispositif réglementaire récent voté fin 1999
C'est la délibération 99-217 APF du 2 décembre 1999 qui a donné un cadre général à la réglementation relative au logement social.
L'article 1er de cette délibération présente ainsi les objectifs de la politique de l'habitat social: "La politique menée par la Polynésie française en matière d'habitat social s'adresse aux ménages qui ne trouvent pas à se loger décemment dans les conditions normales du marché. Elle a pour objet de les aider à acquérir, construire, améliorer leur logement ou à accéder à un logement locatif à loyer modéré.
Elle contribue à favoriser la décohabitation et la résorption de l'habitat insalubre en proposant aux ménages des logements adaptés à leur taille et susceptibles de leur offrir durablement sécurité et hygiène.
Cette politique se traduit notamment par: la constitution de réserves foncières; la réalisation d'opérations d'aménagement et d'équipement; la construction de logements sociaux; l'octroi de subventions à des organismes ouvrant pour la construction et l'amélioration de l'habitat ;
l'attribution d'aides au logement ".
L'article 10 de la délibération dispose que "les logements sociaux peuvent être construits en habitat groupé ou en habitat dispersé" et définit les deux types d'habitat. Ces opérations peuvent bénéficier de subventions publiques.
" Le conseil des ministres détermine les taux de subvention publique maximaux pouvant être octroyés à des opérations en habitat groupé en fonction de la destination des logements
construits.
Ces destinations sont les suivantes: la location très sociale (S0), la location simple (S1), la location-vente (S2) ou l'accession directe à la propriété (S3).
Des opérations ayant comme objectif principal la décohabitation et la lutte contre l'insalubrité peuvent bénéficier d'un taux de subvention publique dérogatoire " (article 11).
"Le conseil des ministres détermine les taux de subvention publique maximaux pouvant être octroyés à des opérations en habitat dispersé en fonction du coût, du type ou des matériaux de construction des logements " (article 12).
L'un des objectifs de cette nouvelle réglementation, qui a été complétée ultérieurement par une aide à la personne tenant compte de la taille de la famille, était de permettre aux familles
disposant d'un revenu inférieur à 1,5 SMIG d'avoir accès à un logement. La politique était donc davantage ciblée sur les familles nécessiteuses.
L'arrêté d'application n° 85/CM du 19 janvier 2000 a fixé les différents taux et seuils prévus dans la délibération précitée. Quant à l'arrêté 84 CM du 19 janvier 2000, il fixe les conditions
d'application de ladite délibération pour les opérations réalisées par le FEI pour la construction de logements sociaux en habitat dispersé et d'aide à l'amélioration de l'habitat individuel.
1.1.6. une évolution toute récente
Tout récemment, l'arrêté 475/CM du 11 avril 2003 a modifié les dispositions de l'arrêté n°85/CM du 19 janvier 2000, portant application de la délibération du 2 décembre 1999.
- Les coûts plafonds des opérations pouvant être subventionnées ont été augmentés, ce qui résultait du constat de la hausse des coûts de construction fait par les opérateurs.
- Les taux maximum de subventions publiques pouvant être octroyés aux opérations ont
également été augmentés ; ils passent notamment pour les catégories S1 de 65 à 100% et S2 de 55 à 85%. Ces taux restent des maxima et le conseil des ministres conformément à l'article 14 de la délibération 99-217 agrée le plan de financement de chaque opération.
Le rapport présenté en conseil des ministres concernant l'arrêté susvisé motivait ces augmentations de la façon suivante :
" Les loyers dits d'équilibre réclamés auprès des bénéficiaires de logements sociaux sont calculés en fonction, principalement, des échéances de remboursement de l'emprunt contracté par 1'OPH auprès de l'AFD pour la réalisation du lotissement.
En l'état, les taux de subvention plafond, particulièrement ceux des opérations destinées à la location simple, induisent des loyers d'équilibre supérieurs à ceux que les revenus des familles bénéficiaires des logements peuvent supporter. L'aide personnalisée au logement mise en place dans l'attente de l'adoption d'un dispositif général d'aide familiale au logement, est alors sollicitée de manière importante sur toute la période de remboursement de l'emprunt.
Ce mécanisme conduit au paiement échelonné par le Territoire de la partie du financement de l'opération empruntée par l'opérateur à laquelle s'ajoutent les intérêts.
1l apparaît opportun de réduire la part empruntée par l'opérateur de manière d'une part à ne pas alourdir dans le temps le coût indirect du logement social et d'autre part à diminuer le montant d'emprunt pour lequel le Territoire doit donner son aval à l'AFD.
Cette modification est tout particulièrement nécessaire afin d'assurer la faisabilité des opérations de construction de logements sociaux mises en ouvre dans le cadre de programmes de résorption de l'habitat insalubre où les revenus des ménages sont parfois extrêmement bas "
La mise en ouvre toute récente de ces dispositions ne permet pas d'en connaître les effets.
Il s'avère toutefois que si le nombre d'opérations subventionnées au taux maximum s'accroissait de façon significative, afin de diminuer le recours à l'emprunt, la situation du financement serait alors proche de celle qui existait avant la réforme du logement social. A financement constant le nombre de logements construits sera moindre.
Certaines opérations récentes subventionnées totalement par le territoire avant avril 2003 (PUNA ITI, BONNEFIN et FANATEA) ont été examinées dans le cadre du contrôle de l'OPH. Il s'agissait de locations-ventes de parcelles (dispositif S2), sur lesquelles les demandeurs pouvaient
bénéficier de l'attribution de fare dans le cadre du dispositif de l'habitat dispersé. Il s'avère que les loyers payés par les bénéficiaires pour la location-vente du terrain dont ils seront propriétaires, au terme de dix ans dans certains cas (avec le fare OPH dont ils sont déjà propriétaires), sont
quasiment inférieurs aux loyers payés dans le cadre de la location simple (type S1).
- Par ailleurs la notion de " moyenne économique journalière " a été introduite dans les critères des revenus des ménages. Cette notion permet un accès à un plus grand nombre de familles comprenant un nombre plus important nombre de personnes à charges. Comme le souligne le rapport précité du ministre lors de l'examen de l'arrêté du 11 avril 2003, il s'agit de " mieux prendre en compte le poids des " personnes à charge " dans les familles qui sollicitent un logement ".
Ces dispositions doivent s'articuler avec les termes de l'article premier de la délibération du 2 décembre 1999 mentionnant que la politique en matière d'habitat social " contribue à favoriser la décohabitation et la résorption de l'habitat insalubre en proposant aux ménages des logements adaptés à leur taille et susceptibles de leur offrir durablement sécurité et hygiène " .
Les résultats de ces nouvelles dispositions seront à observer dans les années à venir.
- Enfin, l'augmentation de la participation minimale des ménages bénéficiaires d'un fare OPH (îles du vent) qui passe de 50 000 F.CFP à 100 000 F.CFP, répond à un souci d'équité par rapport à la participation minimale demandée aux habitants des archipels (fare FEI) dont le montant reste cependant fixé à 250 000 F.CFP.
1.2. Le financement du logement social 1.2.1. Le dispositif conventionnel
La convention cadre n° 88.001 du 17 mars 1988, entre l'Etat et le territoire a été conclue et mise en ouvre à la suite du comité interministériel qui s'est tenu à Paris le 1er décembre 1987 et qui a reconnu la nécessité prolongée et concertée d'une politique en faveur de l'habitat social avec en priorité la résorption de l'habitat insalubre.
Une SEM dont le capital était détenu majoritairement par l'Etat, FARE DE FRANCE, devait être le maître d'ouvrage de toutes les opérations initiées dans ce cadre dont la durée était fixée à 6 ans à compter du 1er janvier 1988, le Haut-Commissaire présidant la commission d'attribution des logements et le financement étant assuré presque exclusivement par l'Etat.
Par convention du 18 novembre 1988, " Fare de France " a confié à la SETIL un rôle de
mandataire général pour les opérations à réaliser pendant toute la durée de la convention, chaque opération faisant l'objet d'une convention particulière. Le dernier avenant à cette convention, du 2 mai 1994, porte le numéro 45.
La loi du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française a modifié ce dispositif en prévoyant :
le renforcement de l'aide au logement social (article 11 de son annexe) en augmentant le rythme des constructions; pour ce faire une société immobilière devait être créée ;
l'élaboration d'un contrat de développement pour cinq ans (renouvelable, l'article 1er prévoyant une aide de 10 ans) ;
l'élaboration d'un contrat de ville pour la zone urbaine de Papeete.
Dans ce cadre, et avant même que la société immobilière soit créée, une convention tripartite entre l'Etat, le territoire et la SETIL a été conclue le 26 juin 1995 (n° 36-95), pour la
programmation des opérations au titre des exercices 1994 et 1995.
Cette convention n'a eu qu'une durée de vie très limitée puisque, le 6 novembre 1996, a été conclue la convention cadre n° 73-96 relative à la réalisation d'opérations d'habitat social en Polynésie française qui est toujours en application.
Ce sont cependant les conventions particulières d'application, réalisées pour chaque opération qui précisent les caractéristiques de celles-ci mais également leur mode de financement, soit par le fonds de reconversion, soit dans le cadre du contrat de développement.
Toutefois, en dérogation à ce dispositif deux conventions quadripartite ont été signées le 18
octobre 1995 et le 6 novembre 1996, entre l'Etat, le territoire, l'OTHS et le FEI, dites " conventions CHIRAC 1 et 2 ". Elles avaient pour objet de définir les conditions d'utilisation des subventions consenties par l'Etat, hors contrat de développement, pour renforcer les moyens permettant d'agir en faveur du logement des plus défavorisés en Polynésie française (crédits FIDES). Il ne
s'agissait que d'habitat dispersé.
1.2.2. Les sources de financement
Les conventions particulières évoquées ci dessus font appel à deux sources de financement principales de la part de l'Etat, comme indiqué à l'article 1er de la convention-cadre du 6 novembre 1996 :
- Les contrats de développement n°1 (94-99) et n°2 (2000-2003). Ce dernier prévoit qu'il finance en priorité les opérations des îles du Vent, avec une enveloppe globale de 3,87 milliards F.CFP pour l'Etat. Dans la pratique, ces contrats de développement financent essentiellement des opérations en habitat groupé.
- Le FREPF (fonds de reconversion de la Polynésie française : 1996-2005), dont les programmes sont approuvés par le comité de gestion dudit FREPF. Une enveloppe annuelle de 2 milliards F.CFP est consacrée au financement de l'habitat social. Le contrat de développement n°2 a prévu que le FREPF financerait en priorité des opérations dans les archipels autres que les îles du Vent.
Si dans la pratique, le FREPF finance essentiellement des opérations en habitat dispersé, il a également financé quelques opérations en habitat groupé.
Récemment, la convention Etat/Territoire du 4 octobre 2002 a transformé le FREPF en une dotation globale de développement économique (DGDE), mais le territoire, qui a désormais la gestion directe de ces crédits, n'a pas augmenté pour autant la dotation prévue pour le logement social (2,5 milliards F.CFP pour 2003, ramenés par la décision modificative n° 2 du budget du territoire en date du 29 avril 2003 à 2,2 milliards F.CFP, dont 1,9 milliard F.CPF pour l'OPH et 0,3 milliard F.CFP pour le FEI)
- La troisième source de financement est constitué par l'emprunt.
Présente au conseil d'administration de l'OPH en qualité d'observateur, l'AFD (agence française de développement) s'assure, au vu de la programmation annuelle, que celle-ci est compatible avec l'enveloppe de crédits bonifiés (S2) et surbonifiés (S1) dont elle dispose.
L'instruction des projets commence réellement une fois acquise la décision de subvention du projet. L'AFD procède à une instruction très détaillée des dossiers, sur pièces et sur site (simulations de loyers d'équilibre, visites des sites...).
L'AFD attend que les projets soient très avancés (obtention du permis, maîtrise foncière
assurée...) et qu'aucun élément technique ou autre ne fasse plus obstacle à leur réalisation pour présenter les projets en comité de crédit à Paris. Au vu du dossier constitué par l'agence locale, celui-ci valide les conditions de financement, les clauses suspensives et les conditions
particulières au niveau de chaque opération, puis notifie la décision à l'agence locale.
La mise en place du prêt et le déblocage des fonds sont ensuite effectués par l'agence de Papeete, en fonction de l'avancement des travaux et des appels de fonds de l'opérateur.
La part non subventionnée et financée par emprunt est supportée par l'attributaire dont le loyer est dit " d'équilibre " car il doit permettre d'assurer l'équilibre financier de l'opération.
Il reste cependant que la part des subventions publiques reste majoritaire et la part de l'Etat prépondérante.
Le contrat de développement 1994/1998 indiquait 5,1 milliards pour l'Etat et 3,24 milliards pour le territoire. Celui de 2000/2003 prévoit un financement à part égale du montant total soit 7,7
milliards F.CFP (1,93 milliard par an). Selon les conventions signées, le financement par emprunt représenterait environ un tiers du total des opérations.
Par contre, le financement par la DGDE, soit plus de deux milliards par an, est supporté
totalement par l'Etat (la participation des attributaires des fare en habitat dispersé reste minime, 5% environ pour les fare bois et 15% environ pour les fare dur).
1.2.3. Les signatures des conventions
Les opérateurs doivent transmettre aux services de l'Etat les dossiers des opérations avant la signature des conventions particulières de financement.
Les modalités de déblocage des fonds sont prévues selon un échéancier indiqué dans la convention.
L'examen des différents programmes met en évidence de nombreux retards intervenus dans la
signature des différentes conventions. Les causes de ces retards sont dus, soit à des difficultés de négociation avec l'Etat, soit à de longues négociations avec l'AFD (agence française de
développement) pour l'obtention des prêts bonifiés pour les nouvelles opérations.
La mise en place par le territoire de l'aide familiale au logement a également pris du retard. Le rapport d'activité 1999 de l'OPH rappelait le décalage d'une année constaté en 1997 et 1998 pour la signature des conventions particulières et indiquait également, pour 1999, que les financements bancaires étaient acquis dans leur principe mais que l'aide familiale au logement (AFL),
absolument indispensable au service des emprunts, n'était toujours pas opérationnelle en tant que telle. Une convention provisoire était envisagée en vue d'activer le dispositif. La convention de bonification relative au financement des prêts en secteur S1 n'était pas signée en fin d'exercice, ce qui avait pour conséquence le maintien d'un régime de préfinancement des opérations par le territoire.
Concernant le financement FREP, les conventions particulières de financement pour les
programmations 2000 et 2001, n'ont été signées qu'en décembre 2001. Cette situation était due aux tensions entre l'Etat et le territoire sur certains dossiers, notamment l'hôpital Jean Prince et le centre hospitalier territorial et au non-remplacement du délégué au développement économique et social pendant plusieurs mois.
On constate les mêmes délais concernant la mise en ouvre des contrats de développement. La dernière opération du contrat 1994/1998 a été signé en 1999 et les conventions particulières pour le contrat 2000/2003 n'ont été signées que durant le second semestre 2003.
La mise en place de la DGDE (dotation globale de développement remplaçant le FREPF à
compter de 2003), gérée directement par le territoire devrait permettre de raccourcir les délais de signature, puisque la convention pour 200 fare bois a été signée le 2 juillet 2003. Pour autant, en septembre 2003 la convention pour les fare " en dur " n'était toujours pas signée.
1.3. Le dispositif institutionnel
Nombre d'opérateurs ont été créés dans les années 1980.
La SETIL (société d'équipement de Tahiti et des îles) créée en 1961 a occupé jusqu'à ce jour une position centrale dans l'économie polynésienne. La création des autres opérateurs avait soit pour objet le logement social dans une zone géographique, les îles du Vent pour l'OTHS (février 1979), les archipels pour le FEI (avril 1984) ou des missions particulières pour l'agence territoriale de reconstruction (1980) et pour la centrale d'approvisionnement (CAH en 1986) qui lui succéda. "
Fare de France " (mai 1988) avait une mission limitée dans le temps à six ans à compter de janvier 1988 : construire mille logements afin de rattraper le retard.
La réflexion engagée en 1996 sur le dispositif en matière de logement social comportait un volet
institutionnel et un mouvement de concentration s'est alors opéré.
La CAH a été absorbée par l'OTHS en 1996 ; Fare de France a été dissoute en assemblée extraordinaire le 21 septembre 1995. La société immobilière prévue par la loi d'orientation pour le développement économique et social pour augmenter le rythme de production de logements sociaux, créée par délibération 95-AT du 24 août 1995, n'a jamais vu le jour.
Pour une plus grande cohérence, la gestion du parc des logements sociaux confiée à la SETIL par l'OTHS a été reprise par ce dernier, et par délibération du 13 janvier 2000, l'OPH, établissement public industriel et commercial (EPIC) s'est substitué à l'OTHS avec des compétences et des moyens étendus (En juin 2001, le FEI est devenu EPIC).
Le dispositif est devenu plus cohérent lorsque le 5 juillet 2001 (délibération n° 2001-78 APF) la SETIL a été scindée entraînant la création de la SAGEP, société d'aménagement et de gestion de Polynésie française, la SETIL se recentrant sur son activité aéroportuaire.
En définitive, c'est tout le secteur du logement social, compétence territoriale depuis 1984, qui a été mis à plat durant les deux années 2000 et 2001 par les responsables territoriaux : dispositif réglementaire d'aide au logement, missions et organisation des opérateurs dont le nombre a été réduit (FEI, OPH, SAGEP).
1.4. L'évaluation de la politique territoriale
Dans le cadre de la convention 96-1983 du 8 août 1996 pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française, était prévue une évaluation du logement social (article 13).
Celle ci a été réalisée en février 2001 par le CREPAH (Conseil, Recherche, Etude pour la
Planification, l'Aménagement et l'Habitat, cabinet de métropole) associé à MBA Consultants, Louis Harris (cabinet ayant une antenne en Polynésie). Deux missions ont été réalisées du 25
septembre au 6 octobre et du 20 novembre au 2 décembre 2000. L'étude, financée par le FREPF, a été examinée par son comité de gestion le 16 janvier 2002.
1.4.1. Une première expertise : le rapport du CREPAH
Ses conclusions s'articulent en trois parties très schématiquement résumées infra.
La première étape de la démarche a consisté en une estimation des besoins pour les années à venir. Trois grandes composantes ont été recensées, la croissance démographique et le
phénomène de décohabitation parents/enfants, le desserrement du surpeuplement des logements et le remplacement des logements vétustes.
En combinant ces trois éléments, le CREPAH est arrivé à l'estimation suivante : si l'on veut satisfaire les besoins en dix ans, il sera nécessaire de construire 2.400 logements par an; si l'on
se fixe un horizon de vingt ans, ce nombre passe à 1700. Le CREPAH parvient donc à des estimations qui sont sans commune mesure avec l'objectif prévu jusque-là, à savoir 700 logements par an.
S'agissant de l'appréciation de la politique menée et après avoir souligné que, dans le passé, le secteur social n'a pas contribué de façon significative à l'amélioration de l'habitat et qu'en
conséquence, les constructions précaires ont continué à progresser, le rapport estime que le nouveau système, qui est de configuration récente, dispose de plusieurs atouts.
La connaissance des coûts véritables des opérations et la mise à contribution, même modique, des ménages, devraient permettent de sortir progressivement de la logique du logement "tout cadeau". La clarification des compétences et la restructuration des opérateurs du logement social sont des facteurs favorables. Dans le secteur diffus, le fonctionnement du système apparaît globalement efficace et satisfaisant.
C'est en effet ce secteur qui est le plus important car l'étude fait le constat qu'au cours des trois dernières années, la production de logement social a reposé pour plus des 2/3 sur la construction de fare, alors qu'à l'origine, celle-ci ne devait compter que pour 1/3 de la construction totale
(séminaire gouvernemental d'août 1996). Cette situation s'explique par les raisons suivantes : le fare bénéficie de plusieurs atouts (la maîtrise foncière est assurée par le bénéficiaire, les délais de production et le coût budgétaire par logement sont inférieurs à ceux des autres produits) ; comme l'offre se calque sur la demande, et non sur les besoins, le dispersé est avantagé, car il concentre l'essentiel des demandes. De plus, le dispositif d'acquisition d'un fare correspond aux préférences de la population locale. Les deux tiers des ménages polynésiens sont en effet propriétaires de leur logement et la mobilité est faible.
Le CREPAH estime que la structure du système est globalement en phase avec les aspirations de la population puisqu'en dehors du logement locatif S1, tous les produits sont destinés à
l'accession à la propriété des ménages (soit directement, soit au terme d'une location-vente).
Par contre en ce qui concerne la mise en ouvre du dispositif, le CREPAH émet certaines critiques.
Le système est coûteux en subvention, car malgré l'introduction de participations personnelles pour les fare, les taux de subvention sont extrêmement élevés, alors que les ménages concernés ont déjà l'avantage de disposer d'un terrain et, pour les S3, le taux de subvention est de 45%, ce qui signifie un effort assez faible demandé à l'attributaire, même en cas d'emprunt aux conditions du marché. Il n'apparaît pas toujours équitable car le poids des participations personnelles des attributaires de fare reste très faible par rapport au loyer minimum des ménages logés en S1, alors que ceux-ci n'ont, en principe, pas de perspective d'acquisition de leur logement. Par ailleurs le cadre juridique de la location-vente S2 reste assez imprécis.
En ce qui concerne le fonctionnement de la commission d'attribution des logements, le rapport
mentionne que "dans le contexte local, -insularité, pénurie d'offres-, il n'est pas surprenant de trouver un fonctionnement des attributions basé sur un certain clientélisme, même si, on l'a vu, les attributions récentes sont bien ciblées sur les populations les plus sociales, selon les informations qui nous ont été fournies et dans la limite de la véracité des revenus déclaratifs ".
Pour le CREPAH, les coûts de production des logements, hormis pour les fare, paraissent relativement élevés.
Il en conclu qu'il conviendrait que les procédures de programmation, de montage des projets et d'engagements financiers soient mieux coordonnées notamment entre les services de l'Etat, du territoire et des opérateurs. En l'absence de collaboration entre le FEI et l'OPH pour les
programmes de construction de fare les règles d'attribution (plafonds de ressources) et de calcul des participations personnelles ne sont pas identiques pour des produits comparables.
A partir de ces constats, le cabinet de consultants a formulé des propositions et, des trois scénarii proposés recommande le troisième, qui, dans l'hypothèse d'un rattrapage des besoins de
renouvellement en vingt ans, s'élève à 7,418 milliards F.CFP par an, ce qui représente le double de l'effort budgétaire actuel toutes sources de financement confondues. La consommation de foncier nouveau est évaluée à 66 ha par an.
Des mesures d'accompagnement font l'objet de recommandations : meilleur recensement de la demande et suivi permanent, instauration d'un réel débat au sein de la commission d'attribution, création d'une agence d'urbanisme et d'une agence foncière.
1.4.2. Une seconde expertise : le rapport DUCOURTIOUX
Après l'analyse du CREPAH, un second rapport a été effectué en juillet 2001, à la demande de l'OPH, par l'ancien responsable du service des grands équipements attaché à la présidence du gouvernement du territoire et qui avait pour objet " l'étude pour une programmation du logement social en Polynésie française ".
Le dépouillement, par l'auditeur, de la totalité des fichiers de l'OPH relatifs aux demandeurs de logement a permis d'estimer que les demandes redondantes étaient de l'ordre de 10 à 15 % du total. La résorption de l'habitat insalubre était incluse dans l'étude, mais il est apparu que l'OPH ne disposait pas d'un recensement précis des familles occupantes.
En conséquence, le rapport souligne que la priorité doit être donnée au cours des années à venir à la connaissance de la demande, au niveau quantitatif comme au niveau qualitatif, pour disposer d'une base de données qui soit en rapport avec la réalité.
Sur la base de cet examen, Monsieur DUCOURTIOUX a évalué les besoins à un peu plus de 6 500 logements pour la période 2002-2006 (soit 1 300 logements par an).
Monsieur DUCOURTIOUX parvient donc à une estimation des besoins assez nettement inférieure à celle du CREPAH. Même s'il n'a pas été en mesure de tenir compte de la demande émergente (croissance de la population, desserrement du surpeuplement, décohabitation), son estimation lui semble conforme à la réalité, dans la mesure où il pense que cette demande devrait être
compensée par les doubles comptes et les dossiers non recevables (15 à 20 % de la demande recensée).
Considérant que la mise en place des financements nécessaires à la satisfaction de ces besoins paraissait insupportable pour les finances du territoire, plusieurs variantes ont été élaborées comportant une production de logements revue à la baisse soit 4 264 logements et dont la réalisation s'étalerait sur cinq, six ou sept ans, cette dernière hypothèse étant implicitement
préconisée compte tenu des délais incompressibles de réalisation des opérations et de la capacité de production de l'OPH.
Le rapporteur a prolongé sa réflexion en s'intéressant au problème des assiettes foncières, qui est pour lui le problème central. Son étude débouche sur un constat préoccupant, compte tenu de la rareté des terrains libres surtout autour dans Papeete et les communes voisines.
Le rapport recommande donc que l'OPH prospecte de façon agressive dans les communes de l'agglomération autour de Papeete et, pour le moyen terme, que l'on envisage un aménagement de grande envergure sur les coteaux de l'agglomération, où sont disponibles de grandes entités foncières à l'heure actuelle vierges, car non accessibles. Selon Monsieur DUCOURTIOUX, la desserte de ces terrains assurée par une route des collines située à une altitude comprise entre 300 et 400 mètres aurait également le double avantage de mailler les hauts des lotissements existants et de permettre ainsi de soulager la circulation des entrées de ville.
1.4.3. L'analyse du ministère
Fin juillet 2001, les responsables territoriaux disposaient de deux rapports qui sur certaines problématiques avaient une analyse convergente : le volume de logements à construire, le choix des types de logements (fare ou habitat groupé), la recherche du foncier.
Finalement, l'analyse du rapport d'évaluation a été faite par le ministre lors du comité de gestion du FREPF le 16 janvier 2002. Lors de cette séance, le comité de gestion a examiné un document de quatorze pages établi par le territoire et présentant ses observations sur le rapport du
CREPAH. Les points principaux sont les suivants.
- Le territoire met en évidence le tournant qu'a représenté la réglementation cadre adoptée en 1999 et 2000.
"Cette réglementation traduit la volonté de la Polynésie française de maîtriser les coûts des
opérations et de responsabiliser les familles vis-à-vis de leur logement.
Elle permet de sortir d'une situation née avec les débuts du logement social en Polynésie dans les années 60-70... A cette époque aucune norme en matière de construction de logements sociaux n'existait, les opérations pouvaient être subventionnées intégralement, les loyers étaient
identiques pour tous quelles qu'étaient la taille des logements et la composition des familles, et l'attribution des logements ne donnait pas lieu à une enquête socio-économique systématique des demandeurs. Cet environnement a favorisé le développement de l'idée populaire que le logement social s'apparentait à du logement "tout cadeau".
La récente réglementation instaure pour la première fois la vérité des coûts. "
- Les atouts du nouveau système sont soulignés. " Les acteurs et les métiers se structurent " et "
la production a été portée en quelques années de 200 à 800 logements ".
En ce qui concerne la réduction des coûts de production, le ministre réfute les recommandations du CREPAH qui ne lui apparaissent pas pertinentes.
Pour les économies d'échelle et le renforcement de la mise en concurrence (appels d'offres conjoints OPH/FEI) il lui semble que l'application du code des marchés et la multiplication des appels d'offres sont la garantie de la maîtrise des coûts.
Pour la mise en concurrence des opérateurs privés et publics pour la production des logements en accession à la propriété (type S3), l'analyse du territoire précise que la réglementation ouvre la possibilité à tout promoteur de réaliser des opérations de logement social et de solliciter des subventions publiques pour ce faire.
Enfin s'agissant d'une meilleure concertation avec la maîtrise d'ouvre (recherches et concours d'idées, club BTP et architectes), le ministre mentionne que l'observatoire du BTP a été créé.
Dans une lettre adressée à la chambre le 18 novembre 2003 lors de l'instruction, il précise que le projet de "protocole d'accord du bâtiment et des travaux publics élaboré par l'Office Polynésien de l'Habitat nécessite un travail d'approfondissement sur la représentativité de certains partenaires, sur les objectifs et les engagements des parties et pourrait évoluer vers l'élaboration d'une charte de l'habitat prenant appui sur des expériences pilotes réussies en métropole ". Son souhait est qu'une expertise d'un cabinet métropolitain soit réalisée préalablement à la ratification qui devrait intervenir au cours du premier semestre 2004.
En ce qui concerne la répartition entre habitat groupé et dispersé, le rapport présenté au comité de gestion du FREPF le 16 janvier 2002 souligne que si la production en secteur diffus représente les deux tiers, cela est dû essentiellement au retard dans la mise en place des financements bancaires et c'est également parce que l'accession à la propriété correspond aux aspirations fortes des familles polynésiennes.
L'analyse répond également aux critiques sur le fonctionnement de la commission d'attribution des logements, en précisant que tous les maires intéressés sont invités et que les membres disposent de tous les éléments nécessaires à leur information. (L'examen des comptes et de la gestion de l'OPH par la chambre a permis de constater que dans certains cas les maires n'avaient pas été conviés. L'information des membres de la commission s'est amélioré mais l'actualisation des dossiers est toujours réalisée postérieurement à l'attribution et au moins dans un cas des
attributions ont été faites à la demande du maire sous réserve qu'une demande soit enregistrée au plus vite à l'OPH).
- Le rapport réfute également la critique selon laquelle le système était coûteux en deniers publics sur les deux points évoqués par le CREPAH, le logement intermédiaire S3 et l'habitat dispersé.
Dans le premier cas, l'analyse du territoire tend à démontrer qu'en dépit du taux de subvention de 55%, la charge laissée à la famille n'est dans le meilleur des cas pas inférieure à 21 % (plafond maximum de ressources égal à 4 SMIG). Il est précisé également qu'il convient de prendre en compte l'équipement du logement et " il est habituel [que la famille] supporte au moins un autre emprunt, souvent pour l'acquisition d'un véhicule ".
Par ailleurs, en ce qui concerne les fare, même si le taux de subvention est important, le coût de production étant nettement inférieur à celui de l'habitat groupé, " la collectivité, pour un même montant de subvention, réalise un nombre de logements nettement plus important en habitat dispersé qu'en habitat groupé ". Il est précisé que les familles ne peuvent pas pour la plupart contribuer davantage au financement de leur fare.
Dans ces conditions, il n'est pas envisagé une diminution des taux de subvention mais il est toutefois précisé que les participations demandées aux occupants des logements OPH seront réévaluées "dans le cadre de l'harmonisation des aides au logement octroyées par le FEI et l'OPH" (ce qui a été pris en compte dans l'arrête précité d'avril 2003).
Le territoire n'estime pas utile la proposition du CREPAH relative au nouveau produit S0 (accession à la propriété d'un logement très social), car il estime qu'il équivaut à un produit classique des ZAC (zone d'aménagement concerté), déjà intégré dans le programme d'aménagement du quartier Mama'o.
En définitive l'analyse du territoire est une défense et une illustration du bien fondé de la politique menée par le gouvernement. C'est d'ailleurs la première conclusion du rapport :
"Certains pouvaient s'attendre à une remise en cause de la justesse de la réglementation existante. Cette évaluation souligne le caractère sain et pertinent de la politique menée dans le domaine du logement social et la satisfaction globale des familles.
De fait, ce rapport a mis en évidence la véritable problématique du logement social en Polynésie
française, à savoir son financement.
Les scénarii envisagés par le CREPAH sont intéressants et leurs propositions, même si elles apparaissent parfois incomplètes, infondées ou déjà mises en ouvre, constituent néanmoins un apport supplémentaire à notre réflexion.
Nous retiendrons principalement de cette étude que:
- les besoins de logements sociaux sont très importants ; - les produits offerts sont adaptés ;
- les orientations politiques prises dans ce domaine sont bonnes notamment en matière d'aménagement;
- les coûts des opérations apparaissent certes quelque peu élevés au consultant extérieur mais, finalement, sans véritable perspective de diminution ;
- le nombre de logements à réaliser nécessite la maîtrise d'un foncier très important ;
- les enveloppes financières existantes ne permettent pas de répondre à l'ensemble des demandes de logements sociaux recensées ".
La seconde conclusion retient un objectif de production de 1 300 logements sociaux par an et demande à l'Etat un nouvel effort (estimé à 4 Milliards FCFP) en sollicitant du FREPF un milliard supplémentaire par an.
" Devant ces constats, le gouvernement propose à l'Etat un nouvel effort partagé en faveur du logement social dans la perspective d'atteindre rapidement l'engagement d'une production de 1 300 logements par an ".
Le procès verbal de la réunion du 16 janvier 2002 indique qu'au terme de la discussion le comité de gestion "prend note de l'existence de besoins de financement supplémentaires valorisés par le rapport CREPAH et sur lesquels il aura à se prononcer prochainement pour définir la contribution éventuelle que pourrait y apporter le Fonds pour la reconversion économique ".
L'examen du procès verbal relève également que le ministre du logement a confirmé l'objectif de 1300 logements par an (dont 1000 pour l'OPH) tout en n'estimant pas utile de réduire le nombre des fare au tiers de la production totale. Il a cependant marqué son accord sur l'effort important à développer en faveur de l'habitat groupé et, plus particulièrement, vers la location simple, la location-vente et la résorption de l'habitat insalubre. Enfin il "a souligné la nécessité d'une
prévision foncière, tout en ne voyant pas l'utilité de la création d'une agence foncière pour ce faire.
Sur ce plan, le ministre a souhaité une réflexion sur la rareté du foncier, qui implique qu'il faudra organiser en tout état de cause une évolution des mentalités vers l'habitat groupé, en dépit de son coût plus élevé ".
A l'issue de ce comité, le Haut-Commissaire avait proposé dans une lettre du 14 mars 2002 adressée au président du gouvernement la création d'un groupe de travail. L'Etat, financeur
responsable, sans revendiquer la place qui n'était pas la sienne , souhaitait poursuivre le dialogue afin d'actualiser les méthodes et les objectifs pour la réussite du nouvel enjeu, consécutif au redimensionnement financier.
II) LES PROBLEMATIQUES ACTUELLES 2.1. Les nouveaux objectifs
Le chiffre annuel de 1300 logements retenu par le ministre du logement est d'ailleurs repris dans la plaquette de présentation du budget du territoire pour 2003. La répartition est de 1000
logements pour l'OPH et de 300 pour le FEI.
Les analyses qui ont permis de définir le chiffre de 1300 ne sont pas précisées (ce chiffre est cependant égal à celui de la première approche du rapport DUCOURTIOUX).
Or, la confrontation des études précitées du CREPAH et du rapport du territoire présenté au comité de gestion du FREPF fait ressortir un débat sur l'estimation des besoins.
Les évaluations font notamment état de la nécessité de mieux connaître la demande et d'assurer un meilleur suivi de celle-ci. Les services de l'OPH mettent en place les moyens informatiques et les modes opératoires pour y parvenir, mais pour l'habitat dispersé (notamment sous la maîtrise d'ouvrage du FEI), les estimations restent difficiles parce que " l'offre se calque sur la demande "
(rapport CREPAH).
Les chiffres communiqués par le FEI (hors aide à la reconstruction), récapitulés dans le tableau ci dessous, montrent un décalage dans le temps entre demandes, attributions (même si la
construction n'est pas réalisée) et réalisations, ne facilitant pas l'estimation des besoins.
PF500101
Mais en définitive les différentes approches se rejoignent sur un constat partagé : les besoins estimés sont très largement supérieurs à la production constatée jusqu'alors et rendent nécessaires un redimensionnement de celle-ci.
Le chiffre de 1300 logements par an est donc un objectif à atteindre, arrêté par les instances territoriales.
Cependant, si l'objectif global de production est fixé, la répartition entre habitat dispersé et groupé n'a pas été définie. Un effort important en faveur du logement groupé doit être réalisé (procès verbal du comité du FREPF), mais cet effort n'a pas été quantifié.
Or le rapport d'activité 2002 de l'OPH montre bien qu'un rééquilibrage vers l'habitat groupé doit être entrepris compte tenu de l'évolution du nombre de demandes restant à satisfaire en fin d'année figurant dans le tableau ci dessous (source rapport d'activité 2002).
PF500102
Le rapport souligne également que la demande est concentrée essentiellement sur Tahiti : 93%
des demandeurs sont localisés sur Tahiti et 6% à Moorea. La demande d'habitat groupé reste concentrée autour des communes de Faaa et Papeete, 1329 et 1120 demandeurs
respectivement, soit au total 55% de la demande d'habitat groupé.
Le ministre, dans sa lettre à la chambre du 18 novembre 2003 déjà citée, souligne que
l'augmentation du nombre de demandes en habitat groupé résulte notamment du fait qu'elles sont désormais centralisées par un seul opérateur (OPH) et que " l'information du public sur les
dispositifs existants s'est notablement améliorée ".
Il ajoute que " l'analyse qualitative des demandes " serait nécessaire pour mieux " cerner les besoins des familles et le degré d'urgence à y répondre ", exposant, à titre d'exemple, que les demandes émanant de personnes jeunes, " motivées par une volonté d'indépendance vis à vis de la famille, si elles sont légitimes, ne constituent pas en soi, sauf cas particuliers (violence familiale, forte cohabitation), une priorité du logement social ".
La lettre mentionne également que la production de logements des promoteurs privés peut faire diminuer les demandes de logements sociaux, notamment en S3.
Sur ce point, il s'avère cependant que l'incidence serait à la marge puisque moins de 10% des demandes recensées dans le fichier de l'OPH concerne la catégorie S3.
In fine, l'objectif d'une production annuelle de 1300 logements a été fixé par les responsables politiques, sur des estimations de besoins qui font encore l'objet de débats. En l'absence des études souhaitées par le ministre permettant de connaître plus finement lesdits besoins, cet objectif n'a pas fait l'objet d'arbitrages pour la répartition entre habitat groupé et dispersé.
Cette approche aurait été nécessaire pour évaluer les financements à mettre en place pour la réalisation d'un tel objectif.
2.2. La problématique du financement 2.2.1. La valorisation des objectifs
Dans le rapport du territoire présenté le 16 janvier 2002 au comité du FREPF, il est précisé que "
la programmation pluriannuelle souhaitée par le CREPAH était une nécessité ; elle est déjà une réalité retranscrite dans les contrats de développement ".
Le ministre ajoute : " l'OPH a, par ailleurs, établi une programmation quinquennale prévisionnelle jusqu'en 2006 ". En effet, le conseil d'administration de l'OPH avait examiné le 18 décembre 2001 un programme 2002/2006. Le ministre avait alors émis le vou que ce plan d'action soit l'objet d'une communication au conseil des ministres, ce qui n'a jamais été fait (réponse du 18 novembre 2003).
Le coût de la programmation de 1000 logements annuels a fait l'objet d'une actualisation (période 2003/2007) par l'OPH et le dossier a été présenté au ministre des finances du gouvernement de la Polynésie française le 5 mai 2003. Le compte rendu de cette réunion réalisé par l'OPH a été communiqué à la chambre lors de l'entretien préalable du 18 septembre 2003 avec le directeur général.
Deux hypothèses y sont envisagées en fonction des nouveaux taux maximum retenus dans l'arrêté du 11 avril 2003 (S1 passant de 65 à 100% et S2 passant de 55 à 85%). Dans cette simulation et dans les deux hypothèses, l'habitat groupé est prépondérant, près des 2/3.
Le montant des subventions publiques est sensiblement différent si l'on retient les nouveaux taux maximum de subventionnement des opérations S1 et S2.ou les taux pratiqués avant l'arrêté d'avril 2003.
Au minimum, sur la période considérée de 2003 à 2007, il faudrait un doublement des
financements publics et plus avec les nouveaux taux (presque trois fois). Même si les estimations ne sont pas encore stabilisées, le doublement est certain, la programmation examinée par le conseil d'administration de l'OPH en décembre 2001 pour la période 2002/2006 donnant pratiquement les mêmes résultats.
Les analyses sont faites en prenant comme financements assurés, le montant de la participation des fonds de la DGDE consacrée actuellement au financement du logement social soit 2,3 milliards par an et le montant de l'enveloppe inscrite dans le contrat de développement n°2. Le retard pris dans le versement du reliquat du FREPF a certes des conséquences sur la disponibilité des fonds mais n'a pas vraiment d'influence sur le besoin total de financement pour la période considérée.
La fixation des nouveaux objectifs entraîne donc un redimensionnement financier qui n'est pas encore connu avec certitude et qui n'a pas fait l'objet d'un débat, ni au sein du gouvernement ni au sein de l'assemblée territoriale, en matière d'orientations budgétaires.
2.2.2. La recherche de financement
Les crédits ouverts au budget du territoire pour 2003 permettent le financement des logements dont la production est prévue dans l'année (700 environ) mais n'autorisent pas une augmentation de celle-ci.
Comme l'indiquait le ministre lors du comité du FREPF, le 16 janvier 2002, le nouvel objectif conditionne un effort financier considérable.
A cette époque, l'Etat était sollicité pour une dotation plus importante du FREPF. La dotation
globale de fonctionnement qui a succédé au FREPF est désormais gérée par le territoire, qui a consacré en 2003 la même somme au logement social que les années précédentes.
En l'état actuel, la production annuelle de 1300 logements reste un objectif à atteindre que s'est fixé le gouvernement. La valorisation de cet objectif, sur une période pluriannuelle, nécessaire aux opérateurs pour sa mise en ouvre, dépend d'arbitrages qui n'ont pas encore été décidés,
concernant les taux de subventions et la répartition entre habitat dispersé et habitat groupé. Le financement dépend également d'arbitrages à effectuer au sein de l'enveloppe déjà connue (DGDE) et de financements à rechercher soit sur le budget territorial ou auprès de l'Etat (futur contrat de développement, financement spécifique de l'Etat..).
Dans une interview aux " Nouvelles de Tahiti " le 22 novembre 2003, le ministre du logement indique d'ailleurs que " la construction de 1000 logements sociaux représente un coût d'environ 10 milliards F.CFP chaque année. Aujourd'hui nous [le gouvernement] en consacrons la moitié ".
2.2.3. L'aide familiale au logement
Les décisions à venir auront également des conséquences au niveau de l'aide familiale au logement.
La création de celle-ci résulte de la modification du financement du logement social, effective à compter de 1996, qui a vu l'abandon des subventions au taux de 100% au profit d'une modulation selon la nature des logements.
Les opérateurs doivent de ce fait rechercher des compléments de financement auprès des établissements bancaires et pratiquent en conséquence des loyers d'équilibre des opérations parfois incompatibles avec les revenus des attributaires.
Des études ont été menées (rapport Chardenoux en avril 1998 dit aussi mission ADECRI) qui concluent à la faisabilité de la mesure sous réserve de mise en ouvre prudente eu égard à la maîtrise difficile des mécanismes. Le financement a été envisagé par une redéfinition des aides à la famille. Le ministère de la Solidarité et de la Famille a été désigné comme pilote de ce dossier.
Les coûts annoncés dans l'étude prospective avaient conduit les responsables territoriaux à une approche pragmatique.
Une convention cadre n° 01/MSF/00 a été signée le 7 avril 2000 entre le territoire représenté par le ministre de la solidarité et l'OPH, déterminant " la nature et les conditions d'attribution d'une aide apportée par la Polynésie française dans le cadre des mesures d'accompagnement social au profit des ménages attributaires d'un logement sur les lotissements dont la construction, par l'OPH, n'a pas été subventionnée en totalité par les pouvoirs publics ".
Cette convention cadre a été suivie de quatre conventions particulières pour les lotissements de
Souky, Atimaono I, Atimaono II et les Balcons de Tepata. L'aide familiale au logement n'est
donnée que pour les opérations réalisées par l'OPH. C'est l'opérateur qui la perçoit directement et non les familles.
L'application de cette convention-cadre au travers des conventions dites particulières pour chaque opération pose parfois difficultés. Ainsi, bien que les locataires soient déjà dans leurs logements, les opérations " Coteaux de Hamuta " en 2002, RHI Lagarde et " Hauts de Vallons " début 2003 n'ont pas encore fait l'objet de conventions particulières. Cette absence de convention retire toute base juridique aux titres de recettes que l'OPH émet à l'encontre du territoire au titre de l'AFL concernant ces opérations. Par ailleurs, il a été relevé lors de l'examen des comptes et de la gestion de l'OPH qu'au moins pour un lotissement (VAIOPU), les attributaires payaient un loyer dit d'équilibre, mais sans pouvoir bénéficier de l'AFL.
Ce dispositif devait être provisoire, " dans l'attente de la mise en place d'un dispositif général d'aide personnalisée au logement ".
La réflexion concernant une éventuelle extension du dispositif est toujours en cours.
Comme l'indique le ministre du logement dans sa lettre du 18 novembre 2003 citée plus haut, un travail important a été mené en collaboration avec le ministère en charge de la solidarité et l'OPH sur l'extension aux anciens lotissements sociaux du dispositif imaginé pour les nouveaux
lotissements sociaux (en 2004, le montant de l'AFL s'élève à 104 millions F.CFP).
Ce travail a nécessité la réalisation d'une banque de donnée récapitulant la situation individuelle des locataires des lotissements afin d'examiner les incidences financières de l'extension du dispositif suivant différentes alternatives (loyers différenciés ou uniques, montant de loyer minimum, nombre de personnes à charge etc...).
Le ministère, selon la lettre précitée, dispose désormais d'une information plus précise sur les conditions et les incidences d'une telle extension, notamment au plan financier. Un problème juridique important a cependant été soulevé lors de cette étude, à savoir la légalité d'une
augmentation unilatérale des loyers. Il convient de relever par ailleurs que même si les nouveaux baux prévoient une clause de révision, celle-ci ne peut être appliquée faute de réglementation territoriale spécifique au logement social.
La problématique de l'introduction d'une allocation d'aide au logement généralisée relève quant à elle d'une discussion entre partenaires sociaux.
Cette discussion avait été lancée lors de réunions de concertation tripartites en 1999-2001 mais n'a pas abouti.
Le financement de l'aide familiale au logement était prévu sur la convention " santé-solidarité "
signée en 1999 avec l'Etat. Celui-ci avait en effet souhaité soutenir la mise en place d'un dispositif d'aide personnalisée au logement concomitamment à l'abandon du système de subvention
intégrale. Pour diverses raisons (pour lesquelles les services de l'Etat et du territoire ont des approches différentes) les fonds n'ont pas été mobilisés et si les restes à recouvrer concernant l'aide familiale ont être payés à l'OPH sur les budgets des ministères de la solidarité et du
logement (en 2003), il s'avère cependant que le financement de l'aide familiale au logement n'est à ce jour ni acquis, ni pérenne. La convention avec l'Etat est à nouveau en discussion au terme des cinq ans.
Au niveau des besoins de financement, la participation plus importante de fonds publics pour le financement des opérations devraient avoir pour conséquence de diminuer les montants de l'aide familiale au logement.
En définitive, depuis 1999, l'aide familiale au logement n'a toujours, pour toute base juridique, qu'une convention entre le ministère de la solidarité et l'OPH. La réflexion quant à la
généralisation du dispositif et la pérennisation de son financement est toujours en cours.
2.3 La problématique du foncier 2.3.1. Le recensement des terrains
La délibération n° 99/217 APF du 2 décembre 1999 prévoyait la constitution de réserves
foncières, indispensables à la réalisation des opérations de construction de logements sociaux.
Le rapport du CREPAH a mis l'accent sur la nécessité de la maîtrise du foncier. Il a préconisé pour cela la création d'une agence d'urbanisme et la création d'une agence foncière. Dans le scénario le moins consommateur, le CREPAH indiquait une mobilisation de 66 ha par an. Le rapport DUCOURTIOUX indiquait un besoin de 60 ha pour la construction de quelques 3000 logements dans l'agglomération de Papeete où il considérait qu'il n'y avait pratiquement plus d'assiettes foncières.
Ce constat de pénurie est démenti par le ministre dans sa lettre du 18 novembre 2003 :
" De grandes possibilités d'extension et d'aménagement existent sur la zone urbaine et péri- urbaine où les demandes de logements sociaux en habitat groupé sont par ailleurs les plus
nombreuses. De très vastes domaines y ont été recensés. Ils sont propriété du territoire ou ont été proposés à la vente au territoire qui, a priori, est le seul acquéreur potentiel pour de si grands domaines ".
Dans le document de prospective, programmation 2002/2006, examiné par le conseil
d'administration de l'OPH le 18 décembre 2001, le directeur fait état d'une prospection conduite avec les services concernés qui aboutit à un recensement des terrains disponibles de l'OPH, du
territoire et du secteur privé. Trente cinq terrains étaient dénombrés pour un potentiel de 4 812 logements.
Le rapport d'activité de 2002 est plus modeste puisque " l'inventaire des terrains privés en vente permet d'établir une liste de 30 sites dont le potentiel de logements est évalué à plus de 1900 logements ".
En définitive, même si des réserves potentielles existent, celles ci ne sont pas acquises. Fin 2003, certains terrains recensés en 2001 par l'OPH et dont les promesses de vente n'ont pu être
honorées faute de crédits ont été vendus à d'autres acquéreurs.
Par ailleurs, si les terrains inclus dans les concessions d'aménagement confiées à la SAGEP ont fait l'objet d'études de constructibilité, il n'apparaît pas que ces études aient été réalisées pour ces réserves potentielles. Or nombre d'opérations ont vu leur enveloppe financière fortement
augmenter à cause des difficultés d'aménagement.
2.3.2. les schémas d'aménagement
L'absence de plan d'aménagement rend plus difficile la mise en ouvre d'une politique de réserves foncières.
Dans le document relatif au bilan à mi-parcours du premier contrat de développement (réalisé le 31 août 1998 par le ministère du logement) en matière de logement social (et présenté au séminaire gouvernemental de septembre 1998), le rédacteur note que pour réussir le pari d'un objectif de 700 logements par an " le problème du foncier se pose massivement. Pour éviter qu'il ne puisse constituer un frein au regard des objectifs poursuivis, le gouvernement s'est décidé dès lors à engager une politique volontariste en matière d'acquisition foncière, de création de zones d'aménagement concerté et à développer une nouvelle stratégie d'organisation urbaine sur les hauteurs en intégrant nécessairement aux zones d'habitat les équipements publics et privés afférents à toute cité véritable ".
Le contrat de plan 2000/2003 prévoyait la mise en place d'un schéma d'aménagement général et d'équipement -SAGE- (page 23). Le SAGE et les plans généraux d'aménagement (PGA)
prévoient " une gestion de l'espace et une programmation dans le temps (20 à 30 ans) des équipements nécessaires à un fonctionnement harmonieux du territoire : les infrastructures de communication, les transports, l'habitat, les diverses activités économiques et la prise en compte des réserves foncières correspondantes..., les options d'urbanisme,... doivent être articulés de manière cohérente dans une stratégie d'aménagement du territoire : le SAGE en définit les grandes options, les PGA l'appliquent au niveau des options communales... ".
Actuellement 27 communes sur les 48 de la Polynésie française élaborent un PGA.
Le retard dans la réalisation du SAGE et l'absence fréquente de PGA rendent difficile la mise en ouvre d'une véritable politique foncière. Pourrait alors être mis en ouvre le droit de préemption prévu à l'article D.131.1 du code de l'urbanisme (délibération n° 93-123 AT du 4 novembre 1993) à l'intérieur des périmètres tels qu'ils sont définis par des plans d'aménagement...ou pour toute zone spécialisée. Ces périmètres devraient justement être définies par le SAGE et les PGA.
2.3.3. Le financement du foncier
Actuellement l'OPH a la maîtrise (terrains appartenant soit à l'OPH, à la SAGEP, au territoire) des seuls terrains nécessaires pour la construction des quelque 500 logements prévus dans le cadre du contrat de développement 2000/2003. La SAGEP a communiqué un tableau indiquant pour la période 2003 à 2006 des disponibilités de terrains pour la construction d'environ 1500 logements.
Sachant que les opérations nécessitent pour leur réalisation des délais incompressibles de trois ans (voire quatre), il est nécessaire pour une production de l'ordre de 600 à 700 logements par an en habitat groupé d'acquérir dès maintenant des terrains.
L'achat de ces terrains n'est pour l'instant pas financé et les 600 millions F.CPF sollicités par l'OPH au titre de l'année 2003 ne sont pas délégués (le reliquat FREP qui devait servir à ce financement sera étalé sur sept ans).
Pour des logements à livrer d'ici 4 à 5 ans, la maîtrise des terrains doit être acquise dès maintenant. Cette question rejoint la problématique du financement.
En conclusion, à la suite des évaluations réalisées en 2001, le constat d'importants besoins a été pris en compte dans les objectifs des responsables territoriaux. Pour les réaliser, se posent nombre de problématiques : choix entre type d'habitat, plan d'aménagement, maîtrise du foncier, ressources pour le financement, arbitrage entre plus d'aide " à la pierre " ou à la personne...
Ces choix n'ont pas encore fait l'objet d'arbitrages de la part des responsables territoriaux.
Les évaluations soulevaient également d'autres points qui n'ont pas été évoqués dans cette synthèse. L'un d'entre eux a fait l'objet d'un examen de la chambre dans les observations
concernant l'OPH : il s'agit des modalités d'attributions des logements et du fonctionnement de la commission d'attribution.
PAS DE REPONSE DE L'ORDONNATEUR
