CADRE COMPTABLE ET
PROGRAMMATION FINANCIERE
Fascicule 2 : CADRAGES MACRO-ECONOMIQUES A COURT ET MOYEN TERMES
Marc Raffinot
Université Paris Dauphine
2006
5.1 INTRODUCTION
La traduction chiffrée des politiques économiques dans une approche de court terme (un à trois ans) vise essentiellement à vérifier le respect des grands équilibres macro- économiques. En général, l’impact des politiques à plus long terme (notamment à travers les investissements publics, l’endettement, etc.) n’est pas vraiment pris en compte.
En France, des techniques ont été développées depuis la fin des années soixante au sein de la Direction de la Prévision du ministère des Finances pour effectuer ce type de travail. Il s’agissait essentiellement de réaliser un cadrage macroéconomique (prévision à court terme) dans le cadre de l’élaboration du budget de l’État. C’est pourquoi cette pratique est connue sous le nom de « budgets économiques ». Le budget économique se traduit par un document annexé à la Loi de finances qui explicite les hypothèses sur lesquelles reposent les prévisions de recettes publiques.
Dans les pays en développement, le FMI procède à des cadrages macro-économiques dans les pays dans lesquels il intervient. Ces cadrages sont une traduction chiffrée des programmes d’ajustement structurel. Au sein du FMI cette pratique est connue sous le nom de
« programmation financière ».
Le présent document a pour objectif de présenter la programmation financière.
Toutefois, nous analyserons rapidement les différences entre cette approche et celle des budgets économiques. En effet dans la pratique (et notamment dans celle des pays francophones) les techniciens les combinent souvent.
Depuis 1999, les programmes du FMI (et de la Banque mondiale) visent également de manière explicite la réduction de la pauvreté. Nous examinerons quelques implications de cet objectif sur la méthode de programmation financière. Mais cet aspect de la question est beaucoup plus difficile à traiter que les questions d’équilibre budgétaire et de balance des paiements. Le FMI et la Banque mondiale insistent de toutes façons sur le fait que la lutte contre la pauvreté repose essentiellement sur une croissance saine. Ce qui signifie que le respect des équilibres et l’avancement des réformes (libéralisation, privatisations, etc.) restent primordiaux.
5.1.1 Programmation financière et Budgets économiques
En France les économistes de l’INSEE et du Ministère des Finances se sont préoccupés dès les années soixante d’inscrire la Loi de Finances dans un cadre macro- économique. L’utilisation d’un modèle macro-économique permet d’assurer la cohérence entre les diverses hypothèses, et d’évaluer les recettes budgétaires sur cette base. Cette façon de faire a été adoptée dans de nombreux pays en développement (Raffinot 1988). Les fondements théoriques utilisés, du moins à l’origine, étaient keynésiens.
A partir des années quatre-vingt, les interventions du FMI dans les pays en développement on conduit à un développement de la méthode préconisée par cette organisation (la « programmation financière »), qui est d’origine plutôt monétariste.
La principale différence entre les deux approches est que dans le premier cas, le PIB en projection est calculé de manière endogène (il est déterminé par les composantes de la demande finale, et résulte de l’ensemble des autres hypothèses faites), alors que dans l’approche FMI, le PIB est exogène (il ne dépend pas des autres variables du modèle). La politique monétaire ne peut avoir d’effets réels, elle n’agit que sur le niveau général des prix.
La première approche implique qu’il existe des capacités de production inemployées, ce qui permet une relance par la politique économique (budgétaire ou monétaire). Dans le second cas, on suppose que l’économie utilise pleinement les facteurs de production ou du moins qu’il existe des obstacles insurmontables à l’augmentation à court terme de la production.
Dans les pays en développement, la réalité est souvent mixte. Dans certains secteurs, la production ne peut augmenter à très court terme. C’est notamment le cas de la production agricole, lorsque la récolte a été effectuée. Ce peut être aussi le cas dans d’autres secteurs, qui constituent alors des goulets d’étranglement. C’est pourquoi l’application des budgets économiques dans les pays en développement repose sur une distinction, et un traitement différent, des secteurs d’offre (secteurs indépendants de la demande intérieure) et des secteurs de demande (dont la production varie en fonction de la demande interne).
Une seconde différence importante tient à l’ensemble de variables projetées. Dans le cadre des budgets économiques, il s’agit généralement de l’équilibre ressouces-emplois en biens et services, du TOFE, de la Balance des paiements, mais aussi du compte du secteur privé (ménages et sociétés), les comptes financiers étant parfois laissés de côté. Dans le cas de la programmation financière, la projection porte essentiellement sur l’équilibre ressources- emplois en biens et services, sur le TOFE, la Balance des paiements et la situation financière.
En général, les comptes du secteur privé ne sont pas pris en compte en tant que tels.
5.1.2 Prévision à court terme et recettes publiques
Les deux méthodes permettent de préciser le niveau des recettes futures de l’État, sur la base d’une projection macro-économique cohérente. Cette façon de faire est en nette rupture avec les méthodes traditionnelles d’élaboration des budgets de l’État. Dans la pratique traditionnelle, on demande d’abord aux Régies financières (douanes, impôts, etc.) d’estimer les recettes probables pour l’année suivante. Sur cette base, les dépenses sont ensuite chiffrées, en tenant compte des besoins exprimés par les différents départements ministériels, et après arbitrage éventuel du Chef du gouvernement.
Les Régies financières effectuent les projections de recettes en essayant en général de prolonger les tendances qu’elles ont observées dans le passé, en prolongeant l’année en cours sur la base des tendances observées pendant les premiers mois de l’année. Cette méthode ne tient donc pas compte des interrelations macro-économiques. Pourtant celles-ci ne devraient pas être ignorées lorsque l’on établit le budget de l’Etat – ne serait-ce que parce que le niveau des dépenses influe sur l’activité économique, et donc sur le niveau des recettes.
Dans le cadre de la modélisation macro-économique, budgets économiques ou programmation financière, la séquence est inversée. En raison de l’interrelation qui vient d’être mentionnée, il faut partir d’une hypothèse sur le niveau des dépenses publiques. Le modèle calcule alors, sur la base d’une série d’hypothèses et de relations de comportement (voir plus bas), le niveau probable des recettes publiques. Dans ce type de procédure, les
recettes publiques sont donc déduites de l’activité économique. Ceci permet d’évaluer le déficit (ou l’excédent) du Tableau prévisionnel des opérations financières de l’État.
Tout ceci permet de comprendre que les méthodes macro-économiques ne sont pas nécessairement plus fiables que les méthodes traditionnelles utilisées par les régies financières. En particulier, l'approche macro-économique peut être prise en défaut :
• Lorsque des modifications du dispositif légal interviennent, il est difficile de projeter un niveau de recettes. Seule la connaissance précise des bases réelles d’imposition permet une estimation réaliste.
• Lorsque le dispositif institutionnel de recouvrement se modifie, les projections macro-économiques peuvent sous- ou surestimer les recettes (par exemple, dans le cas où l’on ouvrirait de nouveaux postes douaniers ou l'on affecterait plus d’agents aux services des impôts, etc.)
5.1.3 La modélisation macro-économique pour la programmation financière dans les pays en développement
En pratique, de nombreux modèles permettent de traduire des approches de type budget économiques, avec la possibilité de simuler une logique de programmation financière.
Les plus connus sont les modèles de l’Agence française de développement : PRESTO (Collange et Jourcin 1995) et TABLO, un modèle plus complexe qui intègre les relations inter-industrielles sous forme d’un TES (Aerts 1989). D’autres modèles présentent une approche comparable : l’IAP au Ministère des Finances du Burkina Faso (MEF-GTZ 1997) et MOSARE à la direction de la Prévision du Bénin. En revanche, la programmation financière s’effectue sur une version dérivée de RMSM (le modèle de la Banque mondiale) en Namibie.
5.2 ORGANISATIONS INTERNATIONALES ET PROGRAMMATION FINANCIÈRE La croissance des déséquilibres dans les pays en développement a conduit à une intervention de plus en plus marquée des organisations internationales dans la définition même des politiques économiques des pays en développement. Ces institutions n'ont pas été créées dans ce but. Ce type d'intervention représente donc pour elles une certaine dérive par rapport à leur mission originelle, définie lors de la conférence de Bretton-Woods en 1944.
5.2.1 Le rôle du FMI : veiller à la stabilité du système monétaire international.
Le FMI a été créé pour assurer la stabilité du système monétaire international, pour faire en sorte que les liquidités internationales disponibles permettent la croissance continue de l'économie mondiale – le tout dans un système de parités fixes mais ajustables. Il s'agit donc essentiellement de s'assurer de l'équilibre des balances des paiements. L'intervention du FMI était pensée dans un cadre libéral, pour lequel les déséquilibres de balance des paiements en sauraient être que transitoires, compte tenu des forces de rééquilibrage qui s'exercent.
C'est pourquoi le FMI n'est pas conçu comme un organisme de financement, mais comme un organisme de régulation, qui ne dispose que de moyens propres réduits, et qui n'accordait jusqu'à la fin des années 70 que des concours à très court terme à des conditions
proches du marché. Il s'agissait d'accompagner les processus de rééquilibrage des balances de paiements, en les accélérant et les rendant moins heurtés - mais sans que le financement accordé par le FMI soit l'élément décisif du processus. C'est ce schéma qui s'est appliqué, en général avec succès, durant les trois premières décennies où l'activité du FMI a été essentiellement tournée vers les pays industrialisés. Jusqu'en 1975, la part des pays en développement dans les activités du Fonds reste marginale ; elles ne deviennent significatives qu'après 1975. Après 1980, le FMI ne s'occupe pratiquement plus que de pays en développement.
Dans ce but, des instruments spécifiques ont été mis en place, car les instruments traditionnels (accords stand by) supposaient un remboursement très rapide. En ce qui concerne les pays à faible revenu, le FMI dispose depuis 1986 de la Facilité d’Ajustement Structurel (FAS), peu à peu remplacée par la FASR (Facilité d’ajustement structurel renforcée). Dans le second cas, le pays emprunteur a la possibilité de tirer des sommes plus importantes, mais la conditionnalité est plus forte. Depuis 1999, la FASR est remplacée par la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC).
L’optique de l’intervention du FMI dans les pays en développement a évolué progressivement, comme le montre son engagement récent pour la bonne gouvernance et la lutte contre la pauvreté. La seule promotion des grands équilibres et du libre fonctionnement du marché a fait la place à une approche plus différenciée (dénonciation des dépenses publiques somptuaires, notamment des dépenses militaires, de la corruption..) Toutefois, cette option ne se traduit pas encore vraiment sur le plan technique. Les critères et repères des programmes restent généralement limités aux indicateurs financiers et monétaires traditionnels.
5.2.2 La Banque mondiale
Il s'agit d'une banque de développement, chargée de financer des projets bien identifiés, soit à des conditions proches de celles du marché (Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement, BIRD) soit à des conditions très concessionnelles (Association Internationale pour le Développement, AID) ou sous forme de prises de participation dans des entreprises (Société Financière Internationale, SFI).
Traditionnellement, l'attention était donc portée sur l'impact économique des projets en termes de croissance ou de bien-être plutôt que sur les grands équilibres macro-économiques. Le nombre important de projets qui n'ont pas atteint les objectifs attendus a conduit la Banque mondiale à s'interroger de plus en plus sur l'environnement macro-économique et institutionnel des projets, identifié comme une des causes potentielles d'échec. La viabilité des projets agricoles, par exemple, est globalement conditionnée par un système de prix relatifs qui ne soit pas trop défavorable à l'agriculture, un système de taxation qui ne pénalise pas les producteurs, une fourniture minimale de services publics de base aux producteurs agricoles. A un niveau encore plus macro-économique, par une politique tarifaire extérieure qui permette d'approvisionner les campagnes en biens de consommation à des prix accessibles, une politique monétaire maîtrisée qui évite le déclenchement d'inflations plus favorables aux producteurs urbains, etc. Par ce biais, les préoccupations de la Banque mondiale remontent du micro au macro, et ont pu interférer largement avec celles du FMI. En pratique, cela a donné lieu à de fréquentes nuances entre les deux organisations. Le plus souvent, la Banque cherche plutôt à favoriser la croissance à terme, alors que le Fonds est plus axé sur la stabilisation de court terme. Mais ce schéma souffre de nombreuses exceptions, suivant les particularités locales.
Du point de vue pratique, la programmation mise en œuvre par la Banque mondiale diffère profondément de celle du FMI. Le modèle de base de la Banque mondiale (RMSM, pour Revised Minimum Standard Model) est un modèle dynamique, qui lie la croissance des différents secteurs avec l’investissement sectoriel de l’année précédente. Il vise surtout à quantifier les besoins de financement extérieur, suivant l’approche du double déficit (double gap). La structure de base du modèle est présentée en annexe 2.
5.2.3 Stabilisation et ajustement
L'approche traditionnelle de la résorption des déséquilibres, en particulier des déséquilibres de balance des paiements, s'effectue en termes de stabilisation. On suppose que les mécanismes de marché fonctionnent correctement, et l'on recherche alors le niveau des variables macro-économiques (production, emploi, masse monétaire, etc.) susceptibles d'assurer le retour à l'équilibre. La stabilisation vise à remédier à des problèmes urgents : inflation cumulative, épuisement des réserves de change, accumulation d’arriérés de paiements internes ou externes, etc. Il s'agit, dans cette optique, de situations dans lesquelles en retour à l'équilibre est possible à court terme. On sait qu'en général, dans les pays industrialisés, la solution pour résorber un déficit extérieur à court terme consiste à réduire le taux de croissance par rapport à celle des partenaires commerciaux pour ramener les importations à un niveau compatible avec celui des exportations. C'est une politique pertinente notamment parce que les élasticités-revenu des exportations et des importations sont beaucoup plus élevées dans ces pays que les élasticités-prix. La réduction du revenu est donc explicitement recherchée pour parvenir à l'objectif de stabilisation.
Rapidement, les organisations internationales se sont rendu compte que ce type d'approche était inadapté dans le cadre d'économies telles que celles de la plupart des pays en développement, où les déséquilibres sont considérables et où les mécanismes de marché sont entravés dans de nombreux domaines. Au lieu de simples programmes de stabilisation, on est donc amené à parler de programmes d'"ajustement structurel" pour désigner des programmes dans lesquels le retour à l'équilibre extérieur se fait à travers un ensemble de mesures institutionnelles ou réglementaires qui doivent permettrent que s'exercent librement les mécanismes de marché, et visent donc à supprimer les obstacles à une croissance future.
Le terme d'ajustement "structurel" utilisé pour désigner les politiques préconisées par le FMI et la Banque Mondiale peut donc se révéler trompeur. Alors que dans la terminologie française, l'action structurelle renvoie plutôt à des actions étatiques sur les structures institutionnelles ou les conditions générales de la rentabilité des activités économiques, l'ajustement "structurel" dans la terminologie Banque mondiale-FMI fait surtout référence à une modification de la structure des prix. Il s'agit de faire en sorte que les prix deviennent des indicateurs fiables, susceptibles de fournir aux producteurs des informations non biaisées sur les disponibilités en ressources et les préférences des consommateurs. Cela implique que les signaux venus du marché mondial soient intégrés à la prise de décision en matière de production et d'investissement, et donc que le système de prix relatifs soit aussi proche que possible de celui du marché mondial. Le moyen "idéal" pour parvenir à cet objectif serait que les prix se forment sur des marchés concurrentiels, au sein d'une économie ouverte. Réduire les obstacles à l'établissement d'une telle structure des prix relatifs, en identifiant les
"distorsions" et en éliminant leurs causes constitue le noyau central des politiques d'ajustement structurel.
A court terme, les deux optiques de stabilisation et d'ajustement ne sont pas facilement compatibles. Le retour à l'équilibre budgétaire, par exemple, aura presque toujours un effet de contraction sur l'économie. Que l'on diminue les dépenses publiques ou que l'on augmente les recettes, le risque est grand de réduire l'activité et l'investissement dans le secteur privé. On peut même ainsi compromettre l'équilibre du système financier, le rendant inapte à financer une éventuelle reprise de la croissance. Inversement, une forte libéralisation de l'économie, et notamment la réduction des droits de douane ou des prélèvements sur les exportations peut accroître sensiblement le déficit budgétaire. Il importe donc, dans une optique d'ajustement, de combiner ces mesures de stabilisation avec d'autres, spécifiquement destinées à relancer la croissance, dans des secteurs où une croissance saine peut se produire.
Ceci est d’autant plus vrai que le cheminement qui permet un retour à terme à l'équilibre extérieur sans arrêt de la croissance, suppose pendant un temps une croissance de l'endettement incompatible avec la poursuite d'un financement extérieur de type bancaire commercial. Le financement, à ce niveau, ne peut donc venir que d'organismes ayant un horizon temporel plus lointain, et un souci plus global de la viabilité du système financier.
5.2.4 Les conceptions théoriques sous-jacentes.
Dans les pays industrialisés, les problèmes d'ajustement (stabilisation) sont souvent abordés à l'aide de modèles keynésiens. Ces approches n'ont pas été retenues dans le cadre de l'élaboration des programmes d'ajustement structurel par les organisations internationales, qui font référence essentiellement à un modèle standard, développé autour de l'approche dite monétaire de la balance des paiements, mais complété également par d'autres apports, notamment la théorie de l'absorption.
Il existe une vaste littérature théorique qui traite de l'"ajustement" des économies qui connaissent des déséquilibres. Ces analyses visent ce que nous venons de désigner sous le terme "stabilisation". Il s’agit de construire un cadre simplifié, dans lequel on cherchera à préciser un modèle général formalisant les relations entre différents marchés. On part pour cela en général du modèle keynésien schématisé par les relations IS-LM, mais replacées en économie ouverte (modèle Mundell-Fleming). S'agissant de pays industrialisés, on fait l'hypothèse que les exportations et les importations réagissent à la fois aux niveaux de revenus (du pays considéré, du reste du monde), et de prix relatifs. En cas d'information imparfaite, on cherche ensuite à définir quel ensemble de politiques économiques ("policy mix") serait le mieux adapté pour résorber les déséquilibres.
Ces approches ne sont pas très bien adaptées au pays en développement. En particulier, le rôle joué par le taux d'intérêt, à la fois sur l'investissement et sur le flux de capitaux extérieurs, ne correspond pas aux réalités du financement extérieur des pays en développement, ni à des situations où une grande partie de l'investissement est d'origine publique. Il est rare, de plus, que les comportements économiques soient connus avec suffisamment de précision pour que l'on puisse chiffrer les relations à prendre en compte.
C'est pourquoi, en pratique, les organisations internationales se réfèrent à plusieurs schémas théoriques de validité plus partielle, centrés sur l'explication du déficit extérieur. Les plus connus sont l'approche monétaire de la balance des paiements, et l'approche par l'absorption. Ces deux approches sont d'ailleurs compatibles et complémentaires, dès que l'on se place à court terme, avec une offre inélastique et que l'on considère la vitesse de circulation de la monnaie comme constante. Mais ces deux approches ont l'inconvénient de ne pas
intégrer directement le rôle du taux de change, auquel est en principe dévolu un rôle considérable dans les politiques d'ajustement. C'est pourquoi les aspects concernant les taux de change et les stratégies d'ouverture font l'objet d'approches spécifiques.
5.2.4.1 La théorie monétaire de la balance des paiements
La théorie qui sous-tend l'élaboration des programmes du FMI repose essentiellement sur l'approche monétaire de la balance des paiements (voir encadré n° 5.1 ). Dans cette approche, les déséquilibres de balance des paiements sont mis en relation avec l'excès de création monétaire : le modèle, très simple, permet de calculer le montant de crédit compatible avec un objectif fixé de niveau des réserves extérieures. Il repose sur deux hypothèses :
• stabilité de la demande de monnaie, qui ne dépendrait que des besoins de transaction et correspondrait à une fraction du revenu nominal que les agents souhaitent détenir sous forme liquide. Cette stabilité ne doit pas être comprise comme postulant une relation totalement fixe entre masse monétaire et PIB, mais comme postulant simplement une relation réglée entre ces deux grandeurs (par exemple, existence de deux valeurs différentes en cas de crise et en cas de croissance régulière).
• caractère exogène de l'offre de monnaie, conçue comme résultant d'une décision autonome des autorités monétaires qui fixent le niveau de la composante interne de la base monétaire.
Il en résulte que toute expansion du crédit intérieur se traduit par une diminution du niveau des avoirs extérieurs nets. Si l'offre de monnaie est supérieure à ce que les agents souhaitent détenir sous forme liquide, l'excédent sera utilisé pour acheter des biens (importés, puisque la production, à court terme, est supposée fixe) ou pour faire des placements à l'étranger (dans la mesure où le marché financier interne ne permet pas de réaliser de tels placements). Dans une version plus complexe, on fait intervenir une demande accrue de biens locaux du résultant de l'excès de monnaie, demande qui se traduirait par un processus inflationniste du fait de la fixité de l'offre, et, partant par une perte de compétitivité débouchant sur un déséquilibre de la balance commerciale (effets indirects).
Quel que soit le type d'effet retenu, les réserves baisseront jusqu'au moment où le niveau de l'offre de monnaie retrouvera le niveau des encaisses désirées. Tout déséquilibre extérieur ne serait donc que le symptôme d'un mal plus profond, d'origine monétaire.
Le rétablissement de l'équilibre de la balance des paiements passe donc alors par la réduction du crédit intérieur : crédit à l'Etat et crédit à l'économie. Dans un premier temps, il sera donc préconisé de réduire le financement monétaire de l'Etat (ce qui élimine aussi un éventuel effet d'éviction du secteur privé de l'accès aux financements), et si cela s'avère insuffisant, de réduire aussi le crédit à l'économie. Ce dernier objectif peut s'atteindre de diverses manières, soit par un plafonnement de la progression des crédits, soit par le jeu du taux d'intérêt : le FMI préconise ainsi fréquemment le rétablissement de taux d'intérêts positifs, dans le double but de réduire le crédit et de stimuler l'épargne, supposée sensible au taux d'intérêt.
La première équation traduit l’idée que la demande de monnaie est stable, proportionnelle au revenu (elle ne dépend donc pas du taux d’intérêt). L'équation (2) traduit
l'idée que l'offre de monnaie dépend de la contrepartie interne (Cr) et externe (R) de la base monétaire, par le jeu d'un multiplicateur h (inverse du coefficient de réserve appliqué par les banques (du fait d'une réglementation ou du respect de normes prudentielles). L'équation (3) reprend l'hypothèse du prix unique : pour un petit pays, c'est le niveau des prix internationaux qui s'applique, par simple conversion au taux de change en vigueur. L'équation (4) postule l'existence d'un équilibre sur le marché de la monnaie et l'équation (5), qui est une simple identité comptable, énonce que le solde de la balance globale des paiements est égal à la variation des réserves de change.
Encadré n° 5.1
L'approche monétaire de la balance des paiements
Le modèle de base s'écrit simplement :
Md = P Y / v (1)
Ms = h (Cr + R) (2)
P = e P* (3)
Md = Ms (4)
B = ∆R (5)
Avec : Md : demande de monnaie; Ms : offre de monnaie: P niveau des prix; Y revenu national (assimilé au PIB ou au PNB); Cr : contreparties internes de la base monétaire (crédit à l’économie et à l’État ; R : réserves extérieures nettes (∆ indique une variation); P* : niveau des prix étrangers: B : solde de la balance des paiements. v : vitesse de circulation-revenu de la monnaie; h est l’inverse du coefficient de réserve appliqué par les banques de second rang.
e est le taux de change
Ceci permet d'écrire la relation souhaitée entre création monétaire et niveau des réserves (pour un niveau de taux de change donné) :
R = ( v h ) e P* Y - C (6)
Le niveau des réserves, et donc le solde de la balance des paiements, en taux de change fixes et à niveau de revenu fixe (à court terme) ne dépend que du niveau de crédit interne accordé par la banque centrale (en supposant fixes les coefficients v et h). Dans cette optique, tout déséquilibre de balance des paiements a donc son origine dans un excès d'offre de monnaie.
Le modèle de Polak (1957) qui constitue l’ossature des programmes du FMI ajoute à l ’équation (6) une équation explicite de balance des paiements (en notant Z le niveau des importations, avec Z = m Y, et F le flux net de capital, exogène) :
∆ R = X – m Y + F
5.2.4.2 L'approche en termes d'absorption
Cette approche, d'origine keynésienne, correspond à la situation d'une économie en situation de plein-emploi, où l'inflation résulte d'un excès de revenus distribués. En simplifiant à l'extrême, on peut écrire que le solde de la balance courante (assimilée à la balance des biens et services ) est égal à la différence entre le PIB et l'absorption, définie comme la somme de l'investissement et de la consommation. Soit :
Y + Z = C + G + I + X (7)
C + G + I = A (8)
B = X - Z = Y - A (9)
avec Y : PIB; Z : importations; C : consommation privée; G : consommation publique; I : investissement; X : exportations; B : solde de la balance des biens et services.
L'équation (7) présente le déficit extérieur comme le simple reflet du déséquilibre intérieur, caractérisé par un excès d'absorption par rapport à la production : la fixation d'un niveau trop élevé de consommation privée (C) ou publique (G) ou de l'investissement (du fait, par exemple, de taux d'intérêts réels trop bas) conduira à un niveau de PIB élevé, et donc (en admettant une proportionnalité au moins approximative entre Y et Z) à un niveau d'importations trop élevé par rapport aux exportations, considérées comme exogènes et fixes à court terme. Les racines du déséquilibre devront donc être recherchées au niveau de la demande interne "effective", et renvoient à des niveaux de revenu trop élevés (nécessité d'une réduction des salaires réels) ou de l'épargne trop faible (nécessité de relever les taux d'intérêt).
Les deux analyses précédentes se rejoignent pour désigner comme origine principale du déséquilibre externe le financement monétaire du déficit budgétaire, dès lors que l'on tient pour acquis que le crédit au secteur privé, de même que l'investissement privé génère à terme des contreparties réelles qui éviteront l'élargissement des déséquilibres.
5.2.4.3 Remarques sur les fondements théoriques des politiques d'ajustement La rationalité du système de prix
Il est bien sûr possible de contester théoriquement la "rationalité" des systèmes de prix établis par les équilibres de marché. La controverse sur la théorie du capital a bien montré la fragilité logique de la théorie standard en matière de prix de production. Aujourd'hui, alors que se développe le discours sur la dimension sociale de l'ajustement, il est pertinent de rappeler que, de toutes façons, le système des prix relatifs, dans la théorie néo-classique elle- même, s'établit en fonction d'une certaine répartition des patrimoines.
. Sur un plan moins abstrait, il est clair qu'il existe des secteurs où l'hypothèse de rationalité du système de prix mondial est totalement irréaliste : en particulier celui des marchés internationaux de produits agricoles, largement subventionnés dans les pays industrialisés. Dans ce cas, le premier problème pratique qui se pose est celui de la capacité effective des pays à faire respecter une politique de protection nationale. Mais, même en supposant cette capacité, il reste que toute politique doit s'évaluer en tenant compte de la possibilité effective de se procurer à faible coût des produits importés. Même dans ce cas, les
avantages d'une politique protectionnistes doivent être soigneusement mis en balance avec les surcoûts engendrés (et supportés par les consommateurs).
Il faut toutefois faire remarquer que l'imposition de système de prix "planifiés" ou simplement administrés suivant des objectifs variables (protection des consommateurs, des producteurs), a souvent eu des conséquences défavorables : excès de consommation, absence d'incitation à produire, etc.
L'approche monétaire de la balance des paiements
La simplicité de l'approche monétaire de la balance des paiements a une contrepartie : elle ne permet pas d'identifier les causes de l'excès de crédit qui est à la source du déséquilibre externe, et néglige l'impact de la réduction du crédit sur les variables réelles. En outre, elle repose sur la conception d'une offre de monnaie exogène alors que l'on constate dans beaucoup de pays en développement, comme l'indique la théorie post-keynésienne du
"circuit" que c'est en fait la demande de crédit qui détermine le niveau des avoirs intérieurs de la banque centrale.
Les équations qui constituent le modèle reprennent des équilibres ex-post. C'est ce qui fonde l'équivalence, il faudrait dire l'identité, des déficits. Ex ante, l'origine du déséquilibre n'est pas aussi évidente. En particulier, les pays africains qui exportent des matières premières connaissent une grande variabilité de leurs recettes d'exportation et parfois une réduction brutale et très importante de leurs recettes d'exportation Même des pays dont la gestion aurait été prudente en "régime de croisière" peuvent avoir à faire face à des déséquilibres insurmontables. Dans ces cas, l'enchaînement logique part de la réduction des recettes d'exportation, débouche sur une réduction des recettes publiques (du fait de la réduction de l’activité économique et/ou des prélèvements directs sur la filière d’exportation lorsqu’elle existe) et une croissance du financement monétaire de l'Etat.
5.3 ÉLABORATION PRATIQUE ET SUIVI DES PROGRAMMES D'AJUSTEMENT STRUCTUREL.
Un programme d’ajustement structurel se traduit, sur le plan technique, par un cadrage macro-économique qui doit traduire l’évolution de l’économie, les réformes prévues et démontrer la possibilité d’un retour aux grands équilibres. Ce type d’approche macro- économique a d’abord été développé dans le cadre des budgets économiques, du moins dans les pays en développement de tradition administrative française.
5.3.1 Un mode d’élaboration itératif
Un programme d'ajustement est constitué d'un ensemble de mesures structurées autour d'un programme financier. L'élaboration de ce programme financier se déroule suivant la logique générale de l'approche monétaire de la balance des paiements, mais avec certaines adaptations pour tenir compte de la situation particulière des pays en développement. En pratique, la méthode est itérative. On part d’un certain jeu d’hypothèses et d’objectifs, on calcule l’ensemble des valeurs correspondantes. Si les résultats sont satisfaisants, on retient le programme ainsi déterminé. Dans le cas contraire, on modifie certains objectifs et on reprend l’ensemble des calculs.
De manière plus détaillée, l'élaboration des programmes financiers a été décrite par E.W.Robichek, l'un des fondateurs de la méthode :
1) Sélection des niveaux pour les variables-cibles ou pour les objectifs : avoirs extérieurs nets, inflation et autres
2) Étant donnés les niveaux définis en 1), calculer les composantes exogènes de la balance des paiements (exportations, remboursements d'intérêts, flux de capital autonomes).
3) A partir de 2), on obtient une valeur préliminaire des importations compatibles avec les objectifs établis en 1)
4) Si la valeur des importations obtenue en 3) diffère de la tendance passée, comme cela arrive le plus souvent, il faut alors décider si une modification du taux de change est nécessaire. Si on prend en compte une dévaluation, il est nécessaire de reprendre les étapes 2) et 3) a la lumière du nouveau taux de change.
5) Prévoir la quantité de monnaie demandée. Ceci nécessite une estimation du revenu nominal et de la vitesse de circulation de la monnaie. Cette dernière est, le plus souvent, considérée comme exogène.
6) A cette étape, il faut prendre une décision sur le fait de savoir si une "action" sur le taux d'intérêt est nécessaire. Si la réponse est positive, il faut revoir l'étape 5)
7) Déterminer la relation entre les agrégats monétaires du pays et la base monétaire.
8) En déduire le niveau supportable du crédit interne de la Banque Centrale, c'est-à-dire le niveau compatible avec l'objectif d'avoirs extérieurs nets.
9) Vérifier la cohérence et le réalisme de l'objectif de crédit interne déterminé en en 8°.
Ceci s'opère en analysant en détail les origines de la demande de crédit interne.
L'élément décisif ici est la demande potentielle de crédit de la part du secteur public.
A ce niveau donc, l'élaboration du programme implique une analyse difficile et détaillée des finances publiques.
10) Si le besoin de financement du secteur public est incompatible avec l'expansion maximale du crédit interne il faut rechercher de nouvelles possibilités d'ajustement, telles que la gestion de la demande, les politiques orientée vers l'offre globale et les politiques liées au secteur financier.
11) Une fois qu'on a défini les nouvelles mesures de politique économiques, il faut recommencer les étapes 1 à 10 jusqu'à ce que tout devienne compatible.
12) Lorsqu'on a obtenu un programme d'"équilibre", on détermine les critères de réalisation qui guideront la supervision du programme. Ces critères sont en général de deux types : quantitatifs et qualitatifs.
13) Il faut alors négocier le programme avec les autorités nationales".
5.3.2 Les étapes de la programmation financière en pratique
Sur le plan technique, l'élaboration d'un programme financier, dans ses grandes lignes, se conformera au Schéma 1. et procédera par itérations (l'annexe 1 présente le schéma sous forme d'équations). Dans une première étape, il convient de fixer des objectifs et de faire des hypothèses pour les variables exogènes (qui ne dépendent pas des autres). Celles-ci sont de deux types : les unes sont le résultat de décisions prises par la puissance publique; les autres sont des variables qui dépendent de décisions extérieures à l’économie nationale ou d’instances internationales.
1. Déterminations des objectifs
En pratique, les objectifs (qui peuvent être revus en cas de difficultés à boucler le programme) portent sur :
• Le niveau des avoirs extérieurs nets (réserves). Le FMI considère que le bon fonctionnement de l’économie nationale suppose un minimum de réserves de change (pour payer le service de la dette extérieure, pour payer les importations, etc.) Cet objectif est fixé en mois d’importations de biens et services (on multiplie le montant des importations mensuelles par un certain nombre de mois). Le nombre de mois dépend de la situation de départ. Plus l’objectif est un nombre élevé, plus le programme sera contraignant. Il est souvent fixé à trois mois, dans les cas assez graves, et à six mois lorsque la situation est plus satisfaisante.
• La croissance. Le PIB étant considéré comme exogène, le taux de croissance est considéré comme un objectif. Il doit en principe permettre une certaine croissance du revenu par habitant. Plus l’objectif est élevé, plus les contraintes seront facilement surmontées à certains niveaux (TOFE) et plus elles seront serrées à d’autres niveaux (Balance commerciale). Lors des premières itérations, le taux de croissance est généralement assez élevé. Les programmes du FMI se veulent « raisonnablement » optimistes à ce niveau. En tout état de cause, on vise un taux de croissance qui ne soit pas inférieur à celui de la population, de manière à ce que le revenu par tête soit croissant.
• L’inflation. L’objectif à ce niveau dépend également de la situation de départ, mais aussi de l’évolution prévue du taux de change pendant la période. Plus l’objectif est faible, plus le programme est difficile à boucler, puisque la croissance de la masse monétaire sera d’autant plus faible. En général, lorsque les taux de change sont stables, l’objectif est de l’ordre de 2-3 %. Paul Krugman a rappelé que l’inflation zéro n’était sans doute pas un objectif souhaitable, parce qu’il rend les ajustements plus difficiles et éliminant la flexibilité des variables réelles.
2. Détermination du taux de change
La détermination du régime de change et du taux de change approprié doit être faite dès le début de la projection, car le niveau choisi détermine un grand nombre de variables exogènes (notamment le service de la dette, le prix des produits importés et exportés en monnaie nationale, les exportations, les importations, etc.) Si les déséquilibres de balance de paiements et le déséquilibre budgétaire sont importants, il faut déterminer dans quelle mesure
une modification du taux de change peut ramener à l’équilibre (ce qui dépend notamment des élasticités prix des exportations et des importations, de l’impact du taux de change sur les prix intérieurs, et de l’indexation ou non des revenus sur l’inflation).
3. Détermination des variables de politique économique
La troisième étape consiste à déterminer les éléments de la politique économique : niveau et répartition des dépenses publiques, fiscalité. A ce niveau, seules les variables qui dépendent directement de l’État sont examinées. Les dépenses d’investissements financées par l’extérieur (prêts ou dons) seront examinées avec le financement extérieur.
3.1. Les dépenses publiques
La plupart des dépenses publiques résultent de décisions de la puissance publique : montant des salaires versés, des dépenses de matériel, des transferts publics et des dépenses d’investissement sur le budget national. Les dépenses au titre du service de la dette résultent essentiellement des engagements antérieurs. Les dépenses d’investissement financées par l’extérieur dépendent du nombre et de la qualité des projets présentés aux bailleurs de fonds extérieurs, et des décisions à leur niveau.
La décision publique en matière de dépenses publiques devrait tenir compte du type de service public que l’on veut assurer (sur les plans quantitatifs et qualitatifs), compte tenu des moyens dont on dispose. De plus en plus, les décisions à ce niveau sont encadrées par une programmation à moyen terme, notamment dans les secteurs sociaux, de manière à atteindre à terme des objectifs en matière de services sociaux (taux d’alphabétisation, couverture sanitaire, etc.)
Dans la nouvelle approche des CSLP (Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté), il conviendra de vérifier que les prévisions de dépenses publiques sont compatibles avec un accroissement des dépenses dans les domaines prioritaires (en général l’éducation primaire, la santé de base, la fourniture d’eau potable et l’assainissement).
3.2. La fiscalité
Dans des modèles agrégés comme le sont les modèles macro-économiques, il est impossible de retracer le lien exact entre les recettes publiques et les véritables bases d’imposition (par exemple de calculer l’impôt sur le revenu des entreprises en tenant compte de l’ensemble des dispositions prévues par le Code des Impôts, y compris souvent l’existence d’un impôt forfaitaire sur les bénéfices lorsque l’entreprise fait des pertes). Les bases d’imposition sont en général trop spécifiques pour pouvoir être prises en compte dans des modèles nécessairement assez agrégés. Il faut donc utiliser des assiettes « de remplacement », dont l’évolution (mais pas forcément le niveau) soit aussi proche que possible de l’assiette réelle. Par exemple, on liera l’impôt sur les bénéfices avec la production ou la valeur ajoutée des sociétés et quasi-sociétés, si l’on ne dispose pas d’une évaluation des bénéfices des entreprises du secteur moderne. En ce qui concerne les impôts dont l’assiette est très spécifique, ou les recettes non fiscales, on utilise par défaut le PIB en valeur comme assiette de remplacement.
Le lien entre la recette fiscale et l’assiette « de remplacement » est généralement effectué en utilisant simplement un taux de pression fiscale apparente. La recette publique
donnée est alors calculée en multipliant l’assiette « de remplacement » par ce taux de pression fiscale apparente. On le calcule pour le passé en faisant simplement le rapport des deux grandeurs. Les taux apparents diffèrent donc des taux nominaux (ceux qui figurent dans les barèmes, tarifs douaniers, loi de finances, etc.)
Si aucune modification du dispositif n’est prévue, on projette en utilisant le taux apparent de la dernière année, ou un taux moyen sur plusieurs années antérieures si le dernier taux s’écarte sensiblement de cette moyenne. Il faut toutefois être conscient que cette méthode est loin d’être parfaite. En effet, le taux de pression fiscale apparente peut varier sans que les taux nominaux ne varient.
Il se peut par exemple que la structure de l’agrégat qui sert d’assiette de remplacement se modifie. Supposons par exemple que l’année de base, le taux des droits de douanes sur les importations qui figure dans le tarif soit unique et égal à 10 % (taux nominal), que les importations se montent à 100 milliards, mais que le montant des droits de douane collecté ne soit que de 8 milliards (20 milliards d’importations sont exonérées). Le taux apparent est de 8 %. Si l’année suivante le montant des importations exonérées passe à 30 %, le taux apparent d’imposition diminuera (7 %) sans aucune modification des taux nominaux. C’est pourquoi les taux apparents doivent être utilisés avec beaucoup de prudence.
En projection, il n’est donc pas toujours facile de savoir comment devrait varier le taux apparent pour tenir compte d’une variation du taux nominal. En principe, on devra faire varier le taux apparent plus ou moins proportionnellement au taux nominal. Mais il se peut qu’un taux nominal excessif conduise à une réduction des recettes (courbe de « Laffer », et/ou apparition de contrebande). Dans ce cas « trop d’impôts tue l’impôt ». L’augmentation du taux nominal se traduit par une réduction du taux apparent. Il faut donc toujours faire attention à la possibilité de telles évolutions lorsqu’on fixe les taux apparents pour les projections.
4. Détermination des agrégats exogènes 4.1. Investissement privé
L’investissement privé peut être projeté de différentes façons. Dans les très petites économies, une grande partie de l’investissement résulte de décisions d’un petit nombre de firmes, généralement des entreprises qui fournissent des services publics (eau, électricité, télécommunications). Les investissements de ces entreprises sont programmés des années à l’avance, de manière à constituer des réseaux. Ils sont assez peu liés à la demande interne passée. Une autre partie importante de l’investissement est constituée par le logement des ménages. Elle est en grande partie liée au processus d’urbanisation.
Le reste de l’investissement privé peut être considéré comme résultant d’anticipations, que l’on relie souvent à l’évolution de la demande passée. On peut aussi considérer que l’investissement privé est lié négativement avec le taux d’intérêt, ou avec le montant des crédits à l’économie. Mais ceci reste douteux dans des économies où une très grande partie de l’investissement est autofinancé.
Dans le cadre des programmes d’ajustement, il est souvent supposé que la libéralisation de l’économie, la réduction des contrôles et de l’intervention de l’État auront
pour résultat une forte croissance de l’investissement privé. En l’absence d’une forte demande interne, cette croissance reste cependant souvent limitée.
4.2. Exportations
Le niveau des exportations est lié à quatre éléments : les prix internes, les prix extérieurs et le taux de change, d’une part, l’intensité de la demande extérieure d’autre part (les trois premiers éléments étant synthétisés dans le taux de change réel). Lorsque les exportations sont composées en grande partie de matières premières, il faut faire une hypothèse, souvent difficile, sur les prix futurs – ou projeter différents scénarios. La Banque mondiale a publié régulièrement des projections économétriques des prix des matières premières, mais celles-ci se sont révélées généralement très optimistes.
On peut alors se référer à une moyenne des années passées, ou faire plusieurs scénarios (un optimiste, un moyen et un pessimiste, par exemple).
Pour les très petits pays exportateurs de matières premières, il est souvent suffisant de considérer que la totalité de la production des filières d’exportations est automatiquement exportée au prix mondial. Dans ce cas, le niveau des exportations doit être mis en rapport avec la dynamique de l’offre, qui est souvent sensible au prix proposé aux producteurs, réel ou nominal.
3. Détermination des données relatives au financement extérieur
Les données concernant le service de la dette interne et externe (en devises) sont connues à court terme, surtout lorsque la quasi-totalité des emprunts sont à taux fixe. Ceci n’est pas tout à fait exact, puisque certains emprunts effectués pendant les années de projection vont générer des intérêts (voire des remboursements en capital s’il n’y a pas de délai de grâce). Mais ces montants sont en général négligeables, surtout lorsque l’État emprunte à des conditions concessionnelles.
Le montant de financement extérieur que le pays est susceptible de recevoir peut être évalué par référence au passé, ou par comparaison avec des pays similaires. Il se décompose en deux. La partie concernant les projets est en général assez rigide à court terme, puisque les projets qui pourront être financés ont fait l’objet d’une instruction dans les années précédentes. Seuls les financements d’ajustement (aide à la balance des paiements) sont relativement flexibles à court terme. Comme les différents bailleurs de fonds disposent généralement « d’enveloppes » par pays, le maximum mobilisable peut être évalué par contact direct avec les agences de financement.
Schéma 1 : Le schéma de la programmation financière
Equilibre Ressources Emplois (Biens et Services) PIB Conso Privée Imp Conso Publique
Invest Privé
Invest Public
Exports
TOFE Impôts/taxes Salaires
Dons Matériel
Transf. Int.
Intérêts
Dep. Capital
Fin interne
Fin ext.
.
Prêts extérieurs Amorts ext.
Prêts intérieurs Amorts int Balance des paiements
Exports Imports Intérêts Transferts
Publics Privés
Prêts ext. Amorts ext.
Var AEN
Situation monétaire (variations)
Monnaie Avoirs ext.nets
Prêts Gvt (PNG)
Crédits économie
Objectifs : AEN ? Prix ?
Pression fiscale
Financement extérieur et endettement
5. L’utilisation des équations de comportement
Les équations de comportement utilisées en pratique sont souvent fondées sur l’hypothèse de maintien des structures à court terme. Evidemment, il est possible de rendre les choses plus complexes. Par exemple, la relation entre importations et PIB est souvent pensée comme une relation globale, avec une propension moyenne fixe à importer à court terme. Cette propension peut être avantageusement remplacée par une propension marginale, ou par une élasticité, pour tenir compte du fait que la relation n’est probablement pas linéaire.
Il est également possible de rendre les importations sensibles aux différentiels de prix, lorsque certaines importations sont complémentaires (elles concernent des produits substituables qui concurrencent les produits locaux).
Dans une approche plus détaillée, il serait souhaitable de rendre chaque grande catégorie d’importations variable en fonction de l’utilisation correspondante (consommation, investissement, etc.)
5.3.3 La détermination des variables endogènes 5.3.3.1 Programmation financière et budgets économiques
Comme nous l’avons vu, une itération se fonde sur une estimation du PIB en volume reposant notamment sur des estimations des niveaux de production des secteurs d'offre (ce qui concerne en particulier les filières exportatrices). On joint une estimation des taux de croissance du déflateur du PIB, pour obtenir un PIB prévisionnel en valeur. Ceci est la démarche de la programmation financière. Elle a l’inconvénient majeur de faire de la consommation des ménages une variable d’ajustement.
Dans la pratique des budgets économiques, le PIB est endogène, déterminé par les hypothèses sur les utilisations finales exogènes (investissements privés, exportations, consommation publique, investissements publics), et les équations de comportement (consommation privée et importations). Le paragraphe suivant présente le détail de la méthode utilisée.
Dans chacun des deux cas, la détermination du PIB permet de calculer les variables qui en dépendent, notamment les recettes publiques (par application de taux apparents de pression fiscale) et les importations, de manière à poursuivre la construction du TOFE et de la Balance des paiements.
On construit sur cette base le Tableau des opérations financières de l'État (TOFE), ainsi que la balance des paiements. Dans cette procédure, la situation financière joue un rôle spécial : c'est à son niveau que se vérifie la cohérence des estimations. En effet, la masse monétaire totale est donnée par une relation avec le PIB (ou PIB en volume et niveau des prix, ce qui peut, suivant les cas, représenter une poursuite de l'évolution constatée ou un objectif de politique économique destiné à lutter contre l'inflation) et deux de ses composantes sont obtenues par solde, respectivement du TOFE et de la Balance des paiements : le besoin de financement interne de l'État (en supposant qu’il n’existe pas de marché financier sur lequel l’État puisse placer des titres) et la variation des avoirs extérieurs nets. C'est donc le crédit à l'économie que l'on obtient par solde, et au niveau duquel on devrait pouvoir juger le niveau
de réalisme de la projection (par comparaison avec le niveau du PIB et les valeurs sectorielles de la production).
Le Schéma 1 présente également un test pour le niveau des avoirs extérieurs nets, car le schéma fonctionne avec un niveau objectif pour ces avoirs exprimés en mois d'importations. L'objectif (qui figurera d'emblée dans la situation monétaire) devra donc être confronté avec le niveau obtenu par calcul dans la balance des paiements, à moins qu'on ne l'utilise pour fixer directement dans celles-ci le niveau maximal des importations.
5.3.3.2 La projection de l’équilibre ressources-emplois dans le cadre des budgets économiques Il s’agit de présenter pour une ou plusieurs années futures un ou des équilibres ressources emplois en biens et services (ERE) qui soient cohérents (qui respectent l’équilibre ressources-emplois). Nous présentons ici la méthode correspondant à une approche keynésienne (le PIB est endogène). Une méthode analogue peut être utilisée dans l’approche monétariste, lorsque l’on suppose que la croissance du PIB est exogène, ainsi que celle du déflateur.
On distingue pour cela des éléments exogènes (qui sont déterminés en dehors des relations supposées entre les éléments de l’ERE) et des éléments endogènes, qui dépendent de relations entre les éléments.
Les projections les plus simples s’effectuent à prix fixes. Les projections plus complexes tiennent compte de l’évolution prévisible des prix.
Projections à prix fixes
Cette méthode correspond à celle qui est enseignée dans les manuels de macro- économie (modèle IS-LM ou modèle Mundell-Fleming en économie ouverte).
Si l’on suppose que les prix sont fixes, la projection s’effectue en déterminant de manière exogène la consommation des administrations publiques, les investissements des ménages, des sociétés et quasi-sociétés et des administrations, ainsi que les investissements.
Il suffit alors d’établir une relation adéquate entre les importations et le PIB d’une part, entre la consommation privée et le revenu disponible des ménages pour être en mesure de projeter le PIB, en écrivant l’égalité entre ressources et emplois. Bien entendu, il est rare que l’on puisse valablement effectuer une projection en supposant que les prix sont absolument constants
Projections à prix variables
Avec des prix variables, la projection devient un peu plus complexe. Toutefois, dans la plupart des modèles de programmation financière, les prix et les quantités sont projetées séparément, ce qui limite les difficultés. Il faut toutefois bien préciser la façon dont les prix sont déterminés (notamment l’impact des variations des prix des produits importés).
Exemple :
Supposons que nous souhaitions projeter l’ERE de l’année de base 1999, qui s’établit comme on le lit au tableau 1.
Première étape :
On place les hypothèses exogènes concernant les emplois finals :
• les décisions gouvernementales en ce qui concerne les dépenses publiques (en valeur) (en général on reprend les données du budget, pour le scénario de référence)
• des prévisions concernant les investissements « privés » (qui comprennent aussi les entreprises publiques) (soit sur la base d’une relation estimée, soit avec le taux d’intérêt, soit avec la croissance passée, soit encore sur la base d’informations recueillies directement auprès des grandes entreprises). Les prix sont estimés à part, en considérant l’évolution probable des prix à l’étranger et du taux de change.
• les exportations (en valeur et en volume) (soit sur la base d’informations sur les marchés de matière premières, soit en utilisant des relations qui traduisent la compétitivité).
Tableau 1 : Première étape
Valeur
1999
Indice volume
Valeur 00 aux prix 99
Indice prix
Valeur 00 aux prix 00
PIB Y 1309
Importations M 367
Ressources=Emplois 1676
Consommation privée C 1005
Consommation publique G 183 190
Investissement privé Ip 160 102,2 163 104,0 170
Investissement public Ig 63 70
Exportations X 265 100,0 265 109,4 290
Seconde étape :
On intègre les hypothèses concernant les évolutions de prix suivant un schéma logique de formation des prix (prix des produits importés et taux de change, prix des produits locaux, coûts salariaux, comportement des marges et des taxes indirectes, degré de concurrence). Ce schéma logique doit être testé sur les données du passé pour être validé.
On utilise ensuite les indices de prix ainsi établis pour calculer les montants à prix constants et les indices de volume pour la consommation publique et les investissements publics. Le calcul s’effectue à partir de la droite, en divisant simplement les valeurs 00 aux prix 00 par les indices de prix (et en multipliant par 100).
Tableau 2 : Deuxième étape
Valeur
1999
Indice volume
Valeur 00 aux prix 99
Indice prix
Valeur 00 aux prix 00
PIB Y 1309
Importations M 367 103,0
Ressources=Emplois 1676
Consommation privée C 1005 103,0
Consommation publique G 183 101,8 186 102,0 190
Investissement privé Ip 160 102,2 163 104,0 170
Investissement public Ig 63 106,8 67 104,0 70
Exportations X 265 100,0 265 109,4 290
Troisième étape
Il faut enfin tenir compte des interrelations macroéconomiques. Pour achever le tableau, deux relations ont été utilisées :
• Une relation en volume entre importations et PIB (pour simplifier, il s’agit ici de l’hypothèse la plus élémentaire, celle d’une propension moyenne et marginale à importer constante, mais on peut aussi supposer que c’est la propension marginale à importer qui est constante, ou l’élasticité). Lorsqu’on utilise l’élasticité, on suppose en général qu’elle est supérieure à 1 (les importations en volume croissent plus rapidement que le PIB). Là aussi, il faut tester les trois relations sur les données du passé pour déterminer quelle est celle qui est la plus pertinente.
• Une relation en valeur entre consommation privée et PIB (sous l’hypothèse d’une pression fiscale constante). A ce niveau aussi, l’hypothèse est la plus simple que l’on puisse imaginer. Si l’on fait varier la pression fiscale, il faut introduire une relation entre la consommation des ménages et le revenu disponible des ménages (le PIB moins les impôts et taxes).
Tableau 3 : Troisième étape
Valeur
1999
Indice volume
Valeur 00 aux prix 99
Indice prix
Valeur 00 aux prix 00
PIB Y 1309 103,6 1356 104,3 1414
Importations M 367 103,6 380 103,0 392
Ressources=Emplois 1676 1736 1806
Consommation privée C 1005 104,9 1054 103,0 1086
Consommation publique G 183 101,8 186 102,0 190
Investissement privé Ip 160 102,2 163 104,0 170
Investissement public Ig 63 106,8 67 104,0 70
Exportations X 265 100,0 265 109,4 290
Cette façon d’effectuer les projections est purement macro-économique. Elle ne tient pas compte des secteurs qui ne sont pas liés à la demande, et pas non plus des relations intersectorielles au niveau des consommations intermédiaires (voir annexe 3)
5.4 COHÉRENCE D’ENSEMBLE
La cohérence d’ensemble du processus tel qu’il est pratiqué par le FMI résulte du bon report des différentes données dans l’ensemble des quatre tableaux. Toutefois, cette procédure laisse largement de côté le secteur privé, dont l’équilibre ressources-emplois n’est pas vérifié.
5.5 AMÉLIORATIONS DANS LE CADRE DE LA PRÉPARATION DES DOCUMENTS DE STRATÉGIE DE RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ (DSRP)
Dans le cadre des DSRP, la programmation financière garde sa pertinence. Mais ce type de projection ne donne pratiquement aucune indication sur la lutte contre la pauvreté.
Ceci peut être fait à l’aide de modèles mieux adaptés, comme les modèles d’équilibre général calculable (Ames et alii, 2001). Mais ces modèles restent prisonniers de l’hypothèse de l’agent représentatif. C’est pourquoi le simulation peut prendre une voie plus ambitieuse, en travaillant directement sur les résultats d’enquête (micro-simulation).
Dans le cadre des modèles standards de programmation financière ou de budgets économiques, certaines améliorations peuvent cependant permettre de faire des liens avec les problèmes de lutte contre la pauvreté (Raffinot, 2001), avec trois objectifs principaux :
• Analyser la contrainte budgétaire et préciser les plafonds des dotations budgétaires.
• Analyser l’impact des mesures sur les pauvres
• Choisir le meilleur policy-mix
Analyser la contrainte budgétaire et préciser les possibilités d’allocations budgétaires
Pour éviter les déséquilibres préjudiciables à la croissance, il faut éviter une croissance des dépenses publiques incompatibles avec la croissance des recettes. C’est la fonction traditionnelle des modèles de programmation financière et de budget économique. Dans le cadre de la nouvelle approche, une telle évaluation reste absolument nécessaire. S’agissant de programmation à moyen terme, elle devrait s’accompagner plus systématiquement d’une évaluation de la soutenabilité de la dette. En fait, l’accent n’a été mis sur ce point que tardivement, à l’occasion de l’initiative PPTE. Auparavant, on se contentait souvent de
« boucler » le TOFE, et souvent uniquement pour la première année du programme. Ce qui est nouveau, c’est l’accent mis sur la répartition des dépenses publiques. Les modèles traditionnels se bornaient en général à préciser l’enveloppe globale de dépenses publiques
« soutenable ».
Il faut maintenant préciser leur répartition entre les différents secteurs et /ou départements ministériels. Par souci de cohérence, ceci devrait se faire dans un cadre macro- économique en raison du lien entre dépenses publiques et recettes publiques (un niveau plus élevé de dépenses publiques accroît la production publique et privée par le biais du multiplicateur, et, de ce fait, les recettes publiques).
Pour être utilisable du point de vue macro-économique, cette analyse de la répartition budgétaire doit préciser pour chaque secteur la ventilation des dépenses dans les grandes catégories (dépenses de personnel, de matériel, transferts et biens d’équipement).
Du point de vue macro-économique, une répartition fonctionnelle (dépenses d’éducation, de santé, etc.) serait probablement plus pertinente. Elle permettrait de plus de surmonter les redécoupages ministériels, qui se produisent assez fréquemment. Mais la répartition fonctionnelle est souvent compliquée à établir et mobilise des ressources humaines de manière peu optimale. Mais le plus important est que la répartition fonctionnelle ne permet pas un bon dialogue politique avec les responsables des départements ministériels.
L’analyse de l’allocation budgétaire doit permettre en particulier de déterminer quelle est la croissance possible et souhaitable pour les secteurs prioritaires. Il est clair que le processus sera beaucoup plus difficile à gérer sur le plan politique si la croissance des secteurs prioritaires doit se faire au détriment d’autres secteurs, jugés non prioritaires.
Il faut aussi tenir compte de l’impact de la modification des dépenses publiques sur le type de dépense (salaires, matériel, équipement). La réallocation des dépenses vers l’éducation, par exemple, modifie la structure des dépenses publiques en faveur des dépenses de personnel. Ceci peut exercer sur l’évolution économique (à court terme au moins) des effets plus importants que l’accroissement du capital humain.
Mais l’aspect le plus ambitieux des réformes proposées concerne la volonté d’établir un lien aussi systématique que possible entre les dotations budgétaires et les résultats recherchés (liens moyens-résultats). Ceci nécessite une bonne connaissance des coûts unitaires (combien coûte un enfant scolarisé en plus dans le primaire dans telle ou telle région ? combien coûte la réduction du taux de mortalité à l’aide de telle ou telle mesure ?) Le problème à ce niveau n’est pas tellement un problème d’instruments, ou d’intégration dans des modèles macro-économiques. Le problème est surtout celui de l’analyse des dépenses budgétaires et de leur répartition. Peu de budgets en Afrique de l’Ouest sont vraiment transparents de ce point de vue (surtout en termes de réalisation et non de dotations budgétaires). Les programmes d’ajustement structurel ont peu aidé de ce point de vue, étant polarisés sur le montant global des dépenses. Les revues de dépenses publiques n’ont jamais été suffisamment appropriées pour être d’un grand secours.
Analyser l’impact des mesures sur les pauvres
Le premier objectif cité est souvent mentionné. Il est clair, par exemple, qu’un modèle devrait pouvoir traduire les conséquences d’une mesure donnée (une dévaluation par exemple) sur les pauvres. Comme les relations sont complexes et que tout est lié dans une économie (c’est précisément cela la macro-économie !) l’utilisation d’un modèle est utile.
Une dévaluation a de multiples effets qu’il faut pouvoir étudier ensemble, sur les prix, les revenus, l’équilibre budgétaire, etc. La question n’est pas tellement de prévoir ce qui va se passer que d’essayer d’identifier les aspects les plus négatifs, et de définir les meilleures mesures pour y remédier.
Choisir le meilleur policy-mix
Le second objectif est moins souvent mentionné, sans doute parce qu’il paraît assez irréaliste. Idéalement, il est pourtant fondamental. En effet, il ne suffit pas de savoir que telle
