L’analyse du cadre réglementaire marocain des Partenariats Public-Privé au regard des objectifs de développement durable

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Journal d’Economie, de Management, d’Environnement et de Droit (JEMED) ISSN 2605-6461 Vol 4. N° 2, Mai 2021

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Analysis of the Moroccan regulatory framework of Public-Private Partnerships with regard to sustainable development objectives

L’analyse du cadre réglementaire marocain des Partenariats Public-Privé au regard des objectifs de développement durable

Zineb BELGHITI¹, Khadija ANGADE²

1Doctorante, Ecole Nationale de Commerce et de Gestion d’Agadir, Université Ibn Zohr zineb.belghiti@edu.uiz.ac.ma

2Professeur à l’Ecole Nationale de Commerce et de Gestion d’Agadir, Université Ibn Zohr k.angade@uiz.ac.ma

ABSTRACT: Public-Private Partnerships (PPPs) are a valuable tool in achieving Sustainable Development (SD) objectives. In fact, these contractual arrangements enable the implementation of public infrastructures and services despite the budgetary constraints of the countries, thus contributing to economic and social development, which therefore affects the well-being of citizens. In addition, the effectiveness of PPPs in contributing to SD is conditioned by the integration of sustainability and value for money aspects, as well as the environmental, economic and social implications of the project into the PPP regulatory framework. In this context, the present work attempts to analyze the regulatory framework of PPPs in Morocco, in order to determine to what extent it incorporates sustainability aspects during the implementation of these projects. The study have shown that the PPP contract, and contrary to concession, facilitates the integration of SD considerations through its intrinsic characteristics and its implementation modalities.

KEYWORDS: Public-Private Partnership; Infrastructure; Sustainable Development; Regulatory Framework.

RÉSUMÉ: Les Partenariats Public-Privé (PPP) constituent aujourd’hui un levier solide pour répondre aux objectifs de Développement Durable (DD). En effet, ces montages contractuels permettent de mettre en œuvre des infrastructures et services publics en dépit des contraintes budgétaires des pays, contribuant ainsi au développement économique et social qui influe, par conséquent, sur le bien-être des citoyens. Par ailleurs, l’effectivité des PPP dans la contribution au DD est conditionnée par l’intégration des aspects de durabilité et d’optimisation des ressources, ainsi que des implications environnementales, économiques et sociales du projet dans le cadre réglementaire des PPP. Dans ce contexte, le présent travail constitue un essai d’analyse du cadre réglementaire des PPP au Maroc, afin de déterminer dans quelle mesure celui-ci intègre les aspects de durabilité dans la mise en œuvre de ces projets. Les résultats de l’étude ont montré que le contrat de PPP, et à l’encontre de la gestion déléguée, facilite l’intégration des considérations de DD à travers ses caractéristiques intrinsèques et ses modalités de mise en œuvre.

MOTS-CLEFS: Partenariat Public-Privé; Infrastructure; Développement Durable; Cadre réglementaire.

Introduction

Face aux différentes menaces auxquelles est confrontée notre planète, dues notamment à la surexploitation des ressources naturelles, utilisées pour répondre aux besoins de la croissance économique ainsi que de l’évolution démographique, il était indispensable de concevoir, une croissance et un développement qui tiennent compte des contraintes liées à l’environnement.

Il s’agit en fait de mettre en œuvre un développement durable (DD) qui permet « de répondre

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30 aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations à venir de satisfaire les leurs » (Brundtland, 1987). A cet effet, la croissance et le développement durable des pays sont stimulés par le développement des infrastructures, et aucun pays ne peut atteindre un développement significatif sans l’existence d’infrastructures adéquates (Fadeyi, Kehinde, Nwachukwu, Adegbuyi, & Agboola, 2018).

Cependant, la mise en place des infrastructures nécessite des financements importants et des investissements à long terme, que l’Etat, seule, ne peut fournir. Ainsi, la réalisation des objectifs de DD est une action partagée qui demande la mobilisation de tous les acteurs de la société, et ne peut être fondée uniquement sur l’intervention du secteur public. De ce fait, l’ouverture sur le secteur privé est primordiale pour le financement de la réalisation des objectifs de DD, à travers notamment les Partenariats Public-Privé (PPP). En effet, les montages contractuels de PPP constituent aujourd’hui un levier solide pour répondre aux besoins en infrastructures et services publics des pays en dépit de leurs contraintes budgétaires (Li, Akintoye, Edwards, & Hardcastle, 2005), contribuant ainsi au développement économique et social.

Au Maroc, les premières expériences en PPP remontent au 20^ème siècle (Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation, 2018), et depuis, le royaume a connu de grandes avancées en la matière, à travers notamment la mise en place d’un cadre juridique spécifique, ainsi que de plusieurs projets de PPP d’infrastructures dans divers secteurs.

Par ailleurs, la mise en place d’infrastructures durables nécessite l’intégration des objectifs de DD dans la conception et la mise en œuvre des projets de PPP, à travers les critères du contrat et les modalités exigées par la loi. Autrement dit, l’effectivité des PPP dans la contribution au DD est conditionnée par l’intégration des aspects de durabilité et d’optimisation des ressources, ainsi que des implications environnementales, économiques et sociales du projet dans le cadre réglementaire des PPP. Ainsi, l’objectif de ce travail est de déterminer dans quelle mesure le cadre réglementaire des PPP au Maroc intègre-t-il les considérations du DD dans la mise en œuvre de ces projets?

Dans ce qui suit, nous allons en premier lieu définir la relation entre les PPP et le DD. Par la suite, nous allons exposer quelques modèles théoriques qui s’intéressent à l’intégration des aspects de durabilité dans les projets de PPP, afin de formuler nos hypothèses de recherches.

Ensuite, nous allons présenter la méthodologie de recherche adoptée. En dernier lieu nous allons procéder à l’analyse du cadre réglementaire des PPP au Maroc afin de répondre à notre problématique.

1. Cadre conceptuel

1.1. Les partenariats public-privé au service du développement durable

Le concept de Développement Durable (DD) a été crée au début des années 1980. Les États et gouvernements ont mis ainsi à travers les années des programmes d'actions pour parvenir aux objectifs de DD. Par ailleurs, l’une des composantes primordiales à la réalisation des objectifs de DD est la mise en place d'infrastructures durables. En effet, la croissance et le DD des pays sont stimulés par le développement des infrastructures, et aucun pays ne peut atteindre un développement significatif sans l’existence d’infrastructures adéquates (Fadeyi et al., 2018).

Ainsi, les Etats ont eu tendance de recourir aux contrats traditionnels de la commande publique, à savoir les marchés publics pour la réalisation des infrastructures. Cependant, la mise en place des infrastructures par le biais des marchés publics nécessite des investissements importants, qui pèsent sur les finances publiques. Ainsi, il était indispensable de mettre en place des mécanismes alternatifs, tels que les PPP, pour mettre en œuvre des infrastructures et des services publics sans aggraver la situation budgétaire des Etats.

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31 Selon la Banque Mondiale, les PPP constituent: « Des dispositions, habituellement à moyen et long terme, entre les secteurs public et privé grâce auxquelles certains services qui relèvent de la responsabilité du secteur public sont administrés par le secteur privé, scellées par un accord clair sur des objectifs communs relatifs à la livraison d’infrastructures et/ou de services publics » (Banque mondiale & PPIAF, 2016).

Toutefois, la mise en place d’infrastructures dans le cadre d’un projet de PPP ne peut contribuer à la réalisation des objectifs de DD que si les implications environnementales, économiques et sociales du projet sont prises en compte durant la conception et la mise en œuvre de celui-ci (Egler & Jurik, 2017). En effet, selon Jomo et al. (2016), pour améliorer l’efficacité de la prestation de services et l’impact sur le développement des PPP au-delà de ceux pouvant être atteints par les marchés publics, il est important de mettre en place un cadre institutionnel qui puisse: i) identifier et sélectionner correctement les projets viables, ii) mettre en place des contrats garantissant une tarification appropriée et un transfert approprié des risques aux secteur privés, iii) établir des normes transparentes de comptabilité et de déclaration fiscales pour les PPP, et iv) mettre en place des cadres juridiques, réglementaires et de contrôle afin de préserver le bien être des citoyens et le DD.

Ainsi, l’effectivité des PPP dans la contribution au DD est conditionnée par l’intégration des aspects de durabilité et d’optimisation des ressources, ainsi que des implications environnementales, économiques et sociales du projet dans le cadre réglementaire des PPP, à travers des outils de réglementation et de contrôle que nous allons évoquer par la suite.

1.2. Cadre réglementaire propice au développement de PPP durables

La théorie de PPP 3.0 de Xiong, W., & Zhu (2017) divise les PPP en trois étapes : PPP1.0, PPP2.0 et PPP3.0. Le principal objectif du PPP1.0 est de financer la réduction des dépenses budgétaires dans l'infrastructure en attirant des capitaux privés, le PPP2.0 vise à améliorer l'efficacité et la qualité des infrastructures et des services publics grâce à l’expertise du secteur privé, tandis que le principal objectif du PPP3.0 est de faciliter le développement durable et de promouvoir l'évaluation des performances et l'orientation vers la valeur grâce à un système d'évaluation de l'économie, de la société et de l'environnement (Cheng, Wang, Xiong, Zhu, & Cheng, 2020). En effet, le DD est souvent considéré comme un concept tridimensionnel qui inclut une perspective économique, sociale et écologique (Hueskes, Verhoest, & Block, 2017). Ainsi, selon cette théorie les 3 étapes présentées coexistent et sont indispensables l’une à l’autre, et par conséquent, pour qu’un projet de PPP puisse participer à la réalisation des objectifs de DD (PPP 3.0), il doit assurer le financement des infrastructures avec une optimisation des ressources et des bénéfices (PPP 1.0), ainsi qu’améliorer la qualité et la performance des services et équipements mis en place (PPP 2.0) (Cheng et al., 2020).

En effet, à l’encontre des marchés publics (contrat traditionnel de la commande publique), où le financement du projet relève de la responsabilité de la partie publique, les contrats de PPP permettent de confier au partenaire privé une mission globale pour la réalisation du projet y compris le financement de ceci. A cet effet, « le projet peut ainsi être développé sans grever le budget national. Les ressources publiques sont alors disponibles pour d’autres objets comme l’éducation ou la santé » (Benlahcen Tlemçani & Toumi, 2006) ainsi que les autres missions sociales de l’Etat. De ce fait, les PPP permettent d’augmenter les investissements en infrastructures des pays malgré leur crise budgétaire.

Les PPP permettent également de mettre en place des projets à un coût moins faible que celui des marchés publics grâce notamment au principe de partage des risques (Coulson, 2008). Ce principe consiste à allouer chaque risque à la partie la mieux capable de le gérer et à moindre coût, ce qui permet de réduire le coût total du projet (Li, 2003), la figure 1 ci-dessous explicite ce constat. En outre des gains financiers, les PPP permettent aussi d’implémenter les projets

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dans un temps moindre par rapport aux marchés publics grâce aux différentes dispositions contractuelles qui incitent et récompensent le partenaire privé pour l’achèvement de la construction du projet à temps

Figure 1: Gains réalisés par l'approche PPP par rapport aux marchés publics (Saher, 2015,

Dans le cadre des PPP, et à l’encontre des marchés publics, le

un seul contrat qui confie une mission globale à la partie privé sur une longue durée, l’incitant ainsi à concevoir et construire efficacement les installations afin de maximiser ses revenus et optimiser les charges liées à

revanche un projet est réalisé par plusieurs contrats distincts et de courte durée dans le cadre des marchés publics, ce qui aura des répercussions négatives sur la qualité des services (Akintoye et al., 2003). L’efficience des infrastructures et services fournis par les PPP est expliquée aussi par le fait que la rémunération dans le cadre de ces montages contractuels est basée sur la performance du contractant privé

dernier à respecter les exigences du contrat, afin d’éviter les pénalités de performance.

Le recours au privé pour la mise en place d’un projet, ainsi que pour la prestation du service public permet au concèdent «

respectueuses de l’environnement

permettent d’améliorer la productivité dans la production des biens et services publics, à travers la mise en concurrence de plusieurs candidats pour l’obtention du contrat

Tlemçani & Toumi, 2006). Selon la théorie des marchés contestables, la concurrence au sein d’un marché permet de fournir de me

rapport à une production monopolistique

des biens et services publics permettra d’améliorer l’efficience de ceux

et l’expertise du secteur privé, ainsi qu’à travers la mise en place de prix concurrentiels, et par conséquent améliorer la satisfaction des us

L’ensemble de ces facteurs qui caractérisent les PPP, notamment le bon rapport qualité/prix, l’innovation et le transfert des risques sont indispensables à la réalisation du DD dans ses trois dimensions (Rajput, 2019). Ain

(2008) conclut que ces contrats facilit

objectifs de DD dans la mise en place d’infrastructure et services publics, et ceux à travers leurs caractéristiques intrinsèques. Ainsi, pour notre étude nos proposons l’hypothèse suivante :

Hypothèse 1 : Les formes contractuelles de PPP au Maroc intègre des caractéristiques intrinsèques qui stimulent la durabilité dans la mise en œuvre de ces projets.

dans un temps moindre par rapport aux marchés publics grâce aux différentes dispositions contractuelles qui incitent et récompensent le partenaire privé pour l’achèvement de la construction du projet à temps (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).

: Gains réalisés par l'approche PPP par rapport aux marchés publics (Saher, 2015, p.9)

Dans le cadre des PPP, et à l’encontre des marchés publics, le projet est mis en place à travers un seul contrat qui confie une mission globale à la partie privé sur une longue durée, l’incitant ainsi à concevoir et construire efficacement les installations afin de maximiser ses revenus et optimiser les charges liées à l’entretien et l’exploitation du projet (Delmon, 2010) revanche un projet est réalisé par plusieurs contrats distincts et de courte durée dans le cadre des marchés publics, ce qui aura des répercussions négatives sur la qualité des services

L’efficience des infrastructures et services fournis par les PPP est expliquée aussi par le fait que la rémunération dans le cadre de ces montages contractuels est basée sur la performance du contractant privé (Cossalter & du Marais, 2001)

dernier à respecter les exigences du contrat, afin d’éviter les pénalités de performance.

Le recours au privé pour la mise en place d’un projet, ainsi que pour la prestation du service public permet au concèdent « d’avoir accès aux technologies les plus modernes et les plus respectueuses de l’environnement » (Benlahcen Tlemçani & Toumi, 2006)

orer la productivité dans la production des biens et services publics, à travers la mise en concurrence de plusieurs candidats pour l’obtention du contrat

. Selon la théorie des marchés contestables, la concurrence au sein d’un marché permet de fournir de meilleurs produits et services à un coût moins élevé par rapport à une production monopolistique (Yaya, 2005). En effet, la contestab

des biens et services publics permettra d’améliorer l’efficience de ceux-ci grâce à l’innovation et l’expertise du secteur privé, ainsi qu’à travers la mise en place de prix concurrentiels, et par conséquent améliorer la satisfaction des usagers (Benlahcen Tlemçani & Toumi, 2006

L’ensemble de ces facteurs qui caractérisent les PPP, notamment le bon rapport qualité/prix, l’innovation et le transfert des risques sont indispensables à la réalisation du DD dans ses trois

. Ainsi, dans son étude des contrats de partenariat français,

conclut que ces contrats facilitent, par rapport aux marchés publics, l’intégration des objectifs de DD dans la mise en place d’infrastructure et services publics, et ceux à travers leurs caractéristiques intrinsèques. Ainsi, pour notre étude nos proposons l’hypothèse Les formes contractuelles de PPP au Maroc intègre des caractéristiques intrinsèques qui stimulent la durabilité dans la mise en œuvre de ces projets.

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32 dans un temps moindre par rapport aux marchés publics grâce aux différentes dispositions contractuelles qui incitent et récompensent le partenaire privé pour l’achèvement de la

: Gains réalisés par l'approche PPP par rapport aux marchés publics (Saher, 2015,

rojet est mis en place à travers un seul contrat qui confie une mission globale à la partie privé sur une longue durée, l’incitant ainsi à concevoir et construire efficacement les installations afin de maximiser ses revenus et (Delmon, 2010). En revanche un projet est réalisé par plusieurs contrats distincts et de courte durée dans le cadre des marchés publics, ce qui aura des répercussions négatives sur la qualité des services L’efficience des infrastructures et services fournis par les PPP est expliquée aussi par le fait que la rémunération dans le cadre de ces montages contractuels est (Cossalter & du Marais, 2001), ce qui oblige ce dernier à respecter les exigences du contrat, afin d’éviter les pénalités de performance.

Le recours au privé pour la mise en place d’un projet, ainsi que pour la prestation du service d’avoir accès aux technologies les plus modernes et les plus (Benlahcen Tlemçani & Toumi, 2006). En effet, les PPP orer la productivité dans la production des biens et services publics, à travers la mise en concurrence de plusieurs candidats pour l’obtention du contrat (Benlahcen . Selon la théorie des marchés contestables, la concurrence au sein illeurs produits et services à un coût moins élevé par . En effet, la contestabilité du marché ci grâce à l’innovation et l’expertise du secteur privé, ainsi qu’à travers la mise en place de prix concurrentiels, et par

(Benlahcen Tlemçani & Toumi, 2006).

L’ensemble de ces facteurs qui caractérisent les PPP, notamment le bon rapport qualité/prix, l’innovation et le transfert des risques sont indispensables à la réalisation du DD dans ses trois si, dans son étude des contrats de partenariat français, Garcin ent, par rapport aux marchés publics, l’intégration des objectifs de DD dans la mise en place d’infrastructure et services publics, et ceux à travers leurs caractéristiques intrinsèques. Ainsi, pour notre étude nos proposons l’hypothèse Les formes contractuelles de PPP au Maroc intègre des caractéristiques intrinsèques qui stimulent la durabilité dans la mise en œuvre de ces projets.

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En outre des caractéristiques intrinsèques des contrats de PPP, le cadre réglementaire doit intégrer également des instruments et des modalités de mise en œuvre favorisant la prise en considération des objectifs de DD dans les projets de PPP. En effet,

analyse du Contrat de Partenariat français affirme que

apparaît comme offrant, comparativement à un montage classique par des marchés publics successifs, des possibilités élargies d’intégration d’objectifs de développement durable. Ceci, à la fois par certaines de ses caractéristiques intrinsèques et par les modalités particulières de mise en œuvre qui ont été retenues par le législateur

Ainsi, des instruments de gouvernance peuvent être déployés durant les phases du cycle de vie des projets de PPP, afin de favoriser la mise en place d’infrastructures durables

et al., 2017). Ainsi, ces auteurs ont présenté un modèle qui regroupe quatre phases de projet de PPP: identification, préparation du projet, passation des marchés et la mise en œuvre du projet (figure 2). Le modèle présente également les principales activités qui se déroulent dans chacune de ces phases, et durant lesquelles des instruments de gouvernance peuvent être mis en œuvre par les gouvernements afin d’influencer les décisions et les comportements des acteurs du projet par rapport à la considération des préoccupations du DD

2017). Ce modèle a été adopté par

projets de PPP flamands (Flandre, Belgique), et que nous utiliserons également pour guider notre recherche empirique.

Ainsi, pour stimuler la durabilité dans les projets de PPP,

qu’une préparation approfondie du projet est un instrument de gouvernance effective pour développer des solutions de durabilité pour le projet, ils suggèrent

d’identification du projet, de fixer les normes de durabilité de celui

et d’indicateurs de durabilité. Dans la deuxième phase, les auteurs soulignent que la participation des différentes parties prenante

dimensions de durabilité dans ces projets, d’ailleurs les acheteurs publics doivent consulter d'autres acteurs publics pour ajuster et affiner les plans et les réglementations, et ils doivent également interagir avec les parties privées ainsi que les citoyens et les usagers pour le développement du projet.

Figure 2: Phases du cycle de vie des PPP au cours desquelles des instruments de gouvernance peuvent être déployés pour stimuler la durabilité

Dans la phase de passation des marchés,

méthodes d’approvisionnement (appels d’offres) qui stimulent l’interaction et la concurrence entre les candidats. Ils favorisent également les critères d’attribution

la durabilité plutôt que sur le prix, afin de motiver les soumissionnaires à intégrer dans leurs offres des solutions durables. En outre, les critères de sélection liés à la capacité technique et financière des entreprises peuv

2017). Dans la phase de mise en œuvre du projet, les auteurs stip

En outre des caractéristiques intrinsèques des contrats de PPP, le cadre réglementaire doit également des instruments et des modalités de mise en œuvre favorisant la prise en considération des objectifs de DD dans les projets de PPP. En effet, Garcin (2008)

analyse du Contrat de Partenariat français affirme que : « Le Contrat de Partenariat (CP) apparaît comme offrant, comparativement à un montage classique par des marchés publics sifs, des possibilités élargies d’intégration d’objectifs de développement durable. Ceci, à la fois par certaines de ses caractéristiques intrinsèques et par les modalités particulières de mise en œuvre qui ont été retenues par le législateur ».

instruments de gouvernance peuvent être déployés durant les phases du cycle de vie des projets de PPP, afin de favoriser la mise en place d’infrastructures durables

. Ainsi, ces auteurs ont présenté un modèle qui regroupe quatre phases de projet de PPP: identification, préparation du projet, passation des marchés et la mise en œuvre du modèle présente également les principales activités qui se déroulent dans chacune de ces phases, et durant lesquelles des instruments de gouvernance peuvent être mis en œuvre par les gouvernements afin d’influencer les décisions et les comportements des

cteurs du projet par rapport à la considération des préoccupations du DD

. Ce modèle a été adopté par Hueskes et al. (2017) pour évaluer la durabilité dans les andre, Belgique), et que nous utiliserons également pour guider Ainsi, pour stimuler la durabilité dans les projets de PPP, Hueskes et al. (2017)

qu’une préparation approfondie du projet est un instrument de gouvernance effective pour développer des solutions de durabilité pour le projet, ils suggèrent également, durant la phase d’identification du projet, de fixer les normes de durabilité de celui-ci à l’aide d’instruments et d’indicateurs de durabilité. Dans la deuxième phase, les auteurs soulignent que la participation des différentes parties prenantes dans la préparation du projet est l’une des dimensions de durabilité dans ces projets, d’ailleurs les acheteurs publics doivent consulter d'autres acteurs publics pour ajuster et affiner les plans et les réglementations, et ils doivent r avec les parties privées ainsi que les citoyens et les usagers pour le : Phases du cycle de vie des PPP au cours desquelles des instruments de gouvernance

peuvent être déployés pour stimuler la durabilité (Hueskes et al., 2017, p.5)

Dans la phase de passation des marchés, Hueskes et al. (2017) suggèrent d’adopter des méthodes d’approvisionnement (appels d’offres) qui stimulent l’interaction et la concurrence entre les candidats. Ils favorisent également les critères d’attribution basés sur la qualité et sur la durabilité plutôt que sur le prix, afin de motiver les soumissionnaires à intégrer dans leurs offres des solutions durables. En outre, les critères de sélection liés à la capacité technique et financière des entreprises peuvent avoir aussi un impact sur la durabilité

. Dans la phase de mise en œuvre du projet, les auteurs stipulent que les critères Journal d’Economie, de Management, d’Environnement et de Droit (JEMED)

33 En outre des caractéristiques intrinsèques des contrats de PPP, le cadre réglementaire doit également des instruments et des modalités de mise en œuvre favorisant la prise en Garcin (2008) dans son Le Contrat de Partenariat (CP) apparaît comme offrant, comparativement à un montage classique par des marchés publics sifs, des possibilités élargies d’intégration d’objectifs de développement durable. Ceci, à la fois par certaines de ses caractéristiques intrinsèques et par les modalités particulières de instruments de gouvernance peuvent être déployés durant les phases du cycle de vie des projets de PPP, afin de favoriser la mise en place d’infrastructures durables (Hueskes . Ainsi, ces auteurs ont présenté un modèle qui regroupe quatre phases de projet de PPP: identification, préparation du projet, passation des marchés et la mise en œuvre du modèle présente également les principales activités qui se déroulent dans chacune de ces phases, et durant lesquelles des instruments de gouvernance peuvent être mis en œuvre par les gouvernements afin d’influencer les décisions et les comportements des cteurs du projet par rapport à la considération des préoccupations du DD (Hueskes et al., pour évaluer la durabilité dans les andre, Belgique), et que nous utiliserons également pour guider Hueskes et al. (2017) affirme qu’une préparation approfondie du projet est un instrument de gouvernance effective pour également, durant la phase ci à l’aide d’instruments et d’indicateurs de durabilité. Dans la deuxième phase, les auteurs soulignent que la s dans la préparation du projet est l’une des dimensions de durabilité dans ces projets, d’ailleurs les acheteurs publics doivent consulter d'autres acteurs publics pour ajuster et affiner les plans et les réglementations, et ils doivent r avec les parties privées ainsi que les citoyens et les usagers pour le : Phases du cycle de vie des PPP au cours desquelles des instruments de gouvernance

(Hueskes et al., 2017, p.5).

suggèrent d’adopter des méthodes d’approvisionnement (appels d’offres) qui stimulent l’interaction et la concurrence basés sur la qualité et sur la durabilité plutôt que sur le prix, afin de motiver les soumissionnaires à intégrer dans leurs offres des solutions durables. En outre, les critères de sélection liés à la capacité technique et ent avoir aussi un impact sur la durabilité (Hueskes et al., ulent que les critères

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34 d’évaluation des résultats du projet doivent inclure des indicateurs de durabilité, et d’intégrer également des récompenses spécifiques pour stimuler la durabilité.

Par ailleurs, pour évaluer la durabilité dans les projets de PPP, Hueskes et al. (2017) ont développé un cadre d’analyse du DD dans les projets de PPP qui présente des critères et indicateurs applicables aux projets d’infrastructures et de construction. Ces indicateurs sont regroupés sous six catégories à savoir: «environnement et ressources naturelles», «qualité de vie», «santé et confort», «justice sociale», «communauté et participation» et «autres» (voir tableau 1).

Tableau 1: Critères et indicateurs de durabilité dans les projets de PPP (Hueskes et al., 2017, p.4)

Catégories

d’indicateurs Sous-catégories Exemples

Environnement et ressources naturelles

• Énergie

• Eau

• Matériaux et design

• Biodiversité et utilisation des terres

• Air pur

• Énergies renouvelables

• Une utilisation limitée de l'eau

• Matériaux respectueux de l'environnement; Coût du cycle de vie; Ajustement contextuel avec

l'environnement; conception multifonctionnelle;

produits locaux

• Protection des espèces; utilisation efficace des terres

• La réduction des émissions de CO2 Qualité de vie • Les aménagements publics

• Sécurité

• Des installations pour la communauté; transports publics durables

• La sécurité des objets / de l'environnement; sécurité routière; qualité de l'espace public

Santé et confort • Climat intérieur et confort

• Acoustique, bruit et vibrations

• Mode de vie sain

• La qualité de l'air intérieur; manque de substances nocives; confort thermique

• Les mesures de réduction des nuisances sonores

• L'encouragement de mode de vie sain Justice sociale • Émancipation et égalité

• Assemblée publique

• Travail et droits de l'homme

• L'accessibilité pour les personnes handicapée;

promouvoir la diversité

• Les mesures qui stimulent la cohésion sociale

• La sécurité sociale et les droits du travail; non- discrimination; emploi local

Communauté et

participation • Besoins locaux et sociétaux

• Participation à la prise de décision

• Les demandes de la communauté locale; distribution équitable des coûts et des bénéfices ;

• L'implication des citoyens et des parties prenantes dans la prise de décision;

• Participation et co-création Autres • Changement transformateur

• Durabilité en général

• Autres indicateurs de durabilité

• Changement systémique

• Concept de «durabilité» sans autre explication de la signification exacte

• Catégorie restante réservée aux cas où l'aspect de durabilité trouvé ne correspondrait à aucun des autres critères.

De ce qui précède, nous proposons l’hypothèse suivante pour notre étude :

Hypothèse 2: Le cadre réglementaire des PPP au Maroc intègre des modalités de mise en œuvre et des instruments de gouvernance qui stimulent la durabilité tout au long du cycle de vie de ces projets.

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2. Méthodologie de recherche

Ce travail vise à répondre à la question suivante : dans quelle mesure le cadre réglementaire des PPP au Maroc intègre-t-il les aspects de durabilité dans la mise en œuvre et la gestion de ces projets? A cet effet, nous avons tout d’abord procédé à une revue de littérature pour montrer l’importance du cadre réglementaire des PPP dans la contribution de ceux-ci au DD, et afin d’explorer la manière à travers laquelle le cadre réglementaire des PPP peut intégrer des aspects de durabilité dans la mise en œuvre de ces projets. Il s’est avéré ainsi que les PPP peuvent contribuer à la réalisation des objectifs de DD via l’intégration d’aspects qui stimulent le DD dans les caractéristiques intrinsèques des contrats, ainsi que dans les modalités de mise en œuvre et les instruments de gouvernance stipulés par le cadre réglementaire.

Pour répondre à notre problématique, nous avons adopté une approche analytique afin d’analyser le cadre réglementaire marocain des PPP. L’analyse a porté sur deux aspects : (1) les caractéristiques intrinsèques des contrats, et (2) les modalités de mise en œuvre stipulées par la loi relative aux PPP. Le premier aspect consiste à analyser les caractéristiques des formes contractuelles de PPP au Maroc afin de les comparer à celles relevées de la littérature et déterminer dans quelle mesure ces critères stimulent la durabilité dans la mise en place des projets de PPP, confirmant ou infirmant ainsi l’hypothèse 1.

Le deuxième aspect consiste à analyser les modalités de mise en œuvre stipulées par la loi relative aux PPP, en adoptant le modèle de Hueskes et al. (2017) comme cadre d’analyse pour notre étude. Il s’agit en fait de mener une analyse par phase de projet afin d’examiner l’inclusion de modalités de mise en œuvre et d’instruments de gouvernance qui stimulent la durabilité, ainsi que d’indicateurs de DD tels que explicité par le modèle adopté, testant ainsi la validité de l’hypothèse 2.

3. Résultats et discussions

3.1. Analyse des critères intrinsèques des formes contractuelles de PPP

On distingue deux principales formes contractuelles de PPP au Maroc : le contrat de gestion déléguée (régis par la loi 54-05 relative à la gestion déléguée de services publics), et le contrat de PPP (régis par la loi 86-12 relative aux contrats de PPP). Selon l’article 2 de la loi 54-05 relative à la gestion déléguée de services publics « la gestion déléguée est un contrat par lequel une personne morale de droit public, dénommée « délégant » délègue, pour une durée déterminée limitée, la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à une personne morale de droit public ou privé, dénommée « délégataire » en lui reconnaissant le droit de percevoir une rémunération sur les usagers et/ou de réaliser des bénéfice sur ladite gestion. La gestion déléguée peut également porter sur la réalisation et/ou la gestion d’un ouvrage public concourant à l’exercice du service public délégué ».

La deuxième forme de PPP et la plus récente est le contrat de PPP. Ce dernier est définie comme étant « un contrat, de durée déterminée, par lequel une personne publique confie à un partenaire privé la responsabilité de réaliser une mission globale de conception, de financement de tout ou partie, de construction ou de réhabilitation, de maintenance et/ou d'exploitation d'un ouvrage ou infrastructure ou de prestation de services nécessaires à la fourniture d'un service public » (article 1, loi 86-12 relative aux contrats de PPP).

On distingue deux principaux points de divergence entre les deux formes de PPP : le mode de rémunération et le partage des risques (DEPP, 2017). En effet, dans le cadre de la gestion déléguée, le partenaire privé gère le service à ses risques et périls, et tire sa rémunération des usagers. En revanche, dans le cas d’un contrat de PPP, la rémunération de la partie privée provient en partie ou en totalité du partenaire public, et les risques du projet sont partagés

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36 entre les parties contractantes de manière à ce que chaque risque est pris en charge par la partie la mieux capable de le gérer. Les principales caractéristiques de ces deux formes de PPP sont résumées dans le tableau 2 ci-dessous :

Tableau 2: Typologie des contrats de PPP au Maroc (adapté de DEPP, 2017, p.5 et CESE, 2015, p.11)

Contrats de PPP Gestion déléguée Régime juridique Loi 86-12 sur les contrats de

PPP Loi 54-04 sur la gestion déléguée Objet Conception, construction,

maintenance, exploitation

Conception, construction, maintenance, exploitation commerciale

Durée Longue Longue

Responsable du coût

d’investissement Partagé ou Privé Privé

Source de rémunération Public – Privé Usagers avec possibilité de subventions Transfert de risques vers le

privé Partage de risques Oui

On peut déduire ainsi, que le contrat de PPP est la forme qui ressemble le plus à la définition et aux caractéristiques des PPP a travers le monde (explicitées dans la section 2.1 ci-dessus):

des contrats de longue durée, qui consiste à confier une mission globale au partenaire privé, et qui prévoit un partage équitable des risques entre les parties du projet. A l’encontre, la gestion déléguée prévoit un transfert total des risques à la partie privée, ce qui contredise le principe du partage des risques, qui constitue un facteur déterminant dans l’optimisation des coûts des projets de PPP. En outre, la gestion déléguée ne peut porter que sur les infrastructures économiques et exclut les infrastructures sociales, du fait que la rémunération dans le cadre de ces contrats provient des usagers.

Ainsi, et à l’encontre de la gestion déléguée, le contrat de PPP marocain présente l’ensemble des caractéristiques intrinsèques relevés de la littérature et qui favorisent la réponse aux objectifs de DD par rapport aux marchés publics. Ainsi, l’hypothèse 1 est confirmée pour les contrats de PPP, et est infirmée pour la gestion déléguée.

3.2. Analyse des modalités de la loi relative aux contrats de PPP

Pour cette partie, on va se contenter de l’analyse de la loi 86-12 relative aux contrats de PPP, du fait que ces contrats intègrent toutes les caractéristiques qui définissent les PPP à travers le monde. Par ailleurs, la loi 86-12 a été mise en vigueur en 2015, une période où le débat sur le DD, s’est accentué notamment avec l’adoption du Programme de DD à l’horizon de 2030. Par conséquent, fortes sont les chances que ce dispositif intègre les considérations de durabilité dans les modalités de mise en œuvre. En outre, à partir d’une recherche dans les deux lois, il s’est avéré que la loi 54-04 sur la gestion déléguée n’a fait appel en aucune reprise au concept de DD, à l’encontre de la loi relative aux contrats de PPP, qui a fait appel à plusieurs reprises aux concepts du DD et de l’impact économique, social et environnemental du projet.

3.2.1. La phase d’identification du projet

La mise en place d’infrastructures demande des investissements importants et des charges d’exploitation durant toute la durée de vie de l’infrastructure. Il est alors nécessaire de se

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37 poser des questions, avant même le lancement du projet, sur la nécessité de la mise en œuvre de ce projet et de son impact sur le DD (Hueskes et al., 2017). Ainsi, l’article 2 de la loi 86-12 stipule qu’un contrat de PPP ne peut y avoir lieu que s’il répond à un besoin identifié par la personne publique, et renforcé par une analyse socio-économique. A cet effet, la DEPP (2017), dans son guide sur les contrats de PPP, a présenté un questionnaire d’identification de projet qui englobe plusieurs questions reflétant notamment les aspects du DD : « Le projet comprend-il des aspects innovants? », « Quel est l’impact social, environnemental et économique du projet? », « Quels sont les principaux indicateurs de performance envisagés sur lesquels devra s’engager le partenaire privé? », « Quelle est la rentabilité attendue du projet ? ».

En outre, la loi stipule que les projets de PPP doivent faire l’objet d’une évaluation préalable, qui consiste à mener une comparaison entre les différentes formes contractuelles possibles, afin de voir si le contrat de PPP présente le bilan le plus avantageux pour la mise en œuvre du projet (article 2, loi 86-12 relatifs aux contrats de PPP). Le rapport d’évaluation préalable doit tenir compte entre autres du : « coût global prévisionnel du projet », « moyens dont dispose l'autorité compétente concernée pour assurer la réalisation et le suivi du projet », « la satisfaction des besoins des usagers », « des exigences du développement durable » (Article 4, Décret d’application n°2-15-45 pris pour l’application de la loi n°86-12 relative aux contrats de PPP). Par ailleurs, le rapport est soumis à l’évaluation par le ministère des finances, qui donne ou pas le feu vert à la partie publique concernée pour lancer la procédure d’appel d’offres.

Les instruments de gouvernance présentés dans le modèle de Hueskes et al. (2017) dans la phase d’identification du projet sont alors présentes dans le cas marocain : préparation approfondie et fixation des normes à l’aide des indicateurs de durabilité. Ces constats rejoignent également les résultats de l’étude Garcin(2008), qui stipule que la définition en amont des indicateurs de performance et l’évaluation préalable sont des modalités, offertes par la loi relative au contrat de partenariat français, qui permettent l’intégration des objectifs de DD dans les projets de PPP.

3.2.2. La phase de préparation

« Après réception de l'avis favorable, prévu par l'article 4 du présent décret, l'autorité compétente concernée institue un comité de pilotage pour le projet concerné de partenariat public-privé. Ce comité est chargé de superviser le déroulement de la procédure de passation du contrat de partenariat public privé et d'aviser, le cas échéant, l'autorité compétente concernée de toute irrégularité ou vice entachant ladite procédure » (Article 10, Décret d’application n° 2-15-45 pris pour l’application de la loi n°86-12 relative aux contrats de PPP). Le comité de pilotage veillera ainsi sur le respect des principes de transparence, d’objectivité et d’égalité durant la procédure de passation, permettant ainsi de favoriser la concurrence entre les soumissionnaires, et attribuer le contrat au candidat le plus approprié, et par conséquent, assurer la mise en place d’une infrastructure efficace.

Pour la passation des offres des contrats de PPP, le législateur présente plusieurs modes de passation : le dialogue compétitif, l’appel d’offres (ouvert ou avec présélection) et la procédure négociée (Article 4, loi n°86-12 relative aux contrats de PPP). Toutefois, la procédure du dialogue compétitif constitue un nouveau mode de passation intégré dans le cadre des contrats de PPP, et qui ne figure pas parmi les modes de passation des marchés publics. En effet, le dialogue compétitif permet à la personne publique « d'engager des discussions avec des candidats en vue d'identifier la ou les solutions susceptibles de répondre à ses besoins » (Article 5, loi n°86-12 relative aux contrats de PPP). Ainsi, ce mode de passation permet de stimuler l’interaction avec les soumissionnaires, favorisant, par

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38 conséquent, la mise en place des solutions plus adaptées en matière de durabilité (Hueskes et al., 2017).

Le législateur ouvre également la voie à l’innovation du secteur privé travers la procédure de

« l’offre spontanée ». Cette procédure permet à un porteur d’idées innovantes de soumissionner son projet pour évaluation à la personne publique en vue de le réaliser dans le cadre d’un contrat de PPP (Article 9, loi n°86-12 relative aux contrats de PPP). Dans le cas où le projet d’idées innovantes a été accepté, la personne publique concernée procède à l’évaluation préalable du projet, et lance par la suite une procédure pour passation du contrat.

La loi prévoie également la possibilité d’indemnisation des trois premiers participants non retenus dans le cadre d’une procédure de dialogue compétitifs ou de l’offre spontanée à travers l’octroi de primes (Article 5 et 9, loi n°86-12 relative aux contrats de PPP). Ces indemnités ont pour objectif d’encourager les participants à préparer des offres plus innovantes et de qualité.

L’article 15 du Décret d’application n° 2-15-45 pris pour l’application de la loi n°86-12 relative aux contrats de PPP, liste les personnes qui ne peuvent participer à la procédure de passation des contrats de PPP, toutefois, toutes les exclusions mentionnées sont liées aux conditions financières et juridiques des participants, et n’intègrent pas les aspects du DD. En effet, et à titre d’exemple, la loi relative aux contrats de PPP en Belgique exclut de la procédure de passation des marchés les entreprises ayant enfreint le droit de l’environnement (Hueskes et al., 2017).

3.3.3. La phase de passation des marchés

Dans le cadre des contrats de PPP, les critères d’évaluation des offres mentionnés dans le règlement d’appel à la concurrence, doivent tenir compte de « la capacité de réalisation des objectifs de performance, le coût global de l'offre, les exigences du développement durable, l'impact social et environnemental du projet, le caractère technique innovant de l'offre » (Article 8, loi n°86-12 relative aux contrats de PPP). En effet, à l’encontre de la réglementation des marchés publics qui stipule d’attribuer le contrat au moins disant, le législateur stipule d’attribuer un contrat de PPP à l’offre économiquement la plus avantageuse (Article 8, loi n°86-12 relative aux contrats de PPP), ce qui favorise l’intégration des aspects qualitatifs et des exigences du DD dans le choix du candidat. En effet, cette modalité n’est pas spécifique au cadre marocain, au contraire, les contrats de PPP à l’échelle internationale adoptent ce principe tel par exemple le contrat de partenariat français (Garcin, 2008).

Ainsi, les critères de sélection adoptés par le cadre réglementaire marocain sont basés sur la qualité et sur la durabilité plutôt que seulement sur le prix. Cependant, aucune précision ou indicateurs de mesure de ces exigences n’ont été présentés et rien n’oblige les candidats d’intégrer des aspects de durabilité. En effet, dans certains projets de PPP en Belgique par exemple, les acteurs publics concernés fixent une note minimale pour chaque critère de sélection y compris les critères de durabilité afin d’obliger les soumissionnaires de les intégrer dans leurs offres (Hueskes et al., 2017).

Par ailleurs, l’article 3 de la loi 86-12 présente les clauses et mentions obligatoires que doit intégrer un contrat de PPP, toutefois, parmi les 22 clauses mentionnées, aucune ne reflète un aspect du DD. Ainsi, la non intégration d’une clause spécifique aux préoccupations du DD dans le contrat de PPP reflète le faible intérêt accordé aux aspects du DD par le législateur, ce qui n’oblige pas le partenaire privé à prendre en considérations les mesures de durabilité durant la mise en œuvre du projet, suite à l’absence d’un instrument de contrôle qui veille sur le respect des exigences de DD.

Selon l’article 14 de la loi n°86-12 relative aux contrats de PPP, « Le contrat de partenariat public-privé fixe les objectifs de performance assignés au partenaire privé, notamment, en ce

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39 qui concerne la qualité des services, la qualité des ouvrages, équipements et, le cas échéant, leur niveau de fréquentation par les usagers. Le contrat fixe, également, la façon de les mesurer et les modalités de leur suivi et contrôle ». Ainsi, la spécification des résultats attendus ainsi que les indicateurs permettant de les mesurer dans le contrat de PPP, permet de faciliter l’intégration des dimensions du DD dans les objectifs de performance assignés à la partie privée.

Le contrat de PPP fixe également les modalités de rémunération du partenaire privé, en effet, la rémunération est conditionnée par l’achèvement de la construction et la mise en service du projet, ainsi que par le respect des objectifs de performance (Article 15, la loi n°86-12 relative aux contrats de PPP). Ces conditions encouragent ainsi le partenaire privé à achever le projet à temps et à respecter les exigences du contrat, et par conséquent, à fournir un service satisfaisant aux citoyens.

3.3.4. La mise en œuvre du projet

La gestion du contrat de PPP se fait sur la base des objectifs de performance et des obligations fixées dans le contrat. Ainsi, « La personne publique contrôle l'exécution du contrat de partenariat public-privé et la façon dont le partenaire privé respecte, notamment, les objectifs de performance et la qualité de service convenus, ainsi que les conditions dans lesquelles le partenaire privé fait appel à d'autres entreprises pour l'exécution du contrat » (Article 18, la loi n°86-12 relative aux contrats de PPP). Le contrat de PPP doit fixer également les pénalités applicables au cas du non respect par le partenaire privé des obligations et objectifs de performance exigés par le contrat (Article 19, la loi n°86-12 relative aux contrats de PPP).

En effet, la partie publique peut procéder même à la substitution du partenaire privé par un autre en cas d’enfreint grave des clauses du contrat (Article 21, la loi n°86-12 relative aux contrats de PPP). À cet effet, le législateur définit les modalités de règlement des litiges, de la modification du contrat, ainsi que de sa résiliation (Article 23, 26 et 27).

Ces dispositions permettent alors de mettre en place des instruments de contrôle et de gouvernance permettant à la partie publique de veiller sur la bonne exécution du contrat et la gestion du projet. Cependant, ces modalités sont d’ordre général qu’on trouve également dans le cadre des marchés publics, et ne reflète pas un intérêt spécifique à l’intégration des objectifs de DD dans la mise en œuvre du projet. En outre, les indicateurs de DD mentionnés se limite à quelques dimensions et négligent d’autres à savoir par exemple : justice sociale, qualité de vie, santé et confort.

De ce qui précède, on peut conclure ainsi que la loi relative aux contrats de PPP intègre des modalités de mise en œuvre (l’évaluation préalable, procédures de passation, mode de rémunération, critère d’évaluation des offres, indicateurs de DD, instruments de contrôle…etc.) qui favorisent l’implémentation d’une infrastructure et/ou un service public efficace, contribuant ainsi à la réalisation des objectifs de DD. En outre, la loi a fait appel à plusieurs reprises aux concepts du DD et de l’impact économique, social et environnemental du projet, afin d’intégrer ces aspects dans les modalités de réalisation du projet. Ainsi, l’hypothèse 2 est confirmée.

Toutefois, les concepts déployés sont vagues, et aucune spécification ou indicateur de mesure des aspects de DD n’ont été présentés, ce qui ouvre la voie aux interprétations des parties contractantes et ne garanties pas la mise en œuvre des mesures de durabilité prévus par la loi.

Par ailleurs, ces conclusions rejoignent celles de l’étude de Garcin (2008) sur le contrat de partenariat français, en raison du fait que le législateur marocain s’inspire totalement de son homologue français. En effet, il serait plus opportun de dépasser cette tradition et de se baser sur les cadres réglementaires des pays ayant une expérience majeure et notable en termes de PPP, tel que le Royaume-Uni.

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40 Ainsi, à la lumière des expériences internationales, d’autres modalités peuvent être intégré pour stimuler la durabilité tout au long des phases du projet comme nous l’avons explicité ci- dessus (les critères d’exclusion, score minimum pour les critères de durabilité, l’intégration d’indicateurs qui touchent toutes Les dimensions du DD). Ainsi, et à l’image de plusieurs guides publiés sur les contrats de PPP par le ministère de finance et la DEPP, nous suggérons de mettre à la disposition des parties du projet un guide sur les exigences et les indicateurs de mesure du DD dans le cadre des projets de PPP.

Conclusion

Cet article examine dans quelle mesure le cadre réglementaire marocain intègre les considérations de durabilité dans la mise en œuvre des projets de PPP. L’analyse des deux principales formes contractuelles de PPP au Maroc (gestion déléguée et contrat de PPP) et des lois mises en vigueur a montré que le contrat de PPP présente, à l’encontre de la gestion déléguée, des caractéristiques qui stimulent la durabilité dans sa dimension économique, sociale et environnementale. En outre, la loi relative aux contrats de PPP intègre des modalités de mise en œuvre et des instruments de gouvernance qui favorisent la durabilité dans la mise en œuvre d’infrastructures et services publics.

Toutefois, les concepts déployés dans ladite loi sont vagues, et aucune spécification ou indicateur de mesure des aspects de DD n’ont été présentés, ce qui ouvre la voie aux interprétations des parties contractantes et ne garanties pas la mise en œuvre des mesures de durabilité prévus par la loi. Cependant, notre étude s’est limitée uniquement à l’analyse des lois et des caractéristiques des formes de PPP, il se peut alors que les documents d’appels d’offres et les contrats signés intègrent plus de modalités qui stimulent la durabilité avec plus de précision et d’indicateurs de DD mesurables. Il serait alors opportun pour les recherches futures d’étudier via des études de cas, l’intégration des considérations de durabilité dans les projets de PPP au Maroc.

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